본 연구는 1934년부터 현재까지 지난 80여년 동안 도시공원 법제도의 역사적 맥락과 쟁점 파악을 목적으로 진행하였다. 시대별로는 법규의 내용 변화를 검토하여 특성을 살펴보았고 쟁점별로는 도시공원 현안과 정부가 제시한 제도 개선 방안과의 사실 관계 및 법률 관계를 분석하여 제도적 한계를 도출하였다.
먼저 제Ⅱ장은 총 5차례 제정 또는 전부개정한 도시공원 법규에 관한 시대 상황, 입법 과정, 제정 법령, 개정 법령 순으로 검토하여 각 시대별 도시공원 법규의 특성을 도출하였다 그 결과 초기에는 도시공원이 도시계획 법제도에 의존하였지만 공원정책들이 성과를 거두면서 점진적으로 독립적인 법제도를 수립할 수 있었다.
근대 법규인 「조선시가지계획령(1934년)」과 「(구)도시계획법(1962년)」은 공원에 대한 규정이 부재하였지만 도시계획으로 공원을 확보하고 공원 예정지의 행위를 제한하는 도시계획적 원칙이 정립되었다.
1967년에 제정된 「공원법」은 1959년부터 법률(안)이 마련되었다. 도시공원이란
용어는 「(구)도시계획법」이 제정된 1962년부터 「공원법(안)」에 등장하였고 관련 법조문이 구성되었다. 이때부터 도시공원은 도시계획시설로 성문화 되었고,
“도시공원의 확보는 도시계획으로, 도시공원의 설치 및 관리는 「공원법」으로”하는 이원화된 법규의 구속을 받게 되었다. 그러나 「공원법」은 도시공원을 선도하는 법규로 제정되기 보다는 기존 법률의 틀과 원리에 따라 만들어 졌다. 당시 토지개발 관련 법률과 비교한 결과 상당 부분의 「공원법」 조항과 조문이 「도로법」에서 차용되었다. 그 이유는 당시 「도로법」의 높은 위상도 있겠지만 공원정책에 대한 경험이 없어 타 법률의 의존도가 높을 수 밖에 없었고 민간의 무분별한 공원 잠식을 방지하기 위해 엄격한 관리 규정의 도입이 필요였기 때문이다.
1980년에 제정된 「도시공원법」은 그 동안 행정 규칙으로 작용하였던 도시공원
기준을 제도적으로 정립시켰지만 도시공원에 대한 독립적이고 특수한 규정을 갖추는데 미흡하였다. 본래의 법률(안)은 도시공원의 무기한 방치를 방지하기 위해 용지 확보와 매수 관련 보상 조치 등 독자적인 조문을 마련하였다. 그러나 국회 심사 과정에서 관련 조문이 삭제되어 제정된 법률은 「도시계획법」적 틀에 따라 구성되었다. 1993년 국가의 규제 완화 정책에 따라 「도시공원법」은 규제 중심의 기존 법령은 민원 중심으로 정비되었다. 이에 따라 법률은 도시공원 조성사업을 활성화 하기 위한 조치로
「도시계획법」 예외 조문을 신설하였다. 명령은 도시공원 관련 기준을 정비하여
장기미집행 도시공원 내 토지소유자의 권리 제한을 완화하였고 민간의 도시공원 사업 유치를 도모하였다.
2005년부터 현재까지 시행 중인 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」은
근린생활권 내 도시녹지 공간 확대와 장기미집행 도시공원 해소에 기본 방향을 두었다.
민선 지방자치제 이후 성과를 이룬 시민 참여에 의한 공원녹지 확대, 도시 내 소공원 공평 분배, 개발 사업자의 도시공원∙녹지의 기부채납 등 공원정책들이 제도화 되었다.
이에 따라 도시계획만으로 도시공원과 녹지를 확보하였던 전통적인 방법 외에도 본 법률에 의거한 공원녹지 확충이 가능하게 되었다. 도시계획시설로서 도시공원을 규정하였던 기존 개념에서 벗어나 도시자연공원구역이 신설되었고 민간공원 특례와 국가도시공원 특례를 통해 일반 법령에 대한 예외적인 제도가 만들어졌다.
다음 제Ⅲ장은 분석 대상을 찾기 위해 제도 운영 기간 논의되어 왔던 도시공원 관련 쟁점을 도출하였다. 관련 정책∙제도 연구, 시민 참여의 문제 제기, 신문 기사, 법원 판례 등에서 나타난 내용들은 도시공원의 확보, 조성, 유지관리로 유형화 할 수 있었다.
이하 세부 쟁점들은 장기미집행 도시공원, 공원 예정지 내 기존 건축물, 도시공원의 해제 및 실효, 도시공원 사업의 비용 부담, 도시공원 사업의 민간 참여, 도시공원의 환경 훼손, 도시공원의 시민 참여, 도시공원의 안전 조치로 나타났다.
마지막 제Ⅳ장은 도시공원의 쟁점과 법제도의 사실 관계를 분석하기 위해 각 쟁점에 대한 시대별 도시공원 현안과 정부의 법제도 개선 방안을 검토하였다.
도시공원 확보에 있어서 장기미집행 도시공원의 발생은 사유재산권을 고려하지 않은 과시적 도시계획 정책과 무분별한 도시공원 확보가 원인이었다. 해당 면적의 상당 부분은 도시자연공원이 차지하였고 면적 변화의 추세는 지방자치단체로의 도시계획 권한 이행 시점과 맞물렸다. 정부는 지방자치단체가 도시공원을 집행할 수 있도록 법제도를 개선하기 보다는 도시계획시설 해제와 도시자연공원 면적을 통계에서 제척하는 방식으로 정비하였다. 그 결과 현재의 도시공원은 대량 실효와 새로운 재산권 제한 문제에 직면하였다.
도시공원 예정지 내 기존 건축물 문제의 발생은 1957년 공원 내 ‘조건부 가건축 허용’과 1970년대 불합리한 도시공원 결정이 원인이었다. 「도시계획법」,
「건축법」, 「공원법」에서 규정하고 있는 점용 및 공원시설 규제에 따라 공원 목적 외 건축물은 철거와 정비하는 것이 원칙이었다. 그러나 1980년 이후 장기미집행 문제가 공론화되면서 「도시공원법」은 민원 대응 차원에서 기존 건축물에 대한 행위 제한을 완화하였다. 그 결과 도시공원 내 민간 건축물은 지속적으로 증가하여 행정 단속이 어려웠고 해당 도시공원 조성사업이 불가능한 상태까지 도달하였다.
도시공원 용지의 불법 매각을 방지하기 위해 「공원법」은 공원 해제 금지 조항을
명시하였다. 그러나 「공원법 시행령」은 공원의 위계를 다른 도시계획시설보다 하위에 설정한 관계로 도시계획 현실화 명목으로 추진된 공공시설과 민간 건축물의 난입을 자구적으로 통제할 수 없었다. 2000년부터 장기미집행 도시공원을 대상으로 재산권을 일괄 회복시키는 일몰제가 도입되었다. 이 제도는 공원조성계획으로 해당 도시공원의
‘사정 변경’을 고려하여 실효를 판단 할 수 있는 절차성을 후퇴시킨 관계로 법률의 효율성에 기반하여 도시공원 문제를 해결하는 수단이라고 할 수 있다.
도시공원의 조성에 있어서 사업 비용은 지방자치단체의 부담이 원칙이었다. 이에 열악한 지방자치단체의 재정만으로 도시공원 조성사업이 원활하게 추진되지 못하였음에도 불구하고 그동안 국가의 지원은 전무하였다. 또한 지방자치단체의 도시공원 예산은 대부분 보상 비용으로 배정되어 도시공원의 유지와 질적 향상을 위한 관리 예산이 부족하였다.
위의 지방자치단체의 상황을 고려하여 정부는 1959년 「공원법(안)」부터 민간의 공원사업 유치를 위한 제도를 추진하였다. 민간공원사업은 공∙사익의 균형을 모색할 수 있고 동적 여가 활동의 활로를 제공한다는 점에서 긍정적 효과가 기대되었다. 그러나 장기미집행 도시공원 문제 해소 수단으로 민간공원사업이 추진되면서 이 사업은 토지소유자를 위한 보상 차원의 성격이 강하였다. 그 결과 도시공원 사업은 골프연습장, 수영장, 테니스장 등 수익성이 높은 공원시설들로 편중되었고 사업 추진 과정에서 특혜 시비가 끊임 없이 제기되었다. 그럼에도 불구하고 민간 참여가 저조하자 정부는 활성화 대책으로 공원시설 종류를 지속적으로 확대하였고 시설기준을 낮추었다. 현재는 민간 기업이 비공원시설까지 설치할 수 있도록 관련 특례가 시행 중에 있다.
도시공원의 유지관리에 있어서 환경 훼손은 공원시설의 설치기준 미비나 부재에서 비롯되었다. 「공원법」은 공원시설 종류만 규정하여 특별한 규제 없이 공원 내 대형 건축물들이 침식하였고 「도시공원법」은 수익성이 높은 신규 시설에 대한 설치기준을 마련하지 않았다. 이러한 공원시설이 설치되는 경우 주민은 도시공원에 대한 환경권을 주장하며 저항하였다. 현재 시행 중인 민간공원 특례는 환경 규제 없이 추진되고 있어 사업자는 도시공원이라는 공공재를 통해 개발 이익을 취득하고 있음에도 불구하고 공원 환경에 대한 신중한 접근을 배제하고 있다.
2005년 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」로 시민 참여가 어느 정도 법제화
되었지만 법령이 규정하는 시민의 범위는 토지소유자와 주민으로, 참여의 범위는 도시공원 정비 요청권으로 한정하고 있다. 도시공원과 관련하여 우리나라의 법리는 주민과 시민을 개인의 노력 없이 공공의 혜택을 받는 수혜자로 설정하여 도시공원 사업에 대한 그들의 의사결정권과 저항권을 인정하지 않는 편이다. 1990년 중반 이후 시민 참여는 정책적으로 약진하였지만 법에 의해 그 폭은 제한 받고 있는 실정이다.
도시공원의 안전 조치는 1993년 공원시설의 안전 문제에서 시작하였고 2000년
이후 도시공원 내 범죄 발생에 대한 우려가 높아지면서 관련 제도가 강화되고 있는 추세이다.
위 내용을 종합하여 도시공원 법제도의 변천 과정에서 나타나는 한계는 ① 장기미집행 도시공원 민원 해소에 집중한 결과, 사권의 구제가 높아지는 반면 공익적 규제가 낮아지는 방향으로 전개되고 있다. ② 도시자연공원구역 전환, 공원시설 설치기준 등 일부 도시공원 법제도의 자구 조치가 미흡한 상태로 추진되어 새로운 도시공원 문제가 발생하였다. 그 이유는 자구 조치가 향후 발생할 수 있는 도시공원 문제에 대한 예측 보다는 법의 효율성을 토대로 제정되었기 때문이다. ③ 이용자 중심 또는 시민 참여 등 질적 개선을 위한 제도 수립이 부족한 실정이다. 그 원인은 도시공원 법제도가 도시계획의 하위 체계에서 도시공원 확보 중심으로 운영되었고 토지소유자 중심의 법제도 개선과 시민 참여 공원정책 수립의 짧은 역사에 있다.
지금까지 도시공원 법제도의 변천과 쟁점을 살펴본 이 연구는 80년 동안의 도시공원 법제도가 ‘문제가 있다’고 단정하기 보다는 향후 법제도 개선과 정비는 역사적 맥락을 고려한 후 접근해야 한다는 취지를 담고 있다. 오랜 기간 동안 입법자들은 도시공원 법제도를 도시계획 법제도의 부속으로 취급하였기 때문에 조경 전문가의 견해와 도시공원의 본질적인 목적과 기능을 반영하는데 소극적 이었다. 또한 도시공원 법제도를 개선하여 선도적인 방향으로 도시공원을 이끌기 보다는 도시계획으로 발생한 도시공원 문제를 응급 조치하는 수단으로 사용하였다. 따라서 입법자들과 전문가들은 도시공원 관련 규정에 대한 본래의 의도와 의미를 명확하게 이해하고 사실 관계에 따른 역사적 맥락을 참고한다면 향후 제도 정비(안)이 도시공원에 미치는 영향과 문제에 대한 예측과 함께 제도 개선 방향을 설정할 수 있을 것이다. 이에 본고는 과거 공공 중심, 현재 토지 소유자 중심의 ‘도시계획적 도시공원 법제도’의 태도에 대한 한계를 깨닫고 향후 도시공원 법제도는 이용자 중심으로 전환되어야 한다고 본다. 그리고 도시공원을 선도할 수 있는 제도적 자주성을 확립하기 위한 ‘도시공원적 법제도’로 발전시키기 위해서는 다양하고 실험적인 공원정책이 토대가 되어야 할 것이다.
이에 대한 제언과 과제로 첫째, 도시공원의 확보 측면에서 토지이용권에 입각한 토지법제도가 전제되어야 할 것이다. 공익과 사익의 대립 국면에서 토지가 도시공원으로 이용하여 발생하는 이익이 가려지지 않기 위해서는 도시공원 용지를 둘러싼 사회적 이익의 내용도 광범한 생활권 또는 생존권 측면에서 고려되어야 한다.
이에 기초한 권리 조정이 검토되기 위해서는 법률 전문가와 협력적인 관계에서 법제 연구가 선행되어야 할 것이다. 둘째, 도시공원의 조성 측면에서 국가의 개입과 지원이 실효성을 갖추기 위해서는 현행 국가도시공원특례의 한계는 무엇이고 개선해야 할 과제가 무엇인지 면밀한 검토가 필요하다. 현재까지는 지방자치제도 정신과의 대립, 국무회의라는 까다로운 지원 절차, 관리 예산 편성의 부재, 제2의 그린벨트 등 문제가