2-1. 도시공원 사업의 비용 부담과 국가의 지원
1) 시대별 도시공원 현안 및 사건
○ 「조선시가지계획령」과 「(구)도시계획법」 기간
일제의 식민지였던 조선은 토지에 대한 사익을 존중하였던 시기로 토지는 보통 물건과 동일한 거래 상품으로 다루었다.81 그러나 「조선시가지계획령」 제정으로 토지 보상이 억제될 수 있어 토지구획정리사업에 의한 도시 개발이 이전 보다 쉬워졌다. 1960년대 우리나라는 「도시계획법」 등 우리 현실에 맞는 토지 공익 중심의 토지법제 시대를 열었다. 그러나 적정한 사익 보호가 필요했던 관계로 당시 내무부와 경제기획원은 넓은 면적이 요구되는 공원에 대한 재원 염출을 우려하였다.
○ 「도시공원법」 기간
지방자치단체는 도시공원 사업 비용 확보에 소극적이었다. 1997년 서울시 도시공원 면적 중 사유지가 62.6㎢를 차하였고 보상 비용은 서울시 연간 세출액 약 3조원의 2.7배에 해당하는 약 8조원으로 추정되었다. 서울시가 도시공원 용지에 대한 보상을 시작한 것은
1978년부터로 추정되고 1993년까지 15년간 용지 매입을 위해 투자한 비용은
총1,847억원으로 1년 평균 123억에 불과하였다. 인천시는 미집행 도시공원 면적 30.11㎢ 중 사유지가 20.42㎢(68%) 차지하였다. 1996년 인천광역시 전체 예산액은 8,818억원으로 그중
2.8%에 해당하는 250억원이 공원∙녹지 예산에 편성되었다. 이중 도시공원 사업을 위한
토지매입비는 188억원으로 공원∙녹지 예산 75%를 차지하였다. 따라서 미집행 도시공원의 사유지 매입 비용 문제가 해결되지 않은 이상 도시공원 조성사업에 지장을 줄 뿐만 아니라 개원공원의 관리에도 영향을 줄 수 밖에 없었다.
건설교통부는 2004년 장기미집행 도시계획시설 문제에 대한 접근 태도를 전환하였다.
과거 정부는 미집행 시설 발생 원인을 지방자치단체의 해태(懈怠)로부터 비롯된 것으로 여겼다. 그러나 이때부터 “모든 도시계획시설의 입안과 결정은 국가가 승인권을 갖는 도시기본계획을 바탕으로 부령이 정한 도시계획 수립지침과 도시계획 시설기준에 의하고 그 결정 시기 또한 대부분의 시설이 시∙도지사에게 모두 위임되기 이전에 이루어진 점에
81 서원우와 김상용, “현행 토지법의 재평가(상),” 서울대학교 법학연구소 『법학』 28(1), 1987, p.120.
비추어 지방자치단체가 책임지고 조치하여야 한다는 의견은 설득력을 갖추지 못한다”82고 하여 “국가∙지방자치단체 누구의 책임인가 하는 문제는 기본적으로 무의미하다” 고 판단하였다. 이에 따라 정부는 재원 확보 방안을 찾기 위해 현황 조사를 한 결과 미집행 도시계획시설 총사업비(164.1조원) 중 도시공원(794㎢)은 37.4조원, 도로(328㎢)는
95.2조원이 소요될 것으로 예상하였다.83
도시공원 재원 문제를 해결하고자 지방자치단체는 건설교통부에 다양한 방안을 건의하였다. 부산시는 소공원 재원 확보 방안으로 서울시처럼 체비지만으로 자투리 공간을 활용할 수 없기 때문에 건축주의 공개공지 및 녹지 조성 의무를 완화하고 녹지조성부담금을 부과하여 소공원 사업을 추진하자고 건의하였다.84 경기도 및 의회는 온라인 연합복권 수익금을 공원∙녹지 조성비 재원으로 충당할 것을 건의하였고 85 , 부산광역시는 ‘공원복지 인터넷 전용 복권 발행제도’를 건의하며 매년 100억 이상의 재원 확보가 가능할 것으로 예상하였다.86
○ 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 기간
본 법률 시행 이후 각 지방자치단체의 지속적인 도시공원 사업 노력과 계획공원의 해제로 미집행 도시공원에 대한 사업 비용은 줄어들고 있는 추세이다. 2008년 미집행 도시공원 사업 비용은 10년 미만인 경우 11조원, 10년 이상인 경우 46조원이 소요될 예정이었지만, 2015년 집계 결과 10년 미만은 8조원, 10년 이상은 39조원 대로 부담이 낮아지고 있는 추세이다.87 그러나 2015년까지 도시∙군계시설(구 도시계획시설) 매수청구 면적은 4.9㎢(2조원)이었지만 매수 보상 실적은 0.1㎢(1,600억원)에 불과하였다.88
82 행정자치부, 『장기미집행도시계획시설 해소대책(안) 검토안』, 2004. 2.
83 건설교통부, 『장기미집행 도시계획시설 해소방안』, 2004. 9.
84 이에 대하여 건설교통부는 법질서 확립 차원에서 지도단속으로 바로 잡아야 할 사항을 타용도로 불법 전환을 이유로 동 제도를 폐지하는 것은 바람직하지 않다고 보았다.
건설교통부, 『제안서 검토의견 회신』, (관리12452-607), 2003. 4. 24.
85 경기도의회, 『건(결)의안 송부』, (의회의사 13130-301), 2003. 6. 13.
86 부산광역시장, 『장기미집행 도시계획시설(공원 등)해소방안에 따른 협조요청에 대한 회신』, (관리58414-1516), 2002. 10. 18.
87 한국토지주택공사, 『공원 도시군계획시설 미집행추정사업비현황』 (출처: e-나라지표, www.index.go.kr.)
88 한국토지주택공사, 『미집행 도시∙군계획시설 매수청구현황』 (출처: e-나라지표, www.index.go.kr.)
표 Ⅳ- 14. 1978~2015년 미집행 도시공원 사업비 현황 변화
가. 1978~1993년 서울시 연도별 공원 용지 보상용 현황 (단위: 천㎡, 백만원) 구
분
도시자연공원 근린공원 어린이공원 기타 총계 면적 보상금 면적 보상금 면적 보상금 면적 보상금 면적 보상금
‘78~ 9,3234.3 5,278 9,323.3 5,278
‘83 218.9 1,899 0.4 25 9.9 157 229.2 2,081
‘84 16.7 656 32.0 2,885 1.5 820 50.2 4,361
‘85 572.6 39,239 13.1 248 585.8 39,487
‘86 141.8 944 6.8 4,545 148.7 5,489
‘87 29.6 5,119 4.3 789 3.5 587 37.4 6,495
‘88 6.9 272 15.0 3,000 33.3 828 55.3 4,100
‘89 11.5 494 29.6 4,297 4.6 995 61.1 5,787
‘90 36.3 2,409 15.8 4,618 4.6 1330 56.7 8.358
‘91 65.7 3,048 106.6 17,405 2.7 1,238 3.1 1,031 178.2 22,723
‘92 127.2 53,348 10.4 2,012 3.3 3,840 141.1 41,202
‘93 65.9 28,300 51.6 14,940 1.1 1,176 8.1 2,644 126.8 47,062 계 330.6 70,530 1,239,5 96,362 13.4 7,890 9,410.7 17,645 10,994.4 184,712
*인용: 박문호, “도시공원내 사유지에 대한 대응방안,” 현대사회연구소 『지방자치』 105, 1997, p.45.
나. 2008~2015년 전국 도시공원 미집행 추정사업비 현황 (단위: 백만원)
구 분 10년 미만 10년 이상
계(a+b) 사유지(a) 사유대지 공사비(b) 계(a+b) 사유지(a) 사유대지 공사비(b)
‘08 11,860,451 4,922,534 451,127 6,937,917 46,689,697 25,982,068 1,830,020 20,707,629
‘09 12,130,607 5,935,904 558,188 6,194,703 45,792,939 25,180,765 1,591,543 20,612,174
‘10 11,304,539 6,261,175 783,395 5,043,364 44,314,682 22,998,914 1,526,851 21,315,768
‘11 10,895,984 6,430,412 1,136,429 4,465,572 43,392,323 22,009,593 1,437,106 21,382,730
‘12 9,698,230 5,600,545 1,110,575 4,097,685 42,863,685 23,144,600 1,467,083 19,719,085
‘13 8,300,729 4,750,644 1,027,675 3,550,085 40,761,853 20,299,165 1,233,472 20,462,688
‘14 8,337,135 5,336,117 1,100,342 3,001,018 42,742,953 19,801,385 1,442,553 22,941,568
‘15 8,261,908 4,864,493 1,091,876 3,397,415 39,218,715 17,234,668 1,331,135 21,984,047
*참고: 통계청 e-나라지표
2) 쟁점에 대한 법제도의 근거와 개선 방안
○ 「조선시가지계획령」과 「(구)도시계획법」: 도시공원 사업의 부담 원칙 수립
제령 제4조(비용의 부담)는 “시가지계획사업의 시행을 요하는 비용은 행정관청이 이를 집행할 경우에 있어서는 국가”라고 명시하여 당시 공원 사업은 총독부의 사무로 그 비용은 총독부가 부담하는 것이 원칙이었다. 그러나 이후 「도시계획법」에 따라 도시계획 사업 비용은 국가와 지방으로 분리되었다. 당시 본 법률 제8조(비용의 부담)은
“도시계획 사업의 집행에 필요한 비용은 국가에서 이를 집행할 경우에는 국고의 부담으로
하고 지방자치단체에서 이를 집행할 경우에는 당해 지방자치단체의 부담으로 한다”고 명시하였다. 단, “지방자치단체가 도시계획 사업에 필요한 비용을 부담하는 경우. . . . 그 비용의 일부(1/3이내)를 국고에서 보조”할 수 있다는 예외 조문도 마련하였다.
○ 「공원법」과 「도시공원법」: 도시공원 사업에 대한 국고 지원의 부재
「도시계획법」에 기초하여 「공원법」 제22조(비용 부담의 원칙)에서는 “국립공원에 관한 것은 국가, 도립공원 또는 도시공원에 관한 것은 당해 지방자치단체의 부담”으로 하였고 「도시공원법」 제13조(비용 부담) 에서는 “도시공원 및 공원시설의 설치 관리에 소요되는 비용은 당해 공원관리청이 속한 지방자치단체의 부담으로 한다”고 규정하였다.
1988년부터 1991년까지 한시적으로 도시공원 사업에 국가가 개입 하였지만 국고의
보조는 사실상 상징적 조치에 불과하였다. 노태우 대통령(1988 ~ 1993, 재임)은 선거 공약으로 ‘시범 도시공원 조성사업’을 추진하였고 당초 2,120억원의 국고지원을 계획하였다. 그러나 시범사업 추진은 국고지원이 전액 삭감되었고 1,380억원이 민자 유치로 충당하였다.89
89 1988, 1991년 시범 도시공원 조성계획
가. 시범도시공원조성계획의 추진 추이 (단위: 백만원)
구분 당초계획사업비(%) ‘88~’90년시행실적 ‘91년도계획
계 583,935 (100.0) 87,566 18,008
국 비 212,029 (36.3) 0 0
지방비 233,827 (40.1) 63,737 85,445
민 자 138,079 (23.6) 23,829 470
* 위 계획은 ‘92년 말까지 완료할 예정임
나. 시범도시공원조성 사업 추진 실적 (‘90년도, 단위: 백만원)
구분 계획 실적 비율(%)
계 30,219 28,765 95.2
지방비 29,889 28,691 96.0
민 자 330 74 22.4
*자료: 내무부, 『시범도시 공원조성 사업자료』, 1991. (인용: 김필두, 『도시공원의 조성과
재원조달에 관한 연구』, 한국지방행정연구회, 1992, pp.72-73.)
○ 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」: 도시공원 사업에 대한 국가지원의 제도화
2004년 도시계획시설의 미집행에 관하여 건설교통부는 국가와 지방의 공동 책임으로
인식하였고 재원 마련을 위한 다양한 제도화를 추진하였다. 이에 따라 정부는 2000년 1월
「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 의거 ‘그린벨트 훼손부담금’을 활용하여 개발제한구역 내 도시공원 사업 비용을 지원 받을 수 있도록 논의하였다.90 도시공원 사업에 대한 실질적 국가 지원은 2009년 7월 「용산공원 조성 특별법」이라고 할 수 있다. 이에 근거하여 용산공원은 국가 책임하에 조성하고 주변을 정비할 수 있는 첫 국가도시공원이 되었다. 2013년 7월 국토교통부는 국비로 도시공원 사업비용 50%
지원하는 “생활공원 조성사업”을 발표하였다. 이 사업은 박근혜 대통령의 공약으로 2013년 안에 생활공원 정비 5개년 계획을 수립하여 2014년 100개소를 시작으로 2017년 총
1,000개소를 전국적으로 공급하는 것을 목표로 하였다. 그러나 250억원의 예산액이 연말
정기 예산 심사에서 무산되면서 이 사업은 사장되었다. 심의 과정에서 기획재정부는
“공원은 지자체의 사업이기 때문에 생활공원에 정부 예산을 절대 배정할 수 없다.
지원해야 할 법적 근거도 없다”고 이유를 밝혔다.91
○ 국가도시공원의 지정∙예산 지원 등에 관한 특례
국가도시공원의 제도는 우리나라 도시공원 역사에 중요한 사건인 만큼 국회회의록을 기초로 연구자는 입법 과정을 상세하게 기록하고자 한다. 2010년 11월 국회 부의장과
(사)한국조경학회는 “국가도시공원: 21세기 선진국토창조 및 지역균형발전 관리 전략
세미나”를 공동 개최하여 그 과제에 관한 논의를 개진(開陣)하였다. 2013년 6월 26일
(사)한국조경학회와 전국시도공원녹지협의회는 ‘국가도시공원 전국 민관네트워크’를
발촉하였다. 정의화 19대 국회의장(2014 ~ 2016, 재임)은 관련 법(안)을 대표발의 하였고
2016년 3월 22일 개정된 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」에 제25조의2
(국가도시공원의 지정예산지원 등에 관한 특례)가 신설되었다.
본래 이 법(안)은 2011년 9월 상정하였지만 국회 파행으로 한 차례 폐기 되었다. 당시 국가도시공원 설치기준(안)은 국가로 귀속되는 토지(예: 용산미군기지, 친일반민족행위자 재산의 국가귀속에 관한 특별법에 의한 귀속된 토지 등) 중 해당 지역에 이미 도시 과밀 성장이 이루어져 새로운 개발사업을 진행하기 어렵거나 인접 지역에 대규모 개발사업이
90 건설교통부, 『장기미집행도시계획시설해소방안』, 2004. p.10.
91 국토해양부 녹색도시과, 『쌈지공원, 동네쉼터 등 생활공원 조성사업 가시화』 (보도자료), 2013. 7. 15.
배석희, “국정과제 생활공원사업 끝내 예산확보 실패,” 『한국조경』, 2014. 1. 1.
출처: http://www.latimes.kr/news/articleView.html?idxno=17308 (검색일 2017. 8. 5.)