3-1. 도시공원 결정 및 설치에 대한 절차의 변천61
1) 도시공원 결정 절차의 변천
○ 「조선시가지계획령」
「조선시가지계획령」은 식민지라는 특수한 환경 아래에 만들어진 것으로 절차적 합리화가 본토에 비해 높지 않았다. 62 제령 제2조에서는 “시가지계획구역 및 시가지계획은 그 구역에 관계하는 부회, 읍회 또는 면협의회의 의견을 들어 조선총독이 이를 결정한다”라고 명시하였다. 이 조항에 관하여 제령 제정에 실무를 담당하였던 사카모토 요시카즈(坂本嘉一)는 “계획의 내용이 지방의 주민과 필요한 이해관계가 발생할 수 있으므로 그 결정에 있어 미리 시가지계획 구역에 관계하고 있는 부회, 읍회 또는 면 협의회의 자문을 하는 것이라고” 하였다. 덧붙여 그는 각문(閣問)을 받아야 하는 상황은 시가지계획구역 및 시가지계획 자체에 있고 조선총독은 답신을 존중해야 하지만 그 답신에 구속되는 것이 아니라고 해석하였다. 63 따라서 제령에 명시한 시가지계획 결정은 오직 조선총독 권한으로 의견 청취는 형식적 절차라고 할 수 있다.
○ 「(구)도시계획법」과 「공원법」
「(구)도시계획법」상 도시계획 절차는 국토건설청장(1962. 2. 이후 건설부장관)이 계획을 입안하고 결정하는 획일 구조였으나 「조선시가지계획령」과 달리 관계 지방의회의 의견을 청취한 후 중앙도시계획위원회의 의결을 거치도록 하였다. 1967년
「공원법」 제정으로 국립공원과 도립공원에 대한 지정 절차를 마련하였지만 도시공원은 「공원법」상 절차에서 제외되어 「도시계획법」에 따른 절차를 따라야 했다. 따라서 도시공원을 확보하기 위한 결정 절차의 변경은 도시공원 법규가 아닌
61 도시공원 결정 및 설치에 관한 절차의 변천은 [부록 9]을 참조 할 것.
62 일본의 「도시계획법(1919. 4. 4. 제정)」은 중앙과 각 지방에 자문기관(도시계획위원회)를 두어 지역민의 이해관계를 대변하였지만 조선의 시가지계획위원회는 총독부 직속기구로 두어 정책협력기구로서 역할을 하였다.
이송순, ‘조선총독부 도시계획 관련 정책 심의기구 연구: 조선총독부 토목회와 시가지계획위원회,”
『한국사연구』 134. 2006, pp.221-264.
63 坂本嘉一. 『朝鮮土木行政法』, (帝國地方行政學會朝鮮支部, 1939), 이명규, 『한국과 일본의 도시계획제도의 비교분석에 관한 연구: 조선시가지계획령과 일본의 (구)도시계획법을 중심으로』
(서울대학교대학원 박사학위논문, 1994), p.140. 재인용.
도시계획 법규의 개정에 따라 달라질 수밖에 없었다.
정부는 강력한 공업화 정책을 수립하고 도시 인구의 집중과 팽창을 막기 위해
1971년 1월 19일 「도시계획법」을 전부개정하였다. 도시 교외의 부도심과 신도시를
계획적으로 건설하기 위해 개정 법률은 건설부 장관의 일부 권한을 지방자치단체에 이관하였다. 이에 따라 도시공원의 절차는 시장∙군수가 도시계획으로 입안하고, 건설부장관이 관계 지방의회의 의견을 청취하고, 중앙도시계획의 심의∙의결에 따라 결정하는 것으로 변경되었다.
○ 「도시계획법」과 「도시공원법」
「도시공원법」은 도시공원에 대한 독립성과 전문성을 갖추기 위해 공원조성계획을 명시하였다. 도시공원은 서울시장∙광역시장∙시장∙군수에 의해 도시계획으로 결정하고 다시 공원조성계획으로 입안하는 이중 절차를 밟게 되었다. 즉, 도시공원은 도시계획만으로 결정될 수 없었고 공원조성계획으로 공원시설 종류, 위치, 범위, 배치 등 구체적 계획 내용이 수립되어야 가능하게 되었다.
1981년 3월 31일 「도시계획법」 개정의 핵심은 20년간의 도시개발 방향과 법정
도시계획 지침이 될 도시기본계획 수립을 의무화였고 내용적으로 공원녹지계획이 포함되었다.64 개정된 법률은 도시계획의 전문성을 높이기 위해 중앙도시계획위원회의 심의에 앞서 도시계획 전문연구기관의 자문을 받도록 규정하였다. 이에 따라
「도시공원법」 제정으로 도시공원위원회가 삭제된 관계로 도시공원에 대한 자문은
「도시계획법」을 따르게 되었다.
1982년부터 도시계획시설의 결정 권한이 변화하기 시작하였다. 「도시계획법
시행령(1982. 10. 23. 개정)」 개정에 따라 어린이공원에 대한 결정 권한은 지방자치단체장으로 위임되었다. 1988년 4월 6일 「지방자치법」이 부활하였고 정부는
「도시계획법(1991. 12. 14. 개정)」을 개정하여 건설부장관의 도시계획 결정 권한을 지방자치단체로 위임하였다. 동시에 시∙도지사의 일부 위임 권한은 시장∙자치구청장에게 재위임 할 수 있었고, 기초자치단체도 도시계획위원회를 설치할 수 있게 되었다.
2000년 1월 28일 전부개정한 「도시계획법」 제23조(도시계획의 결정권자)에 따라
도시계획 결정은 지방자치단체의 ‘자치사무’가 되었다. 65 개정된 법률에 따라
64 「도시계획법시행령(1981. 9. 25. 개정)」제7조(도시기본계획의 수립)
65 대법원은 도시공원의 결정 및 변경에 관하여 (기관)위임사무와 자치사무의 차이를 판시한 사례가 있다.
위임사무는 국가사무가 지자체장에게 위임한 것으로 원칙적으로 자치조례의 범위에 속하지 않는다. 단
「도시공원법」 제30조(조례의 위임)에 따라 설치와 관리만 조례를 따를 수 있었다. 반면 2000년 법 개정으로 시설의 결정과 변경이 자치사무가 되면서 조례 적용의 범위는 계획의 결정변경까지 확장할 수
도시계획은 지방자치단체 입안, 국가 결정이라는 이원체계에서 지방자치단체가 도시계획을 입안하고 결정하는 단일 체계로 전환되었다.
1999년 10월 헌법재판소는 장기미집행 도시계획시설에 대하여 헌법불일치결정에
따라 「도시계획법(2000. 1. 28. 전부개정)」은 공∙사익 균형을 위한 보상적 조치를 규정하면서 도시계획 결정 사후 절차의 효력을 강화하였다. ① 법 시행일인 2000년
7월 1일부터 2001년 12월 31일까지 지방자치단체가 도시계획 결정의 폐지 여부를
결정하고 그 결정을 도시계획에 반영하도록 하였다. ② 지방자치단체가 도시계획시설에 대한 재원조달계획과 보상계획을 포함한 단계별 집행계획을 수립하도록 하였다. ③ 10년 이상 미집행 시설 부지 중 지목이 대인 토지의 소유자는 시장∙군수에게 매수 청구할 수 있도록 하였다. ④ 도시계획시설 결정 20년 경과 후 도시계획시설 사업이 시행하지 않은 경우 그 효력이 상실하게 되었다.
○ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」과 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」
2002년 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(약 칭: 국토계획법)」을 제정으로
도시관리계획이 신설되었다. 지방자치단체장은 기초 조사 결과, 재원조달 방안 및 경관계획 등을 포함한 도시관리계획을 입안하고 이해관계자로서 주민도 도시관리계획 입안을 제안할 수 있도록 하였다. 입안된 도시관리계획은 주민 및 지방의회의 의견을 청취한 후 도시관리계획의 결정권자인 지방자치단체장이 결정하였다. 도시관리 계획결정 사후 절차는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 원칙과 도시공원의 특수한 사정을 고려하여 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」이 보완하였다. 전자의 법률이 20년 동안 도시계획 시설을 집행하지 않은 경우 그 결정을 실효하는 것을 원칙으로 정하고, 후자의 법률이 도시공원 결정 10년 후에도 공원조성계획을 수립하지 않은 경우 실효(失效)하거나 공원조성계획을 수립하였더라도 5년 후 재검토 과정을 거쳐 지정∙해제하는 예비적 실효 판단의 근거를 두었다.
있었다.
대법원 2000. 5. 30. 선고 99추85.
표 Ⅱ- 12. 도시공원 입안∙결정∙사업승인 권한의 변천
구분 도시공원의 확보 도시공원의 조성
계획 입안권 계획 결정권 사업 승인권 비용 부담
1934년 국가 국가 국가 국고
1962년 국가 국가 국가 시∙군
1971년 시∙군 국가 시∙군 시∙군
1982년 시∙군 국가
시∙군 (어린이공원)
시∙군 시∙군
1988년 지방자치제도
1991년 시∙군 시∙군 위임 시∙군 시∙군
2000년 시∙군 시∙군 시∙군 시∙군
2016년 시∙군 시∙군 시∙군 시∙군
(국가도시공원) (시∙군 신청) (국가) (국가) (국고지원)
2) 도시공원 설치 절차의 변천
일제시대 공원의 설치는 토지구획정리사업으로 하였고 제령 제3조에 따라 조선총독이 정하는 행정청이 사업시행자가 되었다. 이때부터 도시계획 및 공원 사업시행자는 지방행정청이 되었고 지금까지도 원칙으로 삼고 있다.
1971년 개정 「도시계획법」은 재개발 사업과 신도시 사업을 원활하게 진행하기
위해 국가계획(건설부장관의 승인 또는 허가만으로 설치할 수 있는 시설)과 지방계획으로 구분하였다. 이때부터 도시공원 사업은 지방계획 사업으로 포함되었고 건설부 장관의 별도 승인 없이 도시공원 사업 시행은 지방자치단체의 재량으로 가능하였다. 이에 따라 도시공원 입안은 지방자치단체가 수립하고, 건설부 장관이 도시공원을 결정하고, 도시공원 사업 시행은 다시 지방자치단체가 승인하게 되면서 도시공원에 대한 지방자치단체의 책임이 높아졌다.
「공원법 시행령」에 따라 도시공원 설치는 도시공원위원회의 심의가 필요하였다.
당시 도시공원위원회는 도시공원의 유지관리 및 설치와 폐지를 심의하였고 도시계획과 저촉 시 지방도시계획위원회의가 의결하였다. 「도시공원법」은 도시공원위원회 설치 근거가 삭제되어 도시공원의 설치는 지방자치단체장의 승인만으로 가능하였다. 단,
1991년 3월 서울시는 「도시공원법」 제30조(조례의 위임) “이 법에서 규정되어
있는 것을 제외하고 필요한 사항에 대하여는 지방자치단체의 조례를 정할 수 있다”라는 조항을 근거로 도시공원위원회를 설치하여 별도로 심의 절차를 마련하였다.