1-1. 장기미집행 도시공원 해소방안
1) 시대별 도시공원 현안 및 사건
○ 「조선시가지계획령」과 「(구)도시계획법」 기간
공원 용지 확보에 관한 논의는 1930년 『경성도시계획조사서』에서 시작하였다. 이 조사서가 제시한 계획기준에 따라 조선총독부는 기공원 7개소를 포함한 경성부 시가지계획 총면적의 1.5%(5.5㎢)에 해당하는 총 38개소의 공원을 확보하였다. 1인당
7.8㎡인 서구 도시의 공원 면적에 맞추기 위해 조선총독부는 경복궁, 창경원, 덕수궁을
공원으로 지정하였다. 또한 표고 70m이상의 산지도 자연공원으로 지정하여 경성부 공원 면적은 시가지계획 전체 면적의 18.6%(14.7㎢)를 차지하였고 1인당 공원 면적은 28.3㎡로 급증하였다. 당시 표고 70m 기준은 ‘상수도급수가능표고’로 그 이상은 개발 불능지로 분류된 것이었다. 「조선시가지계획령」 제정 이후 1936년 3월 26일 ‘총독부고시
[제180호]’에 따라 경성 개원공원 1.2㎢ 면적이 첫 법정 공원으로 결정되었다.1 그리고
1940년 조선총독부는 다시 ‘경성시가지계획공원’을 고시하여 시가지계획구역 면적의
10.24%에 해당하는 계획공원 140개소(13.8㎢)를 결정하였다. 이후 경성부는 1941년 4월
남대문공원(530㎡)을 조성하였지만 나머지 공원은 미집행 상태로 해방을 맞이하였다.
경성부의 계획공원 면적 53.3%(7.4㎢)는 사유지였고 그 중 26개 공원(1.42㎢)은 1998년까지 공원 예정지로 존치되었다. 개항기 최초의 공원이 위치한 인천과 부평동에 조선총독부는
1937년, 1940년에 각각 계획공원을 결정하였다. 이 결정으로 인천의 계획공원 면적은
2.8㎢, 부평은 1.8㎢를 차지하였다.2 부산부의 계획공원은 1944년 1월 8일 ‘총독부고시
1 1936년 경성부의 공원 결정 현황
일반공원 (6개소) 아동공원(1개소) 운동공원(2개소) 도로공원 파고다공원(1987), 남산공원(1879),
장충단공원(1919), 효창공원(1924)
사직공원(1924), 삼청공원(1934),
앵정공원(1935) 철도공원(1915), 경성운동장(1925)
중앙청 서측도로(1914) 태평로 1,2가(1923)
*자료: 이규환, “조선시가지 계획령과 도시개발사업,” 2002, p.190.
2일제인천과부평의 계획공원
구 분 인천시 지구
(1937. 4. 20. 총독부고시 제263호) 부평 지구
(1940. 1. 19. 총독부고시제25호) 공원면적/지구면적(㎢) 2.83 / 27.38 1.85 / 46.09
1인당 공원면적(㎡) 14 11
개소 27 23
*자료: 인천시, 『인천도시재정비계획』, 1969, p.9, 정인식, 『인천도시공원의 개발방안과 관한 연구』,
(서울대학교 대학원 석사학위논문, 1971), pp.6-18. 재인용.
[제14호]’에 따라 32개소 (1.9㎢)가 결정되었다. 그 외 광주부와 대구부는 총독부고시에 의한 공원 결정이 없었고 이미 개원된 달성공원, 구공원, 신공원만 유지된 상태였다.
한국 전쟁으로 서울의 공원 중 7개소가 중파되었다.3 1954년 서울을 복구를 위해 정부는 ‘수도재건방침 12개항’을 수립하였고 소공원 조성, 남산 및 북한산 대공원 조성, 대형 운동공원 조성 등을 시가지계획에 포함시켰다. ‘서울도시계획 가로변경∙
토지구획정리지구 추가 및 계획지역 변경[내무부고시, 1952. 3. 25. 제23호]’에 따라 19개소 토지구획정리사업지구가 선정되었고 그 중 종로∙충정로 일대(제1중앙 지구)에 아동공원
4개소가 계획되었다. 그러나 제2중앙지구는 공원 용지 확보하는데 토지소유자들의 반대가
강하여서 2년 뒤 공원 결정이 취소되었다.
표 Ⅳ- 1. 1928~1970년 서울 도시공원 면적 현황 가. 일제시대 경성부의 공원 현황
구 분 1928년 경성도시계획조사서
1930년 경성도시계획서
1936년 총독부고시 180호
1940년 총독부고시 208호 계획공원(㎢) 1.2 5.5~14.7 1.2 13.8
개원공원(㎢) 1.2 1.2 1.2 1.2
나. 해방이후 서울의 계획공원 변경
항목 1946~1959 1960~1961 1962~1963 1964~1968 1969 1970
계 25,487 25,220 25,044 55,812 53,683 52,690
대공원 20,633 20,381 18,702 46,629 45,919 44,433
도로공원 2,245 2,228 1,840 1,399 1,177 1,177 근린공원 2,326 2,326 2,818 2,872 2,208 2,208 묘지공원 - - 1,289 1,303 1,302 1,302 아동공원 283 283 393 369 319 300
기타 121 121
유원지 - - - 3,238 2,653 147
* 단위: 면적 천㎡, 자료: 서울시 산업국 녹지과4
1962년 「도시계획법」 제정과 동시에 정부는 전국에 ‘도시계획조사요강 [국토보
제1623호]’을 시달하였고 서울도시계획위원회는 『도시계획기본자료조사서』를 발간하였다. 이 조사서는 불합리하고 휴지화(休紙化) 된 일제의 도시계획을 반성하고 새로운 도시계획 방안을 제시하였다. 서울도시계획위원회는 일제의 해발 고도 기준으로
3서울특별시도시계획위원회, 『도시계획기본자료조사서』, 1962, pp.461-463. 강신용과 장윤환, 『한국근대 도시공원사』, (서울: 대왕사, 2004), pp.238-240. 재인용
4강병기, “우리나라 도시공원의 현황과 문제점,” 『도시 문제』 7(6), 1972, p.25. 재인용.
하였던 공원 정책이 현실과 동떨어진 면적 부풀리기라고 비판하였고 당면한 긴급 과제로
‘계획공원의 재검토’를 정부에 건의하였다. 이에 정부는 토지구획정리로 공원 용지를
확보할 것과 궁궐과 왕릉 외에도 국군 묘지도 공원으로 결정하는 방안을 제시하였다.5 동년 ‘건설부고시[1962. 12. 20. 제187호]’에 따라 공원 재정비 기준이 확정되었고 정부는 계획공원을 총144개소 24.6㎢에서 130개소 25.0㎢으로 조정하였다. 6 당시 서울시 내 조성공원은 22개소 2.1㎢로 일제시대보다 2배 가까이 증가하였지만 공원 집행률은
10%에도 미치지 못한 상태였다.
○ 「공원법」 기간
1972년 내무부 자료에 따르면 서울과 경주를 제외한 주요 도시 1인당 공원 면적은
1㎡에도 미치지 못하였다. 서울은 토지구획정리가 상당부분 진행되었지만 지방은 사업
실적이 부족한 실정이었다. 서울과 경주의 높은 공원율은 고궁과 문화재 전역을 공원 용지로 결정하였기 때문이다. 또한 공원 면적의 통계는 조성공원을 제외한 계획공원만 집계하였고 정부는 수치를 조작하여 행정 성과를 과시 하기도 하였다[각주 11. 참조].
1971년 8월 16일 ‘건설부고시[제465호]’에 따라 서울시는 신시가지 내 도시공원
91개소를 변경∙신설하였다. 그 결과 서울의 계획공원은 297개소 141.6㎢로 1963년보다
161개소 116.6㎢나 증가하였다. 1975년 말까지 서울시는 도시공원 146개소 20.3㎢를
조성하였으나 157.9㎢의 면적을 계획공원으로 결정하면서 조성률이 12.9%에 그쳤다.7
1972년 12월 유신 헌법 공포와 동시에 정부는 강력한 관주도형의 국가개발 사업을
이루기 위해 「국토이용관리법(1972. 12. 30. 제정, 2002. 2. 4. 폐지)」을 제정하였다. 이 법으로 정부는 도시∙비도시를 막론하고 전국의 토지 자원을 개발할 수 있었고 불용지로 판단되는 토지를 공원 용지로 수용하였다. 1974년 박정희 대통령은 야산과 유휴지를 방치하는 것은 시급한 문제라고 지적하며 “국토를 불필요하게 훼손하지 않고 잘 보전하거나 공원처럼 미화 하면서 개간해 나갈 수 있도록 하라. . . . 소유주가 개발 능력이 없으면 국가가 직접 대행하라”8고 지시하였다. 1975년 정부는 「도시계획 사업에 대한 특별 조치」를 수립하여 시가지 구릉지를 가급적 공원으로 계획하였고 자연상태의 녹지를
5서울특별시도시계획위원회, 『도시계획기본자료조사서』, 1965, p.60, 강신용과 장윤환, pp.292-296. 재인용
6 1962년 공원 재정비 기준
해제공원 기준 추가공원용지 기준
① 국·공유지 및 사유지로서 중요공공기관의 건물이 건립된 부분
②공사유지로서기존일반건물이밀집된 부분
③ 국공유지로서 주택조성사업 등으로 위치를 변경하여야 할 공원 용지
① 고궁 등 국공유지로서 현실상 공원기능을 발휘하는 공개공지
②국군묘지를묘지공원으로지정
③ 국공유지로서 기계획공원 용지에 인접하여 공원계통상 추가가 필요한 지대
7서울특별시시, 『서울시 통계연보』, 1976년.
8기자불명, “야산, 유휴지 개간 의무화,” 『경향신문』, 1974. 11. 8, 1면.
공원개발구역으로 지정하도록 지침을 내렸다. 또한 비도시 구역의 농지 및 산지를 녹지 또는 공원으로 계획하여 엄중히 보전하고 문화재, 기념물, 천연보호지 및 자연 풍치가 수려한 자연공원 예정지를 도시공원으로 변경하도록 하였다.9 1978년에는 도심지 내 공장 이전적지는 모두 녹지 조성으로만 사용하도록 하여 택지 등으로 전용을 금지 하였다.10
표 Ⅳ- 2. 1972~1979년 전국 도시공원 면적 현황
가. 1972년 주요 도시 공원 면적과 공원율
구분 서울 부산 인천 춘천 경주 광주 대구 울산 도시면적(㎢) 618.04 373.22 168.36 34.15 189.44 215.06 178.32 176.536 공원면적(㎢) 29.48 2.77 0.19 - 5,98011 0.126 0.25 0.13 공원율(㎡/人) 6 1.6 0.3 - 67.8 0.2 0.2 0.9
* 자료: 내무부, 『도시생활환경수집측정 및 시설기준설정에 관한 연구』, p.63-64.
나. 1972~1979년 도시공원 면적 현황
구분 1972년 1974년 1975년 1976-77년 1979년
①계획(결정)면적(㎢) 474.8 683.2 621.7 598.6 950.8
②시설(집행)면적(㎢) 46.4 42.2 66.2 177.2 207.8
③미집행면적(①-②, ㎢) 428.5 641.0 555.5 421.4 743.0
*자료: 내무부, “도시공원 현황”, 『한국도시연감』
○ 「도시공원법」 기간
1980년 이후 미집행 도시공원이 급증하였다. 10년 이상 전국 미집행 도시공원 면적은
1984년 235.5㎢, 1990년 481.6㎢, 2004년 611.1㎢으로 10년 주기로 약 200㎢씩 증가하였다.
1984년 미집행 문제가 가장 심각한 지역은 서울과 경상남도로 10년 이상 미집행 도시공원
합산 면적은 100여㎢로 전국 해당 면적의 절반에 가까웠다.
1990년은 도시계획으로 도시공원을 확보한 지 50년이 되어 장기미집행으로 인한
재산권 제한 기간이 한 세대를 넘었다. 당시 전국 10년 이상 미집행 도시계획 면적은 약
750~770㎢로 전체 도시계획 면적의 약 1/3을 차지하였다. 그중 20년 이상 미집행 도시계획
면적은 1990년에는 157.2㎢, 1998년에는 368.7㎢로 8년 동안 약 3배 증가하였다. 그 중 미집행 도시공원 면적은 도시계획 전체 면적의 절반 이상을 차지하였다. 10년 이상 미집행
9기자불명, “농지보전위한 도시계획정비지침,” 『동아일보』, 1975. 8. 20, 2면.
10 기자불명, “도시녹지 지목 변경 불허,” 『동아일보』, 1978. 2. 6, 2면.
11 강병기, “우리나라도시공원의현황과문제점,” 『도시 문제』 7(6), 1972, p.28. 재인용.
본 표는 필자가 주요 도시만 선별하였고 도시 면적은 필자가 한국도시연감을 참조하여 기입하였음을 밝힌다. 당시 시계면적이 3,556 ㎢라는 점을 감안하면 경주의 도시공원 면적 5,980 ㎢은 비정상적인 수치이다. 본 정부 문건을 인용한 강병기는 ‘일종의 조작’이라고 보았다.
도시공원 면적은 470~480여㎢로 도시공원 결정 면적의 약 1/2을 차지하였고 20년 이상 미집행 도시공원 면적은 8년 동안 125.3㎢(90년)에서 276.5㎢(98년)로 두 배 이상 증가하였다.
1999년 미집행 도시공원 면적은 654.81㎢로 도시공원 결정 면적 912.4㎢ 중 71.8%나
차지하였고 그 중 83.5%인 547.01㎢가 사유지였다. 지속적인 도시공원 용지 확보로 1인당 계획공원 면적은 도시공원 기준 6㎡/인을 간신히 상회하였지만 서울시와 광주시 등 5대 도시의 1인당 계획공원 면적은 각각 5.41㎡과 3.46㎡에 불과하였다. 도시자연공원은 전체 도시공원 면적 중 57.4%(523.5㎢)나 차지하였다. 도시공원 면적 중 21.8%는 개발제한구역에 포함하고 있어 도시공원의 배치는 시 외곽 중심으로 이루어졌다.
표 Ⅳ- 3. 1984~1999년 전국 도시공원 면적 현황 가. 1984년, 10년이상 미집행 도시공원 현황
시∙도 명 건 수 면적(천㎡)
계 403 235,554
서울 61 51,127
부산 22 4,986
대구 15 4,637
인천 48 25,626
경기 - 28,685
강원 29 -
충북 5 23,399
충남 26 10
전북 88 15,211
전남 27 13,044
경북 33 7,383
경남 5 50,394
제주 1,052
*자료: 김익두, 『도시공원의 조성과 재원조달에 관한 연구』, (한국지방행정연구원, 1992. 2.),
p.86.
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