1-1. 정책 및 제도 연구
1) 관련 논의의 추세
도시공원 정책 및 제도에 대한 논의는 1970년대 도시 문제에서 시작하였다.
산업화 및 도시화에 따른 환경 파괴와 생활 주변의 여가 공간 부족에 대응하기 위해 연구자들은 도시공원 문제를 분석하고 대책에 관하여 논의하였다. 당시 주요 논의 내용은 도시공원 확보 기준을 정립하기 위해 해외의 도시공원 면적과 배치를 비교 연구하였고(강병기, 1972, 나상기, 1973), 도시공원에 대한 전문성을 갖춘 행정 인력의 조직화(유병림, 1978)와 조경 디자이너 양성(장문기, 1972, 1974)을 다루었다. [부록
1안경환, 『법과 사회와 인권』, (서울: 돌베개, 2009), p.43.
3. 참고]
본격적인 도시공원 정책∙제도 연구는 조경이 학문적으로 성장한 1990년부터 조경 전문가 주도로 논의되었다. 1970년대 연구의 주제가 도시공원 확보와 전문성을 강조하였다면 1990년대 연구는 도시공원에 대한 경험이 풍부한 상태에서 양적 ∙ 질적 ∙ 관리에 관한 주제로 확장하였다. 황기원(1993)은 공급자나 시민이 도시에서 공원의 존재에 만족감을 느끼지 못한 이유에 관하여 다음과 같이 정리하였다. 첫째, 법에서 구분하고 있는 이용권 중심의 도시공원 종류가 적합하지 않다는 점, 둘째, 시 당국이 재원 마련을 위한 제도적 장치가 없다는 점, 셋째, 공원, 녹지, 유원지, 운동장, 광장, 자연녹지지역, 개발제한구역 등이 서로 유사하여 구분하기 어렵다는 점을 들었다.
김영대(1995)는 도시적 위상에서 도시공원이 상대적으로 낮게 설정된 이유로 녹지 행정의 한계를 지적하였다. 도시공원이 다른 공공개발 부분과 달리 개발 효과가 느리다는 점도 있지만 행정의 매너리즘이 도시공원 내 사유지 비율을 높이고 시 외곽으로 격리시키는 등 도시공원에 대한 개발 문제를 초래하였다고 보았다. 정책학자 이규천(1995)은 정치철학에 기초하여 도시공원에 대한 정부 정책이 ‘최소한의 유지’라는 소극적인 태도를 지적하였다. 그리고 도시공원의 조성을 모색할 수 있는 윤리적 정책 행동 준칙을 제시하였다. 첫째, 도시공원과 같은 사회재에 도덕적 자격을 부여하여 정부가 사회적 토지 이용권을 보장할 수 있도록 입법화하고, 둘째, 도시공원으로 수용된 사유지에 대한 보상으로 도시공원의 공공의 목적을 정당화하여야 하고, 셋째, 민주성에 입각하여 국민의 대다수를 도시공원 정책 결정 과정에 참여하게 할 것이었다. 최용호(2005)는 서울시 민선 시장 기간 도시공원 정책과 해외 도시공원 정책을 비교 분석 하였다. 분석 결과, 서울시 도시공원 정책 변화는 도시공원 확충과 관련된 정책 비중이 감소한 반면 보전, 질적 개선, 시민 협력, 생물 다양성 관련 정책이 점진적으로 증가한 것으로 나타났다. 그러나 서울시의 도시공원 정책은 여전히 도시공원 확충을 전제로 하고 있어 외국 도시와 비교할 때 질적 측면에서 미흡한 수준이라고 밝혔다.
2000년 이후 도시공원 정책∙제도 연구는 도시공원 확보와 민자 유치 중심의 기존
도시공원 정책∙제도에 대한 문제점을 고찰하였다. 노태욱 등(2001)은 지방자치단체들이 법정 기준에 따른 도시공원의 양적 지표에 얽매인 관계로 도시공원 행정이 낙후되었다고 보았다. 이에 시민의 이용 차원에서 민간 자본에 의한 미집행 도시공원의 개발이 필요하지만 환경영향평가 등 공공 규제가 민간의 참여 유도를 가로막고 있다고 보았다. 법학자 양승업(2007)은 1995년 청담공원 내 민간 골프연습장 설치 사건에 대한 판례를 통해 주민의 환경권과 재산권에 대한 기본권 충돌을 연구하였다. 이에 결론은 환경권에 직접 근거하여 주민의 피해를 구제할 수 있는 입법이 미비하고 환경권이 재산권 아래로 서열화하는 시키는 판례의 태도가 문제점으로 나타났다.
법학자 문상택 (2014)은 도시공원 실효제, 도시자연공원구역, 민간 참여 방식의
도시공원 조성사업에 관하여 법제적 고찰을 시도하였다. 도시공원 실효 제도의 일종인 일몰제는 1999년 헌법재판소의 장기미집행 도시계획 시설에 대한 주문에서 벗어날 뿐만 아니라 대책 없는 해제는 공익 상실로 이어진다고 보았다. 도시자연공원의 구역전환은 해당 토지소유자를 보상과 실효 대상에서 제외시켜 ‘신뢰보호원칙’에 위반되고 민간 참여 방식은 도시공원을 수익적 개발의 대상으로 삼게 되어 관리 감독이 소홀할 경우 조성사업의 부실이 우려된다고 보았다. 윤은주(2016)는 공∙사익의 균형을 위해 민간의 도시공원 사업 참여가 필요하지만 그 과정에서 공공재 확충을 위한 토지 재산의 사회성 논리가 해체되었다는 점을 우려하였다.
2) 관련 논의의 분류
김덕삼(1990)은 ‘공원∙녹지의 문제’란 양적 확보만큼이나 충분한 질적 개선을 통해 이용의 편익 및 장소적 중요성을 인식하는 인간생활 환경공간의 창조 활동이고
‘도시공원 문제’는 국가의 경제 건설이라는 당면 과제에 가려 도시공원이 갖는 근원적인 인식의 접근보다는 단위 공간의 물리적 확보가 주요 과제가 되었다고 보았다.
즉, 도시공원 및 공원녹지의 문제를 다루는 도시공원 정책과 제도는 도시공원의
‘확보와 조성’ 및 ‘유지관리’ 대한 부분이 주요 논제라고 볼 수 있다.
① ‘도시공원 확보 및 조성’에 관한 논제는 장기미집행 도시공원 문제에서 출발한다. 이 문제는 1970년대부터 제기되어 왔는데 박병주(1972)는 도시공원이란 존재 효과만으로 도시환경 보전에 영향을 줄 수 있고 이용 효과를 통해 시민은 심리적 보건적 효과를 누릴 수 있지만 도시 공간에서 공원정책을 무기한 미루는 행정 관행이 시민들의 공원에 대한 기대감을 사라지게 하고 자연에 대한 접촉을 멀어지게 한다고 보았다. 공원정책을 미루는 행정 관행의 주요 원인으로 강병기(1972)는 우리나라 공원 통계의 문제점을 지적하였다. 당시 공원 통계는 계획공원만 제시하여 도시공원 조성 현황을 할 수 없거나 자연녹지와 혼동을 조장하고, 고의적으로 통계 수치를 조작하는 등 실적 과장이 전략적 공원정책 수립을 가로막는다고 보았다.
장기미집행 도시공원의 조기 개발도 정책∙제도 연구의 주요 주제였다. 유병림
(1978)과 김동필∙이기철(1996) 등은 점진적으로 공원 공간을 확보하기 위해 장기적인
토지의 매입계획 수립과 사유지 우선 매입을 방안으로 제시하였다. 오구균(1995)과 박문호(1996)는 인접 공원과의 이격 거리, 사유지 매입비, 근린공원 충족량, 미집행 기간, 이용권 인구밀도 등을 도시공원 개발 우선 순위를 결정할 수 있는 지표를 설정하였다.
장기미집행 도시공원 문제 해소를 위한 제도적 보완 사항으로 오구균(1995)은
「도시공원법」에 도시공원 집행 규정 명시, 미집행 도시공원의 집행에 대한 특례 규정
신설, 「도시계획법 시행령」에 도시계획시설 집행 규정 신설, 공원녹지 집행에 대한
「도시공원법」 위임, 공원녹지 매입 관련 특별회계규정 신설 그리고 도시공원 사업의 집행 완료 시안의 설정이 필요하다고 보았다. 신익순(1996)은 미집행 도시공원을 첫째,“「도시계획법」 제12조(도시계획의 결정)에 의해 공원으로 지정∙고시는 되었으나 「도시공원법」 제4조(조성계획의 입안∙결정)에 따라 공원조성계획 입안∙결정이 되지 아니한 상태에서 공원시설 일부가 개발되어 이용되고 있는 공원,”
둘째, “공원조성계획 입안∙결정은 되었으나 공원시설이 되지 않은 공원” 등을 그 대상으로 한다라고 정의하였다. 서울시 장기미집행 도시공원 발생 원인을 분석한 이병준(2000)은 이 문제의 해소 방안으로 첫째, 국고보조 확대, 지방자치단체 공원녹지 예산 확대, 민자유치 확대 등에 대한 재원 확보, 둘째, 기존 도시계획의 비합리성으로 인한 미집행 도시공원의 정비, 셋째, 주변 여건을 개선하여 도시공원 조성에 유리한 환경으로 전환할 것을 제시하였다.
도시공원 조성을 위한 재원 확보 방안으로 민간공원이 연구되었다. 홍성권
(1994)은 도시공원 정책이에 있어 공공과 민간부분의 역할 분담을 연구하였다.
도시공원이 막연하게 공급되어 이용하는 시설이 아니라 이용 대상자들과 자발적 교환이 이룰 수 있도록 마케팅 개념의 도입이 필수라고 보았다. 이를 위해서는 이용자의 욕구와 자체 자원의 조사 바탕 위에 도시공원의 시설 목표가 설정되어야 하고 만족스럽지 못한 결과가 나타날 경우 시설 재배치를 해야 한다고 주장하였다. 신익순
(1996)은 민간투자 시 공원조성계획 허가 및 시행의 간소화, 상업적 시설 보장,
공원조성계획 용역 비용 보조, 공원 입장료 및 공원 시설 사용료의 자율화 등 민간투자 형태의 공원 개발을 위한 제도 정비 방안을 제시하였다. 이재준 등(2009)은 공∙사익의 균형을 위한 공원시설 개선 방안을 제시하였다. 그는 공원 유사 시설, 건축법 규정 시설, 도시계획시설을 검토하여 민간 참여 활성화를 위한 공익 시설을 종합한 후 전문가 검토를 통해 계류장, 극장, 영화관, 회의장 등 11개의 시설을 제안하였다.
민자 유치 외 재원 확보 방안으로 이길택(1997)은 지방자치단체의 재원만으로 공원을 조성하는 실정을 고려하여 국고보조금 지원과 각 지방자치단체의 지방채 발행 등이 강구되어야 한다고 보았다. 박문호(1997)는 도시공원 내 사유지에 대한 대응 방안으로 첫째, 토지소유자들에게 부과되는 세금 감면, 둘째, 사유지를 매입할 수 있도록 지방채 발생, 셋째, 토지소유자와 공공기관이 장기 계약 을 맺어서 해당 토지의 임대 사용을 제시하였다.
도시공원 확충 방안으로 박종화(1996)는 생활권 내 소규모 공원녹지를 연결하기 위해 시설녹지, 녹지지역, 미규정 녹지의 통합 정비를 주장하였다. 노태욱 등(2001)은
「도시공원법」상 도시공원 설치기준으로 실현성 있는 확보가 어려운 관계로 도시공원을 기능 위주로 재분류하고 시설 위주의 공원 행정에서 실질적인 공원∙녹지 보존 위주로의 전환이 필요하다고 보았다. 그 대안으로 첫째, 녹지 총량 제도를