국토 선진화를 위한 도시권 발전전략

국토 선진화를 위한 도시권 발전전략

세계경제의 초국경적 개방화가 급속히 진전되면서 개별 국가경제체제가 하나의 지구촌경제로 변화하고 있다. 국가 내 지역 또는 국경을 초월한 지역 간 협력 증대로 거대도시경제권이 성장을 주도해 가고 있으며, 전세계적으로 도시 활성화를 위한 많은 노력과 실험들이 이루어지고 있다. 향후 녹색성장과 자유무역협정(FTA) 확대에 따른 전방위적 개방화시대에는 거점도시 중심의 도시권이 지역의 성장동력 역할을 할 것으로 전망된다. 따라서 개별도시 중심의 발전에서 경제・지리적 연관성이 높은 도시-지역을 상호 연계한 통합발전이 필요하다. 21세기는 거대도시경제권(Mega-City Regions)의 시대다. 이에 국토경쟁력 강화와 광역경제권 발전을 위한 선도거점으로서의 도시권을 육성하기 위한 새로운 발전 패러다임과 전략 추진이 시급하다.

사회경제적 변화를 맞이하여 우리나라의 국토정책도 새로운 방향 모색이 요구된다.

특 집

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토 선 진화 를 위 한 도 시권 발 전 전 략

머리말

세계경제의 초국경적 개방화가 급속하게 진전되면서 개별 국가경제(National

Economies

)체제가 하나의 지구촌경제(One World Economy)로 변화하고 있 다. 영토국가(Territorial Nation)의 의미는 계속 약화되고 이를 대신하여 지역의 역할이 중요해지고 있다. 지역의 경쟁력은 산업화시대에는 인구와 산업이 집중된 도시와 거점을 중심으로 형성되었으나, 개방화와 초고속 교통・통신망의 발달, 경제활동과 생활권의 광역화로 인해 도시권(City-Region)이 지역발전의 핵심적 인 공간단위로 부상하고 있다.

미국, 영국, 독일 등에서는 국가 및 지역발전과 연계하여 도시권을 전략적으로 육성하고 있다. 미국 오바마 정부는 국가발전의 핵심키워드인 혁신과 인재육성, 기반시설 확충, 정주환경 개선을 도시권 중심으로 추진하는 소위 대도시권국가정 책(MetroNation Policy)을 펴나가고 있으며, 영국은 권역(RDA) 중심의 지역개발 을 보완하여 도시권을, 독일은 유럽통합과 통일독일, 산업구조 변화에 대응하여 대도시권(Metropolitan Region)을 육성하고 있다.

이에 반해 우리나라는 그동안 추진해온 도시권 관련 정책이 계획 수준에 그치 거나 인프라 공급 등 개발사업에 치중하여 도시권 형성의 실질적 대응이 미흡하

국토 선진화를 위한

도시권 육성전략과 과제 ¹⁾

김동주｜국토연구원 국토계획・지역연구본부장, 구정은｜국토연구원 연구원

1) 이 글은 2009년 8월 11일 국토연구원이 주최한‘국토선진화를 위한 도시권발전 전략’세미나 발표자료를 토 대로 작성하였음.

였다. 특히 선진외국과 달리 광역시 등 거점도시 의 경제력이 취약하여 광역경제권과 국가경제 발전을 선도하는 역할을 하지 못하고 있다.

향후 녹색성장과 자유무역협정(Free Trade Agreement: FTA) 확대에 따른 전방위적 개방화 시대에는 거점도시 중심의 도시권이 지역의 성 장동력 역할을 할 것으로 전망된다. 따라서 개별 도시 중심의 발전에서 경제

적・지리적 연관성이 높은 도 시-지역을 상호 연계한 통합 발전이 필요하다. 특히 도시 권이 글로벌 인재와 자본이 집적되는 국제적 교류거점 역 할을 할 수 있어야 무한경쟁 의 세계화시대에 국토경쟁력 을 높이는 것이 가능하다. 이 에 국토경쟁력 강화와 광역경 제권 발전을 위한 선도거점으 로서의 도시권을 육성하기 위 한 새로운 발전패러다임과 전 략 추진이 시급하다.

도시권이란?

정부는 국토의 성장잠재력 극 대화를 위해 그동안 행정구역 단위의 정책에서 벗어나 시・

도 간을 연계하여 수도권, 충 청권, 호남권, 대경권, 동남 권, 강원권, 제주권 등 7대 (5+2) 광역경제권 정책을 추 진하고 있다. 광역경제권 발

전을 위해 산업, 인력, 인프라를 육성하고, 분야 별 선도프로젝트를 추진하고 있다.

도시권은 이러한 광역경제권 발전을 위한 실 천전략의 일환으로써 광역경제권 내에 거점도시 를 중심으로 형성되는 기능지역(functional region)이다. 공간적 범위는 거점도시와 일상생 활, 경제활동의 연관이 높은 지역을 포함하게 되

<그림 2> 광역경제권 내의 도시권(예시)

<그림 1> 도시권 발전 패러다임의 변화

산업화시대 (20C) 제한적 개방화

국가의 시대

생산거점 (Growth Pole)

제조업・생산기술

<규모의 경제>

도시의 시대

도시권 (City Region)

녹색산업・첨단기술・문화예술

<규모 및 네트워크 경제>

녹색성장시대 (21C) 전방위적 개방화(FTA)

5+2 광역경제권

강원권 수도권

충청권

호남권

제주권 동남권

대경권

도시권

거점도시

시・군 광역경제권

광역화

융합화

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토 선 진화 를 위 한 도 시권 발 전 전 략

며 통상적으로 광역경제권의 일부 지역을 대상으로 하게 된다.

도시권의 유형은 규모와 공간구조 측면에서 대도시권과 중소도시권으로 구분 할 수 있다. 대도시권은 광역시와 같은 거점도시(dominant Core)와 인근 시・군으 로 구성되며 통상적으로 단핵형(monocentric) 공간구조를 갖게 된다. 중소도시권 은 중소도시 또는 성장거점을 중심으로 다수의 시・군으로 구성되며 다핵형 (polycentric) 구조를 형성하는 것이 일반적이다. 한편 메갈로폴리스(megalopolis) 또는 메가도시권(megacity region)은 다수의 대・중・소도시(군)들로 형성되는 거 대규모(예: 인구 1천만 명 이상)의 도시지대를 일컫는다. 도시권을 위상과 역할로 구분하면, 경제력, 장소적 매력도, 인프라 등이 세계적 도시권과 경쟁할 수 있는 글로벌 수준의 도시권과 국내적 경쟁력을 가지나 향후 글로벌 수준을 지향하는 국 내 수준의 도시권으로 구분할 수 있다.

도시권의 현황과 문제점

1. 도시권의 성장거점 역할을 하는 도시의 경제력 취약

선진 외국은 수도를 비롯한 전국의 주요 도시가 도시권 형성과 국가경제 발전을 선도하고 있는 반면, 우리나라는 광역시의 경제력도 전국 평균에 미치지 못하는 실정이다. 2007년의 1인당 지역 내 총생산(GRDP)은 전국평균이 2,030만 원이 나, 인천 1,830만 원, 부산과 대전 1,490만 원, 광주 1,470만 원, 대구 1,310만 원 으로 서울, 울산을 제외한 5 개 광역시의 경제력이 전국 평균보다 낮아 광역경제권의 거점역할 수행에 한계가 있 다. 반면, 독일의 프랑크푸르 트, 뮌헨, 슈투트가르트, 이 탈리아의 밀라노, 프랑스의 리옹, 스페인의 바르셀로나 등 유럽 주요 도시들은 1인 당 GRDP가 국가 평균을 상 회하고 있다.

서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산

23.6

14.9 13.1 18.3

14.7 14.9 44.5 1인당 GRDP 50.0

45.0 40.0 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0

자료: 통계청. 2009.

<그림 3> 우리나라 광역시의 경제력과 전국평균 비교(2007):

1인당 GRDP 기준

(단위: 백만 원)

전국 평균 20.3

2. 도시권의 국제경쟁력 취약

도시권의 경쟁력에 대한 국제비교에 있어서도 우리나라 수준은 외국에 비해 크게 낮다. 1인당 GDP기준으로 수도권은 OECD 78개 도시권 중 68위에 해당하며(OECD, 2006), 세계 20대 메 가시티리전(Megacity Region: MCR) 비교에서 도 경인권(서울・인천・경기)은 11위, 부울경권 (부산・울산・경남)은 14위로 평가되었다(동아 일보 미래전략연구소, 2009).

3. 도시권 관련 정책의 실효성 부족

그동안 행정구역을 초월한 광역적 도시 및 지역 발전정책의 일환으로 10대 광역권(1994~), 9개 광역도시권(2002~), 5개 광역교통대도시권 (1997~) 등이 추진되어 왔으나 도시권에 대한

종합적 고려가 미흡하였다. 주로 인프라, 산업 등 부문별 또는 행정구역별 정책추진과 예산집 행으로 도시권 단위의 정책 패키지화가 미흡하 며, 지역 간의 이해관계 조정 등 공동발전을 담 보할 수 있는 법적 근거와 추진체계가 미비했다.

개별 지자체는 소관 행정구역 내의 사업유치와 예산확보 경쟁에 주력하는 등 공동발전 노력이 부족하며, 이로 인한 투자중복과 비효율이 발생 하고 있다.

외국의 도시권 사례와 시사점

도시권의 구분은 국가의 경제・사회, 행정체계, 지리적 여건에 따라 명칭과 공간범위, 면적, 인 구, 참여지자체 수 등이 매우 다양하다. 영국은 8개의 도시권(city region), 독일은 11개의 대도 시권(retropolitan regions), 일본은 3개 대도시권

프랑 크푸 르트

뮌헨 슈 투 트가 르트

도르 트문 트

코펜 하겐

암스 테르 담

로테 르담

스톡 홀름

헬싱 키

밀라 노

튜린 리

옹 툴

루 즈

릴 바

르 셀로 나

브리 스톨

리즈 버 밍 엄

맨체 스터

뉴캐 슬

리버 풀 도시별 GDP 국가별 GDP 80

70

60

50

40

30

20

10

0

<그림 4> 외국 주요 도시와 국가 경제력 비교(2001): 1인당 GRDP 기준

(단위: 천 유로)

자료: Office of the Deputy Prime Minister. 2004. U.K.

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토 선 진화 를 위 한 도 시권 발 전 전 략

등이 구성되어 있으며, 중국은 주장(

珠江

), 창장(

長江

), 징진지(

京津冀

) 등을 포 함한 10~12개의 도시군(

城市群

)을 구상하고 있다.

외국 도시권을 비교해보면 다음과 같은 특징이 나타나고 있다. 첫째, 외국 도 시권은 국내수준을 초월하여 세계적 수준 또는 지역경제권(EU 등)에서의 경쟁력 을 갖춘 권역 발전을 목표로 하고 있다. 영국은 글로벌 도시권(global city-region), 독일은 유럽의 대도시권(European metropolitan region)을 지향하는 것이 대표적 예다. 둘째, 도시권 발전전략은 경제활성화, 삶의 질 향상, 인프라 확충 등을 공통 적으로 지향하면서 각 도시권별로 차별화 내지 특성화하고 있다. 셋째, 도시권 정 책 추진은 지자체 간 자율적 협력으로 계획수립과 프로젝트 시행을 주도하며 중 앙은 지원 역할을 담당하는 등 협력적 발전체제를 갖추고 있다.

도시권 발전의 기본방향

1. 향후 여건변화와 미래 도시권 발전 전망

과거 중세시대에 도시국가가 산업과 생산, 교역의 중심이 되었듯이, 향후의 세계 는 사람, 자본, 정보가 고도로 집중되는 도시권이 그 힘을 발휘하는 소위 신중세 주의(neomedievalism)시대가 예상된다.

또한 한미, 한EU 등의 FTA 확산으로 초국경시대가 본격화됨에 따라 국가 간

구분 목적 전체

도시권수 인구수

(백만 명) 주요 전략 미국 대도시권

(Metropolitan Areas)

국가번영을 위한 생산적・포괄적・지속적 성장 달성

- - •혁신역량 강화, 인적자본 확충, 기반시설 확충, 정주환경 개선

영국 도시권 (City Regions)

글로벌화, 광역화에 대응한 국가발전동력으로 도시권 역할 제고

8 0.9～3.2

•도시권별로 차별화

(예: 맨체스터 도시권은 생산성 향상, 고용창출, 교통개선 등) 독일 대도시권

(Metropolitan Regions)

유럽통합, 독일통일,

산업구조변화 대응 11 2.4～11.5

•첨단기술거점

•대도시권서비스 거점

•교통・통신 거점

일본 대도시권 대도시권의 집중억제와

무질서한 시가지화 방지 3 11.2～34.5

•고용 창출

•인프라 구축

•생활의 질 제고 중국 도시군

(城市群)

도시 간 분업과 협력, 상호 보완으로 경쟁력 제고

10～12 25～83 •도시 간 기능분담

•인프라 구축

<표> 외국의 도시권 현황과 주요 전략

교역에 기반한 국제(

國際

)통상시대에서 도시권 간의 교역이 중심이 되는 소위 도제(

都際

)통상 시대의 도래가 예상된다. FTA 확대로 FDI(Foreign Direct Investment)가 활성화되고, 이에 따른 비즈니스, 생산, 소비 등 국제적 교역 네트워크의 허브로서 도시권 역할이 중요해질 것으로 예상된다.

초고속 첨단네트워크체계의 발전도 새로운 국토정주체계로서 도시권 형성을 가속화할 전 망이다. 공항, 항만 등을 통한 글로벌시장과의 직접 교류가 활성화되고, KTX 등 초고속 교통 수단으로 전국 일일생활권이 현실화되면서, 글 로벌 인프라와 양호한 정주여건을 갖춘 도시권 을 중심으로 국토정주체계의 재구조화가 예상 된다.

2. 도시권 발전의 기본방향

도시권이 전방위적 개방화와 녹색성장시대의 글 로벌 거점으로 성장하기 위해서는 다음 세 가지 발전방향이 요구된다. 첫째, 도시권을 FTA기반

의 글로벌 경제자유거점화해야한다. 세계 주요 도시권 간의 도제통상 활성화에 대응하여 도시 권을 경제자유지역화하여 글로벌 자본, 인재, 정 보의 거점으로 육성해야 한다. 둘째, 도시권을 광역경제권 발전의 선도지역으로 육성해야 한 다. 도시권의 특성화 발전을 통해 거점도시와 주 변지역이 동반 성장함으로써 광역경제권과 국토 발전을 선도하도록 해야 한다. 셋째, 도시권을

‘연성(

軟性

)적 네트워크형 발전’의 중심지로 육 성해야 한다. 행정구역에 의한 공간영역(hard space) 중심의‘경성(

硬性

)적’지역발전에서 벗 어나 도시권 내외 및 글로벌시장과의 다양한 교 류(soft space)에 의해 경쟁력을 갖는‘연성(

軟 性

)적’지역발전이 이루어져야 한다.

3. 도시권 개발모형

도시권이 경쟁력 있는 거점지역이 되기 위해서 는 도시권 내, 도시권 간 및 글로벌과의 유기적 네트워크를 갖추는 것이 중요하다. 도시권 내에 서는 산업단지, 경제자유구역 등 신성장거점, 교 육・연구, 교통, 인프라 등 분야의 통합적 개발로 도 시권 전체의 역량을 극대 화하고 도시권의 특성화 발전을 이루어야 한다.

또한 도시권이 광역경 제권의 성장거점 역할을 할 수 있도록 광역경제권 내 및 도시권 간의 산업, 인프라 등의 연계를 강화 해야 한다. 각 도시권과 동

FTA, 녹색성장시대의 글로벌 거점 도시권

<그림 5> 도시권 발전의 비전과 기본방향

FTA 기반의 글로벌 경제자유거점

광역경제권 발전의 선도지역

연성적 네트워크형 발전 중심지

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북아 및 세계 주요 경제권 간의 산업, 교통, 물류, 관광 등 분야의 교류를 활성화하 며, 글로벌시장과 직접 교류할 수 있는 공항, 항만 등 국제적 인프라와 연계를 강 화하도록 해야 한다(<그림 6> 참조).

4. 도시권의 설정방향

도시권 육성을 위한 대상지역 설정도 중요한 과제다. 도시권이 향후 글로벌 성장 거점으로 성장하기 위해서는 국제공항, 항만 등 글로벌 인프라와 접근성을 구비 하고 기업본사, 국제금융 등 지식기반서비스 기능을 갖추고 있거나 갖출 필요가 있는 지역을 중점으로 육성할 필요가 있다.

이에 광역경제권의 거점 역할을 하는 광역시와 주변 시・군을 포함하는 대도 시권이 우선적 검토대상이 될 수 있으며, 다수의 중소도시 또는 신성장거점을 연 계하여 통합적 발전이 필요한 지역도 도시권으로 육성할 필요가 있다. 도시권의 대상지역과 공간범위는 국토 전체 및 광역경제권 발전을 종합적으로 고려하되, 도시-지역 간 기능적 연계성(functional linkage), 지리적 근접성(proximity) 등을 검토하고 지역의견 수렴 등을 거쳐 결정하는 것이 중요하다.

<그림 6> 도시권 개발모형(예시)

글로벌 네트워크

광역권・도시권 네트워크

[전국] 동북아・세계 경제권

자본・인재・교통

광역경제권

도시권

도시권

도시권 내 네트워크

산업단지 경제자유 구역 시・군 시・군

KTX역 거점도시

항만

도로・철도망지역 간 강・하천

도시권 발전을 위한 7대 중점 전략

1. 글로벌 도제(都際) 경제자유구역형 도시권 육성

국가 간의 국제통상에서 도시권 간의 도제(

都 際

)통상 증가에 대응하며, 도시권을 국제적 기 업과 인재, 정보의 글로벌 거점으로 육성하기 위 해서는 도시권을 경제자유구역화할 필요가 있 다. 이를 위해 투자와 교역, 인재유치에 걸림돌 이 되는 규제를 획기적으로 완화해야 한다.

2. 아이벡(IBEC: IT・BT・ET・CT) 산업밸리형 도시권 육성

미래 신성장동력인 IT(정보통신기술)・BT(바이 오기술)・ET(에너지 및 환경기술)・CT(문화 및 컨텐츠기술) 등 초융합기술을 도시권 특화산 업분야로 육성하고 기존산업 구조고도화와 연계 하여 도시권의 경제활성화와 성장기반을 강화해 야 한다. 이러한 신산업분야를 바탕으로 산・

학・연 협력을 촉진하며, 신산업단지 조성을 검 토한다.

3. 글로벌 네트워크형 도시권 육성

도시권과 세계 주요 지역을 국제공항, 항만 등 초고속교통・물류망으로 연계할 수 있도록 하 며, 도시권 및 광역경제권 내 광역교통네트워크 체계를 강화해야 한다. 도시권 내 신성장거점 등 주요지역을 연결하는 광역순환교통망을 구축하 고 도시권 단위의 교통수요관리를 강화하며 국 가기간교통망과 연계를 원활히 해야 한다. 인프

라 조성에 있어서도 IT・ET 융합형 스마트하이 웨이 등과 같이 교통시설을 지능화하며, 저탄소 그린형 교통체계를 구축하도록 해야 한다.

4. 스마트성장형(Smart Growth) 도시권 육성

글로벌 기업과 인재 유치를 촉진하고 도시권 주 민의 삶의 질 향상을 위해 주거・교육・의료서 비스 등 정주환경을 선진국 수준으로 업그레이 드해야 한다. 도시권 내 광역시 등 거점도시를 중심으로 특성화 고교, 외국인학교 등을 설치하 여 우수 인재가 가족과 함께 거주할 수 있는 환 경을 마련하며, 수도권에 가지 않더라도 양질의 의료서비스를 받을 수 있도록 우수 의료기관의 수도권 분원 입지 유도, 지역대학병원의 경쟁력 강화, 외국인 전담 진료소 확충 등이 필요하다.

농촌지역은 정부의 기초생활권 육성정책과 연계 하여 교육, 의료, 문화 등을 도시권 차원에서 통 합적으로 공급하도록 해야 한다.

5. 수변・녹색성장형 도시권 육성

도시권 및 광역경제권 내 강, 하천 등 지역 간 공 유자원을 공동 활용하고 지역발전과 연계하도록 해야 한다. 4대강 등과 연계된 복합문화공간을 조성하고, 자전거길, 생태탐방로 등과 함께 수상 레포츠, 휴게시설 등 수변레크리에이션시설을 조성하며, 강, 하천과 연계된 역사문화자원의 개 발로 지역경제를 활성화해야 한다. 또한 태양광 시설 등 재생에너지 활용, 폐기물, 물순환 과정 전반에 대한 자원순환시스템을 도시권 단위로 적용하는 등 기후변화 대응 및 녹색성장을 도시

권 차원에서 구현하여 온실가스 감축을 확대하도록 해야 한다.

6. 창조적 지역재생형 도시권 육성

도시권 내 노후된 주거단지와 산업단지, 노후항만 등을 경제와 문화, 경관 등을 갖춘 공간으로 재구조화하여 도시권의 경제활력과 이미지를 제고해야 한다. 도시 권을 지나는 KTX역의 주변지역에는 도시권 및 광역경제권을 대상으로 하는 교 통환승체계를 구축하고, 비즈니스, 문화 등 복합시설을 개발하여 도시권 서비스 확충과 경제활성화를 이루도록 해야 한다.

7. 글로벌 교류・협력형 도시권체계 구축

도시권 발전을 도시권 내부만의 협력에 국한하지 않고 국내 및 해외 주요 도시권 과 활발한 교류와 협력을 통해 동반성장(collaborative growth)을 이루어야 한다.

이를 위해 도시권 간 협의체, 실무그룹, 위원회를 구성하는 등 글로벌 공조체제를 선도해 나가야 한다.

맺음말

세계 도시권 간의 무한경쟁과 속도경쟁(race)에 대응하여 도시권 정책의 조기 추 진이 필요하여 이를 위해 다음과 같은 조치가 시급히 마련되어야 한다. 첫째, 광 역경제권(5+2)계획의 실천을 위해「광역경제권체제하의 도시권 육성 가이드라 인」을 마련하고, 이를 기준으로 광역경제권별로 도시권 특성에 부합하는 발전전 략을 수립・추진하여야 한다. 둘째, 도시권의 내실 있는 발전을 위해 도시권의 유 형과 경쟁력(글로벌 또는 국내 수준 등)을 고려한 맞춤형 전략의 추진이 요구된 다. 셋째, 도시권 정책 추진을 위해 도시권 지자체가 주도하며 중앙이 지원하는 실효성 있는 협력적 추진체계를 구축하며, 이를 광역경제권별로 설치된 광역경제 권발전위원회와 연계하여 운영하는 것이 중요하다. 넷째, 도시권 정책추진을 위 해 광역지자체 및 도시권 지자체의 재원분담과 균특회계 등의 예산 반영을 검토 할 필요가 있다. 마지막으로 도시권 형성과 발전을 촉진할 수 있도록 관련 법령개 정 등 제도적 기반이 조속히 마련되어야 할 것이다.

향후 도시권 발전을 통해 지금까지의 공간적 영역구분에 의한 모자이크

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(mosaic)형 지역발전이 아니라 지역 및 부문 간 연계와 통합에 의한 네트워크(network)형 발전 을 이룸으로써 도시권이 광역경제권을 선도하는 역할을 할 수 있을 것이다. 나아가 국토구조가 기존의 수도권과 비수도권에 의한‘Hub(수도 권) & Spoke(비수도권)형’에서 도시권이 선도 하는 광역경제권 발전에 기반한‘Hub(광역경제 권/도시권) & Hub(광역경제권/도시권)형’구조 로 개편이 촉진될 수 있을 것이다.

참고문헌

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