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｜ S ｜ U ｜ M ｜ M ｜ A ｜ R ｜ Y ｜
요약
1. 서론
도시권(city-region)은 일상생활, 경제활동에 상호 연관이 높은 다수의 지자체로 형성되는 일종의 경제권 성격의 기능지역이다. 도시권은 국내적 차원에서의 기능 및 연계를 중시하나, 글로벌 도시권(global city-region)은 다중심적 도시구조, 상호보 완성, 국제적 협력적 네트워크 등을 가진 보다 발달된 특징을 가진다. 이와 같은 도시권을 육성해야 할 필요성은 다음과 같다. 첫째, 생활권과 경제권의 광역화에 따라 인프라, 공공서비스 등의 공급과 이용효율을 극대화할 수 있다. 둘째, 도시권은 인구와 산업이 집적되어 일자리 창출과 경제 활성화의 주도적 역할이 가능한 국토 발전의 거점지역이기 때문이다. 셋째, 초국경적 개방과 무한경쟁에 대응하여 도시권 이 글로벌 경쟁거점으로 발전해나가야 하기 때문이다.
이에 본 연구는 우리나라의 국토 균형발전과 글로벌 경쟁력을 선도할 수 있는 도시권 정책을 마련하는데 그 목적이 있다. 1차년도(2010년) 연구에서는 도시권의 개념을 정의하고 도시권의 권역 구성방안을 검토하였다. 또한 우리나라의 도시권과 외국도시권의 역량을 비교분석하여 우리나라 도시권의 발전과제를 제시하였다. 2차 년도(2011년) 연구에서는 도시권 발전의 핵심역할을 하는 지자체 간 연계ㆍ협력 수준과 한계를 살펴보고 이를 통해 연계ㆍ협력 활성화 방안을 제시하였다. 3차년도 연구인 본 연구에서는 도시권 정책 추진을 위한 중점전략과 제도 개선방안을 마련하였 다. 이를 위하여 도시권의 경쟁력을 분석하여 유형화하고 경쟁력 강화방안을 도출하였 다. 이를 통해 연계ㆍ협력, 산업, 교통, 재생, 생활서비스시설, 환경, 도농연계 등 분야의 중점전략을 제시하고 도시권 정책을 실현할 수 있는 거버넌스, 협약, 재원, 법률 등의 제도 개선방안을 마련하였다.
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2. 도시권의 이론 및 사례
□ 도시권 관련 이론
도시권에 관한 이론들은 도시권 형성과 발전에 관한 이론, 도시권이 갖는 경쟁력의 구성요소와 동력을 분석하는 도시권 경쟁력 이론, 그리고 도시권의 운영과 관련된 도시권 거버넌스 이론 등이 있다. 도시권 형성과 발전 이론은 중추거점 역할을 하는 도시가 주변지역과 연계하여 상호교류를 통한 네트워크를 형성하며 이를 통해 도시권 을 형성하여 세계경제에서 중요 거점역할을 수행하게 된다는 것이다(Camagni. 2001;
Scott et al. 2002; Hall et al. 2006).
도시권 경쟁력 이론은 생산요소들 간의 대체효과를 강조한 신고전적 이론, 기술력과 노동력, 지식의 지역화를 강조하는 내생적 성장이론, 외부효과와 착근성을 강조한 신경제지리이론으로 구분할 수 있다. 지역경쟁력은 최근 들어 구성요소와 지역경쟁력 수준을 나타낼 수 있는 지표의 구성을 통해 이원적으로 측정된다(Cheshire and Gordon. 1998; Maarten, 2004; Kitson et al, 2004).
도시권 거버넌스 이론은 제도적 집단행동 이론, 협력적 거버넌스, 네트워크 거버넌 스, 다층적 거버넌스 이론 등이 있다. 제도적 집단행동 이론은 제도적 집단행동문제를 해결하기 위한 다양한 지역거버넌스 형태를 제시하며, 협력적 거버넌스 이론은 중앙, 지방, 지역주민 등 다양한 주체들의 협력을 강조하는 이론이다. 네트워크 거버넌스 이론은 계층적 관계를 넘어서 각 주체들이 수평적 상호작용을 통해 문제를 해결해야함 을 주장하고 있다. 다층적 거버넌스 이론은 중앙정부-지자체, 광역자치단체-기초자 치단체 등 다양한 수준의 위계를 바탕으로 여러 형태의 거버넌스가 구성될 수 있음을 강조하고 있다(Marks and Hooghe. 2005; 김 일. 2009; Feiock, 2009; 우윤석.
2009).
□ 국내외 도시권 관련 정책
세계 각국에서는 국가 및 지역경쟁력 강화를 위하여 대도시(지역 거점도시)와 인근 지역을 연계한 도시권을 중심으로 지역발전 정책을 추진 중이다. 영국은 도시권
vii (city-region)과 지자체ㆍ기업 파트너십(LEP), 프랑스는 메트로폴(métropole), 독일 은 대도시지역(metropolitan region)등을 중심으로 각 도시권의 비전 및 발전목표를 설정하고, 이를 통해 세계적 수준의 도시권으로 도약하기 위한 정책을 추진하고 있다.
<영국의 LEP> <프랑스의 메트로폴> <독일의 대도시권>
자료: 김동주 외. 2010. 「글로벌 도시권 육성방안 연구(Ⅰ)」. 국토연구원. 참조 재구성.
이들 국가에서는 도시권 육성의 목표로 글로벌 경쟁력 제고, 경제 성장, 지식경제 및 지식산업 육성, 혁신역량 제고, 지역 간 협력 등을 강조하고 있다. 이를 달성하기 위한 수단으로써 지식경제기반 구축 및 지식산업의 육성, 산업의 혁신역량 제고 및 인재 유치, 지역 간의 연대와 결속ㆍ협력 등을 추진하고 있다.
구분
영 국 프랑스 독 일
맨체스터 도시권 리즈 도시권 리옹 대도시공동체 프랑크푸르트-라인 -마인 대도시권
비전 및 방향
모든 사람들이 풍요를 누릴 수 있는 통합녹색도시권으로 새로운 지속가능한 경제성장 모델 구축
국제적으로 경쟁력 있고 지식을 창조하는 도시권
육성
글로벌 경쟁력을 갖추고 지속가능하며
도시문화를 갖춘 메트로폴 육성
2020년까지 유럽을 선도하는 대도시권
육성
<해외 주요 도시권의 비전과 방향(사례)>
그동안 우리나라는 2개 이상의 복수 지자체를 대상으로 하는 지역 관련 정책 및 계획은 국토기본법 및 기타 지역발전 관련 법률에 근거하여 추진하였으며, 대표적 사례로는 광역도시권, 광역권 등이 있다. 그러나 계획권역에 다수의 지자체를 포함하
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<도시권의 분포(예시)>
고 있을 뿐, 행정구역단위의 개별 정책을 추진함으로써 지역 간 실질적인 연계ㆍ협력 을 위한 공동전략 수립, 재원 및 인센티브 확보, 거버넌스 구축은 실천하지 못하였다.
2008년부터 시행된 5+2 광역경제권 정책은 복수의 시ㆍ도를 연계하여 선도산업 육성, 인재양성, 선도프로젝트 추진 등을 시행하였다. 그러나 공간적 범위가 너무 넓고, 주민생활 편의, 삶의 질 제고 등 측면이 정책에 충분히 반영되지 못하였다.
특히, ‘광역경제권 발전위위원회’가 협의기구 수준 이상의 기능을 수행하지 못하였다 는 문제점을 보였다.
따라서 광역적 수요에 대응하며 글로벌 경쟁거점을 역할을 수행할 수 있는 도시권 정책 도입의 필요성이 제기되고 있다. 도시권 정책은 기존 국토 및 지역발전 공간구조 의 한계를 보완하여 광역적 발전수요에 대응하고 개별 행정구역 단위를 벗어나 지자체 간 연계ㆍ협력을 통한 성장역량 확보가 가능하다는 점에서 중요하다.
3. 도시권 현황 및 경쟁력 분석
□ 도시권의 형성
기초 및 광역자치단체 단위의 행정체계 하에서, 도시의 규모와 위계 분포 등을 고려할 때, 도시권은 광역시 기반의 대도시권과
일정 규모의 인구와 경제기반을 갖춘 지방거점도 시를 중심으로 형성되는 중소도시권으로 구분할 수 있다. 도시권의 구체적인 공간 범위는 지자체 간의 협의를 토대로 설정될 수 있으나, 본 연구에서 는 직업의존도, 직업점유율, 통근량 비중 등의 지 표를 활용하고, 지리적 인접성과 지역적 동질성 등의 정성적 요인을 고려하여 도시권 구성을 제시 하였다.
대도시권은 수도권, 대전, 광주, 대구, 부산ㆍ울산
ix 등을 중심으로 한 5개 대도시권의 형성이 가능하다. 중소도시권은 춘천, 원주, 강릉, 청주, 충주, 천안, 전주, 목포, 순천, 포항, 안동, 진주, 거제, 제주 등과 인근 지역을 연계하여 형성되는 14개 내외로 구성이 가능하다.
□ 도시권 경쟁력 분석
도시권이 갖는 경쟁력 분석을 위해 경쟁력의 ‘구성요소(source)’와 ‘수준 (outcome)’으로 구분하여 검토하였다. 경쟁력 ‘구성요소’는 도시권의 경쟁력을 발휘 하기 위한 원천 또는 기반이 되는 사항이며, 경쟁력 ‘수준’은 이러한 구성 요소의 기초 위에서 구현된 경쟁력의 결과라고 할 수 있다. 도시권의 경쟁력 ‘구성요소’와
‘수준’을 분석하고, 이와 연계하여 도시권의 ‘잠재력’을 평가하였다. 도시권의 ‘잠재력’
은 미활용 되거나 충분히 활용지 못한 도시권내 무형 및 유형의 자원을 포함한다.
<도시권의 경쟁력 구성요소 및 수준>
도시권 경쟁력 구성요소(source)는 인구, 경제(재정, 산업, 기술혁신), 사회, 문화ㆍ 복지(문화ㆍ교육, 복지ㆍ의료), 기반시설, 환경ㆍ자연재해 등 6개 부문 총 47개 지표로 분류하였다. 대도시권의 경쟁력 구성요소(source)를 분석한 결과, 수도권은 인구, 경제, 문화ㆍ복지 등 대부분의 부문에서 높은 지수값을 보였다. 대전대도시권은 사회 부문, 광주대도시권은 기반시설 부문, 대구대도시권은 기반시설과 환경 재해 부문에서 상대적으로 높은 지수를 나타내었다. 부산ㆍ울산대도시권은 모든 부문에서 대도시권 중 2~3위의 수준을 보였다. 중소도시권의 경우, 천안과 청주도시권은 중소 도시권 중 경쟁력 구성요소가 상대적으로 풍부한 도시권들로서 기반시설과 환경ㆍ재
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해 부문을 제외한 4개 부문에서 높은 순위를 차지하였다.
도시권 경쟁력 수준(outcome)을 나타내는 지표들은 경제적 번영, 사회적 통합, 기후변화 적응성, 도시권 연계성, 글로벌 개방성(중소도시권은 장소 매력도)의 5개 부문 부문, 전체 15개 지표로 구성된다. 대도시권의 종합경쟁력 분석에서 수도권과 부산ㆍ울산대도시권이 상대적으로 높은 경쟁력을 가지고 있는 것으로 평가되었다.
5개 부문의 경쟁력 지표별로 살펴보면, 수도권은 경제적 번영과 글로벌 개방성, 광주대도시권은 기후변화 적응성, 부산ㆍ울산대도시권은 사회적 통합과 도시권 연계 성 부문에서 상대적으로 경쟁력이 높았다. 중소도시권의 경우, 종합경쟁력 분석에서 천안, 청주, 거제도시권 등이 높은 경쟁력을 가지고 있었다. 부문별로는 경제적 번영 부문은 천안과 거제도시권, 사회적 통합 부문은 강릉과 춘천도시권, 기후변화 적응성 부문은 제주와 전주도시권, 도시권 연계성 부문은 천안과 청주도시권, 장소 매력도 부문에서는 거제와 제주도시권이 경쟁력을 갖춘 것으로 평가되었다.
도시권의 잠재력 분석은 인적 역량, 혁신 역량, 산업 역량, 재정 역량, 사회문화 역량, 생활기반 역량의 6개 부문에 대해 검토하였다. 수도권은 재정 역량과 생활기반 역량을 제외한 모든 부문에서 가장 높은 잠재력을 보유하고 있는 것으로 평가되었다.
이어서 부산ㆍ울산대도시권, 대전대도시권의 잠재력이 높았다. 중소도시권의 경우, 천안도시권과 청주도시권이 상대적으로 높은 잠재 역량을 보유하고 있는 것으로 평가되었다.
4. 도시권 육성방향 및 중점전략
□ 도시권 육성방향
도시권의 경쟁력 분석 결과와 해외 도시권 정책동향 등을 고려하여 도시권 육성을 위한 목표와 중점전략 및 제도 개선방안을 도출하였다. 도시권 정책은 ‘국토균형발전 과 글로벌 경쟁력을 선도하는 도시권 육성’을 목표로 하여 다음과 같은 기본방향으로 추진하도록 한다.
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<도시권 정책의 기본방향과 중점전략>
첫째, 지역 주도의 도시권 형성과 발전이 되도록 한다. 둘째, 도시권의 글로벌 거점기능을 강화한다. 셋째, 단계별 맞춤형 전략을 추진한다. 이러한 목표와 추진방향 을 달성하기 위한 중점전략으로 도시권 지자체 간 연계ㆍ협력 활성화, 광역적 도시ㆍ 지역 재생, 산업경쟁력 강화, 광역교통네트워크 구축, 생활서비스시설(사회복지시설) 의 연계 활용, 통합적 환경 관리, 도농연계 활성화 등 7개 전략을 제시하였다. 또한 이러한 전략을 구현하기 위한 제도 개선방안으로는 도시권 거버넌스 구축, 협약제 활성화, 도시권 발전 재원 확충, 도시권 공동발전을 위한 법ㆍ제도 구축방안 등을 제시하였다.
□ 중점전략
도시권의 목표와 추진방향을 구체화하기 위한 연계ㆍ협력, 재생, 산업, 교통, 생활서 비스시설, 환경, 도농연계 등 7대 중점전략을 제시하였다.
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중점분야 실천과제
도시권 지자체간 연계ㆍ협력 활성화
- 상시적인 협력사업 발굴 시스템 구축
- 협력사업 특성을 고려한 다양한 연계ㆍ협력 방식 활용 : 선호사업과 비선호사업 비용-편익 고려
- 협력시설 추진 사전협의제도, 시설교환제도, 광역시설 할당제 등 도입
광역적 도시ㆍ지역 재생
- 도시의 위계와 역할을 고려한 기능분담형 재생 추진 - TOD-TOC-TOR을 연계한 네트워크형 재생 추진
- 공공 공간 조성, 장소 만들기 등을 통한 생활권 중심의 재생 추진 - 협약 등을 활용한 광역적 재생의 협력적 추진
도시권 산업경쟁력 강화
- 도시권의 광역 산업클러스터별로 특성화된 비즈니스서비스 육성 - 도시권 중소기업의 행정ㆍ재정ㆍ금융ㆍ입지지원에 대한 종합지원체계 구축 - 테크노파크, 전략산업기획단 등 지원기관의 네트워킹 및 조정기능 강화 - 도시권내 통합적 산학연 네트워크 체계 구축
광역 교통네트워크 구축
- 도시권 도로, 철도망 확충 및 광역 연계교통체계 구축 - 공항, 항만 등을 통한 도시권의 글로벌 접근성 강화
- 민간투자 활성화, 수익자 부담원칙 등에 의한 광역교통 재원 확보 - 광역교통시설의 운영 및 관리 전담기구 구성 및 법적 위상 확보 생활서비스시설
(사회복지시설)의 광역적 공급 및 활용
- 사회복지시설의 지역별 특성화 융복합화 - 사회복지시설의 광역적 네트워크 구축 및 운영 - 도시권 사회복지시설의 공급 및 이용 기준 마련
- 지자체간 협약을 활용한 시설 및 서비스의 협력적 공급 및 이용체제 강화
통합적 환경 관리
- 지자체간 공유자원 및 환경오염의 통합적 관리(환경자원 및 시설 공동조사 및 DB 구축, 도시권 환경관리기본계획 수립, 오염총량관리 등) - 환경기초시설의 통합적 배치 및 운영(소각시설, 매립시설, 자원회수시설 등) - 생태 및 녹지축 공동 보전ㆍ활용(광역녹지축 설정 및 관리계획 수립 등)
도ㆍ농 연계 활성화
- 도농간 기초생활 인프라 연계체계 구축(도서관 등 생활인프라시설 공동 이용, 생활서비스 공급네트워크 구축 등)
- 도농 연계를 통한 산업적 부가가치 확대(1ㆍ2ㆍ3차 산업 융복합, 도-농 연계관광 코스 개발 및 상품화 등)
- 도농 연계형 소득 창출모델 구축(도농간 농산물 계약재배 및 판매 네트워크 구축, 친환경농산물 학교급식 추진 등)
- 도농간 인적 교류를 통한 공동체 역량 강화(공동 학습관 설치ㆍ운영 등)
<중점분야별 정책과제>
첫째, 도시권 지자체 간 연계ㆍ협력 활성화를 위해서는 상시적인 협력사업 발굴, 다양한 연계ㆍ협력 방식의 활용, 표준적인 연계ㆍ협력사업의 추진절차 마련, 연계ㆍ 협력 조정 기구 설치 등이 이루어져야 한다. 다양한 연계ㆍ협력 방식의 활용은 협력사 업 중에서 비선호사업과 선호사업에 대해 비용-편익 교환을 활용한 지역 간 연계
xiii 방안을 도입하며, 협력시설 교환제도, 광역시설 할당제 등의 도입을 검토한다. 또한, 사업 발굴, 협의회 구성, 협약 체결, 공동추진기구 설치, 사업 추진 등의 연계ㆍ협력사 업의 추진절차를 마련하도록 한다. 특히, 도시권내 지자체 간 연계ㆍ협력을 활성화할 수 있도록 연계ㆍ협력사업 발굴, 연계ㆍ협력사업 시범공모, 연계ㆍ협력에 대한 교육, 사업추진 점검 및 컨설팅, 연계ㆍ협력환경 조성 등에 관한 프로그램을 개발하여 시행하는 것이 중요하다.
둘째, 도시권 육성을 위한 광역적 도시ㆍ지역 재생 전략으로 네트워크 재생, 기능분 담전략, 중심지 조성전략, 협력적 재생전략 등을 추진해야 한다. 기존의 개별지점 단위의 TOD 재생사업지구를 선(線)적 개념의 TOC(Transit Oriented Corridor), 면(面)적 개념의 TOR(Transit Oriented Region)을 연계하는 네트워크형 재생이 이루어져야 한다. 또한 도시위계와 기능을 고려한 지자체 간 협업체계에 의한 기능분 담형 재생을 추진하도록 한다. 한편, 생활권을 중심으로 거점기능을 원활하게 수행하 기 위해 도시권 공간구조를 개편하고 공공공간 조성과 장소 만들기 등을 통한 중심지 재생을 추진한다. 도시권 재생에 있어 다양한 주체들이 참여하여 협약 등의 수단 등을 활용하여 협력적 재생을 추진해야 한다.
셋째, 도시권 산업경쟁력 강화를 위해서는 도시권의 지속가능한 지역산업생태계 구축, 도시권 전략산업과 시ㆍ도, 광역경제권의 전략산업과 연계ㆍ육성 등이 이루어 져야 한다. 이를 위한 실천과제로 지식기반산업 종합지원체계 구축, 인력양성 및 산ㆍ학ㆍ연 협력, 네트워크형 거버넌스 체계 구축 등을 추진한다. 지식기반산업 종합지원체계 구축을 위해 지식기반서비스산업의 기술개발 지원, 연구성과 이전, 창업보육 및 자금공급 등 산업육성 전반에 필요한 지원을 수행한다. 특히, 중소기업의 자생력 강구를 위한 각종 행정ㆍ재정ㆍ금융ㆍ입지지원에 대한 종합적이고 집중적인 지원체계의 구축이 필요하다. 인력양성 사업은 광역적 산업클러스터별로 특성화된 비즈니스 서비스의 인력양성 등을 통해 좋은 일자리를 창출해야 한다. 또한, 네트워크 형 거버넌스 체계 전략은 도시권 내에서 운영되는 다양한 산업지원기관(중앙정부 에이전시 및 지자체 자체설립 기관 등)들의 연계ㆍ협력체계를 구축한다. 특히, 도시권 의 산업생태계 형성을 위해 지역대학, 연구소, 기술지원센터(지역특화센터), 기업지원
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기관(테크노파크, 창업보육센터 등)등의 연계를 강화한다.
넷째, 도시권 광역교통네트워크 구축을 위하여 도시권 광역도로 및 철도망의 구축과 함께, 공항 등을 통한 글로벌 접근성을 강화한다. 또한 광역교통네트워크 정책 추진을 위한 재원 확보와 관련하여 중앙과 지자체, 지자체 간의 합리적인 역할 분담이 필요하다.
주요 실천과제로 광역교통 수요관리 및 운영효율성 증대, 광역교통 재원조달 확충, 광역교통 운영 및 관리제도 개선 등을 추진한다. 광역교통 수요 관리 및 운영효율성의 증대를 위해 대중교통 이용에 대한 인센티브 확대 및 승용차 이용 억제 정책을 추진한다. 또한 광역교통 재원 확충은 중앙 및 지방정부의 예산 배정, 민간투자 활성화, 수익자 부담원칙에 따른 광역교통시설부담금 강화 등을 통해서 추진되도록 한다. 이외에 광역교통시설에 대한 운영관리는 교통계획 및 도시계획적 기능이 통합된 조직에서 담당하여 운영관리의 연속성과 일관성을 유지하도록 할 필요가 있다.
다섯째, 생활서비스시설, 특히 사회복지시설의 지역 간 연계 활용을 강화한다.
지역 간 유사기능 시설이 중복되는 경우 사회복지시설의 특성화, 단일 기능을 가진 사회복지시설을 다양한 기능과 결합하는 사회복지지설의 융복합화, 사회복지시설의 네트워크 체계를 구축하도록 한다. 실천과제로는 도시권 사회복지시설의 공급 및 이용 기준 마련, 도시권 사회복지시설 DB 구축 및 활용, 지자체 간 협약을 활용한 사회복지시설의 효율적 공급 및 이용기반을 강화하도록 한다.
여섯째, 도시권의 통합적 환경관리를 위해 지자체 간 공유자원의 통합적 관리, 환경오염에 대한 공동 관리, 환경기초시설의 통합적 배치 및 운영, 생태 및 녹지축 공동 보전ㆍ활용 전략 수립 등을 추진하도록 한다. 이를 위한 실천과제로는 도시권 환경자원 및 시설에 대한 공동조사 및 DB 구축, 도시권 환경관리기본계획 및 오염총량 관리기본계획 수립, 환경기초시설의 공동 건설 및 운영, 도시권 차원의 환경자원 관리를 위한 협의체 구성 등을 검토한다.
마지막으로 도시권의 도농연계 활성화를 위해 기초생활 인프라의 도농 연계체계 구축, 도농 연계를 통한 산업적 부가가치 확대, 농어촌자원을 활용한 도농 연계형 소득 창출 모델 구축, 도농간 인적 교류 활성화를 통한 교육환경 및 지역 공동체 역량 강화 등을 추진하도록 한다. 주요 실천과제로는 도농연계 촉진을 위한 예산
xv 확충 및 대상사업 확대, 도농연계 모델화를 위한 시범사업 추진, 도농연계 교육 및 학습 프로그램 개발과 운영, 도농연계 자원ㆍ시설 분포 및 수요에 대한 DB 공동구축 및 공유, 도농연계사업 지원법률 제정 등이 있다.
5. 도시권 정책 추진을 위한 제도 개선
□ 도시권 협력적 추진체계 구축
우리나라는 개별 지자체 단위의 행정체계를 바탕으로 하고 있어 지자체 간 연계ㆍ협 력 및 광역적 문제의 대처에 근본적인 한계가 있다. 그 동안 다수의 지자체가 참여하는 협의회 및 조합 등의 수단을 통해 연계ㆍ협력을 유도하였으나 실질적인 협력 성과는 기대에 미치지 못하였다. 따라서 광역적 차원의 도시권 정책을 추진하기 위해서는 지자체 단위 행정체계의 한계를 극복하고 연계ㆍ협력을 내실화 할 수 있는 새로운 추진체계 구축이 필요하다.
도시권 추진체계 구축을 위해서는 기존의 조직과 인력, 예산을 활용하고, 관련 지자체와 주민들의 의견을 폭넓게 수용할 수 있어야 한다. 또한 지자체의 자율성을 최대한 확대하여 중앙정부는 명령과 통제(command & control)가 아니라 도시권을 지원하는 분권적ㆍ지원적 역할을 수행해야 한다.
도시권 추진체계는 협의회, 조합, 특별지방자치단체, 광역연합, 초광역정부(통합 형)로 구분할 수 있다. 단기적인 관점에서는 기존의 법ㆍ제도 등을 활용하여 정책의 도입가능성이 높고 지자체의 반발을 최소화 할 수 있는 형태로써 협의회와 조합 방식을 적용할 수 있다. 그 이외에 특별지방행정기관형을 활용할 수 있다. 중ㆍ장기적 인 관점에서 도시권을 중심으로 발전을 모색할 때 실질적인 효과를 극대화 할 수 있는 대안은 광역연합형과 초광역정부형을 제안할 수 있다.
□ 지자체 간 협약제도 활성화
우리나라는 국가균형발전특별법 등에서 국가와 지방자치단체 간의 협약에 관한
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사항을 규정하고는 있으나 협약 체결을 유인할만한 지원사항 등이 미비하여 거의 활용되지 않고 있다. 도시권의 협약제도를 활성화하기 위해서는 협약의 당사자는 지방자치단체를 원칙으로 하여, 협약의 대상 및 사업은 상호 협의하여 선정하도록 한다. 협약사업 소요비용은 원칙적으로 협약당사자가 분담하도록 하되, 광역사업의 유형에 따라 법률에서 정해진 배분방식을 따르도록 한다.
협약제도 활성화를 위한 구체적 방안으로는 첫째, 기존의 활용이 미흡한 국가균형발 전특별법상의 지역발전투자협약제도를 도시권 협약제도와 연계하고, 둘째, 도시권 협약제도를 활성화시키기 위해 현행 국가균형발전특별법에 중앙정부 차원의 지원 및 조정 역할을 강화할 수 있는 규정을 마련하도록 한다. 셋째, 협력사업 유형별로 다양한 협력방식을 활용하도록 하며, 넷째, 협약사업의 기반 구축을 위한 지원을 강화하도록 한다.
□ 도시권 육성 재원 확충
개별 지자체를 대상으로 하는 재정제도의 운영만으로는 도시권 연계ㆍ협력사업과 관련 정책을 추진하는데 한계가 있다. 도시권 재정 기반을 확충하기 위해서는 중앙정 부, 시ㆍ도, 도시권 지자체의 예산분담을 원칙으로 연계ㆍ협력사업의 재원 확보 및 도시권별 재원 운영의 통합성을 확보하는 것이 필요하다. 이를 바탕으로 재정기반 확충을 위해서는 기존 제도 활용방안과 새로운 제도 신설방안이 가능하다.
첫째, 기존 제도 활용 및 구조 개편시에는 중앙정부에서 광역지역발전 특별회계 내에 도시권 관련 사업들로만 구성된 도시권 계정을 신설하거나 연계ㆍ협력사업에 대한 국고보조율을 인상할 수 있다. 도시권 차원에서는 지방채 활용 및 조정교부금, 재정보전금, 시ㆍ도비 보조금 등과 같은 기타 재원을 도시권 육성재원으로 이용한다.
둘째, 새로운 제도를 신설할 경우, 중앙정부 차원에서는 광역지역발전특별회계 내에 중앙정부의 해당부처에서 추진하는 도시권 발전 사업을 통합하여 운영하는 회계인 도시권 발전특별회계를 설치한다. 지방자치단체는 도시권 발전기금을 설치ㆍ 운영하며, 도시권 내 지자체 세수의 일정분 혹은 특정 세목의 일정 부분을 공동재원으 로 하는 세원공유(tax-sharing) 등의 방안 도입을 검토할 수 있다.
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□ 도시권 육성 및 지원을 위한 법ㆍ제도 기반 구축
기존의 행정구역 중심의 법제와 행정청 중심의 집행구조 하에서는 다양한 행정주체 와의 관련성과 책임성으로 인하여 효율적이고 체계적인 집행에 한계가 있다. 따라서 도시권의 발전을 위한 제도적 기반 구축의 일환으로 법제에 관한 정비는 필수적이다.
도시권 발전을 위한 법ㆍ제도 구축에는 크게 두 가지 방안을 들 수 있다. 현행 법률을 개정하는 경우, 기존의 ‘국토계획법’, ‘국토의계획및이용에관한법률’, ‘국가균 형발전특별법’, ‘지역균형개발및중소기업육성에관한법률’, ‘대도시권광역교통관리 에관한특별법’ 등에 도시권에 관한 사항을 반영하는 방식이다. 현행 법률에 도시권에 관한 사항을 담는 것은 각각의 법률에 따라 다양한 장ㆍ단점이 존재하지만, 도시권 형성 및 발전과 관련한 재원, 추진체계 등의 포함을 고려할 때 원래의 법 취지와는 상이한 점이 많은 관계로 근본적인 한계가 있다.
구 분 정책방안
도시권 추진체계 구축
- 단기적으로 지방자치법에 의해 지자체 간의 협약 등으로 설치ㆍ운영이 가능한 협의회 또는 조합방식 도입
- 추진조직의 권한과 실천력 강화를 위해서는 분권과 연계하여 광역연합 및 초광역정부 등 설치 검토
지자체 간 협약 활성화
- 균특법의 지역발전투자협약제도의 구체화 및 재정지원과 연계
- 다양한 사업유형별 협약시행 지침(가이드라인) 마련 및 맞춤형 협약제 도입 및 활성화 - 중앙정부의 협약 추진상 애로발생시 조정기능 강화, 협약사업에 대한 선별적 재정지원 등
도시권 육성 재원 확충
- 기존 재원활용방안
ㆍ (중앙) 광역지역발전특별회계 내 도시권 계정 설치, 연계ㆍ협력사업에 대한 국고보조율 인상 등 재정인센티브 강화 또는 특별교부세 지원 등
ㆍ (지방) 지방채 활용, 조정교부금 등 기타 재원의 활용 - 신규재원 확보방안
ㆍ (중앙) 도시권발전특별회계 신설
ㆍ (지방) 도시권 발전기금의 설치, 도시권 내 지자체 간 세원공유 등
도시권 법ㆍ제도 정비
- 기존 법률 개정 : 「국토의계획및이용에관한법률」, 「국가균형발전특별법」, 등의 “광역도시계 획”, “광역경제권발전계획”등의 계획에 “도시권계획”을 포함
- 법률 제정 : 「(가칭)도시권육성및지원에관한법률」 등
<도시권 육성을 위한 부문별 정책대안>
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이에 따라 ‘(가칭)도시권육성및지원에관한법률’을 새로이 제정하는 방안이 검토될 수 있다. 도시권 법률을 제정하는 경우, 입법목적의 명확화(도시권 지정 및 육성의 취지), 도시권 육성을 위한 기본방향, 도시권 개념과 적용범위 및 대상에 대한 사항, 도시권 개발ㆍ육성 계획에 대한 사항, 도시권 관련 집행기구에 대한 사항, 특례에 관한 사항, 재정 및 지원에 관한 사항 등이 포함되어야 한다.
6. 정책제언
도시권 정책을 효과적으로 추진하기 위해서는 지방정부와 중앙정부가 지역 간 연계ㆍ협력과 관련한 상생역량을 강화하고 연계ㆍ협력사업의 발굴 및 추진을 주도하 여 도시권 발전을 촉진하도록 해야 한다. 이를 위해서는 첫째, 지자체 간의 상생ㆍ협력 문화를 조성하도록 한다. 둘째, 지자체 간에 자율적인 협력으로 도시권을 형성해야 한다. 셋째, 도시권 발전을 위한 연계ㆍ협력사업을 발굴하고 협력적으로 추진해 나가도록 한다. 넷째, 도시권 자치단체를 중심으로 협력적 거버넌스를 구축해야 한다.
중앙정부는 지자체 간의 협력을 지원하고 갈등을 조정ㆍ관리하며, 도시권 정책 추진을 제도적으로 뒷받침하고 선도하는 역할을 수행해야 한다. 이를 위해서는 첫째, 도시권 설정 및 도시권 거버넌스 구축을 위한 가이드라인을 제시하도록 한다. 둘째, 도시권 정책 추진을 위한 단계별ㆍ맞춤형 실행전략을 마련한다. 셋째, 지방자치단체 가 도시권 정책에 관심을 갖고 참여를 촉진하기 위해 다양한 지원방안을 마련하도록 한다. 넷째, 지자체 간 협약을 활성화하기 위한 지원과 제도를 마련하도록 한다.
다섯째, 도시권 발전을 위한 법적 기반을 갖추어 실천력 있는 정책추진이 되도록 한다.
본 연구에서 제안된 부문별 중점전략은 개별적으로 추진되기 보다는 상호유기적인 연계 하에 도시권 특성에 맞도록 지역 주도로 추진되도록 해야 한다. 앞으로 도시권 정책 전반에 대한 폭넓은 논의를 토대로 하여 향후 우리나라 국토발전에 핵심역할을 할 수 있는 도시권 정책이 추진되도록 해야 할 것이다.
