현재 비도시지역에서는 다양한 토지이용관리제도가 운용중이지만, 각 제도만으로는 토지이용 관리에 한계가 있다.
용도지역은 모든 토지이용규제의 근간이 되는 제도로서, 전 지역을 대상으로 운용하 고 있고 개발수요 여부와는 상관없이 지정이 이루어지며, 비교적 명확하다는 장점이 있지만, 내용적으로는 개발의 집단화를 유도하거나 주변지역과의 조화를 추구하는 등 의 기준은 없이 단순히 건축물 유형과 밀도만을 규정하고 있는 한계를 보인다.
용도지역제를 보완하기 위하여 도입된 지구단위계획은 명확한 기준을 가지고 있지 만, 비도시지역 극히 일부분에만 한정적으로 지정 운영되는 데다, 기준의 내용도 도시 지역의 관리에 초점을 맞추고 있다는 한계를 보인다. 이러한 계획제도의 문제점은 비 도시지역의 관리를 위하여 도입한 성장관리방안도 유사하게 나타나는데, 특히 개발이 이루어지기 전에 선제적으로 대응해야 할 성장관리방안이 실제로는 개발수요가 구체화 된 이후에야 지정요건을 갖춘다는 것 또한 문제이다.
심의허가제도는 지구단위계획 등이 수립되어 있지 않은 비도시지역에서는 중요성이 매우 높으나, 실제로는 허가기준이 모호하고, 재량행위에 의존함에 따라 운용하는 지 자체에도 오히려 부담이 가중되는 문제점이 있다. 다만, 거의 모든 개발행위에 대해 심의허가를 거치도록 되어 있으며, 형식적으로나마 주변지역과의 조화에 대한 근거도 마련되어 있어 향후 제도개선을 통해 실효성 있는 운영이 가능할 것으로 기대할 수 있 다.
따라서 비도시지역의 관리제도는 각 제도에서 가지는 약점을 보완할 수 있도록 개선 되어야 하며, 새로운 비도시지역 관리제도의 도입 시에는 기존 제도를 보완할 수 있는 제도가 구축되어야 한다. 즉, 비도시지역 전역에 대하여 별도의 계획이 수립되지 않아 도 토지이용혼재를 저감하고, 공간자원을 효율적으로 이용할 수 있도록 집단화를 유도 할 수 있는 기준을 갖춘 토지이용 관리제도가 갖추어질 필요가 있다.
CHAPTER 5
비도시지역 개별입지의 집합적 개발 유도 방안
01 비도시지역에서의 집합적 개발 개념과 구성요소
7902 비도시지역 개별입지시설의 집합적 개발 유도방안
8403 비도시지역 개별입지시설의 집합적 개발 유도방안
104CHAPTER
5 비도시지역 개별입지의 집합적 개발 유도 방안
본 장에서는 개별입지시설의 분산개발로 인한 자연 훼손을 줄이고, 유사용도의 시설을 집단화하 여 부정적 외부효과를 줄이기 위한 집합적 개발 유도 방안의 개념을 설정한다. 또한 집합적 개발 유도방안이 갖추어야 할 요소와 정책화 방안에 대하여 논의한다.
1. 비도시지역에서의 집합적 개발 개념과 구성 요소
1) 비도시지역에서의 집합적 개발 개념 설정
도시를 개발하거나 토지이용을 관리할 때 밀집된 개발이 필요하다는 논의는 상당히 광범위하게 진행되어 왔다.
도시계획 분야에서는 밀집과 관련된 대표적인 개념으로 ‘압축도시(compact city)의 개념이 있다. 압축도시란 기존 중심지의 고밀개발, 직주(職住) 근접의 토지이용으로 도시 확산을 지양하는 도시형태를 말한다(조윤애·최무현, 2013: 48). 원래 ‘압축도 시’라는 용어는 1973년 Dantzig & Saaty가 자신들이 설계한 도시모형을 ‘Compact City'’라고 명명하면서 시작한 것으로서, 이후, 1980년대에 들어서면서는 지속가능한 도시개발에 대한 연구가 본격화되면서, 기존의 저밀도 분산개발을 비판하면서 New Urbanism, Smart Growth, Compact City 등의 개념이 등장하였다(조윤애·최무현, 2013: 48).
압축도시의 개념은 교외지역도 다루고 있어 도시지역에 한정하여 있지는 않지만, 원 칙적으로 도시공간의 효율적 활용에 초점을 맞추고 있기 때문에, 비도시지역의 관리 개념에 적용하기에는 한계가 있다. 예를 들어, OECD(2012)가 제시한 압축도시의 개 념 중 도시와 시골 토지이용에 대한 명확한 경계 등의 개념이 포함되어 있으나, 도시
간 대중교통시스템, 도보로 이용가능한 지역서비스 등은 비도시지역에 적용하기 쉽지 않은 개념이며, 특히 토지의 혼합적 이용 개념은 도시지역의 활력 재고와 가로 활성화 측면에서는 유리하나, 우리나라 비도시지역 토지이용 문제 상황에는 부적합한 개념으 로 판단된다.
표 5-1 압축도시의 주요 특징
밀집과 근접 개발 공공교통체계로 지역간 연결 지역서비스와 일자리 근접성 - 시가지 집중이용
- 도시간 인접 혹은 근접 - 도시와 시골 토지 이용에 명확한
경계가 존재 - 공공스페이스의 보장
- 시가지의 효율적인 사용 - 도시간 대중교통시스템이 이동
을 촉진
- 토지의 혼합적 이용
- 거주민의 지역서비스 도보로 활 용가능
자료 : OECD, 2012: 28
따라서, 도시지역 관리 중심의 압축도시 개념과 상호보완적 개념으로서, 비도시지역 의 집합적 개발에 대한 개념을 정립할 필요가 있다41). 특히, 비도시지역의 난개발 피 해를 증폭시키는 토지이용의 분산과 혼재에 대응하여 원칙을 도입하여야 한다.
비도시지역의 문제에 대응하기 위한 비도시지역의 관리 방향과 목표는 다음의 두가 지를 들 수 있다.
첫째, 비도시지역의 산발적인 개발과 반대되는 개념으로서, 개발행위의 집합화가 이 루어질 수 있도록 하여야 한다.
둘째, 어울리지 않는 토지이용 간 갈등을 저감하기 위한, 적절한 분리와 특화 개발 을 유도하여야 한다.
41) 참고로, 집합과 비슷한 개념의 단어가 다수 있으나, 비도시지역의 개별입지시설의 관리 측면에서는 집합이라는 용어가 가장 적절하다고 판단됨
- 압축 : 물질 따위에 압력을 가하여 그 부피를 줄임. 압축도시 개념에서 이미 채용 - 군집 : 여러 종류의 생물이 자연계의 한 지역에 살면서 유기적인 관계를 가지고 생활하는 무리 - 고밀 : 건축밀도 개념에서 건폐율 등이 높음을 말하기도 하나, 일반적으로는 고층화 의미를 내포 - 집단 : 여럿이 모여 이룬 모임
- 집합 : 사람들을 한곳으로 모으거나 모임. 집합건축물 등 건축 분야에서 사용 (자료 : 네이버 국어사전, http://krdic.naver.com/, 2016.10.16. 검색)
2) 비도시지역에서의 집합적 개발 개념의 구성요소
(1) 개발행위의 집단화
비도시지역의 산발적인 개발과 반대되는 개념으로서, 개발이 집단화, 집합화된 상태 를 의미한다.
고밀화된 도시지역과는 달리, 비도시지역은 여전히 인구밀도가 낮다. 앞서 2장에서 언급한 바와 마찬가지로, 우리나라 국토의 16.6%가 도시지역이며, 전 국민의 대다수 (91.7%)가 도시지역에 거주하고 있다42). 반면 국토의 83.4%는 비도시지역에 해당 하며, 비도시지역에 거주하는 인구는 9.0%에 불과하다. 인구밀도 기준으로 볼 때, 도 시지역은 26.30인/ha인 반면, 비도시지역의 경우는 0.52인/ha이며. 이는 도시지역에 비하여 비도시지역의 인구밀도가 1/50에 불과함을 의미한다43).
따라서, 압축도시의 밀집과 근접개발 개념과 유사한 개념으로, 특정 지역에 집중적 인 이용을 통하여 토지이용의 효율성을 높일 필요가 있다. 이는 개발행위가 발생하더 라도, 산지나 농지전용으로 통해 새롭게 개발되기 보다는 기존의 토지를 적극적으로 이용하고, 또한, 신규개발이 일어나더라도 공간적으로 기존 입지와 연접하여 개발이 이루어지도록 하여야 한다는 것을 의미한다44).
이를 위해서는 먼저, 개발이 된 지역과 그렇지 않은 지역을 명확히 분리하고 개발의 한계선을 부여하여야 한다. 기개발지(brown field)의 활용을 권장하고, 전답임야 등의 미개발지(green field)는 되도록 보존하여 공간자원으로서의 잠재력을 낭비하지 않도 록 한다. 또한 도시기반시설의 공동 활용을 통하여 기반시설공급비용부담을 줄이고, 향후 도시기반시설 확충 시에도 재원투자 효율성을 극대화하여야 한다. 관련 업종 간 연계, 동일 업종의 집적 등을 통하여 개발의 효율성 증대 할 필요가 있다.
42) 한국토지주택공사, 도시계획현황, 도시지역 인구현황, 각년도, 국가통계포털
43) 용도지역별 거주 인구 자료 통계자료는 없으며, 공식자료에서는 도시지역과 비도시지역의 인구자료만 존재함.
따라서, 용도지역별 인구밀도는 산정이 어려움
44) 다만, 이경주·권일(2013)의 연구에서 보듯, 비도시지역의 공장밀집지역이 난개발이 많이 일어난 지역이라는 반대되는 인식도 있음. 본 연구에서는 비도시지역 내 개발의 총량적인 측면이 아니라, 개발이 일어난 공간적 분포 에 초점을 맞추어, 보다 효율적인 토지이용을 모색한다는점에서 차이가 있음
표 5-2 지역별 도시지역 및 비도시지역의 현황
구분 전체 도시지역 비도시지역
면적(㎢) 인구(명) 면적비율(%) 인구비율(%) 면적비율(%) 인구비율(%) 전국 106,176 50,948,272 16.6 91.0 83.4 9.0
서울 606 10,195,318 100 100.0 0.0 0.0
부산 996 3,538,484 94.7 100.0 5.3 0.0
대구 884 2,505,644 90.3 100.0 9.7 0.0
인천 1,158 2,843,981 50.3 97.6 49.7 2.4
광주 501 1,469,216 95.8 100.0 4.2 0.0
대전 540 1,524,583 91.7 99.6 8.3 0.4
울산 1,145 1,147,256 66 99.8 34.0 0.2
세종 465 113,117 30.1 78.2 69.9 21.8
경기 10,368 12,093,299 32.1 91.9 67.9 8.1
강원 16,912 1,538,630 6 80.5 94.0 19.5
충북 7,403 1,565,628 9.7 80.0 90.3 20.0
충남 8,770 2,028,777 10.4 65.3 89.6 34.7
전북 8,128 1,873,341 11 78.7 89.0 21.3
전남 15,370 1,909,618 11.8 69.4 88.2 30.6
경북 19,129 2,698,353 9.6 76.8 90.4 23.2
경남 11,754 3,319,314 16.1 84.6 83.9 15.4
제주 2,050 583,713 22.1 90.6 77.9 9.4
(출처: 국토교통부, 각 연도, 「도시계획현황 통계」(2013년)
(2) 적절한 분리와 특화
서로 어울리지않는 토지이용 간 갈등을 저감하고, 지역의 어메니티를 살리기 위하여 용도간의 적절한 분리와 특화 개발이 이루어져야 한다.
비도시지역에서 발생하는 토지이용의 혼재는 도시지역에서 발생하는 용도간의 복합 이나, 적극적인 도시계획의 기법으로 활용되는 복합용도개발과 그 성격이 다르다(정원 욱, 2011: 10). 복합용도개발은 동일하거나 인접한 필지에 서 또는 동일한 건물이나 복합단지 내에서 서로 다른 토지이용을 혼합적으로 배치하는 것을 의미한다.
복합용도개발을 하더라도 용도간의 상충이 발생하지 않도록 세심한 주의를 기울여야 한다. 용도간의 결합과 보완성이 큰 일부 근린생활시설과 교육시설 및 업무 시설 등은 계획적 접근을 통하여 혼합이 조율되어야 하며, 일반공장이나 위락시설과 같이 환경저 해 요소가 강한 용도는 당연히 분리되어야 한다(정원욱, 2011: 11).
비도시지역에서는 적절한 계획없이 개발될 가능성이 높기 때문에 인접 토지간 용도 간의 갈등문제가 복합으로 인한 이득보다 클 가능성이 높다. 따라서, 토지이용 간 갈등 을 저감하기 위한 용도간의 분리와 특화 개발에 보다 노력을 할 필요가 있다.
이를 위해서는 먼저, 서로 상충되는 토지이용행태가 인접할 경우 발생할 수 있는 부 정적 외부효과를 줄여, 경제적, 사회적 손실을 감소하여야 한다. 교외지역 특유의 쾌 적한 환경을 보존하여야 한다. 또한, 지역주민과의 갈등 문제를 줄이고 지역사회의 변 질을 방지하도록 노력하여야 한다. 개발목적에 따라 최적화된 맞춤형 도시기반시설을 공급하고, 지역 특성에 맞춘 특화된 관리정책, 도시마케팅 등의 도입이 필요하다.
다만, 이러한 부적절한 외부효과 개념은 입지하는 시설의 성격과 토지이용의 행태에 따라 달라지므로, 향후 보다 심도 있는 검토와 기준마련이 필요할 것이다.