혁신도시와 주변지역 연계 실태와 상생발전 전략 연구

이순자, 안소현, 유현아, 심창섭, 정광민

혁신도시와 주변지역 연계 실태와 상생발전 전략 연구

A Study on Win-Win Development Strategies between Innovation Cities and Linked Areas 기본 |

21-11

김은란, 차미숙, 서연미, 송지은, 신휴석, 이효란, 고사론

기본 21-11

혁신도시와 주변지역 연계 실태와 상생발전 전략 연구

A Study on Win-Win Development Strategies between Innovation Cities and Linked Areas

김은란, 차미숙, 서연미, 송지은, 신휴석, 이효란, 고사론

￭ 저자

김은란, 차미숙, 서연미, 송지은, 신휴석, 이효란, 고사론

￭ 연구진

김은란 국토연구원 연구위원(연구책임) 차미숙 국토연구원 선임연구위원 서연미 국토연구원 연구위원 송지은 국토연구원 부연구위원 신휴석 국토연구원 부연구위원 이효란 국토연구원 연구원 고사론 국토연구원 연구원

￭ 연구심의위원

문정호 국토연구원 부원장 김태환 국토연구원 선임연구위원 하수정 국토연구원 연구위원 민성희 국토연구원 연구위원 남기찬 국토연구원 연구위원 이원호 성신여자대학교 교수 박진홍 국가균형발전위원회 과장

iii 본 연구보고서의 주요 내용

󰋎 빅데이터를 활용한 3개 혁신도시와 주변지역의 통근 현황과 소비행태 분석 결과, 혁신도 시의 입지여건에 따라 생활권 연계실태가 상이하며, 특히 스포츠·문화·레저와 의료 서비 스 등 고차 도시서비스의 이용행태가 차별화됨

- 대도시 인접 혁신도시는 고차서비스의 인접 대도시 의존도가 높고(광주전남), 의료 및 교육 지역중심지에 입지한 혁신도시는 해당 지자체 내에서 고차서비스를 수급하고(경남), 지역중 심성이 낮고 광역교통망이 발달한 혁신도시는 의료서비스를 타 지역 대도시에 의존(경북)

󰋏 3개 혁신도시와 주변지역 산업 연계특성을 살펴보면 이전 공공기관을 중심으로 한 지역 전략산업 클러스터 구축(광주전남), 혁신도시의 지역전략산업 인큐베이팅 기능 강화(경남), 산업 트렌드 변화에 대응한 새로운 생태계 형성의 잠재력 보유(경북) 등으로 차별화됨

본 연구보고서의 정책제안

󰋎 (주변지역과 생활권 연계를 통한 도시서비스의 합리적 공급) 대도시 인접 혁신도시와 지역 중심지인 중소도시에 입지한 혁신도시는 과도한 도시시설의 중복공급을 피하고 대중교통 배차간격 및 노선확충을 통한 도시시설 접근성 개선, 지역중심성이 낮고 광역교통망이 발 달한 혁신도시는 스마트헬스, 스마트응급의료사업과 같은 소프트웨어적인 접근 모색

󰋏 (혁신도시와 주변지역 산업연계 특성에 맞는 지원과 생태계 강화) 이전 공공기관과 연계한 지역전략산업 클러스터 활성화를 위해 초광역협력 전략을 통한 에너지 클러스터 활성화 (광주전남), 혁신도시의 인큐베이팅 기능 강화를 위해 초기 창업 및 Post-BI 기업을 위한 공간 및 프로그램 지원(경남), 산업 트렌드를 반영한 지역전략산업의 변화를 지원하기 위해 혁신도시 내 신산업 교육기반 강화(경북), 창업-연구개발-혁신성장 지원을 위한 혁신도시와 주변 산업단지의 기능과 핵심주체 간의 역할 정립

주요 내용 및 정책제안

FINDINGS & SUGGESTIONS

요 약 · v

1. 연구의 개요

□ 연구의 배경 및 목적

∙ 혁신도시 특화발전과 상생발전의 목표 달성을 위해서는 지역성장거점으로서 혁 신도시의 위상과 정책성과를 검토하고, 혁신도시와 주변지역의 연계실태 분석 을 통한 상생발전 전략 제시 필요

∙ 본 연구의 목적은 국가균형발전 정책의 효과적 실현을 위해 혁신도시와 주변지 역의 연계특성에 따른 혁신도시의 위상과 역할을 제고하고 주변지역과의 상생 발전전략을 제시하는 것. 이를 위해 혁신도시의 위상과 상생발전 과제를 도출 하고, 혁신도시와 주변지역 생활권 연계실태를 분석하며, 혁신도시와 주변지역 산업연계 특성과 잠재력을 분석하고, 이를 토대로 혁신도시와 주변지역 상생발 전을 위한 전략 도출

□ 분석대상과 분석방법

∙ 혁신도시별로 주변도시와 관계와 위상이 다르므로 본 연구에서는 혁신도시와 주변지역의 관계를 형성하는 특성을 유형화하여 3개 혁신도시를 분석

∙ 중소도시에 입지한 7개 혁신도시 중 대도시 인근에 입지한 광주전남혁신도시, 중소도시 원도심에 인접하여 입지한 경남혁신도시, 중소도시 외곽에 입지한 경 북혁신도시를 대상으로 비교분석

요 약

SUMMARY

vi

자료: 저자 작성.

그림 1 | 분석대상과 분석방법

2. 지역발전거점으로서 혁신도시의 위상과 과제

□ 혁신도시의 위상과 한계

∙ (혁신도시 정책성과) 혁신도시 건설과 공공기관 이전에 따른 인구 분산, 혁신도시 일자리 창출, 지방세 증가 등의 지역발전 효과 등이 가시화됨

∙ (혁신도시의 한계) 혁신도시의 성장에 따른 주변지역의 인구 감소, 일자리 창출, 기업 유치 등 지역경제 파급효과가 지속되기에는 동력 부족

□ 혁신도시 성과확산과 주변지역과 상생발전을 위한 과제

∙ (주변지역과 생활권 연계를 통한 도시서비스의 합리적 공급) 혁신도시의 통근권, 소비권 분석을 통해 도시서비스의 효율적 공급과 생활권의 합리적 연계 모색

∙ (성과공유 및 확산을 위한 주변지역과의 산업적 연계 강화) 지역전략산업의 변화와 성장을 견인할 수 있도록 혁신도시와 이전 공공기관의 지역산업 생태계 내 역할 구체화

요 약 · vii

3. 빅데이터로 본 혁신도시와 주변지역 생활권 연계실태

□ 혁신도시와 주변지역 통근권 변화와 생활권 연계특성

∙ (광주전남혁신도시) 경제활동의 중심거점 역할은 미약하나 주변지역 대비 양호 한 정주환경을 제공함으로써 거주 중심지로 변화. 2020년 기준 광주전남혁신도 시는 혁신도시 주민의 11%에게만 일자리를 제공하고 대부분의 일자리는 혁신도 시 주변지역(나주, 전남, 광주)에서 발생. 반면 혁신도시 근로자는 혁신도시와 광주시 거주 비중이 높음

∙ (경남혁신도시) 혁신도시 주민의 진주시에서 일자리 비중이 높고 혁신도시 근로 자도 진주시 비중이 높음. 경남혁신도시는 혁신도시 주민의 30%에게 일자리를 제공하고 대부분의 일자리는 혁신도시 주변지역(진주 52.6%, 경남 16.3%)에 서 발생. 혁신도시 근로자의 89.8%가 진주시(46.4%)와 혁신도시 내(43.6%) 거주

∙ (경북혁신도시) 주변 대비 양호한 정주환경을 제공하고 있으나 근로자의 타 지역 대도시 거주 비중 증가. 혁신도시 주민의 근무지역은 김천시(45.5%), 혁신도시 (36.6%), 경북(14.0%) 순이며, 혁신도시 근로자의 52.1%가 혁신도시에 거 주. 2014년 대비 혁신도시 근로자의 김천시 비중은 급격히 감소하고 대구, 대전 등 타 시도 대도시와 수도권 거주가 증가

혁신도시 주민의 근무지역 변화 혁신도시 근로자의 거주지역 변화

자료: KCB 데이터. 2014, 2020. 활용하여 저자 작성.

그림 2 | 경북혁신도시와 주변지역 직주 분포 변화: 2014~2020년

viii

□ 혁신도시와 주변지역 소비권역 변화와 생활권 연계 특성

∙ (3개 혁신도시 주민의 소비지역 변화와 특징: 2015년~2019년) - 광주전남혁신도시는 광주(인접 대도시)에서 소비 비중이 비교적 높음 - 경남혁신도시는 진주(모도시)에서 소비 비중이 높음

- 경북혁신도시는 혁신도시 내 소비 비중이 가장 급격하게 높아짐

∙ (혁신도시 주민의 업종별 소비행태와 생활권 연계특성)

- 혁신도시 성숙에 따른 혁신도시 내 소비 증가가 두드러진 업종은 유통과 요 식·유흥이고 교육·학원의 소비 비중도 증가. 이러한 업종은 생활밀착형 서비 스로 일상생활권에 의존도가 높은 업종이기 때문

- 혁신도시 주변지역의 소비 비중이 높은 업종은 의료, 스포츠·문화·레저, 주 유로 지역생활권에서 서비스가 되는 지역밀착형 업종. 특히 의료, 스포츠·문 화·레저 업종은 3개 혁신도시의 생활권 연계특성을 가장 잘 보여주는 업종.

광주전남혁신도시는 해당 업종의 대도시(광주) 의존도가 높게 나타나고, 경 남혁신도시는 진주 의존도가 높게 나타남. 경북혁신도시의 경우 스포츠·문 화·레저는 모도시인 김천 의존도가 높은 반면, 의료는 타 지역 대도시(대구) 의존도가 높게 나타남

- 가전·가구, 자동차 업종은 수도권에서 소비가 높음. 이는 해당 업종의 본사가 수도권에 입지하는 특성과 온라인 구매 증가에 의한 것으로 보임

그림 3 | 혁신도시 주민의 소비업종별 생활권 연계특성

자료: 저자 작성.

요 약 · ix

구분 2015년 2019년

전체 10개 혁신 도시

광주 전남 혁신 도시

경남 혁신 도시

경북 혁신 도시

자료: 신한카드 빅데이터. 2015, 2019. 자료를 활용하여 저자 작성.

그림 4 | 업종별 소비 비중이 가장 높은 지역: 2015년 vs 2019년

x

□ 혁신도시별 생활권 연계특성과 상생발전을 위한 과제

∙ (광주전남혁신도시) 광주전남혁신도시는 전남 나주시에 입주하고 있으나 대부 분의 고차 도시서비스는 인접한 광주광역시에 의존도가 높은 상황임에도 혁신 도시 내에 독립적으로 도시시설을 공급하고자 하는 지자체의 의지가 강함 - 수요 대비 과도한 도시시설의 중복공급이 발생할 우려가 있으므로 지자체 간

협력적 거버넌스를 통한 도시서비스의 합리적 공급 필요

∙ (경남혁신도시) 혁신도시가 입주한 진주시는 중소도시이기는 하나 대학병원 및 3차 병원과 경상대학 등 지역거점대학을 보유한 의료 및 교육 중심지로서 다른 2개 혁신도시 대비 양호한 정주환경을 조성

- 혁신도시에 모든 업종의 도시서비스를 단독으로 공급하기보다는 진주시의 고 차서비스를 함께 활용하고 혁신도시 내에는 생활밀착적 서비스에 대한 편의 성과 고차서비스의 접근성을 증대하는 것이 필요

∙ (경북혁신도시) 경북혁신도시는 진주와 인접한 경남혁신도시와 광주와 인접한 광 주전남혁신도시 대비 의료 고차서비스를 인접한 생활권에서 제공받기 어려운 환경 - 의료서비스 부족을 해결할 수 있는 소프트웨어적 방안 모색이 필요

구분 광주전남혁신도시 경남혁신도시 경북혁신도시

특징

- 광주전남혁신도시가 주변지역 (나주, 전남) 대비 양호한 정주환 경을 제공함에 따라 혁신도시가 거주중심지로 변모

- 그러나 인근 대도시인 광주의 경 제활동 비중과 연계성이 높아짐 - 소비에서도 의료, 유통, 스포츠·

문화·레저의 대도시(광주) 의존도 가 높게 나타남

- 주변 대도시와의 접근성이 낮 으나 모도시인 진주시와 인접 하게 조성되어 있어 진주시와 의 경제활동 연계성이 높게 나 타남

- 소비에서도 의료, 유통, 스포 츠·문화·레저의 진주 의존도가 높게 나타남

- 경북혁신도시가 주변지역(김천, 경 북) 대비 양호한 정주환경을 제공 함에 따라 혁신도시가 거주중심지 로 변모

- 인근 대도시인 대전, 대구의 거주 비중이 다소 증가

- 소비에서도 스포츠·문화·레저는 김천 의존도가 높은 반면 의료는 타 지역 대도시(대구) 의존도가 높게 나타남

과제

- 경제활동의 중심거점으로서 역할 은 여전히 미약(혁신도시 주민의 11%에게만 일자리를 제공하고 있어 대부분의 일자리는 혁신도 시 주변지역에서 발생)

- 혁신도시의 지역 내 경제활동 비중이 증가하고 있으나 거주지 로서의 정주환경이 진주시 대비 뚜렷한 강점을 가지지 못함

- 경북과 김천 대비 양호한 정주환경 을 제공하고 있으나 교육 및 의료 등의 고차서비스 부족으로 인한 혁 신도시 근로자의 대도시 거주 비중 증가 발생

자료: 저자 작성.

표 1 | 혁신도시별 주변지역 생활권 연계실태와 과제

요 약 · xi

4. 혁신도시와 주변지역 산업연계 특성과 잠재력

□ 혁신도시 기업입지 현황과 지역경제 밀착도

∙ (기입입지 현황) 광주전남혁신도시는 다른 혁신도시에 비해 수도권에서 이주한 기업과 혁신도시 외부에 입주한 기업의 수가 많음. 경남혁신도시는 창업으로 인한 기업 수요가 높음. 경북혁신도시는 3개 혁신도시 중 혁신도시 기업유치 실 적이 가장 저조

∙ (지역경제 밀착도) 광주전남혁신도시는 도 내 거래 비중이 매우 낮고 수도권 거 래 비중이 높아 지역경제 밀착도가 낮음. 경남혁신도시는 창원, 구미 수준으로 도 내 거래 비중이 높고 수도권 거래 비중이 낮아 지역경제 밀착도가 높음. 경북혁신 도시의 지역경제 밀착도는 혁신도시 평균 수준

입주기업 수 종전소재지 및 창업 비중

자료: 혁신도시발전 추진단. 2020. 내부자료 바탕으로 저자 작성.

그림 5 | 혁신도시 입주기업의 수와 종전소재지(2020. 12. 기준)

구분 광주·전남 경남 경북 전체

혁신도시

창원시, 구미시^주) 소재지(시·군·구) 거래 3% 수준 35% 수준 15% 수준 15% 수준 35% 수준

도내:도외 거래 약 3:7 약 5:5 약 4:6 약 4:6 약 5:5 수도권 거래 35% 수준 15% 수준 30% 수준 30% 수준 20% 수준 주: 주요 지역성장거점 대비 혁신도시의 지역경제 밀착도를 비교하기 위해 창원시와 구미시를 비교 대상으로 선정 자료: KED. 2018. CRETOP+원자료. 기업의 지역 간 거래관계 데이터. 내부자료.

표 2 | 혁신도시 기업의 지역경제 밀착도: 2018년

xii

□ 산업연계 특성과 상생발전 과제

∙ (광주전남혁신도시: 이전 공공기관을 중심으로 한 지역산업 클러스터 구축) 유 치기업 수가 많으나 혁신도시 외 입주 비중이 높으며, 기업거래관계에서 기업경 제 밀착도가 낮고 수도권 의존도가 높아 이에 대한 개선 필요

∙ (경남혁신도시: 혁신도시 지역전략산업의 인큐베이팅 기능 강화) 창업수요 대비 혁신도시 내 가용 공간 부족. 초기 창업 및 Post-BI 기업을 위한 공간 및 프로그 램 지원 필요

∙ (경북혁신도시: 산업 트렌드 변화에 대응한 새로운 생태계 형성) 주변 산업단지 와 산업생태계 구축을 위하여 혁신도시 내 신산업 교육기반 및 초기 창업기업 지 원기능 강화 필요

구분 광주전남혁신도시 경남혁신도시 경북혁신도시

특화발전

방향 에너지신산업 육성 항공우주산업 육성 첨단자동차산업 육성

기업입주 현황

- 유치기업 수가 많으나 혁신도 시 외 입주 비중이 높음 - 전문기술, 정보통신, 전기가스

업종 비중이 높음

- 입주기업 수가 가장 많으며 주로 민간지식산업센터 입주 - 전문기술, 제조업종 비중이

높음

- 창업수요가 매우 높음

- 입주기업 수가 적음 - 제조업종 비중이 높음

지역경제 밀착도 (파급효과)

- 지역경제 밀착도가 낮음 - 도 내 거래 비중이 매우 낮

고 수도권 거래 비중이 높음

- 지역경제 밀착도가 높음(창 원, 구미 수준)

- 도 내 거래 비중이 높고 수도권 거래 비중이 낮음

- 지역경제 밀착도는 혁신 도시 평균 수준

산업연계 특성과 잠재력

- 이전 공공기관을 중심으로 한 지역산업 클러스터 구축 - 한국전력공사를 주축으로 한

에너지신산업 육성

- 지역전략산업의 인큐베이팅 기능 강화

- 풍부한 전문창업 지원기관 을 토대로 기업 성장 지원

- 산업 트렌드 변화에 대응 한 새로운 생태계 형성 - 혁신도시 및 주변지역에

미래차, 튜닝, 드론 등 신산업 인프라 조성으로 지역성장 잠재력 보유

상생발전 과제

- 혁신도시 외곽 산업단지 입주 비중이 높고 혁신도시 규모 대비 입주율이 저조하여 산학 연 클러스터 활성화 필요 - 에너지 공기업 외에 다른 이전

공공기관의 역량 활용 필요

- 창업수요 대비 혁신도시 내 가용 공간 부족

- 초기 창업 및 Post-BI 기업 을 위한 공간 및 프로그램 지 원 필요

- 혁신도시 조성에 따른 기업유 치 실적이 상대적으로 저조 - 주변 산업단지와 산업생태계

구축을 위하여 혁신도시 내 신산업 교육기반 및 초기 창 업기업 지원 기능 강화 필요 자료: 저자 작성.

표 3 | 혁신도시-주변도시 산업연계 특성과 상생발전 과제

요 약 · xiii

5. 혁신도시 발전성과 확산과 주변지역 상생발전 전략

□ 혁신도시와 주변지역의 합리적 연계와 상생발전 방향

∙ 혁신도시의 통근권, 소비권을 고려한 도시서비스의 효율적 공급과 생활권의 합 리적 연계 모색

∙ 지역 전략산업의 변화와 성장을 견인할 수 있도록 혁신도시와 이전 공공기관의 지역산업생태계 내에서 역할을 구체화

□ 주변지역과 생활권 연계를 통한 도시서비스의 합리적 공급

∙ (대도시 인접 혁신도시) 고차서비스의 접근성 개선을 통한 혁신도시 정주여건 개선 필요. 광주전남혁신도시의 경우 인근 대도시인 광주에서 경제활동 비중이 높고, 의료, 유통, 스포츠·문화·레저와 관련된 소비 의존도도 높으므로 과도한 도시시설의 중복공급을 피하고 대중교통 배차간격 및 노선확충을 통한 도시시 설 접근성 개선을 도모

∙ (의료 및 교육의 지역중심지인 중소도시에 입지한 혁신도시) 혁신도시는 생활 밀착적 서비스를 제공하고 인근 중심지의 고차서비스에 대한 접근성 개선 필요

∙ (지역중심성이 낮고 광역교통망이 발달한 혁신도시) 정주여건 개선 필요는 높 으나 지역중심성이 낮아 고차서비스 공급 효율성이 낮을 것으로 판단되므로 스 마트헬스, 스마트응급의료사업과 같은 소프트웨어적인 접근 필요

□ 혁신도시와 주변지역 산업연계 특성에 따른 생태계 강화

∙ (광주전남혁신도시: 이전 공공기관과 연계한 지역산업 클러스터 구축)

- 혁신도시와 주변지역을 아우르는 에너지 클러스터 활성화를 위한 이전 공공기 관과 초광역협력 전략의 주요 파트너로서 주변지역과의 협력 강화

- 혁신도시는 에너지 공기업 외에 다른 이전 공공기관의 역량을 활용한 산학연 클러스터 활성화와 도시적 매력 강화

∙ (경남혁신도시: 지역전략산업 인큐베이팅 기능 강화) 초기 창업 및 Post-BI 기업을 위한 공간 및 프로그램 지원 필요(예: 공공지원건축물 조성 및 운영에 대한 지원 확대)

∙ (경북혁신도시: 산업 트렌드에 대응한 지역전략산업의 변화 지원) 주변 산업단지와 의 산업생태계 구축을 위하여 혁신도시 내 신산업 교육기반 및 초기 창업기업 지원 기능 강화(예: 공공지원건축물 및 혁신공간을 통한 기업지원 및 교육공간 제공)

xiv

차 례

CONTENTS

주요 내용 및 정책제안···ⅲ 요 약···ⅴ

제1장 서론

1. 연구의 배경 및 목적 ···3

2. 연구의 범위 및 방법 ···5

3. 선행연구 검토 및 차별성 ···10

4. 연구의 정책·학술적 기대효과 ···12

제2장 지역발전거점으로서 혁신도시의 위상과 과제 1. 지역발전거점의 개념과 지역발전이론 ···15

2. 지역발전정책의 시대적 변화와 지역발전거점 육성전략 ···17

3. 지역발전거점으로서 혁신도시의 위상과 한계 ···20

4. 지역발전거점으로서 혁신도시의 과제 ···24

제3장 빅데이터로 본 혁신도시와 주변지역 생활권 연계 실태와 과제 1. 분석목적과 분석방법 ···31

2. 혁신도시와 주변지역 통근권 분석 ···36

3. 혁신도시와 주변지역 소비특성 분석 ···45

4. 혁신도시별 생활권의 범위와 상생발전을 위한 과제 ···54

차 례 · xv

제4장 혁신도시와 주변지역 산업연계 특성과 잠재력

1. 분석대상과 분석방법 ···61

2. 혁신도시 기업입지 현황과 지역경제 밀착도 ···63

3. 이전 공공기관을 중심으로 한 지역산업 클러스터 구축: 광주전남혁신도시 74 4. 지역전략산업 인큐베이팅 기능 강화: 경남혁신도시 ···83

5. 산업 트렌드 변화에 대응한 새로운 생태계 형성의 잠재력: 경북혁신도시 ·· 91

6. 혁신도시-주변지역 산업연계 특성과 상생발전 과제 ···102

제5장 혁신도시 발전성과 확산 및 주변지역 상생발전 전략 1. 혁신도시와 주변지역 연계특성과 과제 ···107

2. 혁신도시와 주변지역 상생발전 방향 ···114

3. 주변지역과의 생활권 연계를 통한 도시서비스의 합리적 공급 ···120

4. 혁신도시와 주변지역의 산업연계 특성에 맞는 생태계 강화 ···131

제6장 결론 및 향후 과제 1. 결론 및 정책 제언 ···153

2. 연구의 성과와 향후 과제 ···156

참고문헌···159

SUMMARY···166

부 록···169

기본 21-11

혁신도시와 주변지역 연계 실태와 상생발전 전략 연구

xvi

차 례

CONTENTS

<표 1-1> 선행연구와의 차별성 ···11

<표 2-1> 지역발전정책의 시대별 변화 ···18

<표 2-2> 혁신도시 소재 기업의 거래관계와 지역경제 밀착도 ···23

<표 2-3> 10개 혁신도시 입지특성과 3개 분석 대상지 ···26

<표 3-1> 분석대상 ···32

<표 3-2> 통근분석을 위한 KCB 주요 변수 ···33

<표 3-3> 소비행태 분석을 위한 신한카드 빅데이터의 주요 변수 ···34

<표 3-4> 신한카드 13개 업종 대중소 분류 ···34

<표 3-5> 3개 혁신도시 주민의 업종별 신용카드 소비지출 비중: 2019년 ···35

<표 3-6> 광주전남혁신도시 주민의 근무지역 변화: 2014~2020년 ···36

<표 3-7> 광주전남혁신도시 근로자의 거주지역 변화: 2014~2020년 ···37

<표 3-8> 경남혁신도시 주민의 근무지역 변화: 2014~2020년 ···39

<표 3-9> 혁신도시 근로자의 거주지역 변화: 2014~2020년 ···40

<표 3-10> 혁신도시 주민의 근무지역 변화: 2014~2020년 ···42

<표 3-11> 혁신도시 근로자의 거주지역 변화: 2014~2020년 ···43

<표 3-12> 3개 혁신도시 주민의 소비지역 변화: 2015~2019년 ···46

<표 3-13> 10개 혁신도시 주민의 8개 업종 소비지역 분석: 2015년 ···48

<표 3-14> 10개 혁신도시 주민의 8개 업종 소비지역 분석: 2019년 ···48

<표 3-15> 광주전남혁신도시 주민의 8개 업종별 소비지역 비중: 2015년 ···49

<표 3-16> 광주전남혁신도시 주민의 8개 업종별 소비지역 비중: 2019년 ···49

<표 3-17> 경남혁신도시 주민의 8개 업종별 소비지역 분석: 2015년 ···50

<표 3-18> 경남혁신도시 주민의 8개 업종별 소비지역 분석: 2019년 ···50

<표 3-19> 경북혁신도시 주민의 8개 업종별 소비지역 비중: 2015년 ···51

<표 3-20> 경북혁신도시 주민의 8개 업종별 소비지역 비중: 2019년 ···51

<표 3-21> 2019년 3개 혁신도시의 의료업종 소비지역별 비중 ···52

<표 3-22> 업종별 소비 비중이 가장 높은 지역: 2015년 vs 2019년 ···53

표차례

LIST OF TABLES

차 례 · xvii

<표 3-23> 혁신도시별 주변지역 생활권 연계 실태와 과제 ···56

<표 4-1> 혁신도시별 이전 공공기관, 특화발전 방향, 지역혁신기반 및 지역전략산업 ···63

<표 4-2> 혁신도시 이전 공공기관의 기능과 지역전략산업과의 연계성 ···66

<표 4-3> 혁신도시 입주기업 수(2020. 12. 기준) ···67

<표 4-4> 혁신도시 입주기업의 규모 현황(고용자 수 기준, 2020. 12. 기준) ···68

<표 4-5> 혁신도시 입주기업의 주요 업종 현황(2020. 12. 기준) ···69

<표 4-6> 혁신도시 입주기업의 종전소재지(2020. 12. 기준) ···70

<표 4-7> 혁신도시 산학연 클러스터 기업 입주 현황 ···71

<표 4-8> 혁신도시 기업의 지역경제 밀착도: 2018년 ···73

<표 4-9> 혁신도시 소재 기업의 거래관계: 2018년 ···73

<표 4-10> 광주전남혁신도시와 주변지역 산업생태계 구축 지원사업 ···74

<표 4-11> 전남 국가혁신융복합단지 지구지정계획 ···75

<표 4-12> 광주전남 에너지산업융복합단지 ···76

<표 4-13> 광주전남혁신도시 인근 지방중소기업 특별지원지역 지정 현황(2020.8. 기준) ·· 77

<표 4-14> 광주전남혁신도시 규제자유특구 특례 현황 ···77

<표 4-15> 전남 나주 강소연구개발특구 개요 ···78

<표 4-16> 광주·전남 공동혁신도시 오픈랩(OpenLAB) 연계형 사업 ···79

<표 4-17> 광주전남혁신도시의 이전 공공기관 연계 협업사업 내용과 기대효과 ···82

<표 4-18> 경남혁신도시와 주변지역 산업생태계 구축 지원사업 ···83

<표 4-19> 경남 국가혁신 클러스터 ···84

<표 4-20> 경남혁신도시 오픈랩 현황 ···86

<표 4-21> 경남혁신도시 오픈캠퍼스 2018~2019년 운영실적 ···87

<표 4-22> 경남진주강소특구 기술이전사업화 사업(R&BD) 신청자격 ···89

<표 4-23> 한국세라믹기술원 기업지원 프로그램 교육 운영(안) ···90

<표 4-24> 경북혁신도시와 주변지역 산업생태계 구축 지원사업 ···91

<표 4-25> 경북 국가혁신 클러스터 단계별 발전 방향: 미래형 모빌리티 개발 생산 및 실증 확산 ·· 92

xviii

차 례

CONTENTS

<표 4-26> 경북혁신도시 혁신도시 오픈랩 연계형 사업 ···93

<표 4-27> 경북혁신도시 오픈캠퍼스 현황 ···94

<표 4-28> 남부권 스마트물류 거점도시 육성사업 추진체계(2021~2028년) ···98

<표 4-29> 혁신도시-주변지역 산업연계 특성과 상생발전 과제 ···102

<표 5-1> 혁신도시-주변지역 생활권 및 산업연계 특성 ···112

<표 5-2> 혁신도시-주변지역 상생발전 과제 ···113

<표 5-3> 혁신도시 생활권 연계특성별 상생발전 전략과 제도개선 방안 ···115

<표 5-4> 혁신도시 산업연계 특성별 상생발전 전략과 제도개선 방안 ···117

<표 5-5> 혁신도시와 지역생활권 POI 접근성 현황 ···121

<표 5-6> 광주전남 초광역 협력전략 중점 추진과제: 에너지밸리 확대를 통한 글로벌 에너지 수도 도약 ··131

<표 5-7> 광주전남혁신도시 콘텐츠 및 정보통신 관련 부처 지원사업 연계방안 ···132

<표 5-8> 광주전남혁신도시 콘텐츠 및 정보통신 관련 클러스터 활성화 및 기업지원 방안 ··133

<표 5-9> 경남혁신도시 공공지원건축물 부처지원사업 연계방안 ···138

<표 5-10> 경남혁신도시 공공지원건축물 관리·운영과 기업지원 방안 ···139

<표 5-11> 경북혁신도시 신산업 교육 및 창업 관련 부처지원사업 연계방안 ···142

<표 5-12> 경북혁신도시 미래차, 튜닝 관련 클러스터 활성화 및 기업지원 방안 ····143

<표 5-13> 혁신도시별 창업지원 프로그램 및 지원기관 연계 운영방안 ···144

<표 5-14> 연도별 창업지원사업 현황 ···145

<표 5-15> 2021년도 정부 창업예산 ···145

<표 5-16> 공공지원건축물 내 입주기관에 대한 재정지원 및 근거법령 ···146

<표 5-17> 혁신도시 내 입주기원 지원 ···146

<표 5-18> 메이커스페이스 사업비 구성비율 ···148

<표 5-19> 혁신도시발전지원센터의 주요 지원사업 ···149

표차례

LIST OF TABLES

차 례 · xix

<그림 1-1> 3개 분석대상 혁신도시 ···5

<그림 1-2> 분석대상과 분석방법 ···6

<그림 1-3> 연구의 틀 ···9

<그림 2-1> 수도권, 혁신도시의 순인구이동 ···21

<그림 2-2> 전체 혁신도시, 창원시, 구미시 소재 기업의 거래관계 ···23

<그림 2-3> 3개 분석대상 혁신도시와 주변지역 연계특성 분석방법 ···27

<그림 3-1> KCB 출자 회사 및 보유 신용정보 ···33

<그림 3-2> 광주전남혁신도시 거주자 및 근로자의 거주·근무지역 변화: 2014~2020년 · 37 <그림 3-3> 광주전남혁신도시 거주자 및 근로자의 거주·근무지역 변화 지도: 2014~2020년 · 38 <그림 3-4> 경남혁신도시 거주자 및 근로자의 거주·근무지역 변화: 2014~2020년 · 40 <그림 3-5> 경남혁신도시 거주자 및 근로자의 거주·근무지역 변화 지도: 2014~2020년 · 41 <그림 3-6> 경북혁신도시 거주자 및 근로자의 거주·근무지역 변화: 2014~2020년 · 43 <그림 3-7> 경북혁신도시 거주자 및 근로자의 거주·근무지역 변화 지도: 2014~2020년 · 44 <그림 3-8> 3개 혁신도시 주민의 소비지역 변화: 2015~2019년 ···46

<그림 3-9> 혁신도시 주민의 소비업종별 생활권 연계특성 ···47

<그림 4-1> 3개 혁신도시 특화발전 방향 ···64

<그림 4-2> 혁신도시 입주기업 수(2020. 12. 기준) ···67

<그림 4-3> 혁신도시 입주기업의 규모 현황(고용자 수 기준, 2020. 12. 기준) ···68

<그림 4-4> 혁신도시 입주기업의 주요 업종 현황(2020. 12. 기준) ···69

<그림 4-5> 혁신도시 입주기업의 종전소재지(2020. 12. 기준) ···70

<그림 4-6> 광주전남혁신도시 혁신주체 및 산업생태계 ···81

<그림 4-7> 경남 국가혁신 클러스터 ···85

<그림 4-8> 경남 진주강소개발특구 입지 및 육성전략 ···86

<그림 4-9> 경남혁신도시 혁신주체와 산업생태계 ···88

<그림 4-10> 김천 자동차 서비스 복합단지 조성계획 ···92

<그림 4-11> 드론 실기시험장 조감도 ···97

그림차례

LIST OF FIGURES

xx

차 례

CONTENTS

<그림 4-12> 경북혁신도시 혁신주체와 산업생태계 ···99

<그림 4-13> 튜닝 일자리 포털 ···101

<그림 5-1> 광주전남 초광역협력 추진전략의 중점 추진과제와 추진체계 ···123

<그림 5-2> 경남혁신도시 도시서비스 시설 접근성: 거리 및 대중교통 소요시간 ···125

<그림 5-3> 혁신도시 정주여건 개선 영역 및 경남혁신도시 교통환경 개선 우선 순위 ·· 126

<그림 5-4> 스마트 클린버스 승강장 ···127

<그림 5-5> 경남혁신도시 공공지원건축물 조성방안 및 유치시설(안) ···135

<그림 5-6> 경남혁신도시 공공지원건축물 성장단계별 기업지원 프로그램(안) ···136

<그림 5-7> 경남혁신도시 공공지원건축물의 산업생태계 내 역할과 기능 ···137

<그림 5-8> 혁신도시 내 메이커스페이스 추진체계 ···147

<그림 5-9> 혁신도시발전지원센터와 혁신 플랫폼(공공지원건축물)의 관계(안) ···150

그림차례

LIST OF FIGURES

CHAPTER 1

1. 연구의 배경 및 목적 ···3 2. 연구의 범위 및 방법 ···5 3. 선행연구 검토 및 차별성 ···10 4. 연구의 정책·학술적 기대효과 ···12

서론

제1장 서론 ･ 3

01 서론

본 연구는 국가균형발전 정책의 효과적 실현을 위해 혁신도시의 위상과 주변지역과의 연계 실태 를 분석하여 이를 토대로 혁신도시와 주변지역의 실효성 있는 상생발전 전략을 도출하고자 하였다.

이를 위해 3개 혁신도시를 대상으로 빅데이터, 통계, 문헌, 면접 조사 등을 실시하여 주변지역과의 생활권 연계실태 및 산업 연계실태를 분석하였다. 혁신도시와 주변지역의 연계실태를 토대로 상생 발전 전략을 제시한다는 점은 본 연구가 기존 연구와 차별성을 가지는 부분이다. 본 연구는 입지, 규모, 개발방식이 상이한 혁신도시와 주변지역의 연계특성에 따라 도시서비스의 효율적 공급과 산업생태계 조성을 위한 정책개발에 직간접적으로 기여할 것으로 판단된다.

1. 연구의 배경 및 목적

1) 연구 배경

(1) 지역발전거점으로서 혁신도시의 위상 검토 필요

혁신도시는 수도권 소재 공공기관의 지방이전을 계기로 혁신주도형 경제의 지역거점 을 형성함으로써 수도권과 지방 간의 불균형 해소를 목적으로 건설되었다(건설교통부, 2005: 45). 참여정부는 공공기관 지방이전과 더불어 혁신도시를 건설해 이전 공공기 관과 연관된 민간기업을 유치함으로써 지역발전의 거점을 조성하고자 하였다. 2019년 공공기관 지방이전이 완료됨에 따라 현 정부는 혁신도시의 지역성장 거점화에 초점을 두고 정책을 실행하고 있다. 따라서 이전 공공기관을 중심으로 한 혁신도시가 실제로 지역발전거점 역할을 수행하고 있는지에 대한 객관적 검토가 필요한 시점이다. 공공기

4

관의 이전이 완료된 현 상황에서 혁신도시가 인구유입 및 기업유치, 일자리 창출을 지 속할 수 있을지, 혁신도시의 정주여건과 도시서비스가 기업유치 및 일자리 창출에 어 떤 영향을 미치는지에 대한 검토가 함께 이루어질 필요가 있다.

(2) 혁신도시 성과확산과 주변지역과의 상생발전 주요 쟁점 검토 필요

혁신도시 건설과 공공기관 지방이전의 정책적 효과는 지역에 거점을 조성함으로써 수도권 인구집중을 완화하고, 이전 공공기관의 지역인재 채용률을 높이고 지방세 수입 을 점진적으로 증가시킴으로써 지역발전 효과를 가시화하였다는 것이다. 그러나 혁신 도시의 성장은 주변지역으로부터 인구유입이 절대적 규모를 차지함에 따라 주변지역의 인구유출과 유휴시설 발생을 가속화하였다는 지적을 받기도 한다. 이 외에도 혁신도시 가 주변지역과 더불어 일자리 창출과 기업유치 등을 통해 지속적 지역 경제성장을 견인 하기에는 혁신도시의 규모, 입지가 가지는 한계뿐만 아니라 주요 혁신주체가 공공기관 이고 이들의 지역전략산업과 연계가 약하기 때문이라는 지적도 있다. 따라서 혁신도시 의 정책적 성과와 한계를 검토하고 상생발전 과제를 도출할 필요가 있다.

(3) 혁신도시와 주변지역의 연계실태 분석을 통한 상생발전 전략 제시 필요

혁신도시별로 개발방식, 규모, 입지여건이 상이하므로 혁신도시별 맞춤형 전략이 필 요하다. 이를 위해서는 혁신도시와 주변지역의 연계실태를 분석하여 혁신도시의 영향 권에 해당하는 주변지역의 범위를 검토할 필요가 있다. 즉 이전기관 및 입주기업의 지 역 내 거래관계(KED), 혁신도시와 주변지역의 통근 현황(KCB), 혁신도시와 주변지 역의 소비특성 분석(카드 빅데이터) 등을 통해 혁신도시와 주변지역 연계특성을 분석 하여 혁신도시별로 맞춤형 상생발전 과제 도출이 필요하다. 이렇게 도출된 과제를 토 대로 혁신도시와 주변지역 연계 강화 및 상생발전 전략을 도출할 필요가 있다. 혁신도 시가 지역전략산업의 변화와 성장을 견인할 수 있도록 혁신도시와 주변지역의 산업적 연계를 강화하고 혁신도시와 주변지역의 생활권 연계를 통한 도시서비스를 제고할 수 있는 상생발전 전략 모색이 필요하다.

제1장 서론 ･ 5

2) 연구 목적

본 연구는 국가균형발전 정책의 효과적 실현을 위해 혁신도시의 위상과 주변지역과 의 연계실태를 파악하여 이를 토대로 혁신도시와 주변지역이 상생 발전할 수 있는 정책 방향과 전략을 도출하고자 하다. 이를 위해 지역발전거점으로서 지역별 혁신도시의 위 상과 쟁점을 고찰하고, 3개 혁신도시와 주변지역의 생활권 연계실태와 산업 연계특성 을 분석하고, 혁신도시와 주변지역의 연계 강화 및 상생발전 전략을 제시하였다.

2. 연구의 범위 및 방법

1) 연구 범위 (1) 공간적 범위

혁신도시별로 주변지역과의 관계와 위 상이 다르므로 본 연구에서는 혁신도시 와 주변지역의 관계를 형성하는 특성을 유형화하여 3개 혁신도시를 분석하였다.

대도시에 입주한 혁신도시는 모도시의 규모 대비 혁신도시의 규모가 매우 작아 혁신도시가 대도시 전반에 영향을 미치 는 지역발전거점으로서 논의되기는 어려 운 부분이 있다. 따라서 본 연구에서는 2012년 이후 공공기관이 이전한 10개 혁 신도시 중 중소도시에 입지한 7개 혁신 도시를 대상으로 입지적 특성을 고려하

자료: 저자 작성.

그림 1-1 | 3개 분석대상 혁신도시

6

여 사례지역을 선정하였다. 결과적으로 대도시 인근에 입지한 광주전남혁신도시, 중소 도시 원도심에 인접하여 입지한 경남혁신도시, 중소도시 외곽에 입지한 경북혁신도시 를 대상으로 비교분석하였다.

자료: 저자 작성.

그림 1-2 | 분석대상과 분석방법

(2) 시간적 범위

본 연구의 현황 자료 및 통계는 2020년을 기준으로 분석하였으나 자료 구득이 어려 울 경우 가장 최신자료를 사용하였다. KCB¹⁾ 자료는 2014년과 2020년 시계열 자료를 활용하고, 신한카드 빅데이터는 2015년과 2019년 시계열 자료를 활용하였다. 한국기 업데이터(KED) 자료는 2018년 단년도 자료를 활용하였다.

1) KCB(Korea Credit Bureau)는 국내 18개 대형 금융회사들이 공동출자하여 설립된 회사로 4,400만 명의 18세 이상 개인 신용정보를 보유하고 있다.

제1장 서론 ･ 7

(3) 내용적 범위

① 지역발전거점으로서 혁신도시의 위상과 쟁점

지역발전거점의 개념과 지역발전이론, 지역발전정책의 변화와 지역발전거점 육성 전략, 지역발전거점으로서 혁신도시의 위상과 한계를 고찰한다. 혁신도시 정책의 성과 와 한계를 짚어보고 지역균형 뉴딜을 통한 지역발전거점 조성 및 육성과 같은 최근 정 책환경의 변화와 이슈를 검토한다. 지역발전거점으로서 혁신도시의 제약 요인을 분석 하여 혁신도시와 주변지역의 상생발전 과제를 도출하였다.

② 혁신도시와 주변지역 생활권 연계실태 분석과 과제 도출

KCB 데이터를 활용한 혁신도시와 주변지역 통근분석과 신한카드 빅데이터를 활용한 업종별 소비지출 특징 분석(카드 빅데이터) 등 혁신도시와 주변지역의 생활권 연계특성과 도 시서비스 이용 실태를 분석한다. 혁신도시 도시서비스의 공급 현황과 생활권 범위를 토 대로 혁신도시와 주변지역 연계강화를 위한 과제를 도출한다.

③ 혁신도시와 주변지역 산업연계 특성 및 잠재력 분석

먼저 혁신도시의 입주기업 현황과 지역경제 밀착도를 진단한다. 지역경제 밀착도는 혁신도시 내 이전기관 및 입주기업의 지역 내 거래관계(KED)를 분석하여 진단한다.

또한 산업생태계 구축과 진화의 방향에 따른 혁신도시와 주변지역의 기능과 역할을 진 단한다. 즉 공기업을 주축으로 지역산업 클러스터를 구축한 광주전남혁신도시, 지역 전 략산업의 인큐베이팅 기능이 강화되고 있는 경남혁신도시, 산업 트렌드 변화에 대응한 새로운 생태계를 형성하고 있는 경북혁신도시를 대상으로 산업연계 특성과 잠재력을 진 단한다. 이를 토대로 혁신도시별 산업연계 특성에 따른 상생발전 과제를 도출한다.

④ 혁신도시와 주변지역 상생발전을 위한 전략 도출

지역발전거점으로서 혁신도시와 주변지역의 상생발전 방향을 제시한다. 혁신도시와 주변지역의 산업생태계를 강화하고 혁신도시 주변 생활권의 합리적 연계를 통한 도시 서비스의 합리적 공급 전략을 모색한다.

8

2) 연구 방법 (1) 문헌조사

지역발전거점으로서 이론적 배경과 지역발전정책의 변화, 지역발전거점으로서 혁신 도시의 위상과 한계를 고찰하기 위해 문헌조사를 실시한다. 지역균형 뉴딜을 통한 지 역발전거점 조성 및 육성과 같은 최근 정책환경의 변화와 이슈를 검토하고, 혁신도시 와 주변지역의 상생발전 관련 제도를 분석한다.

(2) 빅데이터를 활용한 혁신도시와 주변지역 연계특성 분석

KCB 데이터를 활용한 혁신도시와 주변지역의 통근분석과 신한카드 빅데이터를 활용 한 업종별 소비지출 특징 분석 등 혁신도시와 주변지역의 생활권 연계특성과 도시서비스 이 용 실태를 분석한다. 지역경제 밀착도 진단을 위해 혁신도시 내 이전기관 및 입주기업의 지역 내 거래관계(한국기업데이터, KED)를 분석한다.

(3) 혁신도시 관련 지자체, 이전 공공기관 등 핵심주체 의견 수렴

3개 혁신도시의 이전 공공기관, 대학, 지역기관, 지자체 등 혁신도시 혁신 및 지역 발전 핵심주체들의 의견 수렴을 통해 지역 현황을 공유한다. 지자체 현장답사 및 간담 회 등을 개최하고, 현장방문이 어려운 경우 지역전문가들과 소통을 위해 화상회의를 개최한다.

(4) 국책연구기관 및 지역연구기관 등 전문가 자문

혁신도시별 상생발전 전략 및 이전 공공기관의 사업 추진실태 분석을 위해 국책연구 기관, 대학 및 지역연구원과 협동연구를 추진한다. 지역발전거점과 주변지역 상생발전 전략 도출을 위해 국내외 사례에 대한 전문가 자문과 의견을 수렴한다. 지역연구기관 과 세미나를 통해 연구성과 공유 및 의견 수렴을 실시한다.

제1장 서론 ･ 9 자료: 저자 작성.

그림 1-3 | 연구의 틀

10

3. 선행연구 검토 및 차별성

1) 선행연구 현황

본 연구에서는 혁신도시와 주변지역의 연계와 상생발전에 관련한 문헌 고찰을 실시 하였다. 검토된 선행연구는 혁신도시 자체의 거점화와 정주여건 개선을 통한 혁신도시 활성화에 대한 연구와 공공기관 이전을 통한 지역발전효과 확산, 혁신도시와 주변지역 의 상생발전 방안에 대한 연구로 구성된다.

균형발전, 지역발전거점으로서 혁신도시 활성화에 관한 연구로는 지역발전 촉진을 위한 혁신도시 활성화(김진범 외, 2017), 혁신도시를 중심으로 한 균형발전을 촉진 하기 위한 종합발전계획의 체계와 내용을 담은 연구가 진행되었다(국토교통부, 2018

& 2019). 혁신도시의 인구 및 정주여건 개선에 대한 연구(윤영모 외, 2017)도 추진 되었다.

혁신도시와 주변지역의 관계에 대한 초기 연구의 관심은 혁신도시 혹은 이전 공공기 관으로 인한 지역발전 효과를 극대화하는 것이었다(권영섭 외, 2015). 혁신도시와 주변지역의 상생발전에 대한 관심이 커진 것은 혁신도시 조성으로 인한 주변지 역의 쇠퇴 가속화와 이를 해결하고자 하는 정책적 관심에서 비롯된다. 관련 연 구로 혁신도시로 인한 주변 원도심의 쇠퇴 실태와 도시재생적 관점에서 혁신도 시와 연계된 원도심 재생방안이 제시된 바 있으며(김은란 외, 2020), 지역상생 발전을 위한 혁신도시와 지역대학의 연계 활성화 방안이 제시되기도 하였다(서 연미 외, 2019).

2) 선행연구와 본 연구의 차별성

혁신도시와 주변지역의 상생발전에 관한 선행연구는 혁신도시와 이전 공공기관의 역 량을 활용한 지역발전효과 극대화 방안에 초점을 맞추거나, 지역대학과의 연계 활성화 및 원도심 재생 등 지역자원과 혁신도시의 역량을 결합한 상생발전 전략을 모색하고

제1장 서론 ･ 11

있다. 그러나 혁신도시의 지역발전거점으로서 위상에 대한 검토와 주변지역과의 연계 현황에 대한 정밀한 분석을 통한 상생발전 전략은 미비하다.

표 1-1 | 선행연구와의 차별성

구 분 연구목적 연구방법 주요 연구내용

주요 선행 연구

1

∙ 과제명: 혁신도시 종합발전계획 수립 연구

∙ 연구자: 국토교통부(2019c)

∙ 연구목적: 혁신도시 발전과 지 역발전거점 육성을 위한 5년간 전략 및 사업계획 제시

∙ 혁신도시 입주기업 만족도 조사

∙ 혁신도시 정주여건 만족도 설문 조사

∙ 지자체(광역시․도)가 수립한 10 개 혁신도시별 발전계획을 기초 로 하여 ‘혁신도시 종합발전계 획안’을 마련

∙ 혁신도시의 여건변화 전망 및 계획과제 도출

∙ 혁신도시 비전 및 목표 설정

∙ 부문별․혁신도시별 발전전략 마련

∙ 집행 및 관리방안 마련

2

∙ 과제명: 공공기관 이전의 지역 발전효과 분석 및 극대화 방안

∙ 연구자: 권영섭 외(2015)

∙ 연구목적: 혁신도시 공공기관 이전이 단계적으로 마무리됨에 따라 기 이전한 공공기관이 지 역경제에 미친 효과를 점검

∙ ① 이전 공공기관과 관련 기관 및 기업, ② 이전 공공기관 직 원, ③ 지자체를 대상으로 설문 조사 및 인터뷰 조사

∙ 공공기관 이전의 지역발전효과 에 대한 선행연구

∙ 공공기관 이전의 국내외 사례

∙ 공공기관 이전으로 인한 지역발 전효과 측정

∙ 공공기관 이전의 지역발전효과 극대화 방안

3

∙ 과제명: 지역 상생발전을 위한 혁신도시 연계형 원도심 재생 방안 연구

∙ 연구자: 김은란 외(2020)

∙ 연구목적: 혁신도시와 이전 공 공기관의 혁신역량을 연계하여 인접 원도심의 쇠퇴 방지와 재 생을 위한 제도 개선방안 도출

∙ 문헌조사(정책 및 제도 검토 및 원도심 재생관련 사업)

∙ 통계분석(혁신도시와 모도시 간 의 인구 유출입과 기업 및 일자 리 현황 분석)

∙ 현장조사 및 인터뷰를 통한 혁 신도시 연계형 원도심 재생 관 련 이슈 도출

∙ 혁신도시 모도시 및 원도심 쇠 퇴 실태 분석

∙ 혁신도시와 주변지역 상생발전 정책 및 제도 현황 분석

∙ 지역 혁신역량을 연계한 원도심 재생 사례 분석

∙ 혁신도시 연계형 원도심 재생 전략 및 제도개선 방안 도출

본 연구

∙ 지역발전거점으로서 혁신도시 의 위상을 점검하고 주변지역과 의 연계 현황 실태 분석을 토대 로 한 혁신도시 및 주변지역의 상생발전 전략을 도출

∙ 국내외 사례 검토

∙ 문헌 고찰

∙ 기업 간 거래관계, 통근 및 소비 행태로 본 생활권 분석

∙ 현장조사

∙ 지역발전거점으로서 혁신도시 의 위상

∙ 혁신도시와 주변지역의 연계 실태

∙ 국내외 지역발전거점과 주변지 역 상생발전 사례 분석

∙ 혁신도시와 주변지역 상생발전 을 위한 전략 도출

자료: 저자 작성.

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본 연구는 지역발전거점으로서 혁신도시의 위상을 점검하고 주변지역과의 연계 현황 실태 분석을 토대로 한 혁신도시 발전성과 확산 및 상생발전 전략을 도출한다는 측면에 서 기존 연구와 차별성을 가진다. 본 연구의 키워드는 혁신도시, 상생발전, 생활권, 경 제권이다.

4. 연구의 정책·학술적 기대효과

1) 정책적 기대효과

본 연구에서는 빅데이터를 활용하여 혁신도시와 주변지역의 통근 및 소비행태를 분 석하고 혁신도시 입주기업의 거래망을 분석함으로써 혁신도시와 연계된 생활권의 범위 와 지역경제 밀착도를 진단하였다. 본 연구는 입지, 규모, 개발방식이 상이한 혁신도 시별 생활권과 소비행태에 기반하여 도시서비스의 효율적 공급과 산업적 연계강화 방 안 수립을 위한 정책적 판단 근거를 제공하려 노력하였다. 해당 연구결과를 토대로 향 후 혁신도시와 주변지역의 생활권 연계와 산업생태계 조성을 위한 정책개발에 직간접 적으로 기여할 것으로 판단된다. 실제로 2021년 국가균형발전위원회의 주최로 10월 27~28일에 개최된 국가균형발전박람회에서 본 연구의 결과를 발표한 바 있다.

2) 학술적 기대효과

혁신도시와 주변지역의 연계실태를 빅데이터를 활용한 다양한 분석(기업 간 거래관 계를 통한 기업의 지역밀착도 분석, 통근 및 소비행태를 통한 생활권 분석)을 통해 확 인함으로써 증거기반 정책 평가를 위한 학술적 토대가 될 것으로 기대된다.

CHAPTER 2

1. 지역발전거점의 개념과 지역발전이론 ···15 2. 지역발전정책의 시대적 변화와 지역발전거점 육성전략 ·· 17 3. 지역발전거점으로서 혁신도시의 위상과 한계 ···20 4. 지역발전거점으로서 혁신도시의 과제 ···24

지역발전거점으로서

혁신도시의 위상과 과제

제2장 지역발전거점으로서 혁신도시의 위상과 과제 ･ 15

02 지역발전거점으로서 혁신도시의 위상과 과제

본 장에서는 지역발전거점으로서 혁신도시의 위상과 한계, 주변지역과 상생발전을 위한 혁신도 시의 과제를 살펴보았다. 혁신도시 건설과 공공기관 이전으로 수도권 인구집중 속도 완화, 혁신도시 내 일자리 창출, 지방세 증가 등의 효과가 있었다. 반면 혁신도시의 성장에 따른 주변지역 인구감소, 일자리 창출, 기업유치, 지역경제 파급효과의 지속성 난항으로 인한 혁신도시의 성장거점화뿐만 아니라 주변지역과의 상생발전 효과가 미비한 것으로 나타난다. 혁신도시와 주변지역의 상생발전을 모색하기 위해서는 혁신도시와 주변지역의 연계특성을 고찰하고 해당 지역별 맞춤형 산업생태계 구축과 합리적 도시서비스의 공급이 필요하다.

1. 지역발전거점의 개념과 지역발전이론

지역발전거점으로서 혁신도시를 설명하기 위해서는 성장거점, 혁신, 클러스터에 대 한 이해가 필요하다. 본 연구에서는 해당 개념과 연계된 지역발전이론의 전략을 검토 하였다.

1) 성장거점이론과 지역발전전략

‘성장거점’은 1950년 페루(Perroux)에 의해 제시된 개념으로 보드빌(Boudeville) 에 의해 성장중심지이론(growth center theory)으로 발전하였다(김용웅 외, 2009:

181-182). 성장중심지를 형성하기 위해서는 첫째, 산업을 공간적으로 집적시키고, 둘 째, 이 산업을 도시의 집적경제와 연계하고, 셋째, 파급효과를 배후지역에 전파함으로

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써 지역발전을 도모해야 한다고 주장되었다. 경제활동의 공간적인 집중을 통한 지역발 전정책은 허쉬만과 로드윈에 의해 발전하였다. 사회간접자본과 생산 투자를 잠재력이 높은 한정된 지점에 집중하여 투자의 효율성을 높이고 성장효과를 주변지역으로 확산 시켜 지역성장을 촉진시킨다는 것이다(김용웅 외, 2009: 182).

성장거점전략은 산업화 과정에서 야기되는 낙후지역에 대한 국가 수준의 지역발전정 책으로 채택되어 왔다. 그러나 성장거점전략은 중심지의 성장 효과가 주변지역으로 확 산되지 못한 점과 성장거점 내의 산업성장이 전통적인 지역산업과 연계되지 못하고 지 역의 자생적 잠재력을 키우지 못했다는 비판을 받았다(김용웅 외, 2009: 186-187).

2) 지역혁신체제론과 클러스터 이론

대안적 지역발전전략은 성장거점전략에 대한 비판적인 측면을 부분적으로 수정해 보 려는 노력에서 출발하였다. 특히 지역혁신체제와 산업 클러스터는 혁신도시 조성의 기 본 방향을 설명하는 중요한 개념이다.

(지역혁신체제론) 기존 지역발전이론과 다른 점은 혁신에서 혁신주체들 간의 상호교 류 및 학습 네트워크의 시너지 효과에 초점을 두고 있다. 즉 상호작용 촉진 기구나 요 소를 만들고 상호작용 장애요소를 제거하는 방안에 관심을 두고 있다.

지역혁신체제의 구성요소는 크게 하부구조와 상부구조로 구분된다. 하부구조는 혁신 을 위한 구체적인 지원체제로 물리적 하부구조(도로, 공항, 통신망)와 사회적 하부구 조(대학 연구소, 금융기관, 교육훈련기관, 지방정부)를 포함한다(김용웅 외, 2009:

209). 사회적 하부구조가 지역 내 혁신활동을 위해 효율적으로 운영되는 것이 중요하다.

상부구조는 지역의 조직과 제도, 규범, 문화, 분위기를 의미한다. 혁신 네트워크 형성 을 위해서는 신뢰와 협력의 문화를 지속할 수 있는 상부구조가 갖추어져야 한다(김용웅 외, 2009: 209).

(클러스터 이론) 특정산업이 특정지역에 집적되는 클러스터 발달이 지역경제와 국 가 산업 경쟁력의 핵심 요소로 인식되면서, 중앙 및 지방정부는 클러스터를 형성하고

제2장 지역발전거점으로서 혁신도시의 위상과 과제 ･ 17

성숙할 수 있는 환경을 조성하는 것을 중요한 임무로 여기게 되었다. 클러스터가 국가 와 지역 경쟁력 강화의 주요 수단으로 주목받게 된 이유는 미국의 실리콘밸리, 독일의 바덴뷔르템베르크, 이탈리아의 제3이탈리아 지역의 괄목할 성공 때문이다(김용웅 외, 2009: 220).

2. 지역발전정책의 시대적 변화와 지역발전거점 육성전략

1) 지역발전정책의 시대별 변화

중앙정부는 시대별 여건에 맞추어 지역발전촉진시책을 변화시켜왔다. (1960~1970 년대 경제성장촉진시책) 1960~1970년대에는 경제성장과 산업발전 촉진을 위해 간선 교통망, 항만, 다목적댐 등 사회간접자본시설과 산업입지 기반을 확충하였다. 수도권 을 제외한 지역의 발전을 지원하는 제도가 마련되었으나 지역발전에서 주도적 역할을 하기에는 미흡하였다. 지방산업단지 조성에 대한 재정지원과 입지기업에 대한 금융조 세지원을 제공하였다.

(1980년대 국토균형발전시책) 국가의 경제발전 목표가 경제성장에서 복지 위주의 균형적 발전전략으로 전환되었다. 지역발전을 촉진하기 위해 지방의 성장거점도시를 중심으로 투자를 집중하였다. 성장거점도시 육성 방안으로 지방 대도시 중심으로 집적 경제 기반을 구축하고, 도시개발, 업무단지 조성, 특화산업 육성을 지원하였다. 특히 지방중소도시의 중심성을 강화해 배후지의 서비스 기능 강화와 도농 간 연계를 강화하 는 노동 통합개발을 추진하였다.

(1990년대 지역경쟁력 강화시책) 경제의 세계화에 대비해 국가 및 지역 경쟁력 강화 에 높은 우선순위를 두고, 지방에 대규모 집적경제 기반을 구축하기 위한 광역권을 개 발하여 수도권과 경쟁할 수 있는 지방 대응거점 형성을 목표로 한다. 이를 위해 서해안 중심의 대규모 신산업단지를 조성하고, 전국 8대 광역권을 지정하였다.

(2000년대 지역혁신역량과 국가경쟁력 강화시책) 2003년에 출범한 참여정부는 국

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가균형발전을 주요 국정과제로 설정하고, 성장과 균형을 병행하는 분권-분산모델로의 패러다임 전환을 모색하였다. 균형발전을 위한 분산정책의 일환으로 행정중심복합도 시·혁신도시·기업도시 건설과 공공기관 지방이전을 추진하였다.

표 2-1 | 지역발전정책의 시대별 변화

구 분 1960~1970년대 1980년대 1990년대 2000년대

목적 산업화 경제성장 촉진 지역 간 불균형 해소 지방의 국제경쟁력 강화

국가균형발전 지역혁신체제 구축

국가경쟁력 강화

공간전략 상대적 우위지역 집중형 거점 개발

지방 대도시 및 중심도시 위주, 분산형 거점 개발

대규모 집적경제 구축, 지방광역권 개발

공간적 분산전략 (혁신도시 등) 광역경제권 개발 전략

투자기준 효율성 형평성 효율성과 형평성

(지방경쟁력 강화) 형평성, 효율성

개발방식 특정지역 개발 지역균형발전 광역개발방식 선택과 집중 개발

광역경제권 개발 자료: 김용웅, 차미숙, 강현수. 2009. 신지역발전론. p.461 <표 12-1> 인용.

2) 지역발전정책의 주요 수단으로서 성장거점도시 육성전략

제2차 국토종합개발계획(1982~1991년)에서는 국토의 균형발전을 위해 발전 잠재 력이 높은 지방 중심도시를 집중적으로 육성함으로써 지역발전의 기반을 조성하고, 발 전 효과가 주변으로 확산될 수 있도록 공간전략을 채택하였다.

성장거점도시는 성장을 선도하는 산업군이나 투자를 집적경제의 이익을 지닌 도시에 집중시켜 경제성장을 촉진하고 성장효과가 주변으로 확산되도록 하는 지역발전전략이 다.¹⁾ 우리나라의 경우 수도권으로 집중하고 있는 인구와 산업의 성장을 억제하고 국토 의 균형발전을 위하여 성장거점전략을 채택하였으며, 1980년대 우리나라 지역발전사 업 추진의 근간이 되었다.

1) 성장거점도시 육성전략은 폐루의 성장거점이론(growth pole theory)을 토대로 동태적인 산업을 공간적으로 집적 시키고, 이 산업집단을 도시집적경제와 연계시키며, 파급효과를 배후지역에 전파함으로써 지역발전을 도모한다는 보드빌의 성장중심지이론(growth center theory)에 근거하고 있음(김용웅 외, 2009: 489).

제2장 지역발전거점으로서 혁신도시의 위상과 과제 ･ 19

지역별 성장거점도시는 지방도시의 중심성계수, 성장 잠재력, 상대적 낙후도, 투자 의 경제적 효율성 등 네 가지 지표를 기준으로 선정되었다(김용웅 외, 2009: 489).

이 기준에 따라 50개 시급 도시 중 15개 도시가 성장거점도시로 선정되었으며, 이들은 지역서비스 공급 기능을 갖추고 성장 잠재력이 크다고 판단되는 도시들이었다²⁾. 그러 나 「성장거점도시 육성법」의 제정 실패로 제2차 국토종합개발계획에 의한 성장거점도 시 육성시책은 구체적 집행이 이루어지지 못하였다(김용웅 외, 2009: 492).

3) 공공기관의 지방이전과 혁신도시 건설을 통한 지역혁신거점 조성

참여정부는 수도권 집중해소와 지역특성화 발전을 위해 수도권에 소재해야 할 특별 한 사유가 없는 모든 공공기관을 지방으로 이전한다는 기본 방향을 설정하고 이를 실행 하기 위한 수단으로 혁신도시를 건설하였다. 2003년 5월 수도권 소재 공공기관 지방 이전 방침이 ‘국가균형발전을 위한 대구구상’에서 발표되었고, 2004년 4월 「국가균형 발전특별법」을 개정하여 법적 근거가 마련되었다.

혁신도시의 건설은 수도권 소재 공공기관의 지방이전을 계기로 혁신주도형 경제의 지역거점을 형성함으로써 수도권과 지방 간의 불균형을 해소하고, 지역의 특색있는 발 전의 촉진을 목적으로 한다(건설교통부, 2005: 45). 참여정부는 공공기관 지방이전과 더불어 혁신도시를 건설해 이전 공공기관과 연관된 민간기업을 유치함으로써 지역발전 의 거점을 조성하고자 하였다.

이를 위해 혁신도시는 공공기관 중심의 산학연관 협력 여건과 높은 수준의 정주환경 을 갖춘 도시를 지향하고 있다. 따라서 혁신도시는 혁신주체(공공기관, 기업, 대학, 연구소) 간 공동협력 및 네트워킹 지원시설과 주거·교육·문화·여가 공간 등의 도시시 설을 갖추도록 계획되었다.

2) 1차 성장거점도시로 대전, 광주, 대구 등 지방 대도시를 선정하였고, 2차 성장거점도시로 춘천, 강릉, 원주, 청주, 천안, 진주, 안동, 전주, 남원, 목포, 순천, 제주 등 지역중심지로서 성장 잠재력이 큰 12개 도시를 선정해 지역발전 과 지역서비스 공급 중심지로서 역할을 수행하게 하였다(김용웅 외, 2009: 489).