2006년 정부는 혁신도시 기본구상을 발표하면서 ‘지역성장거점 구축을 통한 국가균 형발전’을 혁신도시 개발목표로 설정하였다3). 2019년 공공기관 지방이전이 완료됨에 따라 정부는 혁신도시의 지역성장 거점화에 초점을 두고 정책을 실행하고 있다.
1) 혁신도시 조성의 정책효과와 혁신도시의 위상
혁신도시 건설과 공공기관 이전에 따른 정책효과는 혁신도시와 주변지역의 인구, 일 자리, 지방세 증가 등으로 확인할 수 있다. 2019년 12월 기준 한국과학기술평가원을 마지막으로 공공기관 이전이 마무리되었다. 혁신도시 시즌 1의 성과는 지역에 거점을 조성함으로써 수도권 인구집중을 완화하고, 이전 공공기관 지역인재 채용률과 지방세 수입이 점진적으로 증가하여 혁신도시로 인한 일정 정도 지역발전 효과가 나타났다는 것이다.
공공기관 지방이전은 수도권 인구집중 속도를 완화하는 데 기여하였다. 국토교통부 (2020c)에 따르면, 공공기관의 지방 이전으로 인해 수도권 인구가 비수도권 인구를 추월하는 시점이 약 8년간 늦춰지는 효과가 나타난 것으로 해석되고 있다. 이런 영향 으로 수도권의 인구집중 속도가 2000년 이후 빨라지고 있었으나 2010년 기점으로 완 화되었고 2017년 이후 다시 가속화되는 경향을 보인다. 2013년경부터 공공기관 지방 이전이 본격화되면서 수도권에서 혁신도시로 인구이동이 증가하였고 공공기관 이전이 마무리됨에 따라 수도권에서 혁신도시로 인구유입이 점차 줄어든 것으로 나타난다.
3) 국토교통부, 2006. 21세기 지방화시대를 여는 혁신도시 기본구상 방향
제2장 지역발전거점으로서 혁신도시의 위상과 과제 ･ 21 그림 2-1 | 수도권, 혁신도시의 순인구이동
자료: 국토교통부. 2020c. 혁신도시 성과평가 및 정책지원 요약본. p. 79 인용.
혁신도시 내 일자리 창출에 따른 고용량이 증가하였으며 특히 여성고용이 증가하였다.
지역인재 채용률은 2014년 10.2%, 2016년 13.3%, 2018년 23.4%, 2020년 28.6%
로 증가하였다(국토교통부 혁신도시 발전추진단, 2020). 혁신도시 지방세는 2014년 2,128억 원, 2017년 3,842억 원, 2020년 4,517억 원으로 증가하였다(국토교통부 혁 신도시 발전추진단, 2020).
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2) 지역발전거점으로서 혁신도시의 한계 (1) 혁신도시의 성장과 주변지역의 인구감소
혁신도시의 수도권 인구분산효과로 한시적으로 혁신도시로의 수도권 인구이동이 2015년을 정점으로 감소 추세다. 혁신도시 조성은 수도권 인구를 비수도권으로 분산 하는 효과가 있었으나 주변지역으로부터 인구유입이 절대적 규모를 차지함에 따라 모 도시와 인근 원도심의 인구 유출과 더불어 유휴시설 발생을 가속화한다는 지적을 받기 도 하였다. 2012~2019년 동안 혁신도시 인구 중 모도시에서 유입된 인구가 51%, 해 당 광역시도의 주변 기초지자체에서 순유입 인구는 26.8%로 수도권 순유입 인구는 16%에 불과하다(김은란 외, 2020:27).
(2) 일자리 창출, 기업 유치, 지역경제 파급효과의 지속성 불확실
반면 혁신도시 시즌 1의 한계는 정책의 단계상 혁신도시 정책이 공공기관 이전에 초 점이 맞춰지면서 혁신도시를 지역발전거점으로 성장시킬 수 있는 환경조성에 대한 성 과가 미흡하다는 것이다. 혁신도시는 이전 공공기관을 중심으로 일자리와 지역투자를 창출하는 혁신거점을 목표로 조성되었으나 기업집적 부진으로 지역발전거점 역할이 미 흡한 상황이다.
혁신도시 내 안정적 일자리는 점차 증가하는 추세이나 고급인력에 대한 수요는 감소 하고 있어 고용의 양적 측면과 아울러 질적 측면에서의 개선이 필요하다(국토교통부, 2020c). 또한 혁신도시 클러스터 용지의 기업입주는 증가하고 있으나 입주율이 여전 히 미비하고 증가속도도 둔화되고 있다. 국토교통부 혁신도시 발전추진단(2020)의 내 부 통계자료를 통해 이런 상황을 확인할 수 있다. 2020년 말 기준 혁신도시 내 전체 클러스터 용지 면적의 약 68.7%가 분양되었으나, 이 중 45.7%가 입주하였다. 2020 년 말 기준 입주기업은 총 1,663개로 2019년 말 대비 238개 증가하였으나, 코로나19 여파 등으로 입주기업 증가 폭이 둔화되었다.
제2장 지역발전거점으로서 혁신도시의 위상과 과제 ･ 23
혁신도시 소재 기업의 거래관계 분석결과 지역 내 거래는 상대적으로 미진한 것으로 나타난다. 국토교통부(2020)에 따르면 2018년 기준 혁신도시별 기업거래망 분포를 분석 한 결과 혁신도시 소재 기업의 지역 내 거래 및 지역경제 밀착도가 높지 않은 것으로 나타난다. 혁신도시 소재 기업의 동일시군구 내 거래 비중은 약 15% 수준으로 나타난다.
반면 주요 지역발전거점 역할을 하는 창원시와 구미시 소재 기업의 경우 해당 소재지 내 거래 비중이 약 35%로 혁신도시 보다 지역경제 밀착도가 높은 것을 알 수 있다.
2018년 기준 혁신도시 소재 기업의 도 내 거래와 도 외 거래 비중은 4:6으로 창원시와 구미시의 5:5 수준 대비 도 내 거래 비중이 낮은 수준이다.
표 2-2 | 혁신도시 소재 기업의 거래관계와 지역경제 밀착도
구분 전체 혁신도시 창원시, 구미시 혁신도시 기업의 지역경제 밀착도 소재지(시·군·구) 거래 비중 15% 수준 35% 수준 소재지 거래 비중이 낮음
도내:도외 거래 비중 약 4:6 약 5:5 도 내 거래 비중이 낮음
수도권 거래 비중 30% 수준 20% 수준 수도권 비중이 높음
자료: KED. 2018; 국토교통부. 2020. p. 90 인용.
그림 2-2 | 전체 혁신도시, 창원시, 구미시 소재 기업의 거래관계
전체 혁신도시 창원시 구미시
자료: KED. 2018; 국토교통부. 2020. p. 90 인용.
혁신도시 조성 이후 혁신도시가 조성된 시군구의 지역경제 성장효과가 존재하나, 국 가 및 산업의 효과에 따른 성장으로 지역효과는 일부 혁신도시에 국한되었다(국토교통 부, 2020). 2010~2013년 대비 2013~2016년 실질 GRDP 증가율 및 변이할당 분석에 따르면, 광주전남혁신도시, 충북혁신도시, 경북혁신도시가 소재한 시군구에서만 지역 효과가 의미 있게 상승하였다.
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