경찰과 사회

신라대학교 김순석 교수

경찰과 사회

7. 한국형 자치경찰제도의 의미와 도입 방향

Ⅰ. 서 론

 민주경찰제도를 채택하고 있는 국가의 경찰제도는 세 가지 패러다임으로 구분되고 있다 . 그 나라의 역사적 배경 , 시민의식 , 정치제도 , 치안상태 등 여건에 따라 그 형태를 달리하며 나 라마다 그 운영방법도 서로 다르다 . 우리나라의 경찰은 경찰력의 분산으로 인한 안보 및 광역 경찰기능의 약화 , 경찰위계질서의 해이 , 지역 간 경찰력의 질적 수준의 불균형 등을 이유로 중앙집권적인 국가경찰체제를 일관되게 유지해 왔다 .

 그러나 선진사회 경찰이 지역주민과 함께 하는 지역사회 경찰활동 (Community Policing) 을 전개하는 새로운 치안질서를 지향하는 흐름 속에서 주민중심 또는 봉사중심의 고객지향적 치 안서비스를 제공하지 않을 수 없다 ( 이황우 , 2007: 86). 이러한 시대적 요청에 따라 우리나 라에서 자치경찰제를 도입하기 위해 많은 노력을 시도하였으나 , 여러 가지 정치적 이해관계 에 부딪혀 좌절되었다 . 지금까지 역대 정부에서 자치경찰제의 도입과 관련하여 다양한 논의 가 있었음에도 불구하고 , 아직까지 제대로 된 자치경찰제도가 시행되지 못하고 있다 .

 오늘날 세계적으로 지방분권화 정책이 활발하게 진행되어 가고 있는 시대에서 우리 경찰도 이 에 걸 맞는 한국형 자치경찰제도의 도입을 모색할 필요가 있다 . 따라서 다음에서는 한국형 자 치경찰제도의 의미와 자치경찰제도의 바람직한 도입방향에 대해 살펴보고자 한다 .

Ⅱ. 자치경찰제도에 대한 이론적 고찰

1) 중앙집권화 경찰체제

 중앙집권화 경찰체제 (centralized police systems) 는 경찰의 관리 형태나 구조의 단 일화 또는 분권화와 관계없이 경찰력이 중앙정부의 직접적인 통제 하에 놓이는 것을 말한다 . 따라서 법집행의 성공과 실패에 대한 직접적인 책임은 중앙정부가 지고 있다 ( 배철효 외 , 2007: 289). 경찰활동의 중앙집권화된 패러다임을 채택하고 있는 국가 는 한국을 비롯하여 프랑스 , 이태리 , 핀란드 , 이스라엘 , 대만 , 아일랜드 , 덴마크 , 그리고 스웨덴 등이 포함된다 .

2) 지방분권화 경찰체제

 경찰활동의 지방분권화 경찰체제 (fragmented systems) 는 때때로 비체제 (non syst ems) 또는 극단적인 분권화 체제 (extremely decentralized) 로 불리워진다 . 계층제 에 의하여 준군대식으로 조직화된 경찰구조를 가지고 있었던 국가는 잠재적인 직권남 용의 두려움 때문에 매우 많은 자치경찰기관을 탄생시켰다 . 경찰의 조직화된 구조를 반대하고 있는 국가들은 경찰권에 대해서도 엄격한 제한을 가하고 있다 . 지방분권화 된 경찰체제를 채택한 국가들은 보통 보다 광범위한 시민의 자유를 보장해주는 대가로 그들 사회에서 상당수준의 범죄를 관대하게 취급하는 경향이 있다 ( 이황우 , 2007: 5 0). 지방분권화 경찰체제를 채택하고 있는 국가로는 미국 , 스위스 , 네덜란드 , 벨기 에 , 캐나다 등이 이에 해당한다 .

3) 통합형 ( 혼합형 ) 경찰체제

 경찰활동의 통합형 경찰체제 (intergrated systems of policing) 는 중앙정부와 ‘

지방정부가 통제를 분담하기 위한 수단을 제공한다는 점에서 때때로 적절히 분권 화된 체제 (moderately decentralized systems)', 혼합된 체제 (combined syste ms)', 또는 절충된 체제 (compromise systems)’ 라고 부른다 ( 이황우 , 2007: 6 0).

 이러한 체제는 분권화된 체제에 비하여 조직의 효과성 , 운영의 능률성 , 업무의

일관성을 제공하는 국가경찰제도가 자칫 빠질 수 있는 잠재적인 직권남용의 가능 성을 불식시키기 위해서 마련되었다 . 분권화된 체제에서 발견할 수 있는 수많은 자치경찰기관들과는 달리 통합형 경찰제도에서는 경찰기관의 수가 적은 편이다 ( 이황우 외 , 2006: 47-48). 통합형 경찰체제를 채택하고 있는 국가로는 영국 , 일본 , 호주 , 브라질 , 독일 등이 있다 .

2. 자치경찰제의 의의

1) 자치경찰제의 개념

 자치경찰제에 대한 개념은 학자들에 따라 매우 다양하게 정의되고 있다 . 박진현 (200 3) 은 자치경찰제를 치안행정 업적에 단체장이 책임을 지며 , 선거 때 주민의 필요에 따

라 지역실정에 맞게 치안행정을 펼칠 수 있는 지방차치 이념의 진정한 구현을 위한 제 도로 정의하고 있으며 , 최종술 (2003) 은 중앙정부로부터 부당한 간섭과 통제를 방지 하여 자주성을 확보하고 , 자치단체장으로부터의 정치적 이용 가능성을 배제하여 중립 성을 확보하기 위하여 자치단체장으로부터 분리된 독립기관이어야 한다고 정의하고 있 다 .

 또한 , 이황우 (2007) 는 자치경찰제를 지방분권의 정치사상에 따라 경찰이 지방자치 단체의 권한과 책임 하에 지역주민의 의사에 기하여 치안업무를 자주적으로 수행하는 제도로 정의하고 있으며 , 양영철 (2008) 은 자치단체가 자신의 능력과 조직 및 인력으 로 자치단체에 속한 자치경찰사무를 처리하는 제도라고 정의하고 있다 .

 이상의 논의를 기초로 자치경찰제를 정의하면 , 지방분권이라는 정치적 이념에 기초하

여 그 지역 경찰이 지방자치단체의 권한과 책임 하에 지역주민의 의사를 바탕으로 치안 업무를 중앙정부로부터 부당한 간섭과 통제를 받지 않고 자주적으로 수행하는 제도로

정의 할 수 있다 .

 자치경찰제를 시행하고 있는 국가들은 경찰행정의 민주성에 중점을 두고 , 가능한 경찰권이 집중되는 것을 지영하고 , 지역주민에 의한 통제가 되도록 하고 있으며 , 정치에 영향을 받거나 간여할 수 없도록 하고 있 다 . 이와 같은 자치경찰제의 이념을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다 ( 강영규 , 2007: 11-12).

(1) 분권화

 분권화는 지역적 요구에 효과적으로 대응할 수 있으며 , 정책의 개발과 집행에 있어서 지역적 특색을 반영 할 수 있다 . 자치경찰제에 있어서 분권화란 중앙집권화된 경찰권을 지방으로 이양 , 지역치안은 그 지역경 찰 스스로의 책임 하에 자율적으로 수행하도록 하는 것을 말한다 . 이를 통해 경찰운영체제의 효율성을 높 이고 지역주민위주의 봉사행정을 도모할 수 있다 .

(2) 민주화

 민주주의 국가에서는 민주주의를 정치이념으로 하기 때문에 경찰 역시 민주주의를 기초로 하여야 한다 . 여 기서 말하는 민주화란 지역주민 참여로 주민의사가 치안행정에 적극 반영되도록 함으로써 주민에 의한 경 찰행정이 되도록 하는 것을 의미한다 .

(3) 중립화

 자치경찰제의 이념으로서 중립화란 정치적 중립화를 의미하는 것으로 경찰조직이 특정 정당이나 정치적 사 항 , 특정 계층의 이익을 위하여 존재하는 것이 아니라 , 지역주민의 편익을 위해 공정하게 법집행을 하는 것을 말한다 . 이러한 정치적 중립화는 경찰의 활동과 운영에 대해 지역주민의 참여와 통제가 가능해야 확

보될 수 있다 .

2) 지방자치단체의 종합행정 실현

 지방자치단체는 주민의 복리 증진 , 주민의 생명과 재산의 보호를 위한 종합행정 실천 단체임에 틀림없다 . 이러한 종합행정을 실현하기 위해서는 일반 행정수단에만 의존할 수 없다 . 그러나 현재 우리나라의 지방자치단체는 자치경찰제의 미실시로 종합행정을 실현하는데 있어 필수적인 강제력을 확보하지 못하여 종합행정의 실천력과 집행력이 매우 떨어지는 것이 현실이다 . 따라서 자치경찰제도의 실시는 이러한 종합행정의 실 천력 , 집행력을 강화하여 지방자치단체로서의 종합적 기능을 수행할 여건을 조성하여 줄 것으로 기대되고 있다 .

3)

민생 기초질서 확립

 현재 교통 , 방법을 비롯한 민생 기초질서가 매우 위험한 수준에 도달해 있다 . 하루가

멀다하고 유괴 및 살인 등 흉포한 범죄가 증폭되고 있다 . 이러한 현상은 국가경찰이

민생치안 등 주민 보호보다는 중앙정부 보호에 중점을 두어 온 중앙집권적 경찰제도의

부작용 중 하나라고 할 수 있다 . 이러한 부작용을 시정하기 위해서는 기존의 경찰관서 나 치안정책 등의 개선만으로는 불가능하가는 증거와 자료가 명확하게 나타났다 . 그

래서 거의 모든 나라들이 치안행정에 주민들이 직접 참여하여 정책결정에 관여할 수 있는 통로로서 자치경찰 실시는 물론이거니와 주민들과 함께 하는 지역사회 경찰활동 (community policing) 을 도입하고 있는 실정이다 . 따라서 지방자치경찰제의 실시로 주민을 위한 치안행정에 중점을 둠으로써 지방화의 환경 조성이 가능할 것이다 .

4) 체감치안 개선

 현재 경찰법상으로 지방경찰은 시ㆍ도지사에 속한다고 되어 있다 ( 경찰법 제 2 조 ).

그러나 이는 명목에 불과할 뿐 실제로는 중앙정부에 예속되어 있다 . 그 이유는 지방경 찰에 대한 지휘와 감독권 일체가 시ㆍ도지사가 아닌 경찰청장에게 부여되어 있기 때문 이다 . 따라서 지방경찰에 대한 주민참여와 통제가 불가능하기 때문에 국가경찰은 체 감 치안에 중점을 두지 않고 있으며 , 이로 인하여 주민들의 과거 경찰에 대한 나쁜 이 미지는 개선될 가능성이 매우 희박하다 . 이러한 상황에서 주민으로부터 사랑받는 경 찰이 되기 위해서는 주민통제 속에서 경찰이 운영되어야 한다 . 자치단체가 집행력을 강화하고 지역 주민들에게 치안 체감도를 확실하게 높이기 위해서는 주민들의 통제 속 에 있는 경찰 , 즉 자치경찰이 필요하다 .

Ⅲ. 바람직한 자치경찰제도의 도입방향

 자치경찰제를 도입하는 경우에 우리나라에서는 어떠한 유형의 모델을 채택하는 것이 바

람직할 것인가에 대해서는 여러 가지 견해가 있을 수 있다 . 여기에서는 자치경찰제도의 도입범위 , 설립위치 , 관리형태 , 기능 , 책임자의 선임방법 , 국가경찰직원 배치여부 , 경비의 부담문제 , 업무의 협력문제 , 지방경찰에 대한 감독 등에 대하여 구체적으로 살 펴보면 다음과 같다 ( 이황우 , 2007: 87-96).

1. 자치경찰제도의 도입범위

 자치경찰제를 실시한다면 시ㆍ도 중심의 광역자치단체로 할 것인지 아니면 시ㆍ군ㆍ자

치구 중심의 기초자치단체로 할 것인지에 대한 의견이 대립하고 있다 . 지방자치경찰제 도를 채택하는 경우 광역자치단체뿐만 아니라 기초자치단체에 이르기까지 실시하는 것 이 원칙이나 우리나라의 특수성에 비추어 광역자치단체만 자치경찰기관을 두고 소속지

방경찰청은 물론 관할구역의 하급 경찰기관을 지휘ㆍ감독하도록 하여야 할 것이다 .

 또한 광역수사의 문제 , 비효율성의 문제 , 재정조달의 문제 등을 고려한다면 광역자치 단체를 자치경찰단위로 선정하는 것이 바람직하다 . 특히 , 자치경찰의 도입논리는 국민 의 사회경제적 생활권과 밀접한 관련을 갖는다 . 우리나라의 좁은 국토 , 교통ㆍ통신의 발달로 인한 생활권의 확대 , 사건사고의 연쇄성과 광역성 , 남북한의 특수한 안보상황 ,

기초자치단체의 열악한 재정상황 등을 종합적으로 고려할 때 시ㆍ도 광역자치단체중심 으로 도입하는 것이 필요하다 .

2. 자치경찰제도의 설립위치

 자치경찰기관을 광역자치단체장의 직속기관으로 할 것인가 아니면 광역자치단체장으 로부터 분리하여 독립기관으로 설치할 것인가가 문제된다 . 이러한 문제는 지방경찰

기관의 정치적 중립화를 보장할 수 있는가 하는 문제로서 매우 중요한 관건이 되는 것 이다 . 이를 위해서 자치경찰조직을 광역자치단체장으로부터 분리하여 독립기관으로 설치하여야 한다 .

 중앙정부로부터의 자주성은 물론 광역자치단체장으로부터의 중립성까지 보장되기 때

문에 자치경찰이 정치적 소용돌이에 휘말리지 않고 민생치안에 전념할 수 있게 된다 . 그동안 경찰의 정치적 중립화에 대한 문제는 기회가 있을 때마다 제기되어 왔던 쟁점

사항이기 때문에 정치인인 시ㆍ도지사로부터의 중립성까지도 보장할 수 있도록 독립 기관으로 설치하는 것이 바람직하다 .

3. 자치경찰조직의 관리형태

 자치경찰조직의 관리형태를 합의제로 할 것인가 아니면 독임제로 할 것인가가 문제된 다 . 합의제와 독임제는 제각기 특징을 지니고 있으나 영국ㆍ미국ㆍ일본과 같이 합의

제를 고수하는 가장 큰 이유는 경찰의 중립성 보장에 있다 . 우리나라의 경우에도 경 찰의 중립화와 민주화를 보장하기 위해서는 합의제 형태인 시ㆍ도 경찰위원회제도를 채택하는 것이 바람직할 것으로 보인다 .

4. 자치경찰조직의 기능

 경찰기능 가운데 어떤 분야를 자치경찰기관에 이양할 수 있는가가 문제된다 . 지방자 치단체가 경찰임무를 기관위임사무 내지는 단체위임사무로서 담당하여 지방경찰은 그

지역의 방범ㆍ교통ㆍ경비ㆍ일반수사 등 민생치안에 주력하도록 하며 , 중앙경찰은 기 획ㆍ조정ㆍ통제 , 치안관련기관 및 정부부처와의 업무협조 , 국가안보와 관련되는 사 항 , 광역범죄 , 대규모 재해 및 소요사태 대처 , 전국적인 유ㆍ무선 통신시설의 확보 및 유지 , 경찰중견간부의 교육훈련 등을 담당하도록 하여야 한다 .

5. 채임자의 선임문제

 자치경찰조직을 합의제로 하거나 독임제로 할 경우 그 위원 또는 위원장을 주민들의 선거에 의할 것인가 , 아니면 지방자치단체장이 직접 임명할 것인가 혹은 지방의회의 동의를 얻어 임명할 것인가가 문제된다 . 시ㆍ도 경찰위원회위원들을 주민들이 직접 선출하게 되면 민생치안을 도모하는데 전력하게 되어 자치경찰의 요청에 부응할 수는 있지만 , 경찰에 대한 전문지식이나 경험이 없는 자가 위원으로 선출될 우려가 있고 선거에 따르는 부작용이 있게 되어 선거제는 바람직하지 못하다 .

 합의제인 경찰위원회위원을 임명제로 하는 경우에도 광역자치단체장이 지방의회의 동의를 얻어 임명할 것인지 아니면 직접 임명할 것인지는 나라마다 상이하다 . 자치경찰제도가 중 앙으로부터의 과도한 간섭과 통제를 방지하는 것이기도 하지만 광역자치단체장의 정치적

이용 가능성을 억제하는 것도 중요한 목적이므로 광역자치단체장이 그 관할구역에 상주하

는 자 중에서 지방의회의 동의를 얻어 임명하는 것이 바람직하다 . 또한 시ㆍ도 경찰위원회

위원을 정당에서 추천하는 형태는 우리나라의 현실에 비추어 지양되어야 할 것이다 .

 시ㆍ도 경찰위원회위원수는 5명 정도로 하되 제주도는 3 명으로 제한하며 임기는 3 년으

로 하고 재임할 수 있도록 하는 것이 예산의 절감 및 정책의 일관성이라는 측면에서 바람직 하다 .

 시ㆍ도 경찰위원회 소속의 지방경찰청장은 시ㆍ도 경찰위원회의 제청으로 시ㆍ도지사가 임 명하는 방법이 이상적이지만 중앙경찰과의 연계를 고려하여 국가경찰위원회 또는 경찰청장 이 시ㆍ도 경찰위원회의 동의를 얻어 국무총리에게 제청한 자를 대통령이 임명하도록 한다 .

 경찰서장은 시ㆍ군ㆍ자치구 경찰위원회의 제청으로 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 임명하되 시ㆍ 도 경찰위원회의 승인을 받도록 하자는 방안도 제기되고 있으나 기초자치단체까지 경찰위

원회를 둘 경우 비능률성을 극복하기 힘들며 기초자치단체장이 경찰서장을 임명한다는 것 은 경찰의 사기저하는 물론 경찰서와 기초자치단체의 관할구역도 일치하지 않기 때문에 혼 란만 가중될 것으로 판단된다 . 따라서 경찰서장은 지방경찰청장의 제청으로 경찰청장이 임명하는 것이 바람직할 것으로 생각된다 .

6. 국가경찰직원의 배치문제

 지방경찰조직에 국가공무원인 경찰관을 배치할 것인가가 문제시된다 . 자치경찰조직에는 모 두 지방공무원으로 배치하는 것이 가장 이상적이나 지방자치단체의 예산과 한계 , 자치경찰 과 국가경찰 간의 협조문제 , 자치경찰의 일정한 질적 수준의 유지 등을 고려하여야 한다 .

우리나라에서는 경정 이상의 국가경찰 또는 지방경찰 중 하나를 선택하도록 하고 그 가운데 국가경찰은 경찰청장의 제청으로 시ㆍ도 지방경찰위원회의 동의를 얻어 대통령이 임명하도 록 하여야 한다 .

 또한 경감 이하의 경찰관은 동의를 얻어 시ㆍ도지사가 임명토록 한다 . 따라서 지방경찰관의 모집은 관할구역에 거주하는 자 중에서 선발하여야 하며 교육훈련도 지방경찰청이 자체적으 로 시행하는 것이 바람직하다 .

7. 경비의 부담문제

 자치경찰조직의 운영경비는 지방자치단체에서 부담할 것인가가 문제된다 . 자치경찰조직의 운영경비는 지방자치단체에서 부담하는 것이 원칙이다 . 그러나 지방재정이 빈곤하다는 점 을 고려한다면 당분간 지방경찰에 소요되는 경비는 시ㆍ도의 재정여건에 따라 일정한 기준을 정하여 국고에서 경비를 보조하지 않으면 안된다 . 특히 경정 이상의 국가경찰관에 대한 인 건비 전액 , 지방경찰에서 사용하는 차량 및 선박의 구입비 , 지방경찰관서 및 교육시설의 건 축비 , 경찰통신 및 범죄감식시설의 유지ㆍ관리 , 경호ㆍ경비 및 국가 공안에 관계되는 범죄 기타 특수한 범죄수사에 소요되는 경비 등에 대해서는 국가가 부담하여야 할 것이다 .

8. 업무의 협조문제

 자치경찰조직이 상호 간에 업무의 협조는 어떻게 할 것인가가 문제된다 . 자치경찰조직은 자율적으로 관할구역 내의 치안질서를 유지하여 책임행정체제를 확립하지 않으면 안된 다 . 그러나 시ㆍ도 지방경찰은 범죄정보 등 각종 자료의 교환 , 수사 및 공조 등 협력이 필요한 사항에 대해서는 상호ㆍ협력할 수 있어야 효율적인 업무수행이 가능하다 . 특히 다른 시ㆍ도 지방경찰청에서 국가안보 및 사회안정에 지대한 영향을 미치는 긴급사태나 대규모 시위 등이 발생하였을 경우 경찰관을 파견하거나 장비를 지원함에 있어서는 원조 를 요청할 수 있는 제도적 장치의 마련이 필요하다 .

9. 자치경찰에 대한 감독

 지방경찰에 대한 감독은 국가전체의 경찰권의 통일적 행사를 보장하고 경찰행정에 있어 서 법치행정을 실현하기 위해서 필요하다 . 더구나 지방경찰이 지역할거주의에 빠지게 될 경우 적정한 경찰력의 행사는 매우 어려워지며 , 사회전체의 안녕과 질서유지는 공백이 발생할 수 있다는 점에서 국가의 감독은 매우 중요한 의미를 갖는다 . 이를 위해서 지방경 찰에 대한 감독은 국가경찰위원회에서 행하는 것이 바람직할 것으로 보인다 . 지방경찰이 국가사무를 위임사무로 처리하는 범위 내에서 감독기관은 합법성뿐만 아니라 합목적성에 대한 감독권까지 갖도록 한다 . 사후적인 교정ㆍ감독뿐만 아니라 사전적 감독수단으로서 지시권도 갖는다 . 다만 자치사무에 대해서는 합법성의 감독권만 가진다고 보는 것이 타 당하다 .

Ⅳ. 결 론

 그동안 한국의 경찰제도는 다각적인 문제점들을 노출함으로써 제도적인 개혁을 요구받고 있다 . 현재 우리나라가 안고 있는 경찰제도와 경찰서비스의 문제는 결 국 자치경찰제도의 실시 여부와 직결되는 것들이다 . 물론 자치경찰제의 실시가 곧바로 모든 문제를 해결해 준다고 보장하지는 못한다 할지라도 최소한의 제도적 장치를 마련한다는 점 , 그리고 세계화 , 지방화시대에 걸맞은 경찰력의 필요성은

점점 더 고양되고 있다는 점 등이 충분히 고려되어야 한다 . 한마디로 자치경찰은 그 당위성을 충분히 가지고 있기 때문에 앞으로 남은 과제는 어떠한 방식으로 바 람직하게 도입할 것인가만 남겨두고 있다 ( 조성택 , 2005: 224).

 우리나라의 실정에 맞는 바람직한 자치경찰제의 도입은 지역주민의 치안수요에 신속하고 능률적으로 대응하면서 경찰활동에 있어 주민들의 적극적인 참여를 유

도하는 계기가 될 것으로 기대되며 , 고객지향적인 치안서비스를 구축할 수 있을 것으로 판단된다 . 또한 한국의 지방자치의 완전한 실현과 전통적인 국가권력기관 의 분권화로의 정부조직 개편이 이루어져 보다 민주적인 경찰활동이 가능할 것으 로 생각된다 .