제5차 국토종합계획(2020-2040):

특집

제5차 국토종합계획(2020-2040):

모두를 위한 국토, 함께 누리는 삶터

2020 Januar y vol.459

새로운

국토를 ^제시하다

02 국토시론

국민과 함께 만든 제5차 국토종합계획 이낙연_ 국무총리

특집 | 제5차 국토종합계획(2020-2040):

모두를 위한 국토, 함께 누리는 삶터 만들기 06  제5차 국토종합계획 비전과 전략:

모두를 위한 국토, 함께 누리는 삶터 만들기 차미숙_ 국토연구원 선임연구위원 12  개성 있는 지역발전과 연대·협력 촉진 김현수_ 단국대학교 도시계획·부동산학부 교수 18  지역 산업혁신과 문화·관광 활성화 류승한_ 국토연구원 선임연구위원 이순자_ 국토연구원 선임연구위원 28  세대와 계층을 아우르는 안심 생활공간 조성 김상조_ 국토연구원 선임연구위원 이병재_ 국토연구원 책임연구원 36  품격 있고 환경친화적 공간 창출 박종순_ 국토연구원 연구위원 윤은주_ 국토연구원 책임연구원 42  인프라의 효율적 운영과 국토 지능화 최재성_ 국토연구원 책임연구원 50  대륙과 해양을 잇는 평화국토 조성 이현주_ 국토연구원 책임연구원 54  제5차 국토종합계획의 실행 방안 정우성_ 국토연구원 책임연구원 이영주_ 국토연구원 국토시뮬레이션센터장

58 용어풀이 <257>

지역발전투자협약 제도, 국가환경종합계획 표희진_ 국토연구원 연구원

성선용_ 국토연구원 책임연구원

60 KRIHS가 만난 사람 <28>

김현미 국토교통부 장관 “더 나은 국토를 만들기 위해 노력하겠습니다”

인터뷰_ 차미숙 국토연구원 선임연구위원

66 2020 어반 오디세이(URBAN ODYSSEY) <1>

다양한 이야기의 장, 서울시청 앞 광장 방승환_ ‘닮은 도시 다른 공간’의 저자

74 우리 동네 도시재생 이야기 <20> 서울역일대 서울역일대 거점시설을 도시재생회사가 위탁운영관리하다

백해영_ 서울역일대도시재생지원센터장

80 창조적 도시재생 시리즈 <1>

창조적 도시재생 시리즈를 소개합니다 박정은_ 국토연구원 도시재생연구센터장 박효숙_ 국토연구원 연구원

82 영화와 도시 <73> 영화 ‘부다페스트 느와르’ 외 죽음과 빛의 도시에 흐르는 진혼곡, 부다페스트 서곡숙_ 비체 문화산업연구소 대표

CONTENTS

60

66

82

제459호 2020년 1월호

제459호 2020 January

88 연구자의 서가 <20> Misbehaving : The Making of Behavioral Economics 인간의 어리석은 행동으로 들여다본 경제학 이용만_ 한성대학교 부동산학과 교수, 대학원장

90 해외리포트

데이터 시대 도서관의 역할:

미국 노스캐롤라이나주립대학 사례 김대종_ 국토연구원 선임연구위원, 노스캐롤라이나주립대학교 지리공간분석센터 방문연구원

96 글로벌정보

국토개발의 현황을 지도로 알려주는 국토관측소 창립 15주년 맞아 외 111 국토 옴부즈만

112 국토연구원 단신 2020년도 시무식 외

116 KRIHS 보고서

저성장시대에 대응한 도시·지역계획 수립의 합리화 방안 연구(민성희 외) 임형백_ 성결대학교 국제개발협력학과 교수 초연결 스마트시티 구현을 위한 공간정보전략 연구(임시영 외) 안종욱_ 안양대학교 도시정보공학과 교수

120 연구보고서 구입 안내

122 기자칼럼

‘2020 원더키디’와 ‘2040 국토’

윤현숙_ YTN 디지털뉴스팀장

123 지도로 보는 우리 국토 <13>

2040년 대한민국 지역별 장래 인구 전망 발행일 2020년 1월 10일 발행인 강현수 편집위원장 문정호 편집위원 구형수, 박소영, 안예현, 윤서연, 이병재, 이영주, 이윤상, 이재춘, 정우성, 최재성, 홍사흠(가나다 순) 간사 한여정 편집 문보배, 유지은 전화 044-960-0114(대표), 044-960-0425(구독문의)

「국토」는 국토 전반에 관한 국내외 최신 정보와 현안 문제를 다루는 월간지입니다. 「국토」에 수록된 내용은 필자 개인의 견해이며, 국토연구원의 공식적인 견해가 아님을 밝힙니다.

Cover story

범바위

2020년 「국토」에서는 지난해 9월부터 10월까지 국토연구원에서 주최한 제7회 아름다운 우리 국토 사진공모전의 수상작을 표지로 게재합니다.

본 작품은 장려상으로 선정된 차성주 님의

‘삼동 설경’(촬영지: 경북 봉화군 명호면 범바위)입니다.

새로운

국토를 ^제시하다

글로벌정보

국민과 함께 만든 제5차 국토종합계획

국토종합계획은 1972년 제1차 계획이 수립된 이래 제4차 계획까지 이어지며 대한민국 국토발전의 기본으로 활용돼 왔습니다.

그 4차 계획이 2000년부터 올해까지 20년 동안 적용됐습니다. 제5차 국 토종합계획은 내년부터 2040년까지 20년의 청사진입니다.

대한민국은 지난 반세기 이상 우리도 세계도 놀랄 만큼 변화했습니다. 내 년부터 20년은 또 다른 급변이 우리에게 일어날 것입니다. 향후 20년의 급 변은 사회여건의 변화로 이미 예고되고 있습니다.

첫째는 인구감소와 고령화 및 그에 따른 지방소멸의 현실화 가능성입니 다. 인구증가를 전제로 하던 종래의 국토정책은 통용되기 어렵게 됐습니다.

국가균형발전을 위한 접근도 새로운 철학과 방식을 요구받게 될 것입니다.

둘째는 교통과 통신을 포함한 기술발달과 그것이 촉발할 시간혁명입니다.

향후 20년은 국토정책을 과거처럼 행정단위 중심으로 구획하는 것이 무의미 해질 것입니다.

이낙연 국무총리^✽

국토시론

셋째는 사람들의 욕구변화입니다. 이미 3만 달러를 넘은 1인당 국민소득 이 4만 달러에 도달하고 다시 그것을 넘는 시대에는 풍요와 편의뿐만 아니라 생명, 건강, 안전, 환경, 문화 등으로 욕구가 다양해지고 강해질 것입니다.

국토정책도 그에 부응해야 합니다.

넷째는 기후변화입니다. 기후변화와 그에 따른 국가적 국제적 대응은 국 토정책에도 변화를 줄 수밖에 없습니다. 기존의 국토개발방식은 더 이상 지 속가능하지 않게 될 것입니다.

다섯째는 남북관계 변화 가능성입니다. 한반도에 평화를 증진시키고 남북 한을 경제공동체로 발전시켜야 하는 것은 우리의 당연한 지향입니다. 새로운 국토정책은 한반도의 그런 미래까지를 시야에 넣어야 합니다.

제5차 국토종합계획은 이상의 변화 가능성을 고려하며 그에 부응하도록 마련됐습니다.

또한 지난 네 차례의 국토종합계획은 전문가 중심으로 수립됐지만, 이번 5차 계획은 처음으로 국민이 직접 참여해 전문가들과 함께 만들었습니다. 수 고해주신 170명의 국민참여단에 감사드립니다.

국토종합계획은 최상위의 계획입니다. 앞으로 국가기간교통망계획 등 부 문별 계획과 시도 종합계획 등 하위계획으로 더욱 구체화돼야 합니다.

각 부처와 지자체는 5차 계획에 담긴 비전과 전략을 충실히 구현하는데 필 요한 모든 조치를 취해 주시길 바랍니다. 감사합니다.

✽ 국토 1월호 발간일(2020년 1월 10일)을 기준으로 하였습니다.

✽✽이낙연 국무총리가 2019년 11월 20일 국토정책위원회에서 모두발언한 내용을 정리하였습니다.

제5차 계획은 처음으로 국민이 직접 참여해 전문가들과 함께 만들었습니다.

수고해주신 170명의 국민참여단에 감사드립니다.

제459호 2020 January

제5차 국토종합계획 (2020-2040) :

모두를 위한 국토, 함께 누리는 삶터

특집

ThEmE SpECial

2020년은 대한민국 국토의 새로운 미래 20년을 담은 제5차 국토종합계획이 시 행되는 첫해이다. 제5차 국토종합계획(2020-2040)은 최상위 국가공간계획으 로서 인구의 감소, 저성장, 한반도 평화, 4차 산업혁명 등 우리가 겪어 보지 못 한 여건 변화에 대한 대응전략을 담았다. 계획수립과정은 국민참여단 등 일반 국민이 직접 참여하여 국민이 지향하는 미래 국토비전이 계획안에 폭넓게 반영 되었다. ‘모두를 위한 국토, 함께 누리는 삶터’ 구현을 비전으로 균형국토, 스마 트국토, 혁신국토를 목표로 하고, 연대와 협력을 통한 유연한 스마트국토 공간 을 제시하는 제5차 국토종합계획은 성장시대에서 성숙시대로 국토관리의 방향 을 전환하였다는 점에서 기존 계획과 차별적이다. 이번 호 특집에서는 제5차 국 토종합계획의 비전과 목표, 전략과 정책과제 등을 소개하고 있다.

정우성 | 국토연구원 책임연구원

국토종합계획은 1972년 이래 우리나라의 산업화와 근대화 과정에서 국가경제 성장을 촉 진 · 지원하고 국민의 편리한 생활을 영위하는 데 중요한 역할을 수행해왔다. 제5차 국토 종합계획은 올해부터 2040년까지 중앙정부가 수립하는 부문별 중장기계획과 시 · 도별 지역발전계획뿐만 아니라 향후 국토정책 방향을 제시하는 최상위 국가공간계획으로의 위상을 가지고 역할을 하게 된다.

인구감소²⁾와 저성장, 기후변화, 기술발달 등의 대내외 여건변화는 국토에 복합적으로 영 향을 줄 것이 전망된다. 이러한 메가트렌드 변화는 극복해야 할 도전과제로 혹은 새로운 미래를 여는 기회로 작용할 것이다. 현명한 대응과 선택이 필요하다. 인구감소와 저성장 은 우리가 경험해보지 않은 미래의 현실이다. 그동안 국토계획에서는 인구증가와 성장 이 당연했다. 그러나 이제는 인구감소와 저성장을 불가피한 현실로 인정하고 대비해야 한다.

제5차 국토종합 계획이 올해부터 발효(發效)되다

1) 제5차 국토종합계획(2020-2040)이 2019년 말 법정 절차와 대통령 승인을 득하여 법정계획으로서 효력이 개시되었음.

2) 통계청 장래인구추계치를 토대로 2040년 장래인구분포를 추정한 결과, 2019년 현재 국토의 거주지역 중 인구감소가 예 상되는 지역은 81.03%이고, 인구증가가 예상되는 지역은 18.96%로 전망됨(대한민국정부 2019, 15).

제5차 국토종합계획 비전과 전략:

모두를 위한 국토, 함께 누리는 삶터 만들기

차미숙 | 국토연구원 선임연구위원 (mscha@krihs.re.kr)

<그림 1> 제5차 국토종합계획의 성격과 역할

지침적

전략계획

실증 기반 계획

소통·협력

계획

제459호 2020 January

제5차 국토종합계획은 계획기간 중 절대적인 인구감소시대를 맞게 되는 최초의 국토 종합계획이다. 이에 개발에서 관리가 중시되는 방향으로의 국토정책 패러다임 전환과 국토공간에 대한 인식 변화가 불가피하다.

1차 계획(1972-1981)은 외국 전문가들에 의해, 2차 계획 이후는 국내 전문가와 정책실 무자들이 중심이 되어 수립해왔다. 계획(plan)이 정책(policy)이라는 점에서 그간의 계획 은 국민들의 목소리와 공감을 얻는 데 한계가 있었다. 이번 계획은 국민이 계획 수립 과정 에 직접 참여하고 공감할 수 있는 국가계획 수립모델을 구현해냈다. 전국에서 자원한 170명의 국민참여단과 계획 수립 초기 단계부터 미래 국토 발전을 위한 핵심가치를 공유

하고, 현안 정책이슈에 대한 열 띤 숙의과정을 거쳐 향후 국토 정책이 추구해야 할 가치를 담 은 ‘국토계획헌장’을 함께 만들 고 이를 비전, 전략 및 정책과 제로 구체화했다.³⁾ 또한 개발 과 환경의 조화를 통해 지속가 능한 국토 조성을 목적으로 중 앙부처인 국토교통부와 환경부 가 협력하여⁴⁾ 국토환경 통합관 리전략을 도출 · 이행하기로 하는 등 중앙부처 간 협력계획을 수립 하고 공동 실천하기로 했다.

국민과 소통하고, 중앙과 지방이 협력해 국가계획을 수립하다

3) 국민제안 및 계획수립 과정을 공유하기 위한 온라인 플랫폼(http://cntp.kr)을 구축하여 운영하였음.

4) 국토-환경 통합관리를 위한 범부처 협력적 계획수립체계(국가계획수립협의회)를 만들었으며, 국토-환경계획 5대 통합 관리 추진전략 도출 및 상호 모니터링체계 구축·이행을 위한 실천방안을 도출하여 제시함.

<그림 2> 국토정책 패러다임과 국토공간 인식 변화

<그림 3> 국토계획헌장: 더 나은 국토를 위한 국민의 바람

국토관리

•사회적 가치 우선

•형평성 중시

•인구감소와 저성장 전환

•협력적 경제사회

국토개발

•경제적 가치 우선

•경제성· 효율성 중시

•성장의 지속 전제

•경쟁적 경제사회

미래

현재

제5차 국토종합계획은 현재와 미래세대 모두를 위한 국토의 백년대계 실현을 지향하기 위하여 ‘모두를 위한 국토, 함께 누리는 삶터’를 계획의 지향점으로 설정하였다. ‘모두를 위한 국토’는 다양한 세대와 계층, 지역이 균형 있는 포용적 국가기간을 갖추고 좋은 일 자리가 있는 안전한 국토의 조성을, ‘함께 누리는 삶터’는 삶의 질, 친환경 등 우리 국민 이 중시하는 핵심가치를 주거 · 생활 · 도시 · 국토공간에서 구현해 품격 있는 국토환경의 조성을 의미한다.

이의 실현을 위해 어디서나 살기 좋은 균형국토, 안전하고 지속가능한 스마트국토, 건 강하고 활력 있는 혁신국토 등 3대 목표와 ① 개성 있는 지역발전과 연대 · 협력 촉진, ② 지역산업 혁신과 문화 · 관광 활성화, ③ 세대와 계층을 아우르는 안심 생활공간 조성, ④ 품격 있고 환경친화적 공간 창출, ⑤ 인프라의 효율적 운영과 국토 지능화, ⑥ 대륙과 해 양을 잇는 평화국토 조성 등 6대 국토발전전략을 제시하였다. 국토발전전략별 주요 정책 과제는 다음과 같다.

첫 번째 발전전략인 “개성 있는 지역발전과 연대 · 협력 촉진”의 정책과제는 수도권, 지방대도시권, 중소도시권, 농산어촌 등 각 지역의 여건과 특성을 살려 상생형 균형발전 을 추진하고, 산업 · 관광 · 문화 등 지역 수요를 기반으로 교통 · 행정 등에 대해 지역 간 연대 · 협력을 통한 국가 및 지역발전기반 구축이다.

두 번째 발전전략인 “지역산업 혁신과 문화 · 관광 활성화”의 정책과제는 좋은 일자 리 창출을 위해 신산업 육성기반 조성과 지역산업 생태계 회복력 제고, 지역 고유의 역 사 · 문화자산 등을 활용한 매력 있는 문화공간 조성과 쇠퇴관광지 · 시설의 문화적 재생 을 통한 지역활력 거점 조성이다.

세 번째 발전전략인 “세대와 계층을 아우르는 안심 생활공간 조성”의 정책과제는 인 구감소에 대응하여 유연한 도시개발 · 관리와 집약적인 도시공간구조 재편,⁵⁾ 저출산 · 고

‘모두를 위한 국토, 함께 누리는 삶터 만들기’를 비전으로 3대 목표와 6대 전략을 제시하다

<그림 4> 국토 미래상 실현을 위한 핵심 추구가치에 대한 국민의식조사

자료: 제5차 국토종합계획 수립 과정에서 수행한 일반국민 1000명 대상 설문조사 결과(2018년).

현재 (2018년) 삶의 질 (16.7%) 균형발전 (14.0%) 친환경 (9.5%) 안전 (8.1%) 행복 (6.7%) 건강 (5.6%)

약 10년 후 (2030년) 삶의 질 (16.5%) 친환경 (11.1%) 균형발전 (9.4%) 행복 (6.8%) 안전 (6.0%) 건강 (5.9%)

약 20년 후 (2040년) 삶의 질 (15.9%) 친환경 (11.2%) 행복 (7.7%) 건강 (7.4%) 균형발전 (7.1%) 안전 (6.5%)

5) 절대인구 감소의 충격을 완화하기 위해 주요 거점공간은 합리적 인구예측을 통해 기반시설계획을 합리화하고, 교통축, 생활문화축 등을 중심으로 압축적 공간으로 재편하는 스마트 공간 재배치를 주요 정책과제로 제시하였음.

제459호 2020 January

령사회 등 인구구조 변화에 대비해 사회통합형 생활공간 조성, 일상생활과 밀접한 생활 SOC의 질적 확충, 수요 맞춤형 주거복지와 주거공간의 선진화, 그리고 안전하고 회복력 높은 국토대응체계 구축과 지능형 국토방재기반의 조성 등이다.

네 번째 발전전략인 “품격 있고 환경친화적 공간 창출”의 정책과제는 삶의 질, 건강, 친환경에 대한 국민적 관심 증대에 대응해 국토생태축의 연결과 녹색인프라 확충 등을 통해 깨끗하고 지속가능한 국토환경의 조성, 국토 경관 및 도로 · 철도 등 주요 인프라의 디자인 개선 등을 통해 매력 있는 국토 · 도시경관 창출과 일상생활 경관 향상뿐만 아니 라 국토의 품격을 높인다. 물, 해양, 산지, 에너지 등 국토자원의 특성을 고려하여 미래 가치를 높이고 활용도를 제고한다.

다섯 번째 전략인 “인프라의 효율적 운영과 국토 지능화”의 정책과제는 초연결 · 초지 능화 시대로의 전환과 4차 산업혁명에 따른 기술 발달을 국토의 관리와 이용에 적극 활 용하여 국민의 편리함과 국토의 지능화를 촉진한다. 국가간선망의 효율화를 통해 전국 을 평균 2시간대로, GTX 등 광역철도망을 구축하여 대도시권 및 주요 거점을 30분대로 연결하는 한편, 자율주행차, 하이퍼루프, 드론 등 미래형 교통체계 개편에 대비한다. 인 프라 생애주기관리시스템 도입으로 노후 인프라의 전략적 관리 · 운영 및 MaaS(Mobility as a Service) 등 교통이용 플랫폼의 통합을 통한 이용자 편의 향상과 포용적 교통정책 추진 확대로 교통사고 사망자 제로화를 지향한다. 그리고 성장단계별 · 지역별 차별화된 스마트공간 조성, 토지 · 지하공간 · 교통 등 국토정보 통합을 통한 가상국토 플랫폼 구 축 · 운영으로 국토의 지능화를 촉진한다.

여섯 번째 발전전략인 “대륙과 해양을 잇는 평화국토 조성”의 정책과제는 남북이 공

<그림 5> 제5차 국토종합계획의 기조: 비전, 목표, 전략

전략 1 전략 2 전략 3 전략 4 전략 5 전략 6

연대와 협력을 통한 유연한 스마트국토 구현

모두를 위한 국토, 함께 누리는 삶터

어디서나 살기 좋은 균형국토

안전하고 지속가능한 스마트국토

건강하고 활력 있는 혁신국토

개성 있는 지역발전과 연대·협력 촉진 지역산업 혁신과 문화·관광 활성화 세대와 계층을 아우르는 안심 생활공간 조성 품격 있고 환경친화적 공간 창출

인프라의 효율적 운영과 국토 지능화 대륙과 해양을 잇는 평화국토 조성 비 전

목 표

공간구성

국 토 발전전략

동으로 한반도 신경제구상의 단계적 이행과 비무장지대(DMZ)를 국제평화지대로 조성 하는 한편, 한반도-유라시아 경제공동체 육성과 신북방 · 신남방 정책 이행으로 글로 벌 국가로서의 위상을 제고한다.

다양한 국민 수요(needs)와 국토정책 패러다임의 변화에 부합하고 인구감소와 저성장, 기술혁신 등 여건 변화에 탄력적으로 대응하기 위한 국토공간의 미래상을 제시하였다.

기존 중앙정부 주도의 획일적 · 경직적인 공간전략을 탈피하여, 국민의 생활공간과 정 책공간의 불일치(mis-match)를 해소하고, 기술 발달에 따른 경계의 소멸 내지 무경계 화(borderless)가 확산되는 현실을 고려하여 향후 정책에 대한 체감도를 높이기 위해 중 앙정부와 지방이 협력적 관계에서 다양한 연대와 협력이 가능한 유연한 공간전략을 제 안하였다. 그리고 이를 촉진하기 위해 거버넌스 운영을 제안하였다.⁶⁾

6) 제2차 국토종합계획에서는 다양성(diversity)과 연결성(connectivity)을 국토 공간형성의 기본이념으로 삼고 있음.

연대와 협력을 통한 유연한 스마트 국토공간을 구상하다

<그림 6> 국토공간의 미래상: 연대와 협력을 통한 유연한 스마트 국토

기초 연계·협력 광역 연계·협력

다양한 분야 · 주체 간의 연대와 협력 여건 변화

중앙부처B

중앙부처A 중앙부처

C A사 D군

산업협력 관광협력

B군 C사 지자체

중앙부처

위기에 대응이 가능한 유연함과 강인함

제459호 2020 January

국토공간의 미래상 구현 전략으로 첫째, 국민 누구나, 지역 어디나 배제되거나 소외되 지 않는 균형국토를 위하여 중앙과 지방, 지역 간 탄탄한 연대를 구축하고, 둘째, 건강하 고 활력 있는 혁신국토 조성을 위해 행정구역에 얽매이지 않고 산업, 교통, 관광 등 다양 한 분야에서 자유롭고 유연한 협력체계를 구축하며, 셋째, 4차 산업혁명 시대에 대응한 기술 발전을 적극 수용하고 민주적이고 소통이 활성화된 거버넌스를 통해 안전하고 지 속가능한 스마트국토를 구축하며, 넷째, 지역 간 다양한 연계와 협력을 통해 인구감소와 저성장, 기술 발달 등 여건 변화에 유연하게 대응하는 동시에 강인한 연대를 통해 위기 를 극복하고 국토의 지속성과 회복력을 제고하도록 하였다.

제5차 국토종합계획이 최상위 국가공간계획으로서 위상을 갖고 중앙부처와 지자체가 수립하게 될 부문별 중장기계획 및 지역발전계획과 정합성을 확보하는 것이 계획의 실 천력을 높이는 관건이다. 이번 제5차 국토종합계획에서는 기존 계획과 달리 정책과제 별로 계획지침을 제시하였다. 이 계획지침은 국토계획평가 및 국토계획 모니터링, 그 리고 국토-환경 통합관리 이행평가체계 운영의 기준으로 활용하고 정책환류를 통해 계획의 실천력을 높이는 근거가 될 수 있다. 그리고 중앙정부 차원에서 전략적으로 고 려해야 할 정책과제 중심으로 5년 단위 세부 실천계획 수립⁷⁾과 비전, 목표, 전략에 부 합하는 실증사업의 발굴 · 추진을 통해 계획의 실천력을 높이도록 하였다. 제5차 국토 종합계획은 국민이 직접 만든 최초의 국가계획 수립이라는 계획과정 혁신을 모색하였 다. 이러한 취지가 집행과정에도 계속 이어질 수 있도록 국민 참여를 촉진하고, 국토 및 지역발전 정책 추진과정에서 야기될 수 있는 다양한 갈등을 합리적으로 조정 · 관리 하는 시스템을 갖추어야 할 것이다.

계획의 실천과 정책 환류를 강화하다

대한민국정부. 2019. 제5차 국토종합계획(2020-2040).

참고문헌

7) 중앙행정기관의 장 및 시도지사는 국토종합계획의 내용을 소관 업무와 관련된 정책 및 계획에 반영하여야 하며, 대통령 령으로 정하는 바에 따라 국토종합계획을 실천하기 위한 소관별 실천계획을 수립하여 국토교통부장관에게 제출하여야 한다(「국토기본법」 제18조 1항 실천계획의 수립 및 평가).

1. 지역 격차의 지속적 확대

수도권과 지방 간 격차가 줄어드는 듯하다. 인구 등 총량적 격차는 완화 추세이다. 그러 나 경제활동인구, 취업, 투자 및 기업 활동 등의 집중도는 수도권으로 심화되고 있다. 지 역 간의 경제력 격차는 확대되는 추세이다. 고부가가치의 지식기반산업은 서울을 중심 으로 집중하며 동남권 조선 · 자동차산업의 경쟁력은 지속적으로 쇠퇴하고 있다. 수도권 내 시도 및 비수도권 시도 간의 격차가 커지는 등 새로운 지역 간 격차도 커진다. 4차 산 업혁명이라 부르는 기술혁신이 빠르게 진행됨에 따라 이러한 지역 간 격차는 확대될 것 으로 보인다.

2. 광역적 행정수요의 증대

서울시 인구는 감소하나 경기도 인구는 빠 르게 증가한다.¹⁾ 3기 신도시 건설과 수도 권 광역급행철도(GTX)의 건설은 이러한 추세를 가속화시킬 것이다. 직주 간의 분리 가 커지면 통근거리가 길어지게 된다.²⁾ 대 도시권 시민들은 행정구역을 넘나드는 통 근과 통학, 생산과 소비활동을 벌이고 있으

현황과 문제점

개성 있는 지역발전과 연대·협력 촉진

김현수 | 단국대학교 도시계획·부동산학부 교수 (hskim91@dankook.ac.kr)

1) 서울시 인구는 2034년부터 900만 명 이하로 줄고 2047년에는 832만 명까지 감소할 것으로 예상됨. 경기도 인구는 2017 년 1279만 명에서 2036년 1445만 명에 도달할 것으로 추계됨(통계청 2019).

2) 대도시권광역교통위원회의 발표에 의하면 수도권 시민의 평균 통근시간은 133분인데, 이는 전국평균의 2.3배, OECD 국가 평균의 4.8배에 이르고 있음. 통근시간이 길어지면 삶의 질은 낮아짐(대도시권광역교통위원회 2019).

90.0%

80.0%

70.0%

60.0%

50.0%

40.0%

30.0%

20.0%

10.0%

0.0%

국토면적 경제활동

인구 총생산 취업자 투자 예금 매출액

500대 기업

매출액 100대 기업 11.8

50.8 49.5 50.2 45.9

68.7 69.2 78.0

<그림 1> 수도권의 경제활동 집중도

자료: KED 빅데이터 2016.

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나 도시관리는 행정구역 단위로 이루어져 불편함과 비효율이 크다. 생활권과 행정구역 불일치, 인구감소 · 고령화에 따른 지방소멸 우려 등에 따라 행정서비스 공급의 효율화를 위한 서비스 전달체계 개편 필요성이 커지고 있다. 대도시권의 발달로 서비스 공급범위 가 광역화되고, 광역적 국토 관리를 위한 거버넌스와 지역 간 유연한 연계 · 협력에 대한 요구가 증대하고 있다.

3. 균형발전 효과의 미흡

153개 공공기관의 이전이 16년 만에 완성되었다. 중앙행정 · 공공기관 이전 등 1단계 균 형발전 사업이 완료되고, 산 · 학 · 연 유치 등 2단계 균형발전 사업이 추진 중에 있다. 행 정중심복합도시, 혁신도시 건설로 해당 지역의 인구 및 일자리가 증가하고, 지방대학 졸 업자의 취업기회 확대, 기업 유치 등 일부 지역발전 효과가 가시화되고 있다. 그러나 세 종시, 혁신도시를 비롯한 균형발전거점의 정주여건 만족도는 그리 높지 못하다. 또 세종 시, 혁신도시 등으로 주변지역 인구가 유출되어 구도심의 공동화, 주변도시와의 갈등 발 생 등 지역 내 불균형 문제가 대두되고 있다.

4. 산업위기지역의 대두

산업 침체에 따라 일자리와 정주기반이 쇠퇴하는 지역이 늘어난다. 조선 · 철강 등 기존 주력산업의 쇠퇴에 따른 산업위기대응특별지역, 고용사정이 현저히 악화되거나 악화될 우려가 있는 고용위기지역, 생활SOC 서비스 전달체계의 불비로 인한 사각지대가 발생 하고 있다. 국가적 차원에서 이들 지역을 선제적으로 발굴하고 대응책을 마련하는 일이 시급하다.

1. 글로벌 대도시권의 성장과 경쟁의 심화

대도시권 지역은 글로벌 경쟁에 필수적인 중추기능과 인적자원, 시장, 산업 기반 등을 보유하여 국가경쟁력의 핵심으로 부상되고 있다. 대도시권은 경제활동의 엔진이자, 새로운 거버넌스의 실험과 집행에 적합한 지리적 단위를 갖추고 있으며, 공공 정책을 통한 개입에 이상적인 공간 수준을 가진 것으로 평가된다(Rodreguez-Pose, Andres 2009).

글로벌 경쟁력과 정치적 자율성을 가진 대도시권이 국가를 대신하여 새로운 경쟁단위 로 세계무대에 등장하면서 대도시권의 상호 경쟁이 심화되고 있다. 대도시권은 거대 중 심도시와 인근 중소도시 및 농촌지역이 기능적으로 밀접하게 연결된 유기체적 경제공간

여건변화와 전망

이다. 영국의 도시권(city region), 프랑스의 그랑파리 광역시(Grand Paris), 독일의 유럽 대도시권(EMR), 미국의 메가리전, 일본의 대도시권, 중국의 도시군 등 선진 외 국은 물론 개도국에서도 세계적 경쟁력을 갖춘 대도시권 육성 전략을 적극적으로 추진 중에 있다.

2. 연계·협력사업의 자율성 확대

대도시권의 광역화에 대응하여 행정구역을 초월한 도시계획의 협력적 수립, 협력적인 의사결정을 원활하게 하는 거버넌스 체계의 구축이 필요하다. 대도시권광역교통위원 회, 지리산권관광개발조합 등 광역적 행정수요를 효율적으로 공급하기 위한 새로운 거버넌스 체계의 구축·운영이 확대되고 있다. 교통, 관광, 도시계획, 생활SOC 공급 등 다양한 영역에서 지역 간 자율적인 연계와 부문 간 협력에 기초하는 사업이 확산되 고 있다.

3. 새로운 생활양식과 농산어촌 체류 수요의 증대

워라밸(Work-Life Balance), 반농반X(半農半X)³⁾ 등 새로운 생활양식을 추구하는 사람 들에게 농촌이 새로운 기회를 제공함에 따라, 귀농 · 귀촌 인구가 증가하고 있다. 귀농 · 귀 촌이 기존 거주지 인근의 근교 농촌을 선호하는 경향을 보여 원격지역은 공동화되고 근 교지역은 인구가 증가하는 등 농촌지역에서도 양극화가 커지고 있다.

1. 연계와 협력을 통한 지역발전기반 조성

행정구역을 초월해 산업, 관광, 교통, 환경, 생활, 도시계획 등 다양한 분야 의 연계와 협력을 통한 경쟁기반의 강 화가 필요하다. 거점지역을 중심으로 고차생활 서비스 기능을 확충하여 주 변지역과 생활서비스 연계를 강화하 고, 지역 중심지에서 공항, KTX역 등 광역교통시설에 편리하고 신속하게 접근할 수 있도록 대중교통체계를 공

지역 간 연계와 부문 간 협력을 위한 과제

3) 반은 농업에 종사하면서 나머지 반은 농업과 상관없이 좋아하는 일을 하는 라이프 스타일을 의미함.

<그림 2> 지역 연계·협력 네트워크 개념도

대도시

기초단위 네트워크

광역단위 네트워크 균형발전거점

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유하고 환승체계를 강화해야 한다.

행정구역을 초월하는 광역계획 수립, 지역발전투자협약 등 새로운 제도를 통해 광역 적 사안을 종합적으로 처리할 수 있도록 해야 한다.⁴⁾ 지자체 간 협의를 통해 새로운 구역 을 설정하고, 기관 및 시설을 공동 활용하는 방안과 특별지방자치단체 등의 제도를 활용 하도록 한다.⁵⁾ 지역개발, 과학기술 등 다양한 분야에 대한 지자체 주도의 ‘다부처 묶음사 업’을 기획하고 중앙부처-지자체 간 협약을 체결하여 추진한다.

2. 수도권과 비수도권의 상생형 균형발전전략 구축

기술 혁신에 따른 신성장산업은 기존의 전통제조업과 달리 혁신인력이 집중해 있고 도시정주여건이 우수한 수도권, 그중에서도 서울 등 중심도시를 선호한다. 수도권의 글로벌 경쟁력 강화와 수도권이 비수도권과 상생 발전할 수 있는 균형발전전략이 시 급하다.

교통시설·상하수도 등 광역시설의 정비 및 확충, 대기질·수질 등 환경보전과 관리, 개발 사업 및 인구집중유발시설의 체계적 관리 등을 통해 수도권 주민의 삶의 질이 세계 적인 수준으로 향상될 수 있는 노력이 필요하다. 경쟁이 심화되고 있는 국제사회에서 수 도권이 첨단·혁신산업의 중심지로 성장할 수 있도록 지역별 특화 산업클러스터를 구축 하는 등 경쟁력 강화 방안이 절실하다.

지방대도시 중심으로 인근 지역과의 경제, 사회, 문화사업 등을 연계하여 경쟁력 있는

<그림 3> 지역 간 연계·협력 유형

자료: 차미숙, 이백진, 황명화 2017; 국토교통부 2018.

수도권 광역교통 개편 구상 남해안 관광·휴양자원 연계루트 구상

4) 차별화된 주민수요 반영을 위한 자율적인 기관 구성 선택권을 부여하고자 특별지방자치단체 등 자치단체 구성의 다양화 근거를 마련한다(「지방자치법」 전부개정안 제2조, 제3조, 제176~189조).

5) 행정협의회 설립절차 간소화로 행정협의회 결성을 활성화하고 행·재정적 지원근거를 신설(「지방자치법」 전부개정안 제 147조 및 제152조).

중추거점으로 육성해야 한다. 도시재생을 활용한 구도심 활성화, 신산업 도입, 도시재생 혁신지구 조성 등 일자리 창출기반 조성을 통해 수도권에 집중된 인구와 기능의 분산을 유도해가야 한다. 지방대도시와 주변 지역과의 대중교통시설을 확충하고, 광역·순환·

고속 교통인프라 구축을 통해 지방대도시권의 경제기반을 강화해야 한다.

시·도 단위 정책추진의 한계를 극복하고 지방대도시와 광역지자체를 연계하는 산업 생태계 구축이 필요하다. 지역산업 간 연계와 상호 보완성 강화를 위해 유사한 지역혁신 지원기관 간 연계와 통합적 지원을 통해 효율성을 제고하는 한편, 지속성 확보를 위해 광역 단위로 특화형 플랫폼을 공동으로 구축해야 한다.⁶⁾

3. 중앙과 지방 간 새로운 협력체계 구축

중앙과 지방 간에도 이와 같은 연계·협력형 거버넌스체계 구축이 필요하다.

지역 간 연계·협력의 강화를 통하여 공공서비스 운영 및 투자의 효율성 확보가 가능 한 거버넌스체계가 필요하다. 대도시권 광역교통기구 등 광역적 현안문제 해결이 가능 한 기관을 분야별로 확대하고, 자치발전협력회의 등 중앙정부와 지자체가 협력하는 거 버넌스체계가 도입되어야 한다.

‘장소기반형 통합적 지역지원제도’의 도입이 필요하다. 복수의 중앙부처에서 추진하고 있는 지역개발 사업과 낙후·위기지역 등에 대한 지역지원 정책을 장소 단위로 통합, 지 원하여 효과성을 높여야 한다.

사업예산제도도 재검토되어야 한다. 지역 주도의 발전 촉진과 중앙-지방 간 협력 강 화를 위하여 지자체와 중앙정부가 공동의 이해관계를 가지는 균형발전 사업을 대상으로

‘한국형 계획계약제도’의 도입이 필요하다. 지역 간 연계·협력 촉진을 위한 중앙정부 예 산·지원제도의 개편⁷⁾이 필요하다. 지방자치단체는 복수의 중앙부처가 추진하고 있는 지역개발 사업과 다양한 낙후·위기지역에 대한 지원 정책을 통합적으로 추진하기 위한 방안을 마련한다.

4차 산업혁명이라 부르는 기술 혁신은 산업구조의 변화에서부터 우리의 생산활동과 일 상생활에 이르기까지 가히 혁명적인 변화를 가져오고 있다. 이에 따라 지역격차의 확산, 광역행정수요의 증가 등 국토지역 분야에서도 새로운 제도 기반에 대한 요구가 커지고 있다. 이에 대한 전략은 다음과 같다.

6) 산업통산자원부(지역특화센터, 지역사업평가단), 중소벤처기업부(전문생산기술연구소, 테크노파크, 창조경제혁신센터, 창업보육센터, 전략산업기획단), 과학기술정보통신부(연구개발특구, 연구개발지원단, 지방과학기술진흥센터), 교육부(지 역혁신센터) 등.

7) 국고보조율 차등 지원, 균형발전특별회계 개편 등.

연계와 협력을

통한 지역균형

발전 전략

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첫째, 연계·협력형 균형거점정책: 대도시권의 광역교통망 거점에 고차생활서비스 기 능을 집중하여 지역의 연계·협력형 균형거점으로 육성한다.

둘째, 대도시권 광역계획제도: 시도의 행정구역을 초월하는 광역도시계획을 수립할 수 있는 제도 기반 구축과 지원이 필요하다.

셋째, 지역발전투자협약제도: 산업통상자원부, 중소벤처기업부, 과학기술정보통신부, 교육부 등의 지역 정책을 지자체가 주도하는 다부처 묶음형 사업으로 기획하여 장소통 합적으로 추진한다.

넷째, 인구감소지역의 서비스 적정화 방안: 지방소멸을 우려하는 지역에서 스마트공 간재배치 전략을 통한 서비스 공급의 적정화와 신규 투자를 최소화한다.

다섯째, 한국형 계획계약제도 활성화: 지자체는 중앙부처의 지역개발 사업과 다양한 낙후위기지역에 대한 지원 정책을 통합적으로 추진한다.

국토교통부. 2018. ‘대도시권광역교통위원회’ 설립 법안 29일 국회 본회의 의결, 11월 30일. 보도자료.

김현수. 2019. 제5차 국토종합계획에 바란다: 변화를 포용하는 개성있는 지역만들기. 통권447호. 세종: 국토연구원.

대도시권광역교통위원회. 2019. 광역교통비전 2030.

대한민국정부. 2019. 제5차 국토종합계획(2020-2040).

차미숙, 이백진, 황명화, 남기찬, 안종천, 김진범, 강민석 외. 2017. 해안권 발전거점 조성 시범사업 기본구상 수립 연구.

국토교통부, 경상남도, 전라남도, LH한국토지주택공사.

통계청. 2019. 2017-2047년 장래인구 특별추계.

Andres Rodreguez-Pose, 2009. Are City Regions the Answer? in the Future of Regional Policy, ed. J. Tomaney, 50–59. London: Smith Institute.

참고문헌

향후 20년간 우리나라는 과거와는 다른 환경에 직면할 것이다. 세계 경제는 저성장이 장 기화될 것으로 전망된다. OECD의 장기 추계에 의하면 우리나라의 국내총생산의 연평균 증가율은 지속적으로 감소하여 2030∼2040년간에는 1.8% 수준으로 하락할 것으로 추 정된다(OECD 2019).특히, 생산가능 인구의 감소와 고령화는 기업의 탈노동화를 촉진 할 것이며, 이에 따라 생산가능인구가 기피하는 취약지역의 일자리도 지속적으로 감소 할 것이다.

한편, 급속한 인구감소와 도시화 등으로 지역 고유문화 소실과 개성이 파괴될 수 있 다는 우려가 제기되고 있는 가운데, 지역소멸이라는 위협 속에서 문화향유 수준의 지 역 간 격차 또한 쉽사리 좁혀지지 않고 있다. 또한 관광 · 여가 수요 및 트렌드는 빠르게 변화하고 있으나, 주로 1980~1990년대 조성된 관광지들은 노후화되고 있고, 지역 문 화 · 관광 콘텐츠의 다양성과 매력도는 낮은 수준인데다 전문성과 노하우, 경험 부족으 로 지역의 대응능력에도 점차 한계를 보이고 있다.

이러한 배경하에서 이 글에서는 지역 산업혁신과 문화 · 관광 활성화에 대한 현황과 문 제점, 여건변화 전망, 그리고 정책과제를 개략적으로 살펴보고자 한다.

1. 경제성장 둔화에 따른 제조업 기반 지역경제의 불안정성 증가

경제성장률 둔화에 따라 취업자 수의 증가도 감소세를 보이고 있다. 우리나라 경제의 잠 재성장률은 2040년 OECD 및 EU 국가 수준 이하로 감소할 것으로 추정되고 있으며, 현 재의 추세가 지속될 경우 취업자 수 증가는 더욱 감소할 것으로 전망된다.

일자리, 특히 좋은 일자리의 창출이 국가적 과제로 대두되고 있다. 일자리에 관한 논 의에서 관심 있게 보아야 할 점은 경제발전과 일자리 창출원으로서 제조업의 위상이 변 화하고 있다는 것이다. 물론 제조업은 고용의 절대 규모나 고용의 질적 측면에서 여

현황과 문제점

지역 산업혁신과 문화·관광 활성화

류승한 | 국토연구원 선임연구위원 (shryu@krihs.re.kr) 이순자 | 국토연구원 선임연구위원 (sjalee@krihs.re.kr)

머리말

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전히 중요한 위치를 차지하고 있다. 지난 10여 년간 시 · 도별 취업자 수 증가율을 보면, 충남 · 북과 광주 · 전남의 제조업 취업자 증가율은 전체 산업의 증가율을 크게 초과하고 있으며, 경남 · 북과 전북에서도 주목할 만한 증가율을 보이고 있다. 그러 나 제조업 주력부문이 자동차 등 장치형 산업 중심으로 이행됨에 따라 제조업 성장 을 통한 양질의 일자리 창출은 점차 감소하는 경향을 보이고 있다. 제조업 부가가치 당 일자리 수는 지속적으로 감소하고 있으며, 그 감소 속도가 다른 선진국보다 빠르 게 나타나고 있다.

지난 반세기 동안 우리나라 경제성장을 이끌어 온 것은 대규모 투자에 기반을 둔 장치 형 산업과 대기업 중심의 경제구조라고 해도 과언이 아니다. 그러나 경제성장이 둔화되 고 경제여건 변화가 복잡해지면서 지역경제의 유연성과 회복력을 저하시킨다는 비판을 받고 있기도 한다. 소수의 대기업이 지역경제를 책임지는 구조였기 때문에 지역의 산업 기반시설은 소수 대기업이 영위하는 업종을 중심으로 편재되어 있는 것이다. 대규모 장 치형 산업의 비중이 높고, 대기업 의존도가 높은 지역은 주력산업의 경기 변동에 따라 지역경제의 성쇠가 좌우되는 상황에 당면하고 있는 것이다.

<그림 1> 우리나라 GDP 및 취업자 수 전년 대비 성장률 추이

<그림 2> 시·도별 취업자 연평균 증가율 비교(2003∼2017년) 자료: 통계청(KOSIS).

자료: 통계청(KOSIS).

15.0%

10.0%

5.0%

0.0%

-5.0%

국내 총생산 전년 대비 성장률 취업자 수 전년 대비 증가율

4.0%

2.0%

0.0%

-2.0%

-4.0%

전 산업 취업자(1차 산업 제외) 제조업 취업자 전국 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 1975 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

2. 지역 서비스업의 구조적 취약성 여전

제조업에서의 일자리 창출을 보완하기 위해서는 서비스업의 역할이 중요하다. 실제 우 리나라의 서비스업 일자리는 지속적으로 증가하고 있다. 그러나 서비스업 일자리는 급 여 등에서 상대적으로 취약한 부문을 중심으로 성장하고 있다. 우리나라 서비스업에서 다른 국가에 비해 높은 종사자 비중을 기록하는 대표적 업종은 숙박 · 음식점업으로 상용 근로자 비중이나 급여수준이 가장 취약한 부문에 속한다. 이에 비해 ‘전문 · 과학 · 기술서 비스업’과 같은 고차 서비스업이나 ‘보건 및 사회복지서비스업’과 같은 공공적 서비스업 의 취업자 수는 기대 수준에 미치지 못하고 있다.

일자리 문제는 지역에 따라 다른 양상을 띤다. 서비스업의 수도권 집중도는 증가하고 있으며, 제조업은 지방으로 이전하고 있다. 지난 10년(2005∼2015년)간 서비스업 취업 자 증가의 약 63%(근무지 기준)가 수도권에서 이루어진 반면, 제조업 취업자 증가의 약 83%(근무지 기준)는 수도권 외 지역에서 이루어졌다.

제조업의 발전이 서비스업의 발전으로 귀결될 것이라는 기대는 점차 약해지고 있다.

지방에서의 제조업 성장에도 불구하고 연관 서비스업의 성장은 미진하며, 특히 지방 군 (郡)지역의 경우 일자리 증가의 대부분을 제조업이 차지하고 있다. 제조업 육성은 직접 적인 일자리 창출 못지않게 관련 서비스업의 동반 성장을 기대할 수 있다는 점에서 중요 하지만, 지방에서의 서비스업 발전 수준은 여전히 취약한 실정이다.

3. 지역 간 문화향유 격차 및 지역관광산업의 경쟁력 저하

급속한 도시화와 세계화로 인해 지역문화가 지닌 개성이 훼손되고 있는 가운데, 상업적 이용의 가속화로 문화적 진정성 상실과 전통적 지역사회구조의 파괴, 더 나아가 소수기 업과 외부자본에 의한 문화생산과 소비 지배로 지역경제 유출 등 악순환이 초래되고 있 다. 게다가 저출산 고령화로 지역쇠퇴가 심화됨에 따라 오랜 시간 지역과 그 속에서 살 고 있는 사람들의 다양한 삶을 토대를 축적되어 온 고유한 문화도 점차 사라질 위기에 처해 있다,

또한, 그동안 문화 · 예술 및 체육 인프라 확충에도 불구하고 아직은 선진국 수준에 못 미치고 있는 데다 접근성 문제 등으로 관련서비스 향유의 지역 간 격차는 여전히 존재하 고 있다. 이로 말미암아 도시지역을 제외한 많은 농산어촌지역이 기초생활SOC 취약지 역으로 분석되고 있는데, 전국 거주지의 20.9% 내 주민들은 10분 내에 기초생활SOC 어 디에도 접근할 수 없는 곳에 살고 있다고 한다.

지역 간 격차는 관광부문에서도 크게 다르지 않은데, 방한 외래방문객의 특정지역 쏠 림현상이 지속되고 있다는 사실만으로도 이러한 현상을 짐작할 수 있다. 질병이나 사드

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(THADD), 국가 간 분쟁 등 외부변수에 따라 세계관광시장의 불안정성이 증대되고는 있 으나, 일과 삶의 균형을 중시하는 소비흐름과 한류 등 한국문화에 대한 관심 증가 등에 힘입어 내 · 외국인 여행수요가 확대되고 있다. 하지만, 방한 방문객의 78.8%가 서울 한 지역에 집중해 있으며, 경기(15.6%), 부산(15.1%), 제주(10.8%) 등지를 제외하면 타 지역 은 10% 미만에 불과한 것으로 조사되고 있다. 이와 함께 지역을 더 힘들게 하는 것은 전 국 관광지 · 단지 · 특구의 62.8%가 2000년대 이전에 조성 후 노후화되면서 변화무쌍한 문화·관광에의 지역 대응력을 저하시키고 있으며, 이는 곧 콘텐츠의 매력도 부족으로 이 어져 재방문율을 현저히 떨어뜨리고 있다.

1. 기술변화에 따른 지역산업의 위기와 기회

4차 산업혁명 등 기술적 진보와 가치창출 네트워크의 복잡화는 지역산업의 성장과 일자 리 창출에 중요한 영향을 미칠 것이다. 사물인터넷, 인공지능, 로봇 기술의 발달은 자동 화를 촉진시키며 이에 따라 기존의 일자리와 지방노동시장에 중요한 영향을 미칠 것으 로 전망되고 있다. 기술 진보에 따른 장기적 일자리 창출 가능성에도 불구하고 단기적으 로는 자동화에 따른 일자리 감소가 예견되며, 특히 일자리 감소가 사회적 · 공간적 격차 를 확대하는 방향으로 차별적 영향을 미칠 것으로 전망되고 있다. 기술 진보가 장기적으 로는 긍정적 효과를 나타낼 것이라는 기대에도 불구하고 그 수혜지역과 피해지역은 불 일치할 것이다. OECD(2018)는 자동화의 영향은 지역에 따라 불균등하게 나타나며, 저 학력자 비율이 높은 지역이나 비도시지역 인구비중이 높은 지역이 더 많은 부정적 영향 을 받을 것으로 예상하고 있다. 이에 대처하기 위해서는 지방노동시장의 숙련 향상 등 지역경제의 회복력을 제고하기 위한 정책적 개입을 통해 생산성(자동화)과 포용성(노동 시장 참여율)이 공존할 수 있도록 유도할 필요가 있다.

2. 저성장시대의 국가·지역 성장동력으로 관광산업 가치 증대

사람들의 여가수요 증가 및 다변화와 함께 교통망 확충과 IT 등 기술의 발달로 지역은 그들 이 지닌 고유의 문화 · 관광 콘텐츠 발굴과 매력도 증진, 역량 강화와 순발력, 창의력을 요구 받고 있으며, 이에 문화 · 관광자산을 성장동력으로 만들려는 고민과 시도가 절실한 때이다.

국토 문화 · 관광분야에서의 미래 여건변화는 크게 네 가지로 요약해 볼 수 있다. 첫째, 주력산업인 제조업 부진으로 성장잠재력이 하락하는 가운데, 문화 · 관광산업이 저성장 시대의 성장동력으로 부상하고 있다는 것이다. 둘째, 소득 및 여가시간 증가, 가치관 변 화, 교통 및 기술 발달 등으로 문화 · 관광에 대한 요구가 증가하고, 소비트렌드는 더욱 다변화될 것이다. 쉼표 있는 건강한 삶, 나홀로 소비, 친환경 관광 등 소규모나 소프트웨

여건변화 전망

어 중심의 여가활동 증가로 시설이나 경관보다는 아이디어가 문화 · 관광의 경쟁력이 되 는 시대가 도래하고 있으며, ICT 등 기술 진보와 교통망 발달로 여행의 공간적 제약이 줄고 이동성이 확대되면서 문화 · 관광산업의 트렌스포메이션도 가속화될 것이다. 셋째, 1990년대 중반 시작되어 최근 더욱 확산 및 다양화되고 있는 한류는 대중문화에 대한 소 비에서 한국 관광, 한국제품 소비, 한국문화에 대한 관심과 동경, 한국인과의 교류 증대 로 이어지고 있으며, 궁극적으로 국가브랜드 가치 제고에도 기여하고 있다. 영국의 브랜 드 파이낸스(Brand Finance)의 2018년 국가브랜드 가치 발표에 따르면, 한국은 2조 달 러로 미국, 중국, 독일, 영국, 일본에 이어 세계 10위를 차지하고 있다. 넷째, 남 · 북한 문 화 · 예술 · 스포츠 교류와 대륙을 연계한 국제적 관광수요가 확대될 것이다. 한반도 평화와 공존을 위한 교류과정에서 가장 전달력 있고 소통 가능성이 높으며 정치적 변수에 영향을 덜 받는 문화 · 예술 · 스포츠 분야에서의 교류가 증가할 것으로 전망된다.

1. 4차 산업혁명 시대에 부합하는 신산업공간 육성

지역발전에서 우수인재의 중요성이 증가함에 따라 우수인재가 선호하는 지역이 곧 기업 의 입지가 될 것이라는 전망이 늘고 있다. 4차 산업혁명이 도시지역의 중요성을 강조하 는 것도 이에 기인한다. 도시공간이 혁신성장을 선도할 공간으로 거듭나기 위해서는 도 시가 보유한 자원과 도시의 활력을 기반으로 하는 산업공간의 육성이 필요하다. 도시의 유휴부지와 국공유지를 활용하여 창업과 기업성장의 공간으로 제공함으로서 새로운 정 장을 위한 거점공간으로 만들어 나가야 할 것이다. 거점공간 내에는 공간적 근접에 따 른 집적효과가 큰 기능의 집적을 유도하고, 이를 위해 필요한 물리적 기반과 경제적 자 산 및 네트워크 자산을 집중 배치하는 것이 필요할 것이다. 도시 내 가로와 거리를 생산 과 소비가 복합된 혁신과 일자리 창출공간으로 육성하기 위하여 도시 내 주요 거리 통과 를 위한 공간이나 소비 공간으로 보는 기존의 인식에서 벗어나 제조와 상업 및 서비스업 이 공존하는 선(線)형 집적지이자 융 · 복합형 클러스터로 육성하기 위한 방안을 도입할 필요가 있다. 이러한 틀 내에서 아이디어의 사업화와 창업 및 기업성장을 지원하기 위한 공간을 확충해야 할 것이다.

기업의 성장과 좋은 일자리 창출이 기업이 원하는 공간 제공만으로 가능한 것은 아니 다. 창업과 기업의 성장을 지원할 수 있는 대학이나 연구소 등 혁신기반을 갖춘 기관의 역할 강화를 도모할 필요가 있다. 지역혁신의 핵심 주체로서 대학의 역할을 확대하고, 대학 캠퍼스를 그 거점 공간으로 육성하기 위한 방안을 도입할 필요가 있다. 이와 더불 어 지역대학과 마이스터 고등학교 및 기업 간 연계를 통해 산업단지나 기업이 필요로 하 는 인력의 양성과 창업 지원을 추진하고, 정부와 지자체가 행 · 재정적으로 지원하는 지 역인력생태계 또는 지역교육생태계의 구축도 검토할 수 있을 것이다.

주요 정책과제

제459호 2020 January

2. 지역산업의 구조 전환과 회복력 제고 지원

먼저, 도시 내 새로운 혁신공간의 조성과 더불어 그동안 우리나라의 산업 발전을 이끌 어 온 산업단지를 혁신거점으로 전환하기 위한 노력도 필요하다. 이미 정부는 창업과 기 업성장 공간을 도시 내에서 제공하기 위한 소규모 첨단산업단지 개발을 추진하고 있으 며, 대학의 캠퍼스를 새로운 혁신공간으로 만들기 위한 캠퍼스 혁신파크 제도를 도입하 였다. 앞으로의 산업입지에서 이러한 경향은 더욱 중요해질 것이다. 제조업을 위한 ‘부 지’에서 신산업 육성과 일자리 창출을 위한 ‘공간’으로 산업단지의 성격이 변모할 것이다.

창업과 기업성장에서 혁신의 중요성이 증대됨에 따라 기업성장단계를 고려한 다양한 유 형의 입지공간을 개발하고 제공할 필요가 있다. 산업단지는 공장을 집단화하기 위한 토 지가 아니라 다양한 기능이 복합된 일자리 창출 공간이자 아이디어를 사업화하고 기업 의 성장을 지원하는 지원 공간으로 거듭나야 할 것이다.

또한, 새로운 산업단지 모델의 도입과 더불어 기존의 노후화된 산업단지에 대한 재생 과 구조고도화에도 더 많은 관심을 기울여야 할 것이다. 산업단지 개발이 시작된 지 반 세기 이상 지남에 따라 산업단지 시설 노후화, 업종구조의 변화, 도시 확장에 따른 주변 지역과의 갈등 등으로 노후 산업단지의 재생 필요성이 증가하고 있다. 이에 대처하기 위 하여 산업단지의 안전 및 재난방지 역량을 강화하고, 스마트 교통과 스마트 물류 · 유통 도입 등을 통해 기업의 경쟁력 강화와 도시공간의 정비를 동시에 추진해야 할 것이다.

또한 노후산업단지가 신산업을 위한 입지공간으로 활용될 수 있도록 하기 위하여 복합 용지 개발을 지원하고, 문화 · 건축 · 경관 등 지역별 특성에 맞춘 특화재생이 가능한 사 업모델을 개발하고 확산할 필요가 있다.

이와 더불어 임해공업도시 등 중화학공업 육성시기에 개발된 산업도시의 경쟁력 강화 와 산업구조 개선을 위한 인프라 지원을 확대할 필요가 있다. 산업위기와 고용위기에 처 한 지역에 대한 단기적 대책과 더불어 산업구조 전환을 위해 필요한 경우 주력산업 도 시의 거점산업단지와 그 주변지역을 산업단지 재생지구로 우선 지정하고 부처 간의 협 업을 통해 지역기업과 지역노동시장에 대해 집중 지원함으로써 그들의 자연스러운 구조 전환을 지원해야 할 것이다. 또한 쇠퇴하는 산업도시에 새로운 활력을 주입하기 위하여 기존 주력산업과 연관된 신산업에 대한 교육 · 훈련 및 필요 산업기반시설에 대한 우선지 원, 일자리 유지를 위한 사회적 협약에 대한 지원, 지방노동시장의 숙련 제고를 위한 교 육훈련 강화 및 지역소재 대학의 프로그램 지원 등도 검토할 수 있을 것이다.

3. 국토의 관광매력도 증진과 협력적 지역관광 활성화

먼저, 지역자산 특화 및 연계 개발을 통해 국토의 관광매력도를 증진시킬 필요가 있다.

이를 위하여 우선, 지역의 지닌 고유자산 발굴과 적극적인 활용으로 관광명소를 조성한 다. 생태계, 자연경관, 레저 · 스포츠, 역사유적, 전통문화, 의료, 건강, 휴양, 도시 및 산 업 등 전국의 지역자산 특화 개발로 콘텐츠가 풍부한 지역을 구현하는 것이다. 한류나 e-스포츠 · 올림픽 등 국제스포츠 유산, 대규모 국제회의(MICE), 웰니스 · 의료 · 뷰티 등 지역별 테마자원의 발굴, 산림 · 호수 등 내륙 생태 · 자연경관을 관광자원화하기 위해 둘 레길, 걷기여행길 등 활용과 지역주민 참여를 통해 한국형 생태녹색관광 활성화, 그리고 섬 · 바다 · 갯벌 · 어항 등 해양연안자원을 이용한 관광루트 조성과 수상 레저활동 활성화 등 해양관광 · 레저산업 육성이 그 예이다. 또한, 전국의 노후 관광지를 재생한다. 특히 관광지 수명주기 개념의 도입을 검토하고, 수요와 트렌드 변화에 따른 관광지 기능 및 시설 개선 방향 및 전략을 설정하며, 체험, 모험 등 콘텐츠 개발과 노후시설 개선 및 주 변 인프라 정비 등의 종합방안을 마련한다. 이와 더불어, 유휴자원 리모델링으로 다양한 콘텐츠를 발굴한다. 폐산업 및 생산시설, 노후 상업 · 생활시설, 공공청사 이전부지, 폐교 등 유휴공간 및 시설의 문화적 재생으로 매력 있는 지역관광자원이자 주민을 위한 복합 문화예술공간으로 재탄생시킨다. 이밖에 세계유산 등재 등 가장 한국적인 문화자산의 브랜드화를 추진하며, 고도(古都), 역사 및 전통도시의 육성 및 지원 확대와 다양한 유형의 문화도시 조성을 통해 지역브랜드로 육성한다.

자료: 국토교통부 동서남해안및내륙권발전기획단(http://www.molit.go.kr) 자료를 토대로 작성함.

<그림 3> 문화·관광분야에서의 지역 간 연계·협력사업 예시

강원 연계협력권

제459호 2020 January

지역 간 연계 · 협력으로 경쟁력 있는 관광자원을 발굴할 필요가 있다. 이를 위하여 중 앙정부-지자체 협업 또는 지역 주도로 수요중심의 관광개발사업을 발굴하고, 주변 지역 의 관광사업과 연계한 광역관광루트를 조성한다. 이때, 중앙정부는 지역 간 연계, 공모 사업 복합화 등을 통합 지원하고, 지역은 곳곳에 숨은 자원을 발굴하여 고부가가치화 하 며, 프로그램 등을 통해 자원들 간 유기적 네트워크화 및 지역 공동브랜드로 육성한다.

또한 지역 간 발굴사업 지원을 위한 도로, 철도 등 교통인프라 개선, 대중교통노선 발굴, 수요응답형 교통체계 도입 등 교통편의를 향상시키고, 지역 방문객의 이동동선을 고려 하여 주요 공동관광자원을 발굴 및 연계하며, 주변 지역 인문 · 자연자원까지 융합함으로 써 활동의 공간범위를 확장시킨다. 이와 더불어 특별한 테마를 활용해 단순하고 지루하 게 형성된 도로경관에 관광요소를 접목시킴으로써 사람~자연~문화~역사가 만나는 이 동루트(차길, 발길, 자전거길 등 경관도로)를 조성하고, 이를 기반으로 한 지역 간 연계 망을 구축한다.

이러한 일련의 과제들은 지역 혁신역량 강화를 통해서 가능할 것이다. 이를 위하여 문 화콘텐츠 개발, 추진체계, 전문인력 등 지역의 문화 · 예술 진흥기반을 확충하고, 지역특 화자원을 활용한 사업모델 개발 및 확산과 참여주체 간 신뢰에 기반한 연대네트워크를 구축 및 조직화한다. 또, 지방에서 살아보기 촉진 등 체류 · 교류인구 유치로 활력 제고 및 지역 내 소비를 증진시키는 동시에, 지역주민 일상-관광객 욕구 조화를 위한 상생기 반도 마련한다. 지역관광 개발의 부정적 영향 최소화를 위한 지역 · 장소별 적정 관광수 용력(Carrying Capacity) 진단, 관광총량제 도입 등이 그 예이다. ICT를 활용한 지역관 광인프라 확충으로 외부와의 네트워크도 확대한다.

4. 문화적 일상의 보편화와 글로벌 문화관광 경쟁력 강화

먼저, 어디서나 차별 없이 누리는 생활문화인프라를 구축한다. 이를 위하여 우선, 지역 문화 격차 해소를 위한 서비스 공급방식의 전환을 검토한다. 지역 인구 감소와 고령화를 고려해 수요자 접근성에 기반한 생활문화인프라 확충과 함께, 지역문화실태조사 강화, 지역문화균형지수 개발, 인구규모와 접근성, 이동성 등이 고려된 생활문화인프라 공급 최소기준 개선을 검토한다. 거점형 · 생활밀착형 문화서비스시설 확충방안으로 전국 어 디서나 수준 높은 문화를 향유할 수 있도록 이동식 문화지원사업(작은영화관, 소외계층 문화순회 등) 확대, 박물관, 미술관 등 지역 내 거점형 문화서비스시설과 공공도서관, 영 화관 등 생활밀착형 문화서비스시설 확충, 농 · 산 · 어촌 등 인구감소지역의 인접 시 · 군 간 생활문화시설 공동이용 촉진 등이 구체적인 예이다. 이와 더불어 지역 문화주체 간 협력 과 소통을 촉진하고, 문화다양성 증진기반을 확충한다. 구체적으로는 다양한 문화 · 예 술동호회 및 공공스포츠클럽 활동을 촉진하고, 지역문화커뮤니티를 활성화하며, 외국인

노동자, 결혼이민자 등 지역사회 내 다양한 문화계층 간 소통과 공감을 위한 문화프로그 램 및 지원을 확대한다.

한국문화의 세계화와 글로벌 관광경쟁력을 제고한다. 이를 위하여 우선, 새로운 한류 문화 확산과 국가브랜드 가치를 제고한다. 구체적으로는 유네스코 세계유산에 등재된 유산의 보존 및 활용방안 강화뿐만 아니라, 신규 등재를 위한 지역 문화유산 추가 발굴 과 추진체계 정비 등을 통해 한국적인 문화자산의 세계적 브랜드화를 추진한다. 또한, 우리 전통문화적 요소와 현대적 문화를 융합하여 새로운 한류문화 자산을 발굴하고, 한 류의 지속성 확보와 확산을 위한 공공-민간의 협력체계를 구축하며, K-POP 콘서트, K-beauty, 한류 드라마 촬영지 관광지화 등 한류연계 관광상품을 개발하고, 한류스타 와 협업하는 등 한국문화에 대한 글로벌 수요를 창출한다. 또한 글로벌 문화 · 관광서비 스 인프라를 개선한다. 세계적 수준의 지역 관광거점도시를 육성하고, 호텔 등 배후시설 유치, 지역 문화 · 관광콘텐츠 연계 등으로 서울 외 지역으로의 방문객 확산을 위한 게이트 웨이로 활용한다. 또한, 공항~주요 교통결절점(주요 공항 · 항만 · KTX역 등)~지역관광거 점 또는 주요 자원 간 접근이 용이하도록 공공교통시설(대중교통망, 카셰어링, 전기차 · 버 스 셔틀 등) 확충 및 다양화, 한국형 마스(MaaS) 등 지역관광교통안내시스템과 ICT기술과 접목한 24시간 관광안내무인시스템(스마트 헬프 데스크) 확대 등을 추진한다.

한국문화의 세계화와 글로벌 관광경쟁력 제고를 위해서는 무엇보다 남북한 문화 · 관 광 교류 · 협력기반 구축과 한반도 평화지대 조성이 중요하다. 한반도 중심부에 위치한 비무장지대(DMZ)는 한반도 생태계 연구뿐만 아니라 세계적인 자연유산으로 전쟁과 평 화, 자연과 생태계가 공존하는 곳으로 세계적인 관심의 대상이 되고 있다. 그동안 추진 된 생태평화공원, 생태탐방로, 평화누리길 등 다양한 사업들이 남한지역에 한정된 것이 었다면, 앞으로는 남 · 북한 협력사업으로 확대하고, 그 안에 남아있는 역사유적과 문화

<그림 4> 지역 관광거점도시 육성

자료: 문화체육관광부 2019.

현재

방한 외국인 관광객 서울 집중, 지방 방문 미약, 짧은 체류기간

관광 전반의 입체적 지원을 통한 관광거점도시로 질적 도약

관광거점도시를 중심으로 연계·파급효과 창출, 세계적 목적지로 안착

대표 관광도시 육성 연계 파급효과 창출