적정 SOC 수준평가를 위한
미국의 인프라성능지수 개발사례 조사 연구
A Case Study on the U.S. Infrastructure Performance Index for Developing Appropriate Evaluation of SOC Stock in Korea
국토연 2012-4 ․ 적정 SOC 수준평가를 위한 미국의 인프라성능지수 개발사례 조사 연구
지은이․안홍기, 윤성민 / 펴낸이․박양호 / 펴낸곳․국토연구원
출판등록․제2-22호 / 인쇄․2012년 8월 26일 / 발행․2012년 8월 31일 주소․경기도 안양시 동안구 시민대로 254 (431-712)
전화․031-380-0114(대표), 031-380-0426(배포) / 팩스․031-380-0470 ISBN․978-89-8182-902-5
한국연구재단 연구분야 분류코드․B030500 http://www.krihs.re.kr
Ⓒ2012, 국토연구원
＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 관계없습니다.
국토연 2012-4
적정 SOC 수준평가를 위한 미국의 인프라성능지수 개발사례
A Case Study on the U.S. Infrastructure Performance Index for Developing Appropriate Evaluation of SOC Stock in Korea
• 안홍기․윤성민
연 구 진
연구책임 안홍기 국토정책시뮬레이션연구센터장 외부연구진 윤성민 텍사스오스틴주립대학 박사과정
내부연구심의위원 박재길 부원장(주심) 최병남 국토정보연구본부장 윤하중 건설경제연구센터장 이백진 연구위원
연구협의(자문)위원 손영기 대한상공회의소 거시경제 팀장 안근원 한국교통연구원 박사
장철기 한남대학교 건축공학과 교수
원내자문위원 김호정 도로정책연구센터장 고용석 책임연구원
P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E
발 간 사
그 동안 우리나라의 고속 경제성장을 뒷받침하고, 국민의 생활을 더욱 편리하 게 하는 사회간접자본(SOC) 투자는 다른 부문에 앞서 예산배분이 되어 왔다고 해도 과언이 아니라고 할 수 있다. 특히 경기가 위축되거나 최근 글로벌 금융위 기로 촉발된 경기의 급격한 후퇴기에 가장 먼저 활용되는 것이 재정투자의 확대 이고, 그 중심에는 SOC 사업이 대부분을 차지하곤 해왔다. 그리고 상대적으로 SOC 투자기간이 선진국에 비해 짧아서 SOC 축적수준 즉 SOC 스톡수준은 낮은 편이어서 지속적으로 높은 수준의 SOC 투자가 이루어져 온 것도 사실이다.
그러나 과거와는 달리 저성장시대로 접어들고, 복지부문으로의 예산배정이 지 속적으로 증가하는 등 새로운 여건변화로 SOC 투자여력이 점점 축소되어 가게 되었다. 이러한 정부지출의 패턴변화와 함께 수요부족에 따른 일부 지방공항의 운행중단, 일부 철도 노선의 지속적 적자, 일부 지방부의 도로공급 과다 등의 문 제가 발생하면서 우리나라의 SOC 투자에 대한 속도조절이 필요하다는 견해와 아직 선진국 등 외국에 비해 상당히 부족하므로 지속적인 투자가 필요하다는 견 해 등 우리나라 적정 SOC 스톡수준에 관한 논란이 일기 시작했다. 이러한 논란 은 글로벌 경제위기 극복을 위해 일시적으로 SOC 투자가 확대되었으나 조기 균 형재정회복을 위한 긴축재정과 복지수요의 증대로 SOC 투자 여력이 더욱 부족 해지면서 우리나라의 SOC 스톡수준이 적정한 가에 관한 논란과 관심은 더욱 증 폭되고 있다.
그런데 SOC 스톡 수준이 적정한가는 적정 수준을 나타내는 비교 잣대가 필요 하고, 특히 그 잣대가 정확해야하는 것은 상식적인 일이라고 할 수 있지만 비교
잣대는 물론 비교잣대조차 정확한가에 의문이 있다고 할 수 있다. 우선 비교 잣 대로서 소득, 국토환경 등 우리나라와 여건이 비슷한 외국사례를 잣대로 하는 경 우가 대부분이지만 국가마다 SOC 스톡에 대한 비교자료의 기준이 동일하지 않 기 때문에 적절한 척도가 될 수 없으며, 또한 기존 SOC 스톡 통계는 물량기준 혹은 화폐가치 기준으로 측정한 자료로서 SOC 시설의 기능이나 질적 수준을 제대로 평가하지 못하는 한계를 지니고 있다. 예를 들어 동일한 길이의 도로 및 철도 연장 등은 차로수, 복선여부, 전철화 여부 등에 따라 시설의 기능은 큰 차이 를 나타내기 때문에 단순 물량이나 화페가치 기준으로 측정한 자료로는 실질적 인 성능을 나타내기 어렵다.
따라서 실질적인 SOC 시설의 기능이나 성능을 나타낼 수 있는 잣대가 필요하 게 되며, 이러한 점에서 본 연구에서 조사한 미국의 성능지수 개발 사례는 향후 실질적인 SOC 시설의 기능이나 성능을 나타낼 수 있는 통계 개발을 위한 기초 연구라고 할 수 있다. 아무쪼록 미국의 성능지수 개발 사례를 수정·발전시켜 향 후 적정 SOC 수준평가와 함께 SOC 투자 정책, SOC 지역간 배분정책 등을 위한 유용한 기초자료로 활용되기를 기대한다. 마지막으로 짧은 기간과 많은 어려움 속에서도 본 연구를 성실하게 수행하신 안홍기 연구위원과 미국의 사례연구를 담당한 윤성민 박사 그리고 원내·외 자문진에게 고마움을 전하고자 한다.
2012년 8월 국토연구원장 박 양 호
S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
최근 들어 저성장시대의 도래, 복지재정 수요의 증가 등 경제성장 및 재정지출 패턴의 변화가 과거와는 다르게 전개되면서 사회간접자본 (SOC) 투자규모의 적 정성에 관한 논란이 증폭되고 있다. 그동안 이론적인 측면 혹은 국제비교를 통한 적정 인프라수준 등이 제시된 바 있지만, 현실적인 적용에는 한계가 있었고, 특 히 인프라의 질적 수준, 수요자 측면에서의 적정수준 등이 고려되지 못하여 논란 을 되풀이 하고 있는 실정이다.
본 연구에서는 공급자 측면에서의 물리적인 SOC 수준뿐만 아니라 수요자 측 면에서의 질적 SOC 수준을 종합적으로 고려한 SOC 스톡수준 평가방법의 개발 을 위한 사전 연구로서 미국의 인프라성능지수 개발동향에 관한 사례분석을 통 해 우리나라 인프라 성능지수 개발을 위한 시사점 도출 및 인프라 성능지수 활용 방안을 검토하였다.
이를 위해서 본 연구에서는 우선 우리나라 적정 SOC 투자수준에 대한 논의의 쟁점을 정리하고 적정 SOC 투자수준에 관한 기존 연구의 한계와 문제점을 분석 하였다. 이를 바탕으로 최근 개발 중인 미국의 인프라성능지수 개발 동향 및 작 성방법을 살펴보고, 이를 활용하여 우리나라의 SOC 스톡 수준 평가를 위한 적용 가능성 검토와 인프라성능지수의 활용방안을 모색하였다.
최근 개발 중인 미국의 인프라성능지수는 미국의 대표적인 민간경제경영단체 인 미국 상공회의소 (US Chamber of Commerce) 주도로 이루어지고 있으며 교통, 에너지, 수자원 및 광대역통신망 기반시설을 아우르는 종합적인 평가지표로써 인프라성능지수를 개발하고 있다. 현재 교통기반시설 성능지수의 개발이 완료되
었으며 향후 에너지, 수자원, 광대역통신망 기반시설에 대한 개별성능지수를 개 발한 뒤 종합적인 인프라성능지수를 개발할 예정에 있다.
현재 개발된 미국의 교통기반시설 성능지수는 미국의 인구규모, 경제적 특성 을 고려한 36개 대도시통계지역의 도로, 철도, 항만, 공항, 대중교통, 복합수송의 교통시설들에 대해 공급, 서비스품질, 이용률 등의 성과평가기준을 적용하여 선 정된 21개의 요소지표들을 이용하여 계층적 위계분석방법(Analytic Hierarchy Process)를 통해 1990년부터 2008년까지의 연도별로 산정되었다.
미국의 연도별 교통기반시설 성능지수의 변화추이를 살펴보면, 교통기반시설 의 성능지수는 1990년부터 2008년까지 약 6% 증가하는데 그쳤고, 2003년 이후 지속적인 하향세를 보이는 것으로 나타나 추가적인 교통기반시설에 대한 투자가 없다면 교통기반시설 성능지수는 연간 1 포인트씩 감소할 것으로 예상되었다. 이 렇게 산정된 교통기반시설 성능지수를 활용하여 현재 미국의 교통기반시설 성능 의 경제적 효과분석을 실시한 결과, 교통기반시설의 성능지수가 1포인트 증가하 면 미국의 1인당 GDP가 0.3% 증가할 것으로 분석되었으며, 미국 전체 교통기반 시설의 성능지수가 상위 5개 주의 평균만큼 향상될 경우, 약 1조 달러의 GDP 증 가효과가 있을 것으로 분석되었다. 또한, 교통기반시설 성능지수와 외국인 직접 투자가 높은 상관관계를 보임에 따라 교통기반시설의 성능향상이 외국인 직접투 자를 유인하는 중요한 요소임을 밝혔다. 현재 미국 상공회의소에서는 개발된 교 통기반시설의 성능지수를 활용하여 미국 연방정부의 사회기반시설 관련 정책의 개선을 촉구하는 근거자료로써 활용하고 있다.
미국의 인프라성능지수 개발동향과 현재 개발된 교통기반시설 성능지수의 작 성방법과 활용현황 등을 검토한 결과, 우리나라의 경우에도 비교적 기초자료가 충실하기 때문에 수요자 입장에서 인프라의 성능을 나타낼 수 있는 일부 지표를 보강하고, 일부 인프라의 질적 성능을 나타내는 지표를 추가한다면 교통기반시 설 성능지수를 작성하는 데에 큰 장애는 없을 것으로 보인다. 이를 통해 양적인 측면에서의 인프라 스톡수준 뿐만 아니라 인프라 서비스 수준 등 실질적인 인프 라 스톡 수준을 파악할 수 있음으로 해서 효과적인 교통 SOC 투자정책 수립을
위한 기초자료를 제공할 수 있을 것이다. 이외에도 SOC 투자수준의 적정성 평가 및 SOC 시설의 지역간 배분정책 수립시 물량기준의 스톡수준의 배분정책을 보 완하고, 서비스 수준을 포함한 종합적인 관점에서 평가함으로써 실질적이고 합 리적인 사회기반시설 배분정책에 기여할 것이다.
본 연구에서는 인프라 성능지수를 우리나라의 경우에 적합한 지수로써 변환하 기 위한 데이터 가용성만을 검토하였기 때문에 향후 미국의 교통기반시설 성능 지수를 구성하는 세부지표가 우리나라의 여건에 부합하는지에 대한 추가적인 검 토와 지수작성을 위한 표본지역선정을 위한 지역구분방법에 대해서도 추가적인 연구가 필요할 것이다.
￭ 색인어 _ 인프라투자, SOC 스톡, 인프라성능지수
￭ 한국연구재단 연구분야 분류코드 _ B030500
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
차 례
발간사 ··· i
요 약 ··· iii
제 1 장 서 론 ··· 1
1. 연구의 배경 및 목적 ··· 1
1) 연구의 배경 ··· 1
2) 연구의 목적 ··· 2
2. 연구범위 및 방법 ··· 2
1) 연구범위 ··· 2
2) 연구방법 및 체계 ··· 3
3. 선행연구와의 차별성 ··· 4
1) 선행연구 현황 ··· 4
2) 선행연구와의 차별성 ··· 4
제 2 장 적정 SOC 수준 평가에 대한 기존 연구현황 및 문제점 ··· 7
1. 적정 SOC 수준관련 연구 현황 ··· 7
1) 물량스톡 기준의 평가 연구 ··· 8
2) 화폐가치 기준의 평가 연구 ··· 11
2. 기존 연구방법의 문제점 ··· 12
1) 물량스톡 기준의 국제비교 연구의 문제점 ··· 12
2) 화폐가치 기준의 SOC 스톡 연구의 문제점 ··· 13
3) 기존 적정 SOC 스톡 연구의 한계 ··· 14
제 3 장 미국의 인프라성능지수 개발현황 및 작성방법 ··· 17
1. 미국의 인프라성능지수 개발 현황 ··· 17
1) 미국 인프라성능지수의 개발 배경 ··· 17
2) 미국 인프라성능지수의 개발 현황 ··· 22
2. 미국의 인프라성능지수 작성방법 ··· 24
1) 사회기반시설별 평가요소 ··· 24
2) 인프라성능지수 작성 과정 ··· 33
3) 향후 미국의 인프라성능지수 개발계획 ··· 42
3. 인프라성능지수 개발 및 활용사례: 교통기반시설 성능지수 ··· 43
1) 교통기반시설 성능지수의 개발과정 ··· 43
2) 교통기반시설 성능지수의 활용 ··· 51
제 4 장 SOC 투자수준 평가를 위한 인프라성능지수 활용 가능성 ··· 59
1. 인프라성능지수 작성가능성 검토: 교통기반시설 성능지수를 중심으로 ··· 59
1) 교통기반시설 성능지수의 평가요소의 적합성 검토 ··· 60
2) 교통기반시설 성능지수의 평가요소별 기초데이터의 가용성 ··· 61
3) 교통시설 성능지수의 작성 가능성 검토 ··· 63
2. 교통시설 인프라 성능지수의 정책 활용 방안 ··· 64
1) 교통시설 투자정책의 스톡수준 지표로의 활용 ··· 64
2) 공공기관의 성과평가의 측정지표로 활용 ··· 65
3) 기타 SOC 투자의 지역간 배분정책 및 관련연구의 기초자료로 활용 ···· 65
제 5 장 연구의 의의와 향후 과제 ··· 67
1. 연구의 의의 ··· 67
2. 연구의 한계 및 향후 과제 ··· 68
참 고 문 헌 ··· 69
SUMMARY ··· 75
T ․ A ․ B ․ L ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
표 차 례
<표 1-1> 선행연구와의 차별점 ··· 5
<표 2-1> 물량스톡 기준의 도로 및 철도 스톡수준의 국제비교 결과 ··· 9
<표 2-2> 물량스톡 기준의 도로 및 철도 스톡수준의 OECD 국가대비 충족률 10 <표 2-3> IMD 세계경쟁력 지표로 본 우리나라 인프라 수준의 국제비교 결과 11 <표 2-4> 물량기준 스톡과 화폐가치 기준 스톡의 특성 비교 ··· 14
<표 3-1> 교통기반시설 성능지수의 요소지표 ··· 26
<표 3-2> 에너지기반시설의 성능평가 기준(안) ··· 27
<표 3-3> 수자원기반시설의 성능평가 기준(안) ··· 29
<표 3-4> 광대역통신망기반시설 성능평가 기준(안) ··· 32
<표 3-5> 기존 지수개발 사례 ··· 33
<표 3-6> 대도시통계지역의 표본선정기준 ··· 37
<표 3-7> 경제섹터에 따른 산업구분 ··· 37
<표 3-8> 민간부분에서 제안한 교통기반시설 성능지수의 요소지표 ··· 47
<표 3-9> 교통기반시설 성능지수의 요소지표 ··· 48
<표 4-1> 교통시설 평가요소의 본연구목적과의 부합성 검토 ··· 60
<표 4-2> 한국형 교통성능지수개발을 위한 자료가용성 검토 ··· 62
F ․ I ․ G ․ U ․ R ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
그 림 차 례
<그림 1-1> 연구추진체계 및 수행방법 ··· 3
<그림 3-1> 인프라성능지수의 구성 ··· 22
<그림 3-2> 교통기반시설 성능지수의 계층구조 ··· 25
<그림 3-3> 에너지기반시설 성능지수의 계층구조 ··· 28
<그림 3-4> 수자원기반시설 성능지수의 계층구조 ··· 30
<그림 3-5> 광대역통신망기반시설 성능지수의 계층구조 ··· 32
<그림 3-6> 인프라성능지수 개발을 위한 개념적 모델 ··· 36
<그림 3-7> 사회기반시설 성능지수의 개발과정 ··· 41
<그림 3-8> 인프라성능지수 개발을 위한 향후 진행계획 ··· 42
<그림 3-9> 대도시통계지역 표본들의 지리적영역 ··· 44
<그림 3-10> 대도시통계지역 표본들의 상대적 경제 규모 ··· 44
<그림 3-11> 교통기반시설 성능지수의 계층구조 ··· 45
<그림 3-12> 각 요소지표들 간의 상대적 가중치 ··· 50
<그림 3-13> 미국의 교통기반시설 성능지수의 변화추이 (1990년∼2008년) 52 <그림 3-14> 시나리오별 교통기반시설 성능지수의 변화 전망 ··· 52
<그림 3-15> 2007년 기준 각 주의 교통기반시설 성능지수 비교 ··· 53
<그림 3-16> 각 주의 교통기반시설 성능지수들의 평균 및 중간값과 국가지수의 비교 54 <그림 3-17> 각 주별 교통시설성능 차이에 따른 경제적 차이 ··· 55
<그림 3-18> 외국인 직접투자 (FDI)와 교통기반시설 성능지수와의 관계(3 year lag) 56
1
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1
서 론
본 장에서는 공급자 측면에서의 물리적 SOC 수준뿐만 아니라 수요자 측면에서의 질 적 SOC 수준을 종합적으로 고려한 SOC 투자수준 평가 방법의 개발을 위한 본 연구 의 배경 및 목적, 연구의 범위, 연구의 방법 등을 통해 전체 연구의 내용을 개괄한다.
1. 연구의 배경 및 목적
1) 연구의 배경
저성장시대의 도래, 복지재정 수요의 증가 등 경제성장 및 재정지출 패턴의 변 화가 과거와는 다르게 전개되면서 사회간접자본(SOC) 투자규모의 적정성에 관 한 논란이 증폭 되고 있다. 과거 빠른 경제성장과 대외의존도가 높은 산업구조 등 고도성장기에는 SOC 수요는 만성적인 초과수요 상태로 양적 공급조차 충분 하지 못한 실정이었다. 특히, 1994년 이래 지속적인 SOC 투자가 이루어졌고, 최 근 복지재정수요가 증가함에 따라 과거보다는 GDP 대비 SOC 투자수준이 낮아 졌지만 선진국 등 다른 나라에 비해서는 여전히 높은 투자수준을 유지하고 있 다. 그러나 경제위기 극복시 확대되었던 불균형 재정지출 기조가 조기 균형재정 회복 기조로 전환되고, 복지수요의 증대로 인해서 상대적으로 SOC 투자 재정여 력이 부족해지면서 SOC 투자수준이 적정한 것인지에 대한 논란이 지속되고 있 는 형편이다.
그동안 이론적인 측면 혹은 국제비교를 통한 적정 인프라수준 등이 제시된바 있지만, 현실적인 적용에는 한계가 있었고, 특히 인프라의 질적 수준, 수요자측 면에서의 적정수준 등이 고려되지 못하여 논란을 되풀이 하고 있는 실정이다.
2) 연구의 목적
본 연구는 공급자 측면에서의 물리적 SOC 수준뿐만 아니라 수요자 측면에서 의 질적 SOC 수준을 종합적으로 고려한 SOC 투자수준 평가 방법의 개발을 위한 사전 연구로서 미국의 인프라성능지수 개발동향에 관한 사례를 통해 우리나라 인프라성능지수 개발을 위한 시사점 및 인프라 성능지수의 활용방안을 모색하는 데에 있다. 이를 위해서 미국의 인프라성능지수 개발 현황 및 향후 계획을 조사 하고, 종합적인 측면에서의 SOC 수준 평가를 위한 인프라성능지수의 작성 가능 성 검토 및 활용방안을 분석한다.
2. 연구범위 및 방법
1) 연구범위
본 연구는 향후 우리나라 인프라 성능지수 개발을 위한 기초연구의 일부로서 과 제수행기간이 4개월로서 비교적 단기연구이므로 연구범위를 다음과 같이 한정하 였다. 즉, 미국의 인프라성능지수 개발 현황을 보면 현재 4개 인프라 성능지수중 교통기반시설 인프라성능지수에 대한 개발만 이루어진 상태로 본 연구에서도 주 로 교통기반시설 인프라 성능지수를 중심으로 우리나라 교통기반시설 성능지수 개발을 위한 미국사례의 적용가능성과 시사점을 검토하는 데에 한정하였다.
본 연구는 다음과 같이 구성되었다. 1장에서 연구의 목적 및 배경, 연구범위 및 방법, 선행연구 조사 등 연구의 체계 및 개요를 설명하고, 2장에서 우리나라 적정 SOC 투자수준에 대한 논의의 쟁점을 정리하고, 또한 적정 SOC 투자수준에 관한 기존연구의 한계와 문제점을 살펴본다. 3장에서 미국의 인프라성능지수 개
발 동향 및 구체적인 작성방법 및 시사점을 도출하고, 4장에서 우리나라의 SOC 스톡 수준 평가를 위한 지표개발을 위해 미국 인프라성능지수의 활용가능성을 분석한다. 5장에서 연구의 종합 및 한계와 향후 과제를 제시한다.
2) 연구방법 및 체계
본 연구는 기존 연구에서의 우리나라 적정 SOC 투자수준에 관한 쟁점과 각 연구방법의 한계와 문제점을 정리하고, 미국의 인프라성능지수(Infrastructure Performance Index) 개발 현황 조사를 위해 현지 전문가와 협동연구로 진행하였 다. 협동연구결과는 사회기반시설별 전문가 자문회의를 통하여 사회기반시설 성 능평가 요소, 평가요소간 중요도, 미국의 성능지수의 활용사례 등에 대해 의견 을 종합하는 방식으로 수행하였다.
⦁평가요소별 데이터의 가용성 검토
⦁SOC 수준 평가지표로의 활용대안 자문회의⦁협동연구 현황 분석
⦁적정 SOC 투자수준 에 관한 쟁점
⦁기존연구의 한계와 문제점 정리
해외사례
⦁미국 인프라성능지수 개발사례 조사
⦁교통인프라 성능지수 의 구조분석
우리나라 SOC 수준 평가방법으로의 활용 가능성 분석
<그림 1-1> 연구추진체계 및 수행방법
3. 선행연구와의 차별성
1) 선행연구 현황
우리나라 적정 사회간접자본(SOC) 수준에 관한 연구는 안홍기외(2008), 신희 철외(2004), 문형표외(2004) 등이 있다. 신희철외(2004)는 우리나라 SOC 스톡수준 에 관해 우리나라와 여건이 비슷한 국가를 대상으로 물량기준 스톡수준의 국제 비교를 통하여 적정 SOC 스톡 추정을 하였다. 다음으로 문형표외(2004)는 OECD 국가 등 국제추세에 대비한 우리나라의 스톡수준을 비교하여 적정 SOC 스톡수 준을 제시하였고, SOC 시설간 적정투자비율을 연산일반균형모형(CGE 모형)을 이용하여 분석하였다. 마지막으로 안홍기외(2008)는 SOC 수요추정 및 재정분담 전망을 통하여 적정 민간투자 규모를 제시하였다. 이외에도 유사한 연구가 있었 지만 기본적으로 OECD 국가 등 선진국과 우리나라의 여건과 비슷한 국가와의 비교를 통한 방법과 계량경제학적 방법을 이용한 적정 SOC 투자수준을 제시하 는 등 방법론 측면에서 크게 다르지 않다고 할 수 있다.
2) 선행연구와의 차별성
선행연구들의 경우 국제비교 혹은 계량분석에 사용된 SOC 스톡 자료는 도로 연장, 철도연장 등 물리적인 시설기준의 자료이거나 가격으로 환산한 자료로서 SOC 시설의 기능이나 성능 등 질적 수준을 고려하지 못하고 있다. 예를 들어 같 은 철도연장이라고 하더라도 고속철도와 일반철도의 기능과 성능은 크게 다르 며, 특히 국제비교시 이용되는 자료는 국가마다 기준이 상이하기 때문에 비교분 석에는 한계가 있다.
따라서 본 연구에서는 SOC 수준의 평가를 물리적인 시설의 기준이나 가격이 아닌 SOC 시설의 성능(performance) 기준의 지표를 개발하여 SOC 수요자 입장에 서 본 적정 SOC 수준 평가의 기준으로 활용하고자 하는 점이 기존연구들과는 다른 가장 큰 차이점이라 할 수 있다.
<표 1-1> 선행연구와의 차별점
구 분 선행연구와의 차별성
연구목적 연구방법 주요연구내용
주 요 선 행 연 구
1
∙과제명: 전환기의 사회 간접자본(SOC) 투자정 책 재정립 방안 연구
∙연구자(년도) : 안홍기외 (2008)
∙연구목적: SOC 투자추 이와 정책을 검토하고, 미래의 여건 변화에 대 한 명확한 인식을 바탕 으로 정책간 우선순위 설정을 통하여 전략적이 고 실효성 있는 정책방 향을 제시
∙정책이슈별 국‧내외 현황 조사 및 분석
∙국가중장기발전을 위한 선도적 투자의 발굴 및 평가체계 개선
∙SOC 사후평가의 성과관 리체계와의 연계
∙수요추정 및 재정분담 전 망
∙적정민간투자규모 가이 드라인
∙가치지향형 공급체계 구축
∙선도적 투자의 발굴 및 우선순위
∙SOC 투자평가 시스템 의 정착
∙SOC 재정전망과 안정 적 재정지출 방안
∙적정 민간투자의 규모 추정과 관리방안
2
∙과제명: 국제비교를 통 한 적정 SOC스톡 및 투 자지표 개발연구
∙연구자(연도): 신희철․
이재민외(2004)
∙연구목적: 국제비교를 통해 우리나라의 교통 SOC 스톡현황과 수준 등 정책방향을 제시
∙물량기준의 우리나라의 스톡수준과 국제 비교
∙우리나라와 여건이 비슷 한 국가간 스톡수준 비교
∙CGE 모형을 이용하여 교 통시설의 적정투자액과 배분비율을 산정
∙우리나라의 스톡수준의 국제비교
∙목표 SOC 스톡수준 및 적정투자액 산정
∙교통시설의 적정 투자 배분 비율
3
∙과제명: 우리나라 SOC 스톡진단 연구
∙연구자(연도): 문형표 외 (2004)
∙연구목적 : 우리나라의 SOC 스톡수준을 추정하 고, 국제비교를 통하여 우리나라의 SOC 투자정 책 방향을 제시
∙물량기준의 우리나라의 스톡수준과 국제 비교
∙충족률개념으로 OECD 국가와의 SOC 스톡수준 의 국제비교
∙CGE 모형을 이용하여 교 통시설의 적정투자배분 비율을 추정
∙국제추세와 우리나라의 스톡수준의 국제비교
∙OECD 국가대비 우리 나라 스톡수준의 비교
∙교통시설의 적정 투자 배분 비율
본 연 구
∙과제명: 적정 SOC 수준 평가를 위한 미국의 인 프라성능지수 개발 사례 조사 연구
∙연구목적: 양적⦁질적 SOC 수준을 종합적으로 고려한 적정 SOC 투자 수준 평가 방법 개발을 위한 미국의 인프라성능 지수 사례와 활용방안을 모색
∙국내외 평가지표 사례조 사(미국의 NTPI 지표 등)
∙양적 평가지표와 질적 평 가지표의 결합
∙시설별 성능 지수 및 통 합지수의 개발
∙통합성능지수의 활용방 안
∙SOC 스톡수준 평가방 법에 관한 기존 연구 고 찰
∙마국의 인프라성능지수 개발동향 및 계획
∙인프라성능지수의 평가 기준 및 작성방법
∙인프라성능지수의 개발 및 활용 방안
2
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 2
적정 SOC 수준 평가에 대한 기존 연구 현황 및 문제점
제2장에서는 적정 SOC 수준 평가에 대한 기존 연구현황 및 문제점을 검토하고, 기존 평가방법에 대한 장점과 한계를 명확히 하여, 본 연구에서 검토하고자 하는 적정 SOC 수준평가를 인프라성능지수의 필요성을 강조한다.
1. 적정 SOC 수준관련 연구 현황
SOC 수준의 적정성 평가와 관련 논의는 두 가지 이슈로 구분할 수 있는데, 첫 째, SOC 스톡수준 자체를 추정하는 평가방법에 관한 것이고, 둘째, 추정된 SOC 스톡수준의 적정성 평가방법에 관한 것이다.
통상 SOC 스톡수준을 평가하는 방법은 크게 물량스톡 기준의 평가방법, 화폐 가치 기준의 평가방법으로 구분할 수 있다. 물량스톡 기준의 평가방법은 가장 보 편적으로 이용되고 있는 방법으로 시설연장(도로연장, 철도연장, 상하수도연장 등), 시설 능력(항만, 공항 등), 시설면적(산업단지 등) 등 물리적 측면에서 평가한 SOC 시설의 양적규모를 나타내는 방법이다. 다음으로 화폐가치 기준의 평가방 법은 물량스톡을 경제적 가치로 평가하는 방법으로 자본스톡 추계시 SOC 스톡 은 구축물의 경제적 가치로 평가된다. 이 외에도 기타 해당 SOC 시설이 가져다 주는 서비스 수준을 기준으로 SOC 스톡수준을 나타내는 방법도 고려할 수 있지 만, 이는 스톡수준을 나타내는 직접적인 평가방법이라기 보다는 SOC 서비스 지
표를 통해 간접적으로 SOC 스톡수준을 나타내는 평가방법이라고 할 수 있을 것 이다.
두 번째 이슈인 SOC 스톡 수준의 적정성은 국가간 비교를 통한 방법과 필요 스톡수준과의 비교 방법이 주로 활용되고 있다. 국가간 비교를 통한 적정성 평가 방법은 목표로 하고 있는 선진국의 스톡수준과 비교하거나 유사한 여건의 외국 과 현재 SOC 스톡 수준의 비교를 통하여 적정성을 평가하는 방법이다. 또한, 필 요 스톡수준과의 비교방법은 장래 경제성장 전망치 혹은 목표 경제성장을 위해 필요한 SOC 스톡수준을 적정 수준으로 가정하고, 현재의 스톡수준과 비교하는 방법이다. 각각의 평가방법에 대한 장점과 한계는 기존 연구 결과에 대한 문제점 에서 종합적으로 다루기로 한다.
1) 물량스톡 기준의 평가 연구
물량스톡기준의 적정성을 평가한 연구는 주로 OECD 국가 등 선진국과의 스 톡수준 국제비교를 통해 한국의 SOC 적정성을 평가하는 방법을 주로 이용하였 다. 신희철·이재민(KOTI, 2004)은 도로 및 철도를 대상으로 교통투자의 적정규모 산정을 위해 우리나라 및 국토여건이 비슷한 국가 혹은 동북아시아 경쟁국가를 대상으로 교통스톡의 단순비교를 통하여 적정성을 추산한 바가 있다.1) 여기에서 그리스, 포르투갈, 스웨덴, 영국 4개국의 1만불 도달시점의 국토계수당 스톡수준 과 비교한 결과, 우리나라 ‘02년 도로 및 철도 스톡수준을 각각 59%∼63%와 41%
∼53% 수준으로 평가하였다. 국토연구원(2006)의 연구에서는 우리나라 여건이 유사한 나라의 선정에 있어 혼잡계수를 이용하여 유효도로연장과 유효철도연장 을 산정·적용 한바 있다.2) 해당연구에서는 도로스톡의 경우 자동차수와 국토면 적을 고려한 도로혼잡계수를 이용하여 여건이 유사한 핀란드, 노르웨이, 뉴질랜 드, 스페인 4개국의 최근연도(2002년 기준) 도로혼잡계수당 유효도로연장과 비교
1) 보다 구체적인 내용은 신희철·이재민(2004),『국제비교를 통한 적정 SOC 스톡 및 투자 지표 개발연구』, 교통연구원. 참조
2) 구체적인 내용은 국토연구원(2007),『건설교통분야 SOC 스톡에 관한 기초연구Ⅰ』, 건설 교통부 용역보고서. 참조
한 결과, 우리나라 도로 스톡수준은 비교국가 평균대비 55.4% 수준으로 나타났 다. 그리고 철도스톡의 경우 국토계수를 기준으로 우리나라와 여건이 유사한 그 리스, 핀란드, 노르웨이, 스페인 4개국의 최근연도(2002년 기준)와 국토계수당 유 효철도연장을 비교한 결과 우리나라 철도스톡 수준은 비교국가 평균대비 50%∼
53% 수준으로 평가하였다.
이렇게 기존 연구결과간에 분석방법이 다소 차이는 있지만 여건이 비슷한 국 가간 물량기준의 스톡수준 비교 결과는 큰 차이가 없는 것으로 나타났다.
<표 2-1> 물량스톡 기준의 도로 및 철도 스톡수준의 국제비교 결과
구 분 도 로 철 도
신희철외(‘04) KRIHS(‘06) 신희철외(‘04) KRIHS(‘06) 비교국가 대비
스톡수준(%) 59%~63% 55%
(56%) 41%~53% 40～41%
주: ( )는 국토계수와 소득수준이 유사한 나라인 스페인과 비교한 결과임 자료: 국토연구원(2007)
문형표외(KDI, 2004)는「우리나라 SOC 스톡진단 연구」에서 도로 및 철도시 설 등을 대상으로 물량스톡 기준의 국제비교를 회귀분석 방법을 이용하였으며, 국제추세대비 우리나라의 스톡수준을 비교하여 SOC 스톡 충족률이라는 개념을 이용하여 분석한 바 있다.3) 여기서는 OECD 30개 선진국을 대상으로 한 SOC 스 톡의 국제추세선과 우리나라의 실적자료와 비교하여 SOC 시설 충족률을 추정하 였고, 경제․사회적 여건 및 지리적 특성을 반영하는 독립변수를 선정하여 패널 자료를 이용하여 회귀분석을 수행하였다. 그 결과 OECD 선진국 공통의 추세대 비 한국의 스톡수준은 도로 93%, 철도 66% 수준인 것으로 추정되었고, 174개국 자료를 이용하여 비교한 결과 도로의 경우 84% 수준인 것으로 추정되었다.
3) 보다 상세한 내용은 문형표외(2004),『우리나라 SOC 스톡 진단 연구』, 한국개발연구원.
참조
국토연구원(2007)의 연구에서도 문형표외(KDI, 2004)의 연구에서 이용한 동일 한 국가간 비교자료를 이용하여 회귀분석 방법을 이용하여 국제추세대비 우리나 라 SOC 스톡 충족률을 분석한 바 있다. 다만 국가간 비교자료의 일부가 문제가 있어 이를 제외한 자료를 이용하였고, 또한 설명변수를 달리하여 추정한 결과 OECD 국가대비 도로충족률이 67.2%, 철도 충족률이 39.7% 인 것으로 추정되었 다.
두 연구의 분석결과 유사한 방법에 의한 추정에도 불구하고 두 연구결과는 큰 차이를 보이고 있다. 이는 설명변수의 차이와 함께 원자료의 이상치를 제거한 것 과 제거하지 않고 원자료를 그대로 이용한 것 등의 차이에 기인한 것으로 보인 다. 즉, 문형표(2004)의 결과에 의하면 OECD 국가의 추세치 대비 93%, 174개국 추세치 대비 84%라는 결과는 다소 이해하기 힘든 측면이 있는바, 일반적으로 OECD 국가의 스톡수준이 174개국 평균에 비해 높다면 우리나라 스톡수준은 OECD 국가의 추세치 대비 수준(93%)이 174개국 평균수준 대비 충족률 수준 보 다 높게 나오는 것이 상식적인 결과이나 84% 수준으로 낮게 나타났기 때문이다.
<표 2-2> 물량스톡 기준의 도로 및 철도 스톡수준의 OECD 국가대비 충족률
구 분 도 로 철 도
문형표외(‘04) KRIHS(‘06) 문형표외(‘04) KRIHS(‘06) 충족률(%) 93%
(84%) 67.2% 66% 39.7%
주: ( )는 세계 174개국 자료를 이용한 경우임 자료: 국토연구원(2007)
이외에도 물량스톡 기준의 연구가 있으나 위에서 소개한 연구가 대표적이며, 대부분 위의 연구방법을 벗어난 연구는 거의 없는 형편이다. 그리고 국제기구에 의하여 발표되는 국제비교 지표를 통하여 스톡수준의 비교국가간 상대적 순위를
알 수 있으며, 일부 지표의 경우 설문조사를 통한 인프라의 질적 서비스 수준에 대한 평가결과를 포함하고 있다.4) 이러한 예로 국제경영개발원(Institute of Management Development, IMD)에서 발간하는 IMD 세계경쟁력 연감(World Competitiveness Yearbook), 경제협력개발기구(OECD)에서 발간하는 OECD Fact Book, 세계은행(World Bank)에서 발간하는 세계발전지수(World Development Indicators), 국제도로연맹(International Road Federation, IRF)에서 발간하는 세계도 로통계연감(World Road Statistics), 세계철도연맹(International Union of Railway, UIC)에서 발간하는 국제철도통계연감(International Railway Statistics) 등이 있다.
<표 2-3> IMD 세계경쟁력 지표로 본 우리나라 인프라 수준의 국제비교 결과
항 목 기준연도 평가결과 순 위
도로밀도 2002 0.96 km/㎢ 24/60 철도밀도 2003 0.19 km/㎢ 26/60 주요 항공사에 의한 항공여객수송 2003 33,334 천명 13/60 항공 서비스 품질 2005 7.64/10 15/60 물류 인프라의 효율성 2005 6.20/10 33/60 해상운송 인프라의 충족수준 2005 6.36/10 27/60 보수 및 유지관리 수준 2005 6.43/10 18/60 원자료: IMD, World Competitiveness Yearbook 2005
국토연구원(2007)에서 재인용
2) 화폐가치 기준의 평가 연구
화폐가치 기준으로 평가한 적정 SOC 스톡 수준에 관한 연구는 경제성장률을 최대로 하는 이론적인 스톡 수준을 적정 SOC 스톡수준으로 가정하고 현재 스톡
4) 각 국제기구에 의하여 발표된 우리나라 인프라 수준에 대한 소개는 국토연구원(2007)의 pp.140∼146를 참조
수준과 비교하여 평가하는 방법이다. 교통연구원(2007)에 의하면 경제성장률을 최대로 하는 이론적인 교통시설 스톡 수준은 GDP 대비 45.5% 수준으로 추정하 고, 2003년 교통시설 스톡(226조원)의 GDP(663조원) 대비 비율은 34.1% 수준으 로 최적비율 45.5%에 비하여 부족한 것으로 평가하였다.5)6) 이외에 류덕현(2006, 2008)은 Kamps(2005) 이론모형7)을 바탕으로 지역별 SOC 스톡 및 정부부문의 적 정성에 관해 분석한 바 있다.8) 이 외 기타 화폐가치 기준으로 평가한 방법은 주 로 적정 SOC 투자수준 연구에 이용되었으며, 문형표외(2004), 교통연구원(2007), 류덕현(2006, 2008)등의 연구에서 적정 SOC 스톡 수준 외에 목표 경제성장률을 달성하기 위한 적정 SOC 투자수준을 추정하였다.
2. 기존 연구방법의 문제점
1) 물량스톡 기준의 국제비교 연구의 문제점
물량스톡 기준 접근법은 다음과 같은 문제점이 상존하는데, 도로연장(km) 수 준이 동일해도 시설의 노후화정도에 따라 기능이 달라지지만 질적 능력의 변화 를 고려할 수 없다. 또한, 도로연장(km)과 항만시설 등 서로 다른 시설간 스톡수 준 비교가 용이하지 않으며, 동일한 시설연장이라고 하더라도 고속도로(4차로 기 준)와 국도(4차로기준)의 기능은 차이가 있기 때문에 비교평가를 위해서는 동일 한 규격의 시설 등 구체적인 시설기준이 필요하다.
다음으로 국제 비교시에는 도로시설 연장 등 기초 통계가 통계 기준상의 불일
5) 구체적인 분석과정은 교통연구원외(2007),『국가기간교통망계획 수정계획 연구』, 건설교 통부 용역보고서. pp. 485∼487 참조
6) 이 결과는 중기교통시설계획의 근거로도 활용되었으며, 구체적인 내용은 국토해양부 (2009),「제3차 중기교통시설투자계획 수립 연구」, 교통연구원 참조
7) Kamps, C.(2005), "Is There a Lack of Public Capital in the EU", EKiel Institute for World Economics, working paper. 참조
8) 구체적인 분석 결과는 류덕현(2006),「지역별 사회간접자본(사회간접자본(SOC))스톡의 적정규모에 관한 연구」,『공공경제』, 제11권, 제1호, pp.155-188, 류덕현(2008),「정부 부문 자본스톡과 생산성」, 『재정학연구』, 제1권, 제3호, pp.121-153 등을 참조
치로 정확한 평가에 한계가 있다. 특히, 단순한 도로시설 연장보다는 차선수, 도 로구배, 신호체계, ITS 등 실질적으로 도로의 교통 처리능력의 질적 비교가 필요 하지만 자료상의 한계로 단순 도로시설 연장 자료로는 분석의 한계가 존재한다.
이러한 문제는 철도의 경우에도 마찬가지로 여객 및 화물 처리능력에 대한 비교 분석이 필요하지만 단순한 철도시설연장 비교만으로는 한계가 있으며, 특히 복 선화의 경우 단선의 5배 이상의 효과가 있다고 한다. 그리고 우리나라의 도로 및 철도 투자는 시설연장보다는 도로확·포장, 복선전철화 등 기능 향상에 중점을 두 고 있으므로 단순 연장의 국제 비교는 이러한 내용을 반영하지 못하는 한계가 존재한다. 반면 스톡수준에 관한 자료작성이 용이한 장점이 있고, 비교적 유사한 규격의 동일한 시설의 경우 화폐가치로 평가한 스톡수준에 비하여 상대적으로 시설의 기능을 잘 반영한다고 할 수 있다. 예를 들어 동일한 규격의 도로 1km의 경우 산악지역에 있든, 평지에 있든 기능상의 차이는 별로 없지만 화폐가치로 평 가한 스톡은 건설비용의 차이로 인하여 스톡의 크기가 다르게 나타난다. 특정 시 점의 시설물의 가치를 산정하는 화폐가치 기준의 스톡자료에 비해 물량기준의 스톡자료는 명확하고, 자료의 생산이 상대적으로 용이하며, 자료축적도 시계열 적으로 잘 축적되어 있어 활용성이 높다.
2) 화폐가치 기준의 SOC 스톡 연구의 문제점
화폐가치 기준 스톡자료의 장점은 바로 물량기준 스톡자료의 단점과 관련이 깊다. 즉, 도로연장(km) 수준이 동일해도 시설의 노후화정도에 따라 기능이 달라 지는 것을 고려하지 못하지만 화폐가치 기준으로는 감가상각을 통하여 노후화를 반영할 수 있으며, 도로연장(km)과 항만시설 등 서로 다른 시설간 물량스톡 기준 으로는 시설간 비교가 어렵지만 화폐가치로 나타낸 스톡은 전혀 다른 형태의 시 설이라도 스톡수준의 비교가 가능하다.
또한 SOC 시설의 총량을 물량기준으로는 나타낼 수 없지만 화폐가치 기준으 로는 서로 다른 시설의 총량을 나타낼 수 있다는 장점이 있기 때문에 계량경제학 적 분석 방법에 자주 활용된다. 그러나 화폐가치로 평가한 스톡수준이 계량분석
에는 편리하지만 SOC 시설의 성능 혹은 기능과 비례하는 것은 아니므로 정확한 SOC 스톡수준을 나타낸다고 보기는 어렵다. 앞서의 예와 같이 동일한 규격의 평 지의 도로 1km와 산악지대의 1km의 기능차이는 크지 않지만 건설비용의 차이로 화폐가치로 평가한 산악구간 도로스톡의 크기가 상대적으로 크게 나타날 수 있 기 때문이다.
3) 기존 적정 SOC 스톡 연구의 한계
적정 SOC 스톡수준을 추정하기 위한 기초자료인 SOC 스톡 자료가 SOC 시설 의 성능 혹은 기능과 부합하지 않음으로써 이를 이용한 적정 SOC 스톡에 관한 연구결과의 유용성에 한계를 보인다. 물량스톡 이든 화폐가치 기준의 스톡자료 이든 시설 노후화의 정도, 교통처리능력, 기타 시설의 질적 수준 등을 나타내지 못하는 한계가 있기 때문에 직접적인 활용에는 제약이 있을 수밖에 없다.
<표 2-4> 물량기준 스톡과 화폐가치 기준 스톡의 특성 비교
구 분
평가기준 물량기준 스톡 화폐가치 기준
스톡 - SOC 시설성능과의 부합성
(시설 노후화의 정도, 시설의 질적 수준 등) △ △ - SOC 시설의 기능과의 부합성
(교통처리능력, 속도등) △ △
- 서로 다른 시설간 비교 및 총량 측정 × ○
- 자료구득 및 분석방법의 용이성 ○ ×
주: ○ 상대적 강점, × 상대적 약점, △ 상대적 강점도 약점도 아닌 경우
또한 적정 SOC 스톡 평가는 정부의 거시경제적 측면에서의 적정성 여부만을 평가할 뿐 SOC 시설의 이용자 입장에서의 적정성은 고려하고 있지 않기 때문에 SOC 시설의 질적 측면을 간과하고 있다. 기존 연구에서의 SOC 스톡의 적정성
평가는 거시경제적 측면에서 현재의 스톡수준이 최적경제 성장 혹은 목표 경제 성장을 위해 필요한 수준과 비교하여 적정한 스톡 수준인지를 평가하고 있다. 이 는 SOC 시설 스톡의 적정성을 공급자인 정부측면에서 파악하고, SOC 시설의 수 요자인 민간부문의 수요를 별도로 고려하지 않았기 때문에 양적인 SOC 스톡수 준의 충족여부만을 평가하는 것이라고 볼 수 있다.
이와 같이 인프라의 질적 수준, 수요자측면에서의 적정수준 등이 고려되지 못 하고, 이론적인 측면에서의 적정 인프라 수준, 국제비교를 통한 적정수준 만을 제시하여, 스톡수준의 적정성에 대한 공감이 부족하고 논란만을 되풀이 하고 있 는 것이 기존 연구결과의 한계라고 볼 수 있다. 따라서 공급자 측면에서의 물리 적 SOC 수준의 충족 여부뿐만 아니라 수요자 측면에서의 질적 SOC 수준을 종합 적으로 고려한 SOC 투자수준 평가 방법의 개발이 필요하다.
본 연구는 이러한 방법론 개발을 위한 사전 연구로서 미국의 인프라성능지수 개발동향에 관한 사례조사와 활용방안을 모색하고자 한다. 이외에 SOC 스톡수 준과는 직접적인 관련이 없으나 SOC 시설의 질적 수준에 관한 지표연구는 다수 있으며, 이러한 연구결과의 일부는 SOC 시설의 양적·질적측면을 포괄하는 종합 지표 개발시에 활용될 수 있을 것이다. 김호정외(2006)의 교통서비스 지표개발 연구, 도로교통공단(2009)의 교통안전지수에 관한 연구, 고용석외(2011)의 최저 교통서비스에 관한 연구 등 교통서비스에 관련한 지표개발 사례는 다수 있다.
3
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미국의 인프라성능지수 개발현황 및 작성방법
제3장에서는 미국의 인프라성능지수의 개발배경 및 개발현황을 소개하고, 인프라성능 지수를 구성하는 4대 사회기반시설인 교통, 에너지, 수자원, 광대역통신망 기반시설에 대한 정의 및 개념적인 성능지수개발모형을 검토하였으며, 그 중 교통기반시설 성능 지수의 구제적인 작성방법과 그 활용방안에 대해 설명한다.
1. 미국의 인프라성능지수 개발 현황9)
1) 미국 인프라성능지수의 개발 배경
최근 들어, 미국의 공공 및 민간부문의 다양한 경제주체로부터 경제성장을 위 해 사회기반시설의 지속적인 투자의 필요성이 제기되어 왔다. 뉴욕/뉴저지 항만 청의 비행기 연착 테스크포스 보고서에 따르면 미국에서 비행기 연착으로 인해 매년 90억 달러의 생산성 손실이 있다고 한다. 미국 상공회의소는 몇몇 항만시설 에서 평균의 3∼4배의 컨테이너 물동량을 처리해야하는 현실에서 2020년까지 항 만시설 선적능력을 두 배로 증가시킬 필요가 있다고 보고 있다 (The Chamber's Transportation Challenge: Moving the U.S. Economy study). 또한, 미국 철도협회에 서는 지속적인 경제성장 수준을 유지하면서, 2035년의 예상 철도 물동량을 처리
9) 미국의 인프라성능지수에 대한 내용은 미국상공회의소(USCC) 홈페이지의 소개 내용을 바탕으로 하였으며, 이하 구체적인 내용은 US Chamber of Commerce(2010),
『Infrastructure Index』을 내용을 정리한 것으로 별도의 언급이 없으면 동일한 출처임
하기 위해서는 철도시설에 1,480억 달러의 지속적인 투자가 필요할 것으로 추산 하고 있다. 미국 에너지부에서는 1998년 미국의 일일 정유처리능력은 324개 정유 처리시설에서 1860만 배럴이었으나, 2005년 132개 정유처리시설에서 1680만 배 럴로 감소할 것으로 예상하고 있다. 국제 에너지 기구에 따르면 2050년 온실가스 절감을 위해서 국제사회에서는 에너지개발에만 45조 달러의 투자, 1,400개의 핵 발전소, 광범위한 풍력발전소의 건설될 필요가 있는 것으로 예상하고 있다.
민간 기업부문에서도 기업활동의 활성화를 위해 사회기반시설의 지속적인 투 자 필요성을 제기하고 있다. 미국 내 기업들이 투자를 결정함에 있어서 사회기반 시설이 부족하거나 열악한 미국 내 지역보다 사회기반시설이 잘 갖추어진 해외 로 진출하고 있고, 외국계 기업들 또한 투자지역을 선정함에 있어서 동일한 경향 을 보이는 것으로 나타났다 (Mataloni 2008). 세계 각국의 사회기반시설 향상에 따른 영향을 보여주는 많은 자료들을 통해10), 다른 나라들에 비해 미국 내 사회 기반시설의 낙후가 명백한 것으로 나타나고 있고, 이는 미국 내 기업 활동에 있 어서 비용증가의 주요 한 원인이 되고 있다 (Cambridge Systematics 2008).
사회기반시설에 대한 투자가 기업활동 및 경제성장에 직간접적인 영향을 미침 에도 불구하고 미국 내 사회기반시설의 성능을 지속적으로 평가할 통합적이고 효율적인 지표의 부재로 개발의 필요성이 제기되고 있다. 미국은 넓은 국토와 다 양한 기후, 지형적인 측면뿐만 아니라 세금, 규제, 공공지출 및 제도와 같은 정책 적인 측면에서 각 도시들 간의 상당한 차이가 존재하는 상황에서 미국의 국가경 쟁력 향상 및 다른 나라와의 비교우위를 평가할 수 있는 국가단위의 성능지수의 필요성이 대두되고 있는 실정이다.
그런데 지속적인 인프라 투자가 필요하다고 주장하기 위해서는 인프라 투자의 경제적 효과가 긍정적이어야 하나 인프라 투자와의 관계는 인프라 측정 방법에 따라 다르게 나타나고 있다. 특히, 기존 연구들에서 재정지출의 크기와 인프라투
10) 개발도상국의 경우 경제성장에 따라 경제적 경쟁우위를 유지하기 위하여 지속적으로 사회기반시설의 개발 및 재개발에 투자하고 있으며, 10%의 여행속도 (travel speed)를 향상시킴에 따라 노동력 풀(labor pool)이 15% 증가하고 생산성은 3% 증가하는 것으 로 나타난 연구결과도 있음 (Banister and Berechman 2000, cited in Cevero 2006)
자 효과는 비례하지 않는 결과가 도출되기도 하였다. 즉, 정부의 비효율, 구매과 정에서의 정치적 부패, 규모의 경제 등의 이유로 재정지출과 인프라 투자효과는 비례하지 않는 것으로 나타나 재정지출 기준의 인프라 투자효과를 측정하는 방 법은 안정적인 결과를 기대하기 어려운 한계가 있었다. Caldrón과 Servén의 2008 년도 연구에 따르면 사회기반시설의 재정집행의 효율성의 차이가 동아시아 지역 과 아프리카 지역 국가들 간에 큰 차이가 나며, 고성장 국가들과 저성장 국가들 간에는 더욱 큰 차이를 나타내 인프라 투자가 경제성장에 기여하는 정도가 40%
이상 차이를 보이는 것으로 나타났다.11) 또한, 재정지출을 이용하여 인프라 효과 를 측정하는 경우의 또 다른 문제점은 재정지출과 같은 공공지출만 포함하고 민 간부문의 인프라 투자는 포함되지 않는 경우가 많았다. 예를 들어, 민간부문의 인공위성 개발에 대한 투자가 통신 (Communication) 기반시설에 대한 기여를 함 에도 불구하고 지출로 포함되지 않다.
이에 반해, 사회기반시설을 물리적인 시설기준으로 측정하는 경우 사회기반시 설 투자에 따른 경제성장의 효과가 있다는 연구 결과가 다수 있었다. Caldrón과 Servén의 연구에 따르면 재정지출을 이용한 인프라 투자효과 측정을 위한 실증 연구들 중 인프라 투자가 경제성장에 긍정적으로 기여하는 결과를 보이는 연구 는 절반에 미치지 못하는데 반해서, 물리적인 시설기준에 기반한 지표를 이용하 여 인프라 투자효과를 측정한 연구들에서는 75%이상이 사회기반시설의 물리적 인 증가가 경제성장에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다.
또한, 다양한 사회기반시설 지표들을 종합적으로 고려한 연구에서는 인프라 투자효과가 긍정적으로 나타났다. 소로우의 경제성장모형(Solow Growth Mode l)12)에 기반한 선형성장회귀모형(Pooled Linear growth Regression)을 제안한
11) 사회기반시설의 투자는 경제성장에 영향을 미치고 경제성장에 따라 사회기반시설의 투 자가 증가하는 양방향성의 결과를 보임으로써 빠른 경제성장은 보다 많은 인프라 투자 를 가능하게 하고 이는 다시 보다 높은 경제성장의 기회를 제공하는 확장적 순환관계 를 나타냄
12) 소로우의 경제성장모형은 신규 투자가 자본스톡을 증가시키고, 시간이 흐름에 따라 노 동량이 증가하며 기술이 진보하는 것을 명시적으로 고려한 성장모형으로 자본축적과 노동인구 증가, 생산기술 진보가 어떠한 상호작용을 통해 산출양에 영향을 주는지를 보여주는 모형임
Eastache 등의 연구에서 다양한 사회기반시설 지표들을 종합적으로 고려하여 분 석한 결과, 도로, 에너지 및 통신기반시설의 투자가 아프리카의 장기적인 경제성 장에 기여하는 것으로 나타났다. 사회기반시설의 투자와 그 경제적 효과 분석에 있어서 다양한 물리적 시설기준을 이용한 지표를 이용한 분석들이 재정지출만을 이용하여 분석한 연구들보다 사회기반시설과 그 경제적 효과를 보다 명확하게 설명해주고 있는 것을 알 수 있다. Caldrón과 Servén의 연구에 따르면, 사회기반 시설의 품질에 대한 통합지표를 이용할 때 사회기반시설과 경제성장 간의 긍정 적인 효과를 보다 명확하게 발견할 수 있다고 밝혔다.13)
통합지표를 이용한 연구에서 사회기반시설과 경제성장 간의 긍정적인 효과가 나타남에도 불구하고 인프라 투자의 목적 및 효과를 나타내는 지표는 미흡한 실 정이다. 이는 우선적으로 경제성장에 대한 기존 연구들이 주로 국가간 빈부격차 의 원인 및 빈부격차의 해소방안 등에 초점을 두었고, 국가경쟁력 향상을 위한 방안에 대한 연구는 부족하였기 때문이다. 경제학에서 성장에 대한 연구는 주로 국가 간의 빈부의 차가 왜 발생하는지, 가난한 나라가 부유해지기 위해서는 무엇 을 해야 하는 지에 대한 해답을 찾기 위해 수행되어져 왔다. 따라서 지역간 성장 격차가 장기적으로 완화되는지 반대로 확대되는지에 대한 실증연구는 많았지만, 국가경쟁력을 향상시키기 위해서 무엇을 해야 하는 지에 대한 효율성의 문제는 주목을 받지 못해왔다. 또한, 미국 내 주 단위 간 및 지역 간 인프라를 비교할 수 있는 지표가 미흡한 것 또한 그 원인이라고 할 수 있다. 이는 지역 간 성장 격차는 장기적으로도 축소되지 않고 지속된다는 가정 하에 인프라 투자는 국가 차원에서 결정되므로 지역간 인프라 투자의 구분 및 지역간 인프라 비교가 가능 한 지표개발의 필요성이 낮았기 때문이다.
미국의 인프라성능지수는 사회기반시설에 대한 지속적인 투자와 그에 따른 경 제적 효과를 효과적으로 나타내기 위한 종합지표로서 다음과 같은 필요성에 의 해 개발되고 있다.
13) Caldrón과 Servén의 연구에서는 교통, 에너지, 광대역 통신기반시설의 물량과 품질을 측정한 통합지표를 개발하여 경제적 효과를 분석하고 있음
첫째, 국가경쟁력 향상을 위해 효율성을 고려할 수 있는 종합지표의 필요성이 제기되었다. 기존 연구들은 지역간 소득격차의 완화를 위한 방안에 집중하여 미 국의 국가경쟁력을 향상 시킬 수 있는 효율성의 영향을 간과해 왔다. 따라서 왜 기업부문이 사회기반시설에 대해 중요하게 생각하고 있는지에 대한 이해를 향상 시키고, 이를 정부지출과 사회정책에 초점을 맞추어 민간주도의 정책 아젠더로 설정하기 위한 종합지표의 필요성이 제기되었다.
둘째, 인프라의 서비스 수준을 나타낼 수 있는 실질적인 종합지표의 필요성이 제기되었다. 단순히 사회기반시설을 화폐가치 기준으로써 측정하는 것이 아니라 인프라성능지수의 개발 목적에 부합되도록 실제 기반시설들의 서비스 수준 측면 에서 측정하는 연구들이 최근 대두되고 있다. 사회기반시설의 성능을 평가할 종 합적인 지표의 부재로 인하여 소수의 선행연구들이 한 두 종류의 기반시설에 대 한 지표를 개발하여 적용해 왔으나 Sanchez Robles (1998)가 표준화된 변수들의 가중치의 합으로써 주성분 분석방법을 이용하여 종합적으로 사회기반시설의 효 과를 측정하는 연구를 수행하였다.
셋째, 통합적·시계열적 지표의 필요성이 제기되었다. 교통, 에너지, 수자원 및 통 신망의 네 개의 주요 사회기반시설의 성능지수들을 하나의 통합된 지표로 개발함 으로써, 하나의 기간산업의 역할이 경제구조 속에서 변화하더라도, 시간적 변화에 따른 사회기반시설의 성능을 일정하게 측정할 수 있는 종합지표 개발의 필요성이 제기되었다. 예를 들어, 컴퓨터 프로그래머와 소프트웨어 개발자와 같이 원거리에 서 협업을 해야 하는 정보산업 종사자들의 경우, 광대역 통신기반시설에 접근이 요구되며, 이는 교통기반시설 이용에 변화를 주게 되지만 통합 인프라의 관점에서 는 시계열적으로 큰 변화가 없을 수 있다. 공간적인 집합에 의존하는 지식기반 활 동들이 도로에 대한 중요성보다 철도 및 지하철에 대한 중요도가 점점 증가하고 있다. Cervero (2006)에 따르면 이러한 현상이 지식기반 경제에서 도로의 수요가 감 소한다는 의미는 아니며, 어떤 기술자는 도로시설을 이용하여 고객에게 서비스를 제공하는 것은 선호할 수도 있다. 이 경우에도 인프라 시설간 변화는 있어도 통합 인프라의 관점에서는 시계열적으로 변화가 없을 수도 있다는 것을 의미한다.
2) 미국 인프라성능지수의 개발 현황
현재 개발 중인 인프라성능지수는 미국 상공회의소(USCC) 등 민간주도로 미 국의 사회기반시설이 미국 경제 환경의 다양성, 인구증가, 경제성장과 국가경쟁 력 등의 수요에 충족하는지를 평가하기 위한 기준으로 개발되고 있다. 미국 상공 회의소가 국제화시대의 국가 경쟁력의 기초가 되는 미국의 사회기반시설의 상태 와 성능을 향상시키는데 초점을 맞춘 "미국을 재건하자"(Let's Rebuild America)는 제안을 통해 개발하고 있다. 사회기반시설은 교통 (Transportation), 에너지 (Energy), 광대역통신망(Broad band), 수자원(Water)의 네 개 부문의 사회기반시설 의 성능지수를 바탕으로 통합지수로써 인프라성능지수를 개발하고 있다.
<그림 3-1> 인프라성능지수의 구성
인프라성능지수 개발의 필요성을 뒷받침하기 위해 기업의 성장과 성공을 위해 사회기반시설이 필요한 사업부문을 파악하는 연구들, 교통, 에너지, 광대역통신 망, 수자원의 4대 주요 사회기반시설과 기타 사회기반시설 간의 관계분석, 정부 재정지출, 고용 및 지역경제 활성화 측면에서 사회기반시설과 경제성장의 관계 를 분석한 연구들이 사전적으로 수행되었다. 특히, Sala-i-Martin의 연구들은 사회
기반시설과 경제성장 간의 관계분석을 위한 이론적 토대를 마련하였다 (Sala-i-Martin, 1996, 1997a, 1997b, 2002). 사회기반시설과 경제 간의 장기적 관계 를 추정하기 위해 경제성장은 경제규모 (Size of Economy), 정부정책 (Government Policy), 인구보건 (Population Health)의 함수로 표현되는 공적분 방식을 따르는 순수시계열분석모형을 개발하였다. 여기서 사회기반시설의 정량화된 지수로써 인프라성능지수를 활용할 수 있다.
경제성장 = f[사회기반시설∣경제규모, 정부정책, 인구보건]
그러나 사회기반시설의 성능을 측정하기 위한 통합지수의 개발과 이를 이용한 경제성장과의 관계를 분석하는데 있어 이질성, 변수누락, 내생성 등과 같은 다양 한 통계분석의 문제들에 직면하여 어려움을 겪어 왔다. 미국 인프라성능지수의 개발시 이러한 통계분석의 문제들에 대한 해결방안을 제시하였다. 이질성 (heterogeneity) 문제는 미국의 인프라성능지수는 미국을 대상으로 하기 때문에 이 질성의 문제는 크게 문제가 되지 않는다고 보았다. 공적분방법은 선행 및 후행지 표들을 제공하고 일반적인 시간의 영향은 더미변수를 이용하여 관리하면서 해결 하였다. 변수누락의 문제는 다양한 사회기반시설을 위한 다차원의 지표들을 고 려한 새로운 인프라성능지수를 개발함으로써 해결하였다. 내생성의 문제는 사회 기반시설의 성능이 소진되거나 낙후됨에 따라 사회기반시설의 개발이나 향상을 유도하게 되지만, 기존 통계적 연구들은 사회기반시설의 개발효과만을 측정하고 자 했을 뿐 (Ayogu 2007), 더 나은 사회기반시설이 경제에 미치는 영향에 대해서 는 간과하고 있었다. 이는 기존 연구들은 빈곤의 극복을 위한 수단으로써 사회기 반시설의 공급에만 초점을 맞추고 있었기 때문이다. 이에 반해 미국의 인프라성 능지수는 기존의 사회기반시설과 그 성능이 기업활동의 수요에 기여하는가에 대 해 초점을 두고 있다.
미국의 인프라성능지수는 다음과 같은 개발목표을 설정하고 있다. 첫째, 통합 인프라성능지수의 개발은 국제화시대의 국가 사회기반시설의 성능과 국가경제
와의 관계를 규명하는데 사용하기 위해서 그 목적이 있다. 둘째, 인프라성능지수 는 미국 사회기반시설의 성능 개선이나 정도를 측정하여 벤치마킹하기 위해서 주요 사회기반시설인 도로, 에너지, 광대역통신망 및 수자원 시설들의 개별 성능 지수들로부터 개발하는데 그 목적이 있다. 셋째, 인프라성능지수는 공개적으로 획득가능한 데이터를 이용하여 엄밀하고 반복가능한 과정을 통해서 개발하고자 한다.
2. 미국의 인프라성능지수 작성방법
1) 사회기반시설별 평가요소 (1) 교통시설
교통기반시설 성능지수(Transportation Performance Index)는 미국 상공회의소의 사회기반시설 성능지수 개발의 첫 번째 단계로 개발되었으며, 교통시설에 대한 종합적인 성능을 평가할 수 있는 지표이다. 교통시설의 정의는 크게 일반적 정의 와 기술적 정의로 나눌 수 있는데, 일반적 정의는 도로, 철도, 공항, 항만, 수로를 통하여 사람과 상품을 운반하는 시설로 정의된다. 기술적인 정의는 도로구간, 철 도궤도, 대중교통터미널, 항만, 공항과 같은 고정시설과 사람, 차량, 컨테이너, 철 도차량과 같은 대상들과 사람과 상품이 원하는 목적에 맞게 적절하고 효율적으 로 지리적 공간을 이동하도록 제어하는 시스템을 포괄하여 정의되며, 교통시설 은 도로, 대중교통, 항공, 철도, 해상교통 및 복합교통기관을 모두 포함하고 있다.
교통기반시설 성능지수는 성과평가기준, 시설유형, 시설이 위치한 지역으로부 터 교통기반시설 성능지수를 산출하는 4단계의 계층구조로 구성되어 있다. 교통 기반시설 성능지수는 인구 및 경제규모를 고려하여 선정된 대도시도시권역, 중 소도시권역, 기타도시권역의 표본선정지역에 대해서 고속도로, 철도수송, 대중교 통, 항공수송 및 수운 및 해상수송의 교통기반시설 유형에 따른 공급, 효율성, 서 비스품질, 이용률에 대한 성과평가기준을 바탕으로 데이터를 수집하여 산정되도 록 구성되어 있다.
<그림 3-2> 교통기반시설 성능지수의 계층구조
교통기반시설의 성능지수의 개발을 위해 공급, 서비스 품질, 이용률의 평가기 준에 대해 21개의 요소지표가 선정되어 1990년부터 2008년까지의 10,440개의 데 이터를 바탕으로 요소지표를 산정하고 통합지수를 개발하였다.
<표 3-1> 교통기반시설 성능지수의 요소지표
자료) U.S. Chamber of Commerce(2011),『Transportation Performance Index: 2011 Update』.
주) 당초 제안된 요소지표중 실제 적용된 2011년 수정된 교통기반시설 성능지수(TPI) 요소지표임
