전기사업법제도에 관한 규제완화
박 수 혁
(서울시립대학교 법학부 교수)
Ⅰ. 규제의 의의 및 체계
Ⅱ. 규제측면에서 본 전기사업법의 문제점
Ⅲ. 공정경쟁 보장을 위한 전문규제기관의 설립
Ⅳ. 결 론
1. 규제의 의의
‘규제'는 미국의 (government) regulation에 유래를 두고 있으나 regulation이란 용어 는 미국에서도 다의적으로 사용되어 통일적인 정의를 찾아보기 어려우며1) 우리나라 의 경우에도 마찬가지이다. ‘규제’는 광의로는 정부행정이 목표를 효과적으로 달성하 기 위하여 행정객체의 특정활동이나 행위를 제한․금지․지시하거나 지도․보호․지 원․조장하는 행정작용의 전체를 의미하고, 협의로는 광의의 규제 중 구속적인 활동 만을 의미하며, 최협의로는 광의의 규제 중 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 작용 만을 말한다.
우리나라의 행정학자들과 경제학자들의 규제에 대한 개념정의도 다양하지만 주로 미국의 학문적 경향과 밀접한 연관을 가지고 있는 이들 사회과학의 규제개념은 조세
1) (정부)규제란 “편익이나 제재를 가하는 모든 정부활동”이라고 하거나 “사기업의 경영이나 국민생활 에 어떠한 식으로든 영향을 미치는 정부활동”이라고 하여 매우 넓게 이해되기도 하고, 규제대상을 중심으로 또는 규제기관을 중심으로 또는 규제기능을 중심으로 좁게 개념정의를 내리기도 한다(정 용덕, ｢자유시장경제와 정부규제 : 연구과제의 선정｣, 한국행정학보 제18권 제2호(1983), pp.597-619).
한편 미국의 법학 문헌상의 규제개념은 헌법상의 통상조항의 해석과 관련하여 연방정부의 규제권의 범위와 관련하여 주로 논의되었음을 유의하여야 한다. 따라서 미국의 공법학 문헌에서의 규제개념 은 이와 연관한 일정한 역사적인 정향성을 가지고 있다고 보여진다. 즉 연방정부의 규제권은 주로 뉴딜시대의 경제적 규제를 통해 확대되었고 1960-1970년대 민권혁명의 시기를 지나면서 사회적 규 제권으로 확대되었기 때문에 행정법 문헌상, 규제행정은 주정부에 대립되는 연방정부의 규제권 중 심으로 설명되고 있음이 보통이고 또한 사회적 규제라 하더라도 이를 경제적 현상의 하나로 이해하 려는 경향이 강하다. 한편, 개념분석에 유념하지 않는 미국의 법학적 경향을 반영하듯이, 미국의 공 법학 문헌상 규제개념에 대한 자세한 분석과 정의는 거의 찾아보기 힘들다.
제도, 정부의 교부금 등 적극적 보상, 사회보장적 차원의 제조치 등을 포함하는 광의 의 의미로 사용되고 있음이 보통이다. 그들은 규제를 “특정집단의 경제활동에 대하여 경제적, 물리적 제재를 통하여 그 활동을 억제하는 정부의 행위”라고 하기도 하고,2)
“정부가 시장에 직접, 간접으로 개입하여 경제행위자들에게 비용이나 편익을 제공함 으로써 의무를 부과하거나 행동을 제한하는 것”을 경제적 규제라 하고 “부수적이기는 하나 노동, 보건, 위생, 공해 등과 같이 간접적으로 경제활동과 관련있는 것”을 사회적 규제라 하면서 (정부)규제는 이 양자를 포괄하는 개념이라고 설명하거나,3) 정부규제 란 “정부가 금지, 중재, 조장을 목적으로 민간주체의 행위에 변경이나 제한을 부과하 여 그 자연발생적 결과에 간섭하는 과정”이라고 한다.4) 그리고 경제학 등 인접 사회과 학 분야의 학자 중에서도 정부규제를 협의로 파악하여 “바람직한 경제사회 질서의 구 현을 위해 정부가 시장에 개입하여 기업과 개인의 행위를 제약하는 것”이라고 보는 경우도 있다.5)
규제를 최협의의 의미로 파악하는 입장은 1998년에 제정된 행정규제기본법의 개념 정의에서 찾아볼 수 있다. 행정규제기본법 제2조 제1항 제1호는 “행정규제라 함은 국 가 또는 지방자치단체가 특정한 행정목적을 실현하기 위하여 국민의 권리를 제한하거 나 의무를 부과하는 것으로서 법령 등 또는 조례․규칙에 규정되는 사항을 말한다”라 고 하여, 규제의 의미를 다시 제한적으로 파악하고 있다.
우리나라의 행정법학에 있어서의 규제개념은 그 연원이 반드시 확실하지는 않다.
우선, 우리 행정법학의 모태를 이루는 독일행정법학에서는 규제개념이 잘 발견되지
2) 안문석, ｢우리나라에서의 정부규제 강화요인에 관한 연구｣(전국경제인연합회 경제법령정비민간협 의회 연구자료, 1987), p.5.
3) 이종범, ｢다원화시대에 행정의식의 문제점｣, 전경련(편), 제6공화국과 정부규제합리화 추진방향 , p.75.
4) 이규억, ｢시장기구의 논리와 윤리-정부규제의 합리화를 위한 이념의 모색｣, 이규억․김종석 편, 경 제규제와 경쟁정책 (1989), p.41.
5) 최병선, 정부규제론 (서울 : 법문사, 1992), p.18. 그런데 최교수의 경우 정부의 보조금 등 적극적인 유인과 보상을 제공하는 경우도 포함하는지가 분명하지 않다. 왜냐하면 같은 책 제24면에서는 ｢그 러나 적극적 유인과 보상을 주는 방법으로 민간의 행위를 변화시키는 것을 모두 정부규제에 포함시 키는 것은 옳지 않다고 생각된다.1) 왜냐하면 이것은 상당부분 정부규제의 대상이 되는 행위와 정부 규제의 정책수단을 혼동한 데서 비롯되는 것으로 생각되기 때문이다. 따라서 저자는 정부규제는 역 시 정부가 민간의 행위를 제약하는 것으로 개념정의하기로 하고 다만 그 정책수단으로서는 소극적 방법뿐만 아니라 적극적 방법이 사용될 수 있다고 보려고 한다.｣라고 하고 있기 때문이다.
않는다. 독일에서도 최근 미국의 ‘규제’, ‘규제완화’ 개념에 영향을 받아 Regulierung, Deregulierung이라는 용어가 경제학 또는 공법학 문헌에 등장하고 있으나 독자적인 개 념정의의 대상이 되지 않고 있으며, 한편 종래부터 흔히 독일 행정법학에서 사용되어 온 Lenkung, Intervention, Aufsicht, Kontrolle, Überwachung 등 이에 관련되는 용어가 없는 바 아니나 이들 용어는 여기서 논의하고자 하는 정리된 포괄적 개념으로서의 규 제개념의 실체를 설명해 주지 못한다. 한편 최근의 우리 공법학 문헌에서는 미국적인 학문적 배경을 반영하는 규제개념이 논의되고 있지만 우리나라의 행정법 기본문헌에 서 보여지는 문제의식은 규제와 규제법의 개념이 처음부터 미국적 맥락에서 출발한 것이라고 믿을 수 없는 측면들을 가지고 있다.6)
위와 같은 규제개념의 다의성은 규제에 대한 논의를 자칫 혼란에 빠트릴 수도 있으 므로 여기서는 일단 현행법상의 개념인 행정규제기본법의 정의에 좇아 최협의의 개념 으로 파악하기로 한다.
2. 규제의 체계
규제는 경제적 규제와 사회적 규제로 나누거나, 경제적 규제에서 독점규제를 구분 하여 경제적 규제, 독점규제 및 사회적 규제로 구분하는 견해로 대별할 수 있다.7) 경 제적 규제는 기업의 본원적 경제활동, 즉 진입entry, 가격, 생산량, 거래대상, 방법 등에 대한 규제이다. 이에 비해 사회적 규제는 기업활동의 본질적인 요소가 되는 경제적 변수를 규제하는 것이 아니고 기업활동의 과정에서 부수적으로 발생하는 사회적 문제 를 다루기 위한 규제이다.8)
경제적 규제는 다시 보통 시장진입에 관한 규제, 생산활동에 관한 규제, 판매활동에 관한 규제, 가격규제, 대외거래규제 등으로 구분하거나,9) 진입규제, 가격(및 이윤)에 대한 규제, 기타 품질, 생산량, 공급대상․조건․방법 등에 대한 규제로 나누는 견해10)
6) 김유환, ｢미국행정법에서의 규제법규해석과 규제재량통제-한국적 상황에의 응용의 모색-｣, 서울대 학교 박사학위논문(1992), pp.55-56.
7) 최병선, 전게서, p.30.
8) 최병선, 상게서, p.44.
9) 한국개발연구원, 경제규제와 경쟁정책(Ⅰ) , 1989, p.17.
가 대표적이다.
Ⅱ. 규제측면에서 본 전기사업법의 문제점
1. 전기사업법의 개정사
우리 전기사업법은 1961년 12월 31일 법률 제953호로 제정된 이래 1973.2.8, 1977.
12.16, 1980.12.31, 1981.4.13, 1981.12.31, 1990.1.13, 1991.12.14, 1993.3.6, 1995.12.30, 1996.12.30, 1997.12.13, 1999.2.8, 2000.12.23 등 모두 13차례에 걸친 개정작업을 거쳤 다. 하지만 이 중 대부분의 개정은 기타 법률의 개정에 따른 단순 개정작업에 불과하 고, 그 중 나름대로 독자적인 의미가 있는 개정내용은 다음과 같다.
우선 1973년 2월 8일의 제1차 개정에서는 전기사업을 일반전기사업과 특정전기사 업으로 구분하고, 사업의 양도․양수․법인의 합병은 상공부장관의 인가를 받도록 한 점에 특색이 있으며 1981년 12월 31일의 제5차 개정에서는 기술자의 자격인정 및 관 리를 국가기술자격법으로 일원화한 점에 특색이 있고, 1990년 1월 13일의 제6차 개정 에서는 전기안전공사를 설립하는 한편 전기설비 중 5만킬로와트 이상의 발전설비 등 동력자원부장관이 정하는 중요한 전기설비를 설치하고자 하는 자는 동력자원부장관 의 허가를 받도록 한 점에 특색이 있었다. 그밖에 1996년 12월 30일의 제10차 개정에 서는 방사성폐기물관리사업을 한국전력공사가 담당하도록 하는 것이 주요 개정내용 이었다.
규제완화와 관련된 의미있는 개정은 1999년 2월 8일의 제12차 개정에서 처음 시도 되었다. 먼저, 전기판매부문에서 일반전기사업11) 외에 특정지역에 전기판매를 담당할
10) 최병선, 전게서, p.29.
11) 1999년 개정 이전에는 ‘전기사업’의 종류로는 ‘일반전기사업’과 ‘발전사업’만이 있었다. ‘전기사업’
의 3부문을 보통 ‘발전’․‘송전’(‘변전’ 포함)․‘배전’(‘전기판매’ 포함)으로 대별할 수 있는데, 말하 자면 ‘일반전기사업’이란 이 모든 부분을 겸업할 수 있는 업태이며, 동일구역이 2 이상의 일반전기 사업자의 공급구역으로 되지 않을 것이 일반전기사업의 허가조건의 하나이므로(법 제6조제5호), 전기사업은 사실상 독점사업이라고 볼 수 있으며 한국전력공사법에 의해 설립된 ‘한국전력공사’가 담당하고 있다.
특정전기사업제도를 도입하고(동법 제2조제1항제6호의2․제6호의3, 제5조, 제15조제 2항, 제20조의2, 법 제20조의3 등),12) 사업의 허가에 관하여 일반전기사업자에 대해 전원개발의 우선권을 주는 것으로 해석13)되던 개정전 전기사업법 제6조제6호 “6. 발 전사업에 있어서는 일반전기사업자의 전원개발능력이 부족한 경우 또는 국민경제상 불가피한 경우일 것”이라는 규정을 삭제하였으며, 자가용전기설비설치자의 직접공급 의 범위를 확대하였다(법 제15조제4항). 그밖에 규제완화를 위한 적극적인 노력의 일 환으로 전기사업자의 지위를 승계한 상속인의 신고제도 폐지(법 제9조제2항 삭제) 등 다수의 규정이 폐지되었다.
규제완화와 관련하여 가장 의미있는 변화는 2000년 12월 8일에 국회를 통과하여 12월 23일에 공포되고 2001년 2월 24일부터 시행되는 제13차 개정법률에서 이루어졌 다.14) 개정법률은 수직통합된 전기사업을 분할하여 전력시장을 통해 전력을 거래하도 록 하는 경쟁적 전력시장제도를 도입하고 이를 운영할 전력거래소와 규제기관인 전기 위원회를 설치하는 등 전력산업을 전면적으로 구조개편하는 획기적인 규제완화 내지 철폐 법률이다. 세계 각국은 전통적으로 전력산업이 자본집약적인 산업으로 대규모 투자가 요구되며 자연독점 성격이 강하고 공익성이 매우 높다고 하여 대체로 독점을 허용해 오고 있었다. 이 경우에도 우리나라와 프랑스처럼 1국1기업의 완전독점에 가 까운 산업형태를 가진 국가가 있는가 하면, 미국․일본․호주처럼 주별(혹은 지역별) 수직독점사업자가 지역독점권을 가지고 병립하는 국가도 있었다. 수직독점사업자가 있는 경우에도 주로 발전부문, 예외적으로는 전기판매부문에 다수의 전기사업자들이
12) 전기사업법 제1차 개정시 도입된 ‘특정전기사업’은 “일반전기사업자에게 일반전기사업용 전기를 공급함을 주된 목적으로 하는 사업”을 말하며, 1991.12.14의 제7차 개정시 ‘발전사업’으로 명칭이 변경되었으며, 1999.2.8의 제12차 개정에서 도입된 ‘특정전기사업’과 명칭은 같으나 내용은 전혀 다름에 유의하여야 한다.
13) “일반전기사업은 일반인의 요구에 의하여 공급하여야 하므로 단순히 일반전기사업자에게만 전기 를 공급하는 발전사업과는 분명히 구분되는 바 일반전기사업자에게 전원개발의 우선권을 주는 것 은 당연하다.”[이우공, 전기사업법해설 (서울 : 동일출판사, 1992), pp.70-71]
14) 제13차 전기사업법 개정법률의 취지는 전력산업구조개편에 있으며 전력산업구조개편에 관련된 법 률에는 전기사업법 개정법률 이외에 ‘전력산업구조개편촉진에관한법률’(제정), ‘발전소주변지역지 원에관한법률’(개정) 등이 있으며 전기사업법 개정법률과 일괄하여 국회를 통과하였다. 이 중 ‘전 력산업구조개편촉진에관한법률’의 경우 종래 일반전기사업자로 전력산업의 수직독점사업자인 한 국전력공사의 분할을 지원하여 경쟁토대를 구축하도록 하기 위한 법률이란 측면에서 규제완화에 간접적으로 관련되나 이하에서는 직접 관련되는 전기사업법을 중심으로 설명한다.
수직독점사업자와 경쟁적으로 전기사업에 참여하는 것이 부분적으로는 허용되어 있 었다. 이러한 체제에서는 각국 정부들은 진입규제를 통하여 중복투자를 방지하고 요 금규제를 통하여 독점사업자의 지배력 행사를 통제하는 한편 장기적 계획에 의해 전 력의 안정적 공급을 도모하여 왔다.
역사적으로 어느 한 나라에서도 경쟁에 대한 입장은 때로는 통합을 때로는 분할을 선택하는 등 변천을 거듭한 경우가 많이 있다.15) 그 동안 통합된 전력산업에 축적된 문제점들은 또 다시 변화를 잉태하고 있으며 제13차 전기사업법 개정도 이러한 시대 적 흐름을 반영한 것이다. 전력생산에 따른 환경문제 대두와 전원 입지난의 가속, 설 비증설을 위한 재원조달 문제, 독점기업이 갖는 비효율성 등으로 인한 전력산업의 전 반적인 경쟁력 및 효율성 저하가 수직통합된 전력산업의 주요 문제점으로 지적되었으 며, 변화에 대한 대응은 2가지 방향으로 이루어져 왔다. 하나는 기존의 수직독점사업 자의 존재를 용인하면서도 발전 또는 소매부문에 진입장벽을 완화하고 전력산업의 네 트워크 부문인 송전과 배전부문의 설비를 다른 전기사업자들에게도 무차별적으로 개 방하도록 하는 방법으로 전력산업구조개편을 추진한 미국․일본 등의 탁송제도를 중 심으로 한 전력시장 개방이 그것이다.
또 하나의 흐름은 전통적으로 수직독점적 전력산업의 4대부문이라 할 수 있는 발 전․송전․배전․소매 부문을 수직분할하고 이 중 자연독점 성격이 강한 송전과 배전 부문 이외의 발전과 소매부문을 복수의 별도의 회사들이 담당하고(이 경우에도 일반 적으로 배전사업과 전기판매사업의 겸업을 허용), 이들 회사들이 전력시장에서 수요 와 공급의 경쟁원리에 따라 전력을 사고 팔도록 하는 경쟁시장체제로 칠레에서 시작 되어 영국․호주․노르웨이 등에 도입되었다. IT기술의 괄목할 만한 성장, 소용량 고 효율 발전기술의 개발 및 자연독점성에 대한 회의론의 대두 등이 이러한 변화의 주요 한 촉매제이다. 제13차 개정은 이러한 후자의 흐름에 따른 입법이다.
15) 세계 전력사업의 역사와 동향에 대해서는 다음 책을 참고할 필요가 있다.
한국전력공사, 세계각국의 전력사업 동향 , 1998.
2. 전기사업법의 경제적 규제
(1) 진입규제
1) 전기사업법의 내용
전기사업법은 제정 이래 계속해서 진입규제로 사업허가제를 채택하고 있다. 구법에 서는 전기사업을 ‘일반전기사업’․‘발전사업’․‘특정전기사업’으로 구분하였으나 현 행 전기사업법은 전기사업의 종류를 발전사업․송전사업․배전사업․전기판매사업 으로 구분하고(법 제2조) 대통령령이 규정하는 예외적 경우를 제외하고는 동일인에게 2 이상의 허가를 할 수 없도록 하고 있다(제7조). 허가를 받도록 한 점에서는 구법과 동일하지만 종래의 수직독점형태의 일반전기사업을 전기의 흐름에 따라 수직적으로 분할하고 이를 각각 별도의 사업자가 담당하도록 하고 있다는 점에서 차이가 있으며 모든 전력거래는 원칙적으로 전력시장에서 이루어지도록 한 전력시장강제의 원칙과 결합하여(제31조) 독점체제인 전력산업에 경쟁체제를 도입한 토대가 되고 있다. 독점 사업인 송전사업과 배전사업에 대한 “허가”의 성질은 특별한 권리의 설정을 내용으로 하는 ‘특허’이며,16) 발전사업과 전기판매사업에 대한 “허가”의 성질은 ‘허가’이다.
이 밖에 외국인투자기업에 대해서는 일정한 사업에 대한 참여를 제한하고 있다. 즉 산업자원부장관은 외국인투자기업에 대해 원자력발전연료의 제조․공급사업의 승인, 원자력발전소를 운영하는 발전사업 및 방사성폐기물관리사업의 지정을 하여서는 아 니된다(법 제96조).
16) 이에 대해서는 1990년의 개정법에 대한 해설이기는 하나 “허가의 성격은 사기업으로서의 영업허가 와 공기업특허의 중간적 성격을 겸유하고 있다고 본다. 최근의 입법에서도 허가기준의 명확도를 더해가고 있으며 사기업과 공기업의 허가에 대한 실질적인 차이는 크게 줄어들고 있다”는 반대 주장이 있다(이우공, 전게서, p.63). 다만 이 책 다른 쪽에서는 ‘허가기준’을 해설하면서 ‘공기업특 허’에 대한 주장은 없이 ‘허가’라는 측면에서 ‘제6조(허가기준)’를 해설하고 있다. 즉 “전기사업은 원칙적으로 금지되어 있고 동력자원부장관이 허가권을 가지고 있으나 허가기준에 적합하다고 인 정될 때에는 허가하지 않으면 아니되고 허가를 하느냐 하지 않느냐의 재량권이 동력자원부장관에 게 있는 것은 아니다(이우공, 상게서, p.69).” 이 주장은 그동안 법이 개정되었음을 감안하더라도
① ‘특허’가 모두 ‘공기업’을 대상으로 하는 것이 아님을 간과한 점과 ② 독점사업인 송전사업․배 전사업에 대한 “허가”와 경쟁사업인 발전사업․전기판매사업에 대한 “허가”가 성질상 차이가 있음 을 간과한 점에 잘못이 있다.
2) 외국 입법례
외국에서도 전기사업에 대해서는 허가 혹은 면허를 요구함이 일반적이나 사업종류, 허가기준에 대해서는 나라마다 다르다.
먼저, 일본은 전기사업의 종류를 ‘일반전기사업’․‘도매전기사업’(우리의 발전사업 과 유사)․‘특정전기사업’으로 구분하고(전기사업법 제3조), 허가의 기준에 대해서는 동법 제5조에서 규정하고 있다. 일본은 우리의 경쟁적 전력시장 제도 도입 이전의 구 법과 같은 산업환경하에 있음에 유의하여야 한다.
제5조(허가의 기준) 통상산업대신은 제3조 제1항의 허가 신청이 다음 각호의 어디에나 적합하다고 인정할 때가 아니면 동항의 허가를 해서는 아니된다.
1. 그 전기사업의 개시가 일반수요, 일반전기사업의 수요 또는 공급지점에 있어서의 수요에 적합할 것
2. 그 전기사업을 정확히 수행하는 데 족한 경리적 기초 및 기술적 능력이 있을 것 3. 그 전기사업의 계획이 확실할 것
4. 일반전기사업 또는 특정전기사업에 있어서는 그 사업용에 제공하는 전기공작물의 능력이 그 공급구역 또는 공급지점에 있어서의 전기수요에 응할 수 있는 것일 것 5. 일반전기사업에 있어서는 그 사업의 개시에 의하여 그 공급구역의 전부 또는 일부 에 대하여 일반전기사업용에 제공하는 전기공작물이 현저하게 과잉으로 되지 않을 것
6. 특정전기사업으로 그 공급지점이 일반전기사업자의 공급구역 내에 있는 것에 있어 서는 그 사업의 개시에 의하여 당해 일반전기사업자의 공급구역 내의 전기사용자의 이익이 위해될 우려가 없을 것
7. 전 각호에 게기하는 것 외에 일반전기사업 및 도매전기사업에 있어서는 그 사업의 개시가 전기사업의 종합적이고 또한 합리적인 발달, 기타 공공의 이익증진을 위해 필요하고 또한 적절할 것. 특정전기사업에 있어서는 그 사업의 개시가 공공의 이익에 비추어서 적절할 것
스페인에서는 전기사업을 ‘발전사업’․‘송전사업’․‘배전사업’(전기판매부문 포함)․
‘소매사업’으로 구분하고 있으며17)(전기법 제9조), 사업허가를 받아야 하며 허가의 기
17) 이외 전력거래와 관련하여 ‘시장운영자’와 ‘계통운영자’가 있다.
준은 아래와 같다(제21조, 제36조, 제40조, 제44조).
제21조(발전) ① (생략)
②발전사업 허가 신청자는 다음사항을 증명하여야 한다.
1. 제안된 설비의 에너지 효율, 기술성 및 안전성 조건 2. 환경보호 및 환경훼손 최소화 요건의 준수
3. 설비의 입지 상황
4. 사업을 수행할 법적, 기술적 및 재정적 능력
③-⑦ (생략)
제36조(송전사업 허가) ① (생략)
②송전사업 허가 신청자는 다음사항을 증명하여야 한다.
1. 설비 및 관련장비의 기술성 및 안정성 조건 2. 환경보호 및 환경훼손 최소화 요건의 준수 3. 설비의 입지 상황
4. 사업을 수행할 법적, 기술적 및 재정적 능력
③-④ (생략)
제40조(배전사업 허가) ①배전설비의 건설, 변경, 운영, 양도 및 폐지는 설비의 의도된 목적이나 용도와 관계없이 정부의 허가가 있어야 한다.
정부의 사업폐지 허가는 소유자에게 그 설비의 철거의무를 부과할 수 있다.
책임있는 정부는 법적 요건이 충족되지 않거나 그 회사가 신청한 사업의 수행에 필요 한 법적, 기술적, 재정적 능력에 대한 보장을 제출하지 않거나 또는 계통운영에 부정적 영향을 미칠 수 있는 경우 허가를 거절하여야 한다.
신청자는 스페인 법인이거나, 스페인에 영구적인 기반을 둔 다른 EU회원국에 속하는 기업이어야 한다.
②-③ (생략)
제44조(전기공급) ①사용자에 대한 전력공급은 규제요금대상고객tariff customer의 경우 배 전회사가, 자율요금대상고객의 경우 소매회사retailing company가 수행한다.
②소매사업자가 되기 위해서는 관계 행정청의 사전허가를 받아야 한다. 관계 행정청 이 허가를 하는 경우 허가 신청자의 충분한 법적․기술적․경제적 능력 등 법령이 요
구하는 허가기준을 고려하여야 한다. 소매사업자로 활동하기 위한 허가 신청서에는 사업하고자 하는 지역범위를 명확히 하여야 한다. 허가는 독점권을 부여하거나 배타 적인 권리를 부여하는 것은 아니다.
영국에서는 전기사업을 ‘발전사업’․‘송전사업’․‘전기공급사업’으로 구분하고 있 으며(전기법 제4조, 제6조, “Electricity Act 1989”), ‘전기공급사업자’ 중 ‘공공배전회 사’는 효율적이고 균형있는 경제적 배전설비를 갖추어야 할 의무를 부담한다(전기법 제9조).
캐나다의 온타리오주州에서는 전기사업을 ‘발전사업’․‘송전사업’․‘배전사업’(판 매부문 포함)․‘소매사업’으로 구분하고 있다(전기법 제2조).
3) 전기사업법의 문제점
전기사업을 하려고 하는 자는 허가․특허 등 정부의 승인을 받아야 하는 것은 우리 나라뿐만 아니라 외국의 경우에도 마찬가지이다. 영미법계의 경우에도 일반적으로 licence를 필요로 한다. 전기사업이 허가를 필요로 하는 이유는 몇 가지로 추정해 볼 수 있다.18) 우선 전기사업은 현대 산업에 필수적인 에너지를 공급하는 기반산업으로 전산업의 발전이 전기에너지의 안정적 공급에 의존하고 있다고 하여도 지나치지 않을 정도로 중요한 데 반해, 전기사업은 규모의 경제가 크게 작용하는 네트워크 의존형 산업으로 자연독점성이 강하며, 타산업에 비해 기술개발의 여지가 많지 않으면서도 매몰비용이 큰 사업이다. 적절한 투자이윤을 보장하여 투자를 최적화하고 국가자원의 낭비를 방지하기 위해서는 국가가 어느 정도 시장에 개입하는 것이 불가피하다고 보 는 것이다.19) 또한 전기사업은 설비건설에 장기간이 소요되기 때문에 장래 수요와 공
18) 이에 대해서는 다음과 같은 주장이 있으나 경쟁촉진에 부합하지 못하는 약점이 있다. “전기사업을 허가함에 있어서 일정한 기준을 두지 않을 경우 전기사업의 무분별한 난립으로 사업통제가 어려워 져 전기공급이 되지 않거나 공급능력이 부족해지거나 또는 전력과잉현상이 일어나 공공의 이익에 나쁜 영향을 미치게 되고 국민에게 불편을 초래하게 될 뿐만 아니라 전기사업 그 자체의 발전도 저해하게 되므로 사업허가에 기준을 두어 전기사업을 제한하고자 하는 것이다.”(이우공, 상게서, p.69)
19) 예를 들어 반도체산업과 전기사업은 같은 설비산업이고 대규모 미래투자를 필요로 하는 사업이라 는 점에서 공통점이 있으나 반도체산업은 기술개발의 여지가 많기 때문에 선도업체는 기술우위만 확보한다면 후발업체가 많이 참여하더라도 위험이 높은 대신 높은 이윤을 확보할 수 있으나, 전기
급이 일치하도록 하기 위해 공급시점 수년 전에 미리 건설에 착수하는데, 만약 사업능 력이 없는 자가 허가를 얻어 사업에 참여한다면 타 사업자의 사업의욕을 저하시키거 나 사업기회를 빼앗을 수 있으며 무자격사업자의 중도포기로 인해 전력공급이 수요에 비해 부족할 수 있기 때문에 어느 정도 교통정리는 불가피한 것이다. 그밖에도 전기 사업은 네트워크화되어 서로 밀접한 연관을 가지고 운영되기 때문에 사업능력이 없 는 자가 참여하는 경우에는 다른 전기사업자에게 불필요한 비용을 유발할 수가 있 다.20)
따라서 사업허가의 필요성은 인정되나, 사업허가의 기준이 너무 제한적이어서 문제 이다. 사업허가의 기준을 규정하고 있는 전기사업법 제7조제5항은 다음과 같다.
제7조(허가기준) ⑤전기사업의 허가의 기준은 다음 각호와 같다.
1. 전기사업을 적정하게 수행하는 데 필요한 재무능력 및 기술능력이 있을 것 2. 전기사업이 계획대로 수행될 수 있을 것
3. 배전사업에 있어서는 2 이상의 배전사업자의 사업구역 중 그 전부 또는 일부가 중복 되지 아니할 것
4. 기타 공익적 필요에 의하여 대통령령이 정하는 기준에 적합할 것
진입규제인 사업허가는 영업의 자유에 대한 가장 심각한 침해가 되는 중대한 규제 이다. 따라서 이의 제한이 되는 사업허가의 기준은 명확하고 구체적으로 법률로 규정 하여야 하고, 그렇지 않다면 영업의 자유를 그 내용으로 하는 직업선택의 자유를 규정 한 헌법 제15조와 국민의 자유․권리는 법률로만 제한할 수 있으며 법률로 제한하는 경우에도 본질적 내용을 침해할 수 없도록 하고 있는 헌법 제37조제2항에 위반된다고 할 수 있다. 현행 전기사업법에서는 경쟁을 지향하는 법 전체의 의도로 보아 종래보다
사업의 경우 기술개발 여지가 많지 않고 일반적으로 이윤율도 높지 않기 때문에 수요예측이 잘못 되었다든지, 후발업체 참여가 많은 경우에는 투자비용 전체가 매몰비용이 될 가능성도 있음을 생각 하라.
20) 예를 들면 어느 지방에 발전소를 건설하려고 사업허가를 얻은 발전사업자가 있고 해당지역에 송전 선로 신규설치가 필요하다면 송전사업자는 발전소 건설공기에 맞추어 송전선로를 완공하기 위해 일정에 맞추어 선로건설공사를 하는데, 만약 도중에 해당 발전사업자가 재무능력 등의 이유로 사 업을 중도포기 한다면 공급능력 문제뿐만 아니라 송전선로비용의 매몰비용의 발생이라는 만만치 않은 문제가 생긴다.
허가권자가 전기사업의 허가를 보다 쉽게 할 것으로 추정되나 사업허가의 기준(제7조 제5항)만 보아서는 세부적인 내용을 제외하고는 종래의 전기사업법과 큰 차이가 있다 고 보기 어렵다. 경쟁시장에 적합한 방향으로 허가기준 등을 정비할 필요가 있다. 그 리고 전기사업법 제7조제5항제4호처럼 일반적․추상적인 허가기준은 위임입법에 관 한 일반법리에 반하는 위법한 내용이므로 이를 보다 구체적으로 규정하든지 그렇지 않다면 삭제함이 타당하다.
그리고 현행 전기사업법시행령 제4조제1항에서는 법 제7조제5항제4호 “기타 공익 적 필요에 의하여 대통령령이 정하는 기준에 적합할 것”에 해당하는 것으로 “1. 발전 소가 특정지역에 편중되어 전력계통의 운영에 지장을 초래하여서는 아니될 것”, “2.
발전연료가 어느 하나에 편중되어 전력수급에 지장을 초래하여서는 아니될 것”으로 규정하고 있다. 원인유발자 부담의 원칙에 따라 송전비용이 적정하게 산정된다면 전 력계통의 운영에 지장을 줄 정도로 집중된 특정지역의 발전소들은 상대적으로 높은 송전비용을 부담하게 될 것이고 따라서 이러한 지역에 발전사업 허가를 신청할 전기 사업자도 없을 것이므로 제1호와 같은 조건을 허가의 조건으로 하여 행정재량의 대상 으로 할 필요는 없는 것이다. 그리고 전력계통의 운영에 대한 제약은 발전소가 특정지 역에 집중되기 때문이라기보다는 수요가 특정지역에 집중되기 때문에 야기되는 문제 이며, 극단적인 경우를 가정하지 않는다면 발전소가 특정지역에 집중되어 전력계통의 운영에 지장을 주기 전에 발전용수 등의 입지조건 악화가 선행될 것이므로 현실적으 로는 발생하기 어려운 경우를 예상하고 있다는 점도 문제이다. 제2호는 발전연료가 어느 하나에 편중되면 기저․중간․첨두부하 중 어느 부하대에 공급 가능한 전원이 과잉될 수는 있어도 당해 사업허가 신청자체가 추가개발이 필요한 부하대의 전력수급 에 지장을 야기한다고 보기는 어렵다. 경쟁적 전력시장에서는 특별한 이유가 없는 한 진입결정을 사업자의 자유로운 판단에 일임해야 할 것임에도 불구하고 발전원별 전원 구성을 정부가 관료적․일방적으로 결정하려는 것은 타당성이 없다.
(2) 기업결합규제
기업결합규제는 진입규제인 경우도 있고, 독점규제인 경우도 있다. 현재 전기사업 을 하지 않는 자에 의한 기업의 결합과 관련된 규제는 진입규제가 될 것이고, 현재
전기사업을 하는 자에 의한 기업의 결합과 관련된 규제는 독점규제가 될 것이다.
1) 전기사업법의 내용
기업결합에 대한 규제로는 사업의 양수 및 법인의 분할․합병에 대한 인가제도가 있다. 전기사업의 전부 또는 일부를 양수하거나 법인의 분할이나 합병을 하고자 하는 자는 산업자원부장관의 인가를 받아야 한다(법 제10조). “다만, 양수하고자 하거나 전 기사업자인 법인과 합병을 하고자 하는 법인이 전기사업자인 경우에는 산업자원부장 관에게 신고하여야 한다.”는 구법 제10조제1항 단서규정이 삭제되었으므로 양수․분 할 또는 합병의 주체가 전기사업자라도 인가를 받아야 함에 유의하여야 한다.21) 그리 고 인가대상이 원자로를 이용하여 전기를 생산하는 발전설비인 경우에는 산업자원부 장관은 인가 전에 과학기술부장관과 협의를 하여야 한다. 제10조는 전기사업은 공익 성이 높은 사업으로서 엄격한 기준과 통제하에 사업행위가 허용되는 것이므로 그 사 업주체의 변경을 자유로이 할 수 있게 한다면 양수자나 합병 후의 법인이 전기사업자 로서 적격하며 전기사업을 영위할 수 있는지의 여부를 판단․심사할 기회가 없고 더 욱이 부적격자가 전기사업을 영위하게 되면 전기사업을 허가제로 한 법률적 취지가 무의미하게 되기 때문에 둔 규정이다. 따라서 법 제10조에 의한 인가를 받은 경우에는 제7조의 규정에 의한 사업허가사항에 대한 변경허가를 별도로 받을 필요가 없게 된다.
2) 외국 입법례
스페인에서는 규제대상사업, 즉 ‘계통운영’․‘송전사업’․‘배전사업’을 하는 사업자 는 ‘발전사업’이나 ‘소매사업’을 겸업할 수 없도록 하고 있다(전기법 제14조).
호주에서는 면허사업자는 1 이상의 다른 전기사업에 지배적 지위(20% 이상의 지분) 를 갖거나 2 이상의 다른 전기사업에 상당한 지위(5% 이상 지분)를 갖지 못하도록
21) 구법 제10조제1항 단서는 규제완화를 추구하여 양수 또는 합병의 주체가 전기사업자인 경우에는 인가 대신 신고만으로 하면 되도록 하였으나, 이는 구 전기사업법 제5조는 사업의 종류를 구별하고 있는데, 제10조에 의하면 전기사업자의 경우는 사업의 양수나 합병을 위한 신고만으로 이러한 사업 의 구별을 무력화할 수 있기 때문이다. ‘발전사업’과 ‘특정전기사업’은 사업내용이 비슷하고, ‘일반 전기사업’은 공기업인 한국전력공사가 담당하고 있기 때문에 심각한 문제가 있다고까지는 할 수 없지만, 이는 전기사업이 독점이라는 전제를 둔 개정으로 사업간 구별을 무의미하게 할 수 있으므 로 당장도 문제지만 앞으로 전력산업에 경쟁을 촉진하는 데도 장애가 된다는 지적을 받고 있었다.
하고 있다(전력산업법Electricity Industry Act 1993 제173조).
3) 전기사업법의 문제점
결합대상이 되는 기업의 규모와 관계없이 모든 전기사업의 결합을 ‘인가’ 대상으로 한 것은 부당하다. 독점규제및공정거래에관한법률의 기업결합에 대한 제한제도와 비 교할 때 그 부당성은 특히 두드러지며, 전기사업의 특수성을 감안하더라도 지나친 간 섭이므로 규모와 형태 등을 감안하여 일부의 경우 ‘신고’만으로 충분하도록 하는 것이 타당하다고 본다.
그밖에 현행 시행령에는 인가기준에 ‘경쟁’에 대한 고려가 없는데, 이를 포함할 필 요가 있다. 그리고 초기 전력시장에서는 긴급한 필요가 없을 것이나 전력산업이 민영 화되고 본격적인 경쟁이 도입되기 전까지 주식 또는 지분참여를 규제하여 시장지배적 사업자의 출현을 방지하여야 할 것이다.
(3) 가격규제
1) 전기사업법의 내용
경쟁적 전력시장이 개설되더라도 모든 소비자가 전력시장에서 전력거래를 할 수 있거나 전기판매사업자를 선택하기를 원하는 것은 아니다. 소규모 전기사용자나 지역 배전사업을 겸하고 있는 전기판매사업자에게 계속 공급받고자 하는 전기사용자를 보 호하기 위해서는 요금규제가 필요하므로 전기사업법에는 인가제가 채택되어 있다. 즉 전기판매사업자는 요금 기타 공급조건을 정한 기본공급약관을 작성하여 산업자원부 장관의 인가를 받아야 하고(법 제16조), 산업자원부장관은 인가 전에 재정경제부장관 과 협의하여야 한다(물가안정에관한법률 제4조제2항). 재정경제부장관과 협의의무를 규정한 물가안정에관한법률 제4조제2항은 그 표현을 ‘협의’로 하고 있으나, 실무상
‘합의’로 다루어지고 있다.
한편 전력시장에 경쟁이 도입되더라도 네트워크 부문에는 규모의 경제가 적용되므 로 송전사업은 전국독점, 배전사업은 지역독점사업이 된다. 독점사업의 가격에 대해 서는 규제가 필요하므로 송전설비 또는 배전설비의 이용요금 기타 이용조건에 관하여 인가제가 채택되어 있다(법 제15조). 재정경제부장관과의 협의에 대해서는 기본공급
약관과 관련하여 위에서 설명한 바와 같다.
전기사업법이나 동법 시행령은 인가방법을 명시하고 있지 않으나 전기사업법시행 령 제7조제1항제1호에서 기본공급약관의 인가 또는 변경인가의 기준으로 “전기요금 이 적정원가에 적정이윤을 합한 것일 것”이라고 하고 있는 것으로 보아 투자보수율 규제를 채택하고 있다고 추정할 수 있다.22)
2) 외국 입법례
영국․호주․아르헨티나․칠레 등 이미 전력산업에 경쟁체제를 도입한 국가에서는 발전가격은 자율화하고, 독점산업인 송․배전분야 요금규제의 방안으로 직접적인 가 격규제방식(투자보수율 규제)보다는 RPI-X방식(소비자물가지수Retail Price Index(RPI), X : 생산성향상률)에 의한 가격상한제Price Cap 또는 수입상한제Revenue Cap 규제방식을 채택하고 있다.
그리고 수직독점 전기사업자가 지역별로 독점하고 있는 일본의 경우에는 야드스틱 방식에 의한 유인규제(인센티브 규제)를 하고 있다.
3) 전기사업법과 물가안정에관한법률의 문제점
사실상 새로운 경쟁적인 전기판매사업자가 등장하기 전까지는 사실상 구법의 일반 전기사업자의 지위를 이어받은 전기판매사업자가 전기판매사업을 독점하고 있고, 새 로운 경쟁사업자가 등장한 이후에도 전기요금은 최종소비자 요금이므로 소비자 이익 보호의 목적상 통제하는 것은 불가피하다고 할 것이나 현재의 통제방식은 크게 두 가 지 측면에서 문제가 있다.
우선 요금을 규제한다고 해서 반드시 인가제를 채택할 필요가 있는가 하는 점이다.
현행 전기사업법이 인가제를 채택하고 있기 때문에 물가안정에관한법률에 의해 산업 자원부장관이 요금 인가시에 재정경제부장관과 협의를 하여야 할 의무를 부담하고,
22) 이우공, 전게서, pp.104-105도 같은 취지로 보여진다. 일본 전기사업법의 제19조 제2항 제1호도 같 은 의미로 해석되고 있다(한국전력공사, 일본전기사업법해설 , 1997, p.125). 이들은 구법에 대한 해설이나 이 점에는 구법과 현행법 사이에 거의 차이가 없으므로 이들은 바로 현행법에 대한 해설 로 볼 수 있다.
협의를 하는 재정경제부장관은 전체 물가안정 차원에서 접근하는 것이 현재의 전기요 금 규제구조이다. 인가제를 채택하는 것이 물가정책담당기관인 재정경제부의 입장에 서는 물가통제를 위한 좋은 방법일 것이나 개별가격의 합리적 결정을 위해서는 인가 제가 아니라 기준에 따른 조건부신고제를 채택하는 것이 타당하다고 본다.
그리고 굳이 인가제를 채택하는 경우에도 현재와 같이 물가안정 차원에서 획일적으 로 요금을 통제하는 방식으로 접근하는 것은 문제이다. 현재의 전력요금에 대한 인가 제를 그 방법상 투자보수율 규제라고 하며, 투자보수율 규제는 규제기관이 적정한 투 자보수율을 염두에 두고 투자보수율 이상의 전기요금의 인상을 억제하게 되므로 단점 도 있지만 잘만 하면 나름대로 장점도 있는 제도이나 우리나라의 전기요금은 물가당 국의 물가안정 목표달성에 종속되고 투자보수율이 충분히 보장되지 못하고 있다는 지 적을 계속 받고 있는 현실을 감안하면 이는 진정한 의미의 투자보수율 규제라고 보기 어렵고, 이로 인해 일반전기사업자의 재무구조 악화 및 에너지 과소비 경제구조 고착 등 무시 못할 부작용을 야기하고 있다. 경쟁요금에는 요금규제가 철폐되어야 하지만 경쟁이 미약하거나(예를 들면 소비자선택권을 가지나 실제로 선택의 여지가 많지 않은 소규모 소비자에 대한 전기공급 등), 경쟁이 아닌 부문에 대해서는 계속적인 규제가 불가피하다. 이 경우 요금규제를 위한 경제학적인 방법론으로 투자보수율 규제로 대 표되는 ‘서비스비용 규제’, yard-stick 방식․sliding scale방식․가격상한제(price-basket 방식, revenue-yield방식) 등으로 대별되는 ‘유인규제’가 있다.23) 투자보수율 규제rate of return regulation는 일정기간에 필요한 운영비용에서 과거투자분의 감가상각을 제외하 여 산정한 필요수입액이 수입과 일치되도록 요금을 산정하는 방식이며, 전기품질 유 지가 용이하며 규제기관이 사업자의 요금체계까지 규제할 수 있는 장점이 있는 반면 비용이 많으면 수입도 많아지므로 생산성을 향상할 유인이 없으며 비용을 속일 유인 이 존재하는데도 정보의 비대칭성으로 인해 이를 발견하기가 쉽지 않다는 데 약점이 있다. sliding scale방식은 규제자가 미리 목표수익률을 정해 놓은 상태에서 피규제기업 이 이를 초과하면, 초과율의 일정부분을 기업의 이윤으로 인정해 주고 나머지 부분은 소비자에게 환원하는 방법이며, yard-stick방식24)은 복수의 지역독점기업들을 규제하
23) 한국개발연구원, 경쟁적 전력시장내 자연독점부문의 규제체계에 관한 연구 , pp.74-99 참조 24) 일본은 이를 부분적으로 채택하고 있는 예에 속한다. 한국전력공사, 일본전기사업법 해설 , p.125.
는 방식으로 사업자간의 간접경쟁을 통하여 가격을 규제하는 방법이며 보통 전기요금 대 연료비를 지수화하여 상대적 비교를 한다. 가격상한제는 회계자료를 명시적으로 이용하는 대신, 피규제기업이 생산하는 개개의 상품가격 혹은 각 상품가격의 가중평 균에 상한을 두어 피규제기업이 이 한도 내에서 자유롭게 요금을 정하도록 허용하는 방식으로, 가격상한제의 기본적 형태는 RPI-X규제이며 RPI-X규제란 해당 품목의 (가 중)평균가격 인상률을 소매가격지수Retail Price Index 인상률에서 X% 이하로 제한하는 가격규제 방법이다. 또한 전력산업과 같이 가격체계가 상대적으로 복잡한 산업의 경 우에 자주 볼 수 있는 ‘수입상한제revenue-yield 방식’도 가격상한제의 한 형태라고 볼 수도 있다. 유인규제는 해당기업으로 하여금 비용절감에 따르는 수익증대를 누릴 수 있도록 하기 때문에 생산효율의 향상과 혁신의 유인을 제공하며, 간단한 가격지수의 계산만을 요구하기 때문에 규제기관의 부담을 대폭 감소시킬 수 있다.
한편 이러한 경제학적인 가격결정이론을 입법화하는 방법은 크게 신고제, 인가제로 대별할 수 있다. 신고제에도 여러 형태가 있으나 규제기관에서 일정한 요금산정기준 을 정하고 이에 따라 사업자가 요금을 결정하여 신고하면 요금산정기준에 적합한 경 우 수리하는 조건부수리제가 보통이며, 인가제는 사업자가 신청한 요금이 규제기관의 동의를 얻어야 비로소 효력을 발생하는 제도이다. 인가제는 규제기관이 형평성과 같 은 다른 정책목표도 고려하여 요금체계까지 통제할 수 있는 장점이 있는 반면에 신고 제는 산정기준에 적합한 요금이면 규제기관은 당연히 수리하여야 하므로 규제기관이 정한 범위 내에서는 사업자의 요금결정의 자율성을 높이고 규제기관의 자의적 요금통 제의 위험을 줄일 수 있는 장점이 있다.
요금규제에 관한 경제학적 방법과 법학적 방법을 결합한다면 다양한 형태의 요금규 제 방법이 나올 수 있다. 다만, 투자보수율 규제의 경우 조건부수리제가 불가능하다고 는 할 수 없을 것이나 원칙적으로 요금인가제와 친하다고 할 수 있고, 유인규제(인센 티브 규제)를 채용하는 경우에는 굳이 인가제를 채택하는 것은 규제기관에 필요 이상 의 재량을 주는 것이 되어 부당하다고 볼 수 있다.
그러므로 전기요금에 대한 통제방식을 현재처럼 투자보수율 규제로 하는 경우에는 전기사업법 제15조․제16조와 같이 인가제를 채택할 필요가 있겠으나, 유인규제(인센 티브 규제)방식으로 변화시키고 조건부수리제를 채택하는 것이 전기사업자에 경영혁
신의 유인을 제공한다는 점에서 바람직하다 할 것이다.
다음으로 인가신청을 심사할 때의 구체적인 심사기준으로 일본의 ｢공급약관 요금 심사요령｣에 필적할 상세한 기준이 없으므로 심사 자체가 규제기관의 자의에 흐를 위 험이 있다.
(4) 품질․공급방법 등의 규제 1) 전기사업법의 내용
전력산업은 전력설비 계획으로부터 완공 후 전기공급까지 많은 시간(단기인 경우에 도 4년, 장기인 경우는 10년)이 소요되는 설비산업이므로 타 산업에 비해 수요대응이 느린 산업이다. 따라서 미리 미래수요를 예측하고, 이에 대비하여 공급능력을 관리하 여야 하는 특성이 있다. 전기사업자의 전기설비 시설계획 및 전기공급계획의 제출의 무(법 제26조), 전기사업자의 사업준비기간내 사업개시의무(법 제9조) 등의 규제는 전 기사업의 이러한 특성과 관련된다. 그리고 원자력발전사업의 안정적 운영은 연료의 안정적 공급에 의존하므로 원자력발전연료 공급사업자의 원자력발전연료의 제조․공 급계획의 승인․신고의무가 부과되어 있다(법 제28조).
한편 국가에너지자원을 낭비없이 효율적으로 사용하기 위하여 자가용전기설비를 설치한 자가 생산한 전기를 우선구매하도록 하고, 대체에너지개발을 지원하기 위해 대체에너지를 이용하여 생산한 전기를 우선구매하도록 하는 등 우선구매제도를 운영 하고 있다(법 제31조제3항).
전기사업법에서는 1999년 개정시 삭제된 전기품질유지의무에 관한 조항을 부활하 여 전기품질유지를 모든 전기사업자의 의무로 하고 있다(법 제18조). 규제를 완화하고 경쟁을 촉진하는 방향으로 정책을 집행하는 경우에는 자칫 전기의 품질이 희생되기 쉬우므로 타당한 입법이다. 그리고 전국독점 또는 지역독점 형태의 전기사업자가 존 재하는 한 독점의 대가로 전기공급의무의 부과는 이론상 당연시된다. 이러한 취지에 서 개정법에서는 전기판매사업자에게 전기공급의무를 부과하고 있다(제14조). 다만 이 의무는 그 취지로 보아 배전사업을 겸업하고 있는 전기판매사업자에 국한된다고 해석하는 것이 타당할 것이다. 그리고 개정법 제14조에서는 전기판매사업자 외에도 발전사업자에게도 전기공급의무를 부과하고 있는데, 이는 발전사업자가 전기공급을
자의적으로 조절함으로써 전력거래가격의 인상을 도모할 가능성을 차단하기 위한 것 이다.
2) 외국 입법례
일본 전기사업법은 특정전기사업자를 제외한 전기사업자에게 ‘전기공급과 전기공 작물의 설치․운용에 대한 계획’을 작성하여 당해 연도 개시 전에 통상산업대신에게 신고하도록 하고 있으며 신고한 계획에 변경이 있는 경우에는 지체없이 변경신고를 하도록 하고, 통상산업대신은 공급계획이 전기사업의 종합적이고 합리적인 발달을 도 모하기 위해 적절하지 않다고 인정할 때는 공급계획의 변경을 요청할 수 있도록 하고 있다(제29조). 그리고 통상산업대신은 전기사업자가 지정한 기간 내에 전기사업을 개 시하지 않을 때에는 허가를 취소할 수 있도록 하고 있으며(제15조제1항), 이는 ‘사업 개시의무’를 전제로 하고 있다고 할 수 있다. 그밖에 전기사업자에게 공급하는 전기의 전압 및 주파수의 수치를 통상산업성령에서 정하는 수치로 유지하도록 하고 있으며 (제26조), 전기의 품질이라면 ‘전압’, ‘주파수’ 및 ‘(무)정전’을 의미하므로 이 조는 사 실상 전기품질유지의무를 규정한 것이라고 할 수 있다.
영국 전기법은 전기사업자에게 비화석연료 구입의무를 부여하고(제32조), 이를 위 하여 화석연료세를 부과하고 있으며(제33조), 발전소에서의 연료저장의무(제34조)를 규정하고 있다.
3) 전기사업법의 문제점
먼저 ‘전기설비의 시설계획 및 전기공급계획’ 신고대상자에서 ‘자가용전기설비를 설치하고자 하는 자’를 제외하고 전기사업자로 국한한 것을 문제점으로 지적할 수 있 다. 정확한 수급예측을 위한 자료를 확보할 필요성이 전기사업자에만 있다고 할 수 없으므로 이는 규제의 흠결을 초래하고 있다.
(5) 독점 및 공정거래규제 1) 전기사업법의 내용
개정 전기사업법에서는 전기사업의 특성에 기인한 특유한 불공정거래행위를 ‘금지
행위’로 규정하여 공정한 경쟁환경 조성과 전기사용자 보호를 도모하고 있다(법 제21 조). 다만, 전력산업의 전문적․기술적 사항이 아닌 경쟁저해행위는(영 제9조제2항) 불공정거래행위로서 독점규제및공정거래에관한법률의 적용을 받는다.
제21조(금지행위) ①전기사업자는 전력시장에서의 공정한 경쟁을 해하거나 전기사용자 의 이익을 해할 우려가 있는 다음 각호의 1의 행위를 하거나 제3자로 하여금 이를 행 하도록 하여서는 아니된다.
1. 제33조의 규정에 의한 전력거래가격을 부당하게 높게 형성할 목적으로 발전소에서 생산되는 전기에 대한 허위자료를 한국전력거래소에 제출하는 행위
2. 송전용 또는 배전용 전기설비의 이용을 제공함에 있어서 부당하게 차별을 하거나 이용을 제공하는 의무를 이행하지 아니하는 행위 또는 지연하는 행위
3. 송전용 또는 배전용 전기설비의 이용을 제공함으로 인하여 알게 된 다른 전기사업 자에 관한 정보를 이용하여 다른 전기사업자의 영업활동 또는 전기사용자의 이익을 부당하게 해하는 행위
4. 비용 또는 수익을 부당하게 분류하여 전기요금이나 송전용 또는 배전용 전기설비의 이용요금을 부당하게 산정하는 행위
5. 전기사업자의 업무처리지연 등 전기공급과정에서 전기사용자의 이익을 현저하게 해하는 행위
6. 전력계통의 운영에 관한 한국전력거래소의 지시를 정당한 이유없이 이행하지 아니 하는 행위
②제1항의 규정에 의한 행위(이하 “금지행위”라 한다)의 유형 및 기준은 대통령령으로 정한다.
금지행위의 규제를 위하여 규제기관인 전기위원회를 산업자원부 내에 설립하고 있 다(법 제53조). 전기위원회의 권한 중 가장 중요한 권한이 금지행위와 관련된 권한이 며, 법은 사실조사(제22조)․금지행위에 대한 시정명령(제23조)․과징금의 부과 및 징 수업무(제24조)를 전기위원회가 담당하도록 하고 있다. 금지행위에 대한 과징금은 당 해 전기사업자의 매출액의 5/100의 범위 안에서 대통령령으로 정하는 금액이 위반행 위별 유형에 따라 부과되며, 체납이 되는 경우에는 국세체납처분의 예에 따라 징수할 수 있도록 하고 있다.
배전사업의 경우에는 법에 의해 독점이 허용되므로(법 제7조제5항제3호) 독점 자체 는 전기사업법에 따른 정당한 행위로 허용된다(독점규제및공정거래에관한법률 제58 조). 송전사업에 대해서는 법에 직접 규정되어 있지는 않으나 오히려 너무나 당연하므 로 규정되지 않았다고 보여지며, 배전사업에 준하여 볼 수 있다고 할 것이다.
2) 외국 입법례
일본의 경우에는 개정전 우리나라 법과 비슷하며, 영국․호주․뉴질랜드 등의 경우 에는 송전사업과 배전사업 등 네트워크 부문은 독점으로 남아 있지만 기타 부문의 경 우에는 경쟁이 도입되어 있다. 다만, 일반 공정거래법 외에 전력거래에 관한 특칙을 따로 규정하고 있지 않은 것이 일반적이다.
3) 전기사업법의 문제점
경제적 규제가 완화되어야 한다고 주장하는 학자들도 경제적 규제가 완화될수록 독점 및 공정거래 규제는 강화되어야 한다고 주장한다.25) 왜냐하면 경제적 규제와 독 과점 규제는 규제대상이 동일하지만 경제적 규제는 시장경쟁을 제한하는 성격의 규제 이나 독과점 및 불공정거래 규제는 시장경쟁을 촉진하는 규제이기 때문이다. 즉 독과 점 규제는 경제적 규제완화와 병행하여 또는 경제적 규제의 완화 이후에 경쟁시장에 서 공정한 경쟁을 위한 경쟁규칙을 제시하고 이행을 감시․보장하는 역할을 하므로 경쟁을 촉진․유지하는 중요한 정책수단이 되고 있다. 최근에 적지 않은 학자들이 독 점규제를 경제적 규제와 구별해서 보는 이유도 양자의 이러한 성질상의 차이에 기인 한다. 이러한 점에서 보면 전기사업법 제21조 이하의 금지행위에 관한 규정은 적절하 다고 보여진다.
하지만 전기사업법은 몇 가지 문제점도 가지고 있다. 우선, 제21조제1항제6호는 “전 력계통의 운영에 관한 한국전력거래소의 지시를 정당한 이유없이 이행하지 아니하는 행위”를 금지행위로 하고 있는데, 한국전력거래소의 급전지시를 이행하지 않는 모든 행위가 “공정한 경쟁을 해하거나 전기사용자의 이익을 해하는” 불공정행위로 볼 수
25) 최병선, 전게서, pp.30-32.
있는지는 의문이며 적절하지 못하다. 이는 금지행위로 하여 과징금을 부과하기보다는 행정벌의 대상으로 함이 타당하다고 보여진다.
다음으로 제21조의 금지행위는 독점규제및공정거래에관한법률에 의한 불공정거래 행위의 특칙으로 보고, 전기사업법이 적용되는 행위에 대해서는 독점규제및공정거래 에관한법률은 적용되지 않는다고 해석하는 것이 타당하다고 본다. 그렇지만 논란의 여지가 있으므로 입법론으로서는 전기통신사업법 제37조의3처럼 이중처벌을 배제하 는 규정을 두는 것이 타당하다고 하겠다.
Ⅲ. 공정경쟁 보장을 위한 전문규제기관의 설립
1. 전기사업법의 내용
전력산업의 환경변화 및 이에 따른 규제체계 변경과 관련하여 핵심과제로 대두되고 있는 문제는 규제기능의 정책기능으로부터 독립의 문제이다. 규제업무의 객관성․공 정성․투명성 제고를 위해 규제기능을 전력정책 기능과 분리할 필요가 있다. 개정 전 기사업법에서는 새로 전력산업에 대한 규제업무를 담당하는 전기위원회를 산업자원 부에 설립하도록 하고(법 제53조), 독립성을 보장하기 위해 위원의 신분을 보장하고 (제55조), 위원을 대통령이 임명하도록 하고 있다(제53조제3항). 전기위원회는 산업자 원부장관의 의사결정을 지원하는 심의기능을 주로 하나 분쟁의 재정과 관련하여 독자 적으로 업무를 담당하고 있다(제56조․제57조).
규제기능과 정책기능을 분리한다고 하더라도 어떻게 이를 조직할 것인가 하는 문제 는 간단하게 결론을 내릴 수 있는 문제는 아니다. 과거 영국의 유틸리티 산업의 규제 청장처럼 독임제기관인 경우가 있는가 하면 미국의 연방에너지위원회처럼 행정위원 회의 성격을 띠는 경우도 있고 기타의 유형도 있을 뿐만 아니라 이들 각각이 각기 다른 장점과 단점을 가지고 있으므로 이 중 어느 형태에 따라 규제기관을 조직하는가 하는 문제는 간단한 문제는 아니다. 규제권한을 독임제기관에 부여하는 근거는 더욱 신속하고 덜 관료적인 규제체계를 개발하려는 점과 규제와 관련된 책임을 명확히 할 수 있다는 점에 있다. 하지만 규제권한을 행정위원회 등의 합의제기관에 부여하는 경
우 다수인의 전문적 식견을 이용할 수 있고 공정성을 높일 수 있다는 장점이 있어26) 종래 독임제 행정관청제를 채택하고 있던 영국도 2000년 공익사업법에 의해 전력가스 위원회를 독립행정위원회로 설립하고 있다는 점을 감안하면 전기위원회라는 합의제 기관을 설립한 점은 타당한 입법이라 할 것이다.
그리고 개정 전기사업법에서는 기술규제에 해당하는 전기설비의 수리․개조․운용 방법 개선 등에 관한 업무, 경제적 규제에 해당하는 사업허가․이용요금인가에 관한 업무, 접근규제에 해당하는 송배전설비 이용약관 인가에 관한 업무, 경쟁보호에 해당 하는 금지행위에 관한 업무를 모두 산업자원부장관의 권한으로 하고, 산업자원부장관 이 이러한 의사를 결정하기 위해서는 전기위원회의 심의를 받도록 하고 있다(제56조 제1항).
2. 외국 입법례
(1) 미 국 1) 규제기관
미국에서 전력산업의 규제는 연방정부와 주정부의 규제로 나누어진다. 연방에너지 규제위원회(Federal Energy Regulatory Commission : FERC)는 주간州間 송전과 도매거 래를 규제하는 연방 규제기관이며 공공서비스위원회(Public Service Commission : PSC) 또는 공익사업위원회(Public Utilities Commission : PUC)가 주내에서 도매거래 및 소매거래를 규제하는 주州 규제기관이다.
① 연방에너지규제위원회(FERC)
FERC는 1977년 10월 에너지부(Department of Energy; DOE)와 함께 설립되었다. 담 당업무는 여러 주에 걸쳐 있는 공급망을 통한 주간州間 에너지거래규제, 천연가스사업, 전력송전, 수력발전사업, 석유 파이프라인 수송사업에 대한 연방단위의 규제이다. 위 원회는 대통령이 임명하는 5명의 위원Commissioners으로 구성되어 있으며 각 위원은 규
26) Robert Baldwin and Martin Cave, Understanding Regulation : Theory, Strategy, and
Practice(London, Oxford Univ. Press, 1999), pp.71-72.
제관련 결정사항에 대하여 동일한 투표권을 행사한다. 위원회는 10개의 주요 부서에 1,100명의 직원으로 구성된 지원조직이 있다. 그리고 FERC는 연방전력법(Federal Power Act, 1935), 천연가스법(Natural Gas Act, 1938), 천연가스정책법(Natural Gas Policy Act, 1978), 공익사업규제정책법(PURPA, 1978), 에너지정책법(EPA, 1992)에 근 거를 두고 있다.
FERC의 주요기능은 도매시장에서 판매되는 전력의 거래와 주간州間 송전부문을 규 제하는 것이다. FERC는 전력요금의 적정성과 합리성을 검토하고 정당하지 않은 가격 차별을 감시하며 전력계통 연결과 송전계약을 검토한다. 위원회는 특정 관할지역 내 의 전력설비의 양도, 대여 및 처분에 대한 허가권을 보유하고 있다. 전력부문 공익사 업체, 전력설비 공급기업 및 이들 기업의 주식을 인수한 증권회사들간의 최고경영진 의 겸임 및 관련여부도 조사하며 연방전력 판매처에서 부과하는 전력요금을 검토하고 소규모발전소 및 열병합시설을 인증하기도 한다.
② 공공서비스위원회(PSC)
공공서비스위원회는 공익사업위원회(PUC), 기업규제위원회 또는 상업규제위원회 등으로 불리기도 한다. 담당업무는 전력, 가스, 통신, 상하수도 등의 공급망을 갖는 공 익사업체의 주내 활동에 대한 규제를 담당하고 있으며 위원회의 구성은 주에 따라 3 명, 5명, 7명으로 되어 있고 각 위원은 주지사의 지명과 주상원의 승인을 거쳐 임명된 다. 위원의 임기는 4년에서 6년이다. 위원회의 인원은 100명 이하(21개주)에서 300- 700명(9개주) 정도의 규모이며 캘리포니아주는 그 인원이 1,800명에 달한다. 위원회의 조직은 회계, 기술, 요금, 법률, 재무 등의 기능별 부서로 구성되어 있고 경제학자, 기 술사, 행정법판사, 회계사, 변호사, 교통전문가 등이 참여한다. 위원회의 독립성은 법 률에 의하여 보장되어 있으며 6개주 주헌법, 44개주 주법률에 위원회의 법률적 권한이 명시되어 있다. 그리고 PUC는 공익사업체의 조업개시 및 대규모 설비증설에 대한 승 인, 주식 및 채권의 발행, 주요자산의 판매, 양도, 대여 및 저당에 대한 승인, 다른 공익 사업체와 합병 또는 경영권 획득시 채무를 인수하는 경우에 대한 승인, 공익사업체의 신규 서비스 개시 및 서비스 폐지, 비용변화에 따른 요금개정, 요금청구와 관련된 준 칙변경 등에 대한 심사, 공익사업체의 불법적 활동에 대한 조사, 의회 요구에 따른
