세대간 통합 제고를 위한 경로우대제도 개선방안

세대간 통합 제고를 위한 경로우대제도 개선방안

허 준 영

허준영 연구위원 공동연구자

황남희 부연구위원 (보건사회연구원) 연구참여자

김지혜 연구보조원 | 이동은 연구원 연구운영실무협의회 위원(가나다순)

석재은 교수 (한림대) | 신은경 사무관 (보건복지부) | 황덕연 연구원 (감사연구원)

∙ 출처를 밝히지 않고 이 보고서를 무단전제 또는 복제하는 것을 금합니다.

∙ 본 보고서의 내용은 연구책임자의 개인적 의견이며, 연구원의 공식적인 의견은 아님을 밝힙니다.

최근까지 한국의 사회갈등은 주로 이념 갈등, 지역 갈등이 주를 이루었으며 서구사 회에 비해 세대갈등은 크게 부각되지 않아왔습니다. 그러나 한국은 지난 십여년 동안 OECD 국가들 중 출산률 최하위, 초고령화 속도 최상위 등 저출산 고령화의 파고에 그대로 노출되면서 노인부양부담이 급증하고 청년실업이 심화하는 등 세대간 배분을 둘러싼 갈등 표출은 빈번해지고 있는 상황입니다. 따라서 세대 차별적인 제도에 대해 세대통합적 견지에서 살펴보고 통합을 저해하는 원인에 대한 깊이 있는 분석과 현실 적합한 처방을 마련하여 세대통합을 제고하는 것은 시급한 시대적 과제라 할 수 있겠 습니다.

본 연구에서 다루고 있는 경로우대제도는 1980년이래 경로효친 사상 앙양을 위해 만 65세 이상의 모든 노인들에게 지정된 수송･문화시설 이용혜택을 제공하는 보편적 제도입니다. 동 제도의 일부 수송시설 무임승차 혜택 등으로 인해 이미 상당한 손실과 부담을 겪고 있으며 향후 저출산 고령화 상황에 비추어 볼 때 미래세대에 대한 세 부담 은 점차 가중될 것으로 예측되는 등 세대간 갈등 논의는 흔히 접할 수 있는 문제였으나 실상 이러한 내용을 분석적으로 살핀 본격적인 제도연구는 부족한 실정이었습니다.

본 연구는 경로우대제가 한국 노년층의 열악한 복지상황 속에서 보완적 노인복지정 책으로 기능하고 있다는 점을 문헌연구와 설문조사를 통해 밝히면서도 제도 도입 30 년이 경과하면서 경로효친사상 약화, 경기침체, 신 노년층의 등장 등 제도를 둘러싼 환경 및 노년층의 특성도 변화되었음을 지적하며 세대별 단체 FGI와 국내외 사례조사 를 통하여 세대통합을 위한 제도개선의 시사점을 도출하고 있습니다. 아울러 이슈분 석과 심층 인터뷰를 토대로 세대통합 저해요인의 해소 및 제고 요인의 증진을 위한 정치, 경제, 사회적 측면에서의 개선방향과 이에 따른 구체적인 정책개선 방안을 제안 하고 있습니다.

아무쪼록 이 연구가 우리 정부의 세대통합에 기여하는 방향으로 경로우대제도를 개 선하는데 있어 밑거름이 되어 장차 세대통합과 이를 통한 전체 한국사회 통합에 있어 조금이나마 기여할 수 있기를 기대합니다.

로 감사드립니다.

2016년 12월 한국행정연구원 원장 정 윤 수

제1장 서 론

제1절 연구의 배경 2

제2절 연구의 목적 및 내용 6

1. 연구의 목적 6

2. 연구의 내용 7

제3절 연구의 방법 8

1. 연구방법 8

2. 연구의 기대효과 9

제2장 이론적 배경

제1절 보완적 노인복지정책으로서의 경로우대제도 12

1. 한국 노년층의 복지수요 12

2. 노년층 지원제도로서 경로우대제도 18

3. 경로우대제도의 기능 20

제2절 경로우대제도의 환경 변화 24

1. 사회문화적 변화: 경로효친사상의 약화 24

2. 경제적 변화: 성장 둔화와 장기적 저성장 기조 27

3. 노년층의 변화: 신노년의 등장 30

제3절 경로우대제도와 세대통합적 접근 32

1. 세대와 세대통합 32

2. 세대통합과 경로우대제도 42

제3장 경로우대제도의 운영 현황 및 실태 분석

제1절 경로우대제도의 운영 현황 50

1. 경로우대제도의 법적 근거 및 연혁 50

2. 법정항목 운영현황 55

3. 자율항목 운영현황 64

4. 경로우대제 운영 관련 이해관계자 입장 70

제2절 경로우대제도의 세대별 인식 및 활용실태 78

1. 세대별 인식 및 활용실태 조사 개관 78

2. 경로우대제도에 대한 인식 및 필요성 80

3. 경로우대제 운영 관련 의견 86

4. 경로우대제와 세대통합 관련 의견 95

5. 소결 104

제3절 경로우대제도의 세대통합 수요 분석 106

1. 경로우대제도에 대한 세대별 입장 106

2. 세대통합 관련 이슈 도출 113

3. 세대통합 제고 및 저해요인 분석 115

제4장 해외사례

제1절 해외사례 연구범위 118

제2절 일본의 경로우대제도 120

1. 법적근거 120

2. 수송시설 120

3. 문화여가시설 124

4. 기타 125

제3절 미국의 경로우대제도 126

1. 법적근거 126

2. 수송시설 126

3. 문화여가시설 129

4. 기타 131

2. 수송시설 132

3. 문화여가시설 135

4. 기타 135

제5절 국제기구의 노인복지증진을 위한 공동노력 136 1. UN의 고령화에 관한 마드리드 국제행동계획(MIPAA) 136 2. WHO의 고령친화도시 국제네트워크 프로젝트 137

제6절 시사점 139

제5장 세대통합을 위한 경로우대제도 개선 관련 인식 조사

제1절 조사 설계 144

제2절 경로우대제도 이용현황 및 효과 인식 149

1. 경로우대시설 인지 여부 149

2. 경로우대제도의 이용 현황 및 만족도 151

3. 지하철 이용 현황 및 목적 152

4. 경로우대제도의 효과에 대한 청장년층의 인식 155

제3절 경로우대제도와 세대갈등 인식 정도 158

1. 세대갈등의 인식 및 경험 정도 158

2. 경로우대제도에 대한 인식 161

3. 세대간 상호 인식 및 태도 164

제4절 세대통합 제고를 위한 경로우대제도 개선 167 1. 세대통합을 위한 경로우대제도 개선방안 167 2. 경로우대제도 운용비용 절감방안에 대한 입장 170

제5절 소결 177

제6장 세대통합을 위한 경로우대제도의 개선방안

제1절 경로우대제도의 세대통합 관련 쟁점 분석 182

1. 제도적 차원 182

2. 운영적 차원 186

제2절 경로우대제도의 세대통합적 개선방향 190

1. 정치적 측면: 세대 간 합의 도출 191

2. 경제적 측면: 세대 간 형평성 제고 193

3. 사회문화적 측면: 세대통합 자본 형성 노력 194

제3절 경로우대제도 개선을 위한 대안 제시 197 1. 정치적 측면: 세대 간 합의 구축을 위한 제도 정비방안 197 2. 경제적 측면: 사회경제적 효과 촉진을 통한 세대 간 형평성 제고 201 3. 사회문화적 측면: 세대 간 인식 개선을 위한 교육 및 캠페인 207

제7장 결 론

참고문헌

부 록

1. 해외사례 부록 238

2. 설문조사지 244

<표 2-2> 가구 규모별 구성비 변화 26

<표 2-3> 세대별 생애주기와 역사적 경험 36

<표 2-4> 세대별 가치관 비교 37

<표 2-5> 16대 대선: 유권자의 연령별 주요 후보자 득표율 40

<표 2-6> 선행연구 현황 및 본 연구와의 차별성 45

<표 3-1> 노인복지법 제 26조 50

<표 3-2> 노인복지법 시행령 제 19조 제 1항 별표1 51

<표 3-3> 경로우대제도 추진 연혁 54

<표 3-4> 철도 유형별 할인금액 및 공공운임할인보상 56

<표 3-5> 수도권전철 유형별 무임수송발생액 및 공공운임할인보상액 57

<표 3-6> 경로우대 대상 규모 전망 58

<표 3-7> 우대용교통카드 발급현황 (2012년 기준) 60

<표 3-8> 문화시설 경로우대 할인현황 62

<표 3-9> 훈격별 포상인원 및 부상 66

<표 3-10> 서울시 구 별 경로우대업소 등록 현황 67

<표 3-11> 서울시 구 별 경로우대업소 할인율(강남구, 광진구, 도봉구) 68

<표 3-12> 서울시의 서울메트로, 도시철도공사 무임수송손실금 지원현황

(98~04) 73

<표 3-13> 서울시의 지하철 9호선 무임수송손실금 지원현황 73

<표 3-14> 서울시의 지하철 무임수송 국고지원 요청내역 74

<표 3-15> 경로우대제도 이해관계자 입장 77

<표 3-16> 세대별 인식 및 활용실태 조사 대상 특성 78

<표 3-17> 경로우대제도의 세대별 인식 및 활용실태 104

<표 3-18> 청년층의 세대갈등 인식 현황 109

<표 3-19> 복지혜택이 가장 필요한 세대에 대한 성별･세대별 응답 111

<표 3-20> 젊은 층의 노령자 무임승차 반대에 대한 의견 112

<표 3-21> 세대별 입장 112

<표 3-22> 경로우대제도의 세대통합 관련이슈 115

<표 3-23> 경로우대제도의 세대통합 제고 및 저해요인 116

<표 4-1> 일본 주요지역의 노인교통요금할인제도 현황 121

<표 4-2> 미국 주요 주의 노인교통요금할인제도 현황 127

<표 4-3> 미국의 노인교통지원서비스 유형 128

<표 4-4> 미국의 주요 미술관 및 박물관 입장료 130

<표 4-5> 영국의 노인교통요금할인제도 개요 : 60세 이상 133

<표 4-6> 고령화에 관한 마드리드 국제행동계획의 개요 137

<표 4-7> 고령친화도시 8대 실행영역과 기본방향 138

<표 5-1> 경로우대제도 개선 관련 실태조사 개관 145

<표 5-2> 노년 응답자 특성 146

<표 5-3> 청장년 응답자 특성 147

<표 5-4> 경로우대시설의 인지 여부(노년 및 청장년) T-test 150

<표 5-5> 경로우대제도의 효과에 대한 인식(청장년) T-test 156

<표 5-6> 노년세대와의 세대갈등 인식 정도(청장년) T-test 159

<표 5-7> 세대갈등 경험여부(노년 및 청장년) T-test 160

<표 5-8> 경로우대제도에 대한 인식(노년 및 청장년) T-test 162

<표 5-9> 경로우대제도에 대한 인식(청장년) T-test 163

<표 5-10> 노년 세대에 대한 인식 및 태도(청장년) T-test 165

<표 5-11> 경로우대제도의 세대통합 제고요인(노년 및 청장년) T-test 168

<표 5-12> 경로우대제도의 세대통합 저해요인(노년 및 청장년) T-test 169

<표 5-13> 경로우대제도의 운용비용 확보방안(노년 및 청장년) T-test 171

<표 5-14> 경로우대제도 확대비용 부담의사(노년 및 청장년) T-test 174

<표 5-15> 경로우대제도 확대비용 부담의사(청장년) T-test 175

<표 5-16> 제도 확대 영역(노년 및 청장) T-test 176

<표 6-3> 세대통합 제고요인 및 증진방향(운영적 차원) 186

<표 6-4> 세대통합 저해요인 및 개선방향(운영적 차원) 188

<표 6-5> 운영비용 절감 방안 202

<그림 1-1> 연구의 추진방법 9

<그림 2-1> 기초연금 수급 현황 14

<그림 2-2> 한국의 세계노인복지지표 순위 17

<그림 2-3> 한국의 경제성장률과 노년인구 부양비 추이 28

<그림 2-4> 청년실업률과 노년인구부양비 추이 29

<그림 2-5> 분석흐름도 48

<그림 3-1> 무임손실 향후 전망 59

<그림 3-2> 시니어 패스 59

<그림 3-3> 효사랑 맛집 세팅지 적용 시안 69

<그림 3-4> 지하철 경로무임승차에 대한 의견 106

<그림 3-5> 한국인의 노년부양비* 추이 108

<그림 3-6> 세대갈등요인분석 109

<그림 4-1> 해외사례 연구범위 및 방법 119

<그림 4-2> 한국과 일본, 미국의 연령별 공공이전 규모 141

<그림 5-1> 경로우대시설 인지 여부(노년 및 청장년) 149

<그림 5-2> 경로우대시설 이용 경험 및 만족도(노년) 152

<그림 5-3> 일주일 기준 평균 지하철 이용 일 수(노년) 153

<그림 5-4> 지하철 주 이용 시간대(노년 전체 및 상용 근로자) 154

<그림 5-5> 지하철의 주 이용목적(노년) 155

<그림 5-6> 경로우대제도의 효과(청장년) 155

<그림 5-7> 세대갈등의 심각성 정도(노년) 158

<그림 5-8> 세대갈등의 심각성 정도(청장년) 158

<그림 5-9> 세대갈등 경험 여부(노년 및 청장년) 159

<그림 5-10> 세대갈등의 원인(노년 및 청장년) 161

<그림 5-11> 경로우대제도에 대한 인식(노년 및 청장년) 162

<그림 5-12> 세대간 상호 인식 및 태도 164

그림목차

<그림 5-15> 세대통합 제고 방안(노년 및 청장년) 170

<그림 5-16> 운용비용 절감방안(노년 및 청장년) 171

<그림 5-17> 노년으로 인식하는 연령(노년 및 청장년) 172

<그림 5-18> 적용적정연령(노년 및 청장년 부적절 평가자) 173

<그림 5-19> 노인인식연령 및 적용적정연령(노년 및 청장년) 173

<그림 5-20> 확대필요성 및 비용부담의사(노년 및 청장년) 174

<그림 5-21> 제도 확대영역(노년 및 청장년) 175

<그림 6-1> 경로우대제도의 세대통합적 개선(안) 190

1. 연구배경 및 필요성

□ 연구의 배경

○ 세대 간 갈등 심화에 따른 원인 분석 및 처방이 긴요한 시점

- 저출산 고령화 사회에서 급증하는 노인부양부담과 청년실업 심화 속 세대간 배분을 둘러싼 갈등 표출 빈번

- 세대갈등요인을 지닌 제도에 대한 심도 있는 분석 및 현실 적합한 처방 마련을 통한 갈등 저감 및 예방 필요

○ 경로우대제도의 운영비용 증가에 따른 세대갈등요인 심화

- 지하철 무임승차를 중심으로 운영비용 부담주체 간 이해대립 및 시 설 이용 관련 갈등 첨예화

- 고령화 사회에서 경로우대제도의 운영비용 부담이 타세대에 전가 되며 향후 지속적으로 세대 간 형평성 문제가 제기될 전망

□ 연구의 필요성

○ 세대통합 측면에서 경로우대제도의 법제도와 운영 측면에 대한 면밀한 검토 필요

- 경로효친사상에 기반해 도입된 제도이나 사안의 민감성으로 인해 법제도와 운영 차원에서 면밀한 검토는 이뤄지지 못했음

- 제도 운영 현황에 대한 파악과 환경변화에 따른 세대통합 측면에서

의 제도 적실성 검토 필요

○ 경로우대제도의 세대통합저해 및 제고요인 분석과 개선 모색 필요 - 경로우대제도의 비용부담증가에 따른 세대통합저해요인을 파악하

고 서비스의 만족도 및 효과성을 제고하는 개선안 검토 필요 - 경로우대제도의 세대통합 제고요인 파악 및 적극적 발굴을 통해 노

인복지 정책으로서 정당한 자리 찾기(positioning) 필요

2. 이론적 배경

□ 경로우대제도와 정책 환경 변화

○ 한국노년층의 열악한 복지상황 속에서 경로우대제도는 보완적 노인복 지정책으로 기능

- 한국 노년층은 병고(病苦)･빈고(貧苦)･고독고(孤獨苦)･무위고(無爲 苦)의 사고(四苦)를 겪으며 열악한 상황에 놓여있음

- 경로우대제도는 보건복지부가 시행하는 주요 노인복지 핵심사업의 빈틈을 메울 수 있는 보완적 노인복지정책으로 기능

∙ 노인의 이동권을 보장하는 보편적 서비스로서 노인 개인의 건강 및 사회참여뿐 아니라 사회경제적 파급효과도 지님

○ 경로우대제도의 환경 변화

- 경로우대제도가 도입된 지 30년이 지난 현재, 제도를 둘러싼 사회 문화･경제적 환경 및 노년층의 특성이 변화

∙ 경로우대제도의 인식적 기반인 경로효친사상의 약화 ∙ 성장 둔화 및 저성장기조에 따른 경기 침체

∙ 적극적이고 능동적인 신 노년층의 등장

□ 경로우대제도와 세대통합적 접근

○ 한국의 세대구분과 세대갈등 양상

- 한국의 산업화 세대, 민주화 세대, 정보화 세대는 각 세대별로 상이 한 역사적 경험과 가치관을 지니며 정치･경제･사회문화 각 차원에 서 세대갈등을 경험

∙ 노년인구 증가에 따른 노년층의 선거 영향력 확대, 일자리를 둘 러싼 세대간 갈등, 각 세대가 지닌 상이한 가치관에 따른 세대 차이가 각 차원의 세대갈등요인으로 작용

○ 세대통합적 접근에서 본 경로우대제도

- 경로우대제도 역시 정치･경제･사회문화 각 차원에서 세대통합저해 요인을 지니고 있음

∙ 정치적으로 민감한 사안으로 공론화가 어렵고 운영비용 증가에 따른 타 세대 부담 증가는 세대간 형평성 문제를 야기하며 제도 의 기반인 경로효친사상의 설득력이 약화됨

□ 분석 흐름도

3. 정책 및 사례분석

□ 경로우대제도의 법 제도 및 운영 현황 파악

○ 법적 근거 및 추진 연혁

- 노인복지법 제 26조 및 동법 시행령 제 19조

○ 법정항목 운영 현황과 자율항목 운영현황 파악

- 중앙･지방정부 및 민간부문이 시행하는 수송시설, 문화여가시설, 기타시설의 다양한 경로우대제도 시행 현황 파악

∙ 지하철(100% 할인), 철도(새마을호 및 KTX 30% 할인) 등 수송 시설부터 국공립미술관(100% 할인), 국공립국악원(50%할인) 등 문화여가시설까지 다양한 시설 및 할인율 제공

∙ 강남구, 광진구, 도봉구, 성동구 등 자치구 수준에서 민간 경로우 대제도 업소 모집 및 인센티브 제공

∙ 공급자 중심의 분산관리: 이용현황 파악 및 관리계획 부재 등 중 앙차원의 관리미흡

- 운영비용의 경우, 특히 경로우대제도(지하철) 관련 각 이해관계자 입장이 상당히 대립하며 접점을 찾기 어려운 상태

이해관계자 입장 및 의견

중앙

보건복지부 우리나라의 높은 노인빈곤율을 고려할 때, 현행 지하철 경로우 대제를 지지

국토교통부 지하철 경로우대제는 지자체의 자체적 선택이며, 국토교통부 의 책임이 아님

기획재정부 지자체 사업에 대한 책임은 지자체에 있어 국고 지원은 불가 지방 서울시 시행령이 강행규정이며, 무임수송의 손실분에 대한 국가의 합

리적 수준의 재정 분담이 절실

｜표 1｜ 경로우대제도 이해관계자 입장

□ 경로우대제도의 인식 및 활용실태 면접 조사

○ 경로우대제도의 인식 및 필요성

- 노년층은 경로우대제도를 국가의 노인에 대한 보상으로 인식하며 경제적 부담완화, 신노년 특성에 따른 제도의 필요성 절감 - 청장년층은 노인의 신체･정신건강 제고, 사회참여 촉진 등에 긍정

적이나 운영비용에 대한 부담을 느끼고 있는 것으로 나타남

○ 경로우대제도의 운영 관련 의견

- 노년층은 비용 부담 증가, 시니어패스의 부정사용, 지역 간 제도 적 용 불공평성, 홍보 미흡 등을 문제로 인식

- 청장년층은 비용부담 세대전가와 지역 간 불공평성에 공감 - 개선방안으로 노인연령상향, 소득별 차등할인, 현금지급, 출퇴근 시

간 이용 제한, 노약자석 확대 및 노인 전용칸 운영, 버스와 연계 서 비스 확대, 문화시설 할인 폭 조정, 제도 추진주체 확립 등을 제안

○ 경로우대제도와 세대통합 관련 의견

- 노년층의 경우 세대갈등의 원인으로는 옷차림 등 문화적 차이, 정 보 격차, 노인의 비매너, 가족구조의 변화 등이 지적됨

- 청장년층의 경우 노인의 비매너, 가족구조의 변화로 인한 세대간 접촉 미비를 지적함

- 경로우대제도의 세대통합 방안으로는 세대간 이해와 배려의 태도 함양, 노인을 부양대상이 아닌 소비자로 인식 변화, 동반할인 확대 등 경로우대 개선이 제안됨

○ 경로우대제도의 세대통합 관련 이슈 도출 - 각 세대별 입장

∙ 노년층은 노년 개인 및 가정에 미치는 효과뿐 아니라 사회경제적 편익을 강조하며 현행 경로우대제도 유지에 찬성

∙ 청년층은 대중교통 등에서 노인에 대한 부정적 인식이 크게 나타 나며 노년의 복지확충에 공감하면서도 세대간 형평성을 강화하

는 방향으로의 제도 개선 필요를 느낌

∙ 중장년층은 경로우대제도의 비용분담집단으로서 부담을 느끼기 는 하나 청년층보다 우호적 태도 견지

- 정치･경제･사회문화 측면에서 경로우대제도의 세대통합 관련이슈 를 도출한 결과는 다음과 같음

구분 제도 운영

정치 ∙ 노인의 정치적 영향력 확대에 따른 제 도 개선 논의 어려움

∙ 세대간 합의 부재

∙ 일반적 세대갈등이 경로우대제를 매개로 발현(ex: 경로무임승차폐지운동)

경제 ∙ 특정 세대에 편익을 부여

∙ 세부담 전가와 세대간 형평성 문제

∙ 고령화와 경로우대제 적용연령 유지에 따 른 급속한 비용증가

∙ 합리적 비용체계 미확립에 따른 중앙정부･

지방정부간 갈등과 이에 대해 세대갈등을 부추기는 언론 보도

∙ 경로우대제의 사회경제적 효과 홍보 미흡

∙ 시니어패스의 부정사용

사회 문화

∙ 경로효친사상의 쇠퇴에 따른 제도시 행 의의 약화

∙ 세대통합자본의 부족(핵가족화, 다른 세대간 접촉 감소에 따른 세대간 가치 관 차이)

∙ 경로우대시설에서 접촉은 증가하나 부정적 노출 多

∙ 수혜대상이 노인 1인 단위로 또래 노년과의 교류만 지원

∙ 노약자석 지정에 따른 세대격리

∙ 지하철의 출퇴근 시간대 이용 노인에 대한 반감

｜표 2｜ 경로우대제도의 세대통합 관련이슈

□ 해외사례 분석을 통한 벤치마킹 및 정책개선 시사점 모색

○ 일본과 미국, 영국의 경로우대제도 운영현황에 대한 사례분석을 실시하 고, UN과 WHO 등 국제기구의 노인복지증진을 위한 노력 현황을 파악

○ 해외의 노인교통요금할인은 노인 우대 성격보다 사회취약계층인 노인 의 이동성 보장 및 사회참여를 지원하는 성격이 강하기 때문에 세대 간

갈등 발생 가능성이 상대적으로 낮음

- 일본은 경로우대에 대한 법적 근거 없이, 지자체별로 노인에게 대 중교통할인과 문화여가시설 이용우대 등의 혜택을 제공

∙ 고령화로 소득별 차등지원, 이용제한 등 대중교통의 경로할인을 축소하는 제도개편을 시행

∙ 민간차원에서도 정부의 재정지원 없이 다양한 분야에서 자발적 으로 경로우대 혜택을 제공

- 미국 역시 경로우대제도에 대한 법적 근거는 없지만, 노인복지법에 서 교통서비스 지원에 대해 명시하고 있음

∙ 연방정부의 재정지원 하에 지역차원의 특성을 살려 장애인과 노 인을 대상으로 다양한 교통지원 서비스를 제공

∙ 노인대중교통할인과 문화여가시설 이용우대, 민간차원의 노인할 인혜택이 이루어지고 있음

- 영국은 교통법에 근거하여 교통약자의 배려차원에서 노인과 장애 인 대상 버스이용 우대제도를 실시하고 있음

∙ 박물관과 미술관은 노인 뿐 아니라 모든 연령에게 무료로 개방하 고 있으며, 관광지 주요시설은 노인 대상 할인요금을 적용 ∙ 국제기구에서는 세대간 연대 강화와 세대통합 등을 통해 노인복

지를 증진시키려는 국제공동노력을 기울이고 있음

○ 시사점 및 제도개선방안

- 노인복지법 상 경로우대제도 조항 개정 고려

∙ 단순한 노인우대가 아닌 영국 사례와 같이 ‘교통약자의 이동편의 증진법’에서 장애인 등과 함께 교통약자로서 할인서비스를 받도 록 하는 것이 바람직

- 물질적 지원에서 문화･심리적 지원으로 경로우대제도의 성격 전환 필요

∙ 해외사례처럼 개별적 제도보다 고령친화도시 등 포괄적인 차원 에서 노인을 우대하는 사회적 인식과 문화를 형성할 필요

□ 세대통합을 위한 경로우대제도 개선 관련 인식조사

○ 경로우대제도 이용현황 및 효과 인식

- 경로우대시설에 대한 각 세대별 인지수준은 전반적으로 높았고 노 년층의 시설 이용 경험 또한 높게 나타났으며 거의 모든 시설에서 90% 이상의 만족도를 보임

- 청장년층은 경로우대제도의 노년의 신체 정신건강제고, 사회참여활 동 촉진, 경제적 부담완화 효과를 높게 인식하고 있었음

○ 경로우대제도와 세대갈등 인식 정도

- 세대 별로 세대갈등을 심각하게 생각하는 비중이 높게 나타남 ∙ 특히 노년-청년간 갈등 인식 및 갈등 경험이 뚜렷이 높음 - 노년은 경로우대제도를 노인의 권리이자 사회차원의 노인존중제도

로 파악했으나 청장년은 타세대의 경제적 부담으로 인식하는 비율 이 높았음

- 각 세대가 서로를 배려 및 공감하는 태도는 높게 나타났으며 청년 보다는 장년이 노년에 대해 더 우호적인 태도를 보임

○ 세대통합 제고를 위한 경로우대제도 개선

- 노년층보다 청장년층이 경로우대시설에서의 세대교류 경험을 민감 하게 인식하고 있었음

- 세대통합 저해요인으로 타세대의 부담 증가, 경로효친사상의 설득 력 약화, 타 세대의 의견 반영 어려움 등에 동의율이 높게 나타남 - 세대통합 제고 방안으로는 세대 간 배려 및 의식개선 캠페인, 타세 대 의견반영 창구마련, 제도 운용비 절감방안 등에 동의했으며 특히 소득계층별 할인율 차등 적용에 대한 각 세대의 찬성률이 높았음

○ 시사점

- 노년층의 경로우대제도 이용 만족도는 매우 높았으며 청장년층의 동 제도에 대한 건강, 사회참여, 경제적 효과 인식도 높았음 - 한편 각 세대가 경로우대제도와 관련한 세대갈등 요인을 충분히 인

식하고 있었고 이를 해결할 필요성 및 실천의지를 보임

- 경로우대제도로 인한 갈등 정도는 노년-청년 간에 보다 뚜렷하며 장년층의 경우 양 세대를 통합할 수 있는 역할이 기대됨

- 그러나 경로효친사상 앙양이라는 제도의 목적 달성에 청장년층이 회의적이어서 이를 현실화할 필요성이 제기됨

4. 결론 및 정책대안

□ 경로우대제도의 세대통합 쟁점분석

○ 제도적 차원

구분 세대통합 관련요인 제도개선 착안사항

정치적 측면

▹ 통합 제고요인

∙ 각 세대별 정책 필요성 증대

- 저출산 고령화, 청년 실업 등으로 청년 대상 정책 필요성 증대(문헌) ∙ 세대간 정치적 통합 요구 증대 - 세대 대표성, 세대통합에 대한 관심 및

논의 증대(문헌･설문)

∙ 경로우대제 개선방향 공론화 - 노년층의 initiative 유도(문헌, FGI) - 시민사회의 적극적 역할 모색(FGI)

▹ 통합 저해요인

∙ 세대간 정치적 갈등 심화

- 노인의 선거 영향력 확대로 제도개선 공론화 어려움(문헌)

경제적 측면

▹ 통합 제고요인

∙ 자녀 세대의 경제적 부담 경감 - 노인 부양가구의 경제적 부담 경감으

로 가족 내 세대갈등 완화(설문) ∙ 타 세대에 경제적 파급효과

- 생산적 주체이자 소비자인 노인의 mobility 촉진

∙ 경로우대제의 사회경제적 효과 촉진 - 노인 신체 및 정신건강 제고를 통한

노인 의료비 절감 효과 촉진(문헌) - 노인부양가구 특성에 맞는 경로우대

제 니즈 분석 및 지원

- 실버산업과 연계해 사회경제적 파급 효과 제고(FGI)

∙ 전연령친화적 정책으로의 변화 모색 - 연령통합적 할인요금제도(ex:노인

▹ 통합 저해요인 ∙ 특정 세대에 편익 부여

○ 운영적 차원

구분 세대통합 관련요인 제도개선 착안사항

- 노년 세대에만 혜택을 부여(문헌) ∙ 세대간 형평성 문제

- 청장년 세대에 세부담 전가 및 향후 제 도의 지속가능성 문제(문헌)

할인과 학생할인 동일적용)(해외)

∙ 제도의 성격 변화

- 물질적 지원에서 정서적 지원으로 변화로 세부담 완화: 고령 친화적 환 경 조성(문헌･해외)

사회 문화적

측면

▹ 통합 제고요인 ∙ 세대간 접촉 증대

- 지하철 등 경로우대시설에서 세대간 접촉 기회 증가(문헌･설문)

∙ 세대간 배려 및 의식 개선

- 세대간 긍정적 노출을 늘릴 수 있는 배려운동, 시민의식개선운동(ex:

출퇴근 시간 이용 자율조정)(FGI)

∙ 제도 시행 의의 재검토

- 경로효친사상에서 사회적 약자인 시 니어 존중으로 제도시행 의의 재검 토(문헌･설문･해외)

∙ 세대통합자본 형성 노력

- 전반적이고 일상적인 영역에서 세대 간 이해 정도 제고(ex:청장년 세대 에 대한 고령자 이해 교육실시 및 세 대교류프로그램 개발)(문헌･FGI)

▹ 통합 저해요인 ∙ 제도 시행 의의 약화

- 경로우대제도의 인식기반인 경로효친 사상의 쇠퇴 및 규범적 설득력 약화(문 헌･설문･FGI)

∙ 세대간 부정적 노출 증가

- 경로우대시설에서 세대간 부정적 노 출의 비중 높음(문헌)

∙ 세대통합자본의 부족

- 핵가족화, 세대간 접촉 감소에 따른 가 치관 차이(문헌･인터뷰･FGI)

구분 세대통합 관련요인 제도개선 착안사항

정치적 측면

▹ 통합 제고요인

∙ 타 세대의 의견 반영 흐름

- 저출산에 따른 교통약자 의견 반영 증 대(ex: 임산부석 등 노인 외 교통약자 석 신설)(문헌)

∙ 세대통합적 정책 접근

- 노인을 포함한 사회적 약자에 대한 포괄적인 의견 수렴 및 반영

∙ 세대간 합의 기구 형성

- 타 세대의 의견을 반영할 수 있는 합 의기구 형성(가칭 세대통합위)(FGI) - 세대 담론, 제도 개선 공청회 실시(설

문･FGI)

▹ 통합 저해요인 ∙ 세대간 합의 부재

- 경로우대제도에 대한 다른 세대의 의 견 반영 미흡(설문)

∙ 정치적 세대갈등 발현 매개로 작동 - 세대간 정치적 갈등이 경로우대제를

매개로 발현(문헌)

구분 세대통합 관련요인 제도개선 착안사항

경제적 측면

▹ 통합 제고요인 ∙ 사회경제적 효과 인식

- 경로우대제의 사회경제적 효과에 대한 타세대의 긍정적 인식(설문)

∙ 노년층의 무분별한 사용 자중(설문결과 노년의 지하철 초과 이용은 적게 나타 남)(설문･인터뷰)

∙ 운영비용 마련을 위한 대안 검토 - 경로우대제도의 적용연령조정, 할인

율 축소, 이용횟수 제한, 소득별 차 등지원 등(문헌･FGI･해외)

∙ 합리적 비용분담체계 확립

- 중앙･지방정부간 합리적 비용부담 체계 확립

- 경로우대제 편익수혜기관(집단)의 비용분담 고려(문헌･인터뷰) - 지방정부 실정 및 재정상황에 맞는

경로우대제도의 시행(ex: 소도시, 농촌의 교통약자이동지원 서비스 제 공)(문헌･인터뷰･해외)

∙ 민관협력체계의 효과적 구축 - 지자체는 협력 민간업소 모집･홍보,

지침 제공에 중점을 두고 민간부문 의 적극적 역할 유도(FGI･해외)

∙ 제도남용 방지

- 시니어패스 부정사용 방지를 위한 방안 마련(ex: 부정사용 시 패스 영 구 회수)(FGI･해외)

▹ 통합 저해요인

∙ 고령화에 따른 비용 부담 증가 - 노년인구 급증에도 경로우대제도 적용

연령 유지에 따른 급속한 비용부담증 가(문헌)

∙ 합리적 비용부담체계 미확립

- 중앙･지방정부간 재정 갈등 발생 및 이에 대해 세대갈등을 부추기는 부정 적 언론보도(문헌･인터뷰)

∙ 사회경제적 효과 및 운영업소 홍보 미흡 (문헌)

∙ 제도의 남용

- 시니어패스의 부정사용(FGI)

사회 문화적

측면

▹ 통합 제고요인 ∙ 가정내 세대접촉 증가

- 가정방문기회 증가(인터뷰･설문) - 국공립 박물관 등 문화시설을 자녀 및

손자녀와 동반이용(인터뷰)

∙ 세대간 교류 지원 모색

- 세대간 교류를 지원할 수 있는 할인 제 개발(ex: 동반 1인 할인 확대)(인 터뷰･설문)

∙ 세대간 접촉 증대 방향 모색 - 일반석과 노약자석의 통합 운영

∙ 타 세대 배려적 제도 모색

- 지하철 피크타임 할인율 적용 축소 (해외)

- 출퇴근 시간 노인 전용칸 시범 운행 실시 등 세대 배려적 운영(FGI)

▹ 통합 저해요인 ∙ 세대 내 교류만 지원

- 노인 1인이 수혜단위로 또래노년과의 교류만 지원하는 결과(인터뷰･설문) ∙ 세대격리

- 노약자석 지정 등을 통한 세대간 격리 발생(문헌)

∙ 타 세대의 반감 발생

- 지하철의 출퇴근 시간대 이용 노인에 대한 반감(문헌･설문)

□ 경로우대제도의 세대통합적 개선방향

○ 정치적 측면: 세대간 합의 도출

- 공론화 기반 조성, 협력적 거버넌스 원칙

○ 경제적 측면: 세대간 형평성 제고

- 미래지속가능성, 세대정의에 부합하는 효과성 증진 원칙

○ 사회문화적 측면: 세대통합 자본 형성 노력 - 전연령 친화적, 신뢰에 바탕한 세대교류 원칙

□ 경로우대제도의 세대통합적 개선방안

○ 정책과제 1: 세대 간 합의 구축을 위한 제도정비

- 합의 형성을 위한 공론화 방안, 조직 설계, 조직운영 계획

○ 정책과제 2: 사회경제적 효과 촉진을 통한 세대 간 형평성 제고 - 운영비용 절감을 위한 다양한 방안 모색, 제도 목적의 재조정을 통

한 효과성 제고, 제도의 성격변화 모색

○ 정책과제 3: 세대간 인식개선을 위한 교육 및 캠페인

- 세대간 교육 장려, 노년 대상 시민의식 개선 교육, 경로우대시설에 서의 세대상생 캠페인

정책과제 1: 세대 간 합의 구축을 위한 제도정비 1-1. 합의 형성을 위한 공론화 방안

∙ 국민적 합의: 국가발전을 위해 경각심을 가지고 최우선 과제로 인식 ∙ 강력한 리더십: 최고의사결정권자의 강력한 추진력으로 뒷받침 1-2. 합의 형성을 위한 조직 설계

∙ 기존 제도의 활용: 국민대통합위원회 및 저출산고령사회위원회의 활용 ∙ 새로운 합의 기구의 형성: (가칭)세대통합위원회 발족

1-3. 합의 형성을 위한 조직운영 계획 ∙ 합의 기구 구조: 민관산학연 거버넌스

∙ 안건: 세대간 연대협약, 세대갈등 영향평가 및 비용분담 방안 등

정책과제 2: 사회경제적 효과 촉진을 통한 세대 간 형평성 제고 2-1. 운영비용 절감을 위한 다양한 방안 모색

∙ 소득별 차등지원 ∙ 할인율 축소 ∙ 적용연령 상향 ∙ 교통수당 지급

∙ 출퇴근 시간대 요금 할인율 축소 2-2. 제도 목적의 재조정을 통한 효과성 제고

∙ 제도 목적을 경로효친사상에서 활기찬 노년생활 유지로 변경 ∙ 지자체별 사회경제적 효과 촉진시킬 방안 모색

∙ 노인의 특성별 니즈 파악을 통해 주기적으로 노인복지법 시행령에 반영 ∙ 경로우대제도의 순기능에 대한 적극적 홍보 및 관련 연구 장려 2-3. 제도의 성격변화 모색

∙ 고령친화적 환경 조성 등 물질적 지원에서 정서적 지원으로의 성격 변화 모색 ∙ 노인을 위한 제도가 타세대에도 이용 가능하도록 정책 설계

정책과제 3: 세대간 인식개선을 위한 교육 및 캠페인 3-1. 세대간 교육 장려

∙ 제도권: 정규 교육과정 활용, 자유학기제 등을 이용해 학생과 노인이 모두 교사로 서로에 지 식을 나눌 수 있는 시스템 제도화

∙ 비제도권: 노년단체를 활용한 세대교류 프로그램, 대한노인회 및 종합복지관 이용자들과 노 년을 위해 봉사하고 싶은 청년들이 언제든 접근 가능한 매칭시스템 구축

3-2. 노년 대상 시민의식 개선 교육

∙ 교육확대: 종합복지관에서 행해지는 시민의식개선 교육을 경로당으로 확대

∙ 정기적 교육 제도화: 시니어패스 발급 시에 시민의식개선을 함께 진행하고 시니어패스 갱신 기간마다 교육받도록 제도화

3-3. 경로우대시설에서의 세대상생 캠페인

∙ 세대예절 캠페인: 세대이해, 노약자석에 대한 다른 세대의 합리적 이용이 가능한 분위기 조성

∙ 세대별 캠페인: 노인들의 불필요한 출퇴근 시간대 이용 자제 캠페인, 청년대상 노년세대 존 중 및 배려 캠페인

Improvement Measures of Korean Preferential Treatment in Honor of the Elderly for

Intergenerational Integration

Hur, Joon-Young

Recently, Korean society suffers from the impact of low birthrate and population aging that is worse than ever and the social burden of support responsibility for the elderly often leads to intergenerational conflict among generations with public pension, jobs, etc. Thus, analyzing the institution relating to intergenerational conflict and finding suggestions would be crucial to achieve social integration.

However, until now, it has been difficult to find deep analysis and improvement measures handling specific institutions. This study deals with Korean Preferential Treatment in Honor of the Elderly(KPTHE) which is a famous Korean social welfare program for the elderly articulating the offering of concessions to the elderly in using public transportation and visiting cultural places, etc. since 1980. This institution gives benefits to the elderly on the one hand, but it is

uncertain as to whether it could be sustainable considering the low birthrate and aging Korean society as well as intergenerational conflict while using related facilities with other generations on the other hand.

The purpose of this study is to attempt to analyze the circumstances of current Preferential Treatment in Honor of the Elderly and determine improvement measures to achieve integration among various generations, which cover the younger generation, middle-aged and senior citizens.

This study consists of two main parts; 1) Deriving intergenerational integration issues among the young, middle, and elderly generations in the political, economic, and social-cultural aspect through in-depth interviews and surveys, 2) A suggestion for intergenerational integration handling the KPTHE based on the research findings. For the intergenerational integration of improving KPTHE, the following factors need to be considered important in three aspects: 1) intergenerational consensus(political), 2) intergenerational equity(economic), 3) intergenerational integration capital(social-cultural). To improve the political aspect, infrastructure of consensus building and collaborating governance as principles are needed and show 3 specific strategies for achieving intergenerational agreement. There are 2 principles to improve the economic aspect of KPTHE: future substantiality as well as effectiveness according to generational fairness and there are 3 enabling strategies for adjustment of KPTHE considering institution design. For the improvement of the social-cultural aspect, two principles such as age-friendliness as well as generation exchange based on trust are needed and 3 specific strategies to fulfill the principles are suggested.

서 론

제1절 연구의 배경 제2절 연구의 목적 및 내용 제3절 연구의 방법

제1장 서 론

제1절 연구의 배경

그 동안 우리나라의 사회갈등은 주로 이념 갈등, 지역 갈등이 주를 이루었으 며 서구사회에 비해 세대갈등은 크게 부각되지 않았다. 그러나 최근 들어 급속 한 고령화 속도와 경제 침체, 이례 없는 청년 실업 등 급격한 사회변동에 따른 세대 간 갈등이 점차 증폭되고 있어 이에 따른 심도 있는 원인분석 및 적극적 처방이 긴요한 실정이다.¹⁾

특히 우리의 경우 상대적으로 짧은 기간에 농경사회, 산업사회, 정보사회로 의 급격한 변화를 겪어왔다는 점에서 이질적인 세대가 경험하는 사회적, 역사 적 상황이 서로 다르고 이로 인한 세대 차이의 폭도 커질 가능성이 높다 하겠 다. 즉 신체적 제약과 굴곡진 현대사 경험에 대한 노인세대의 보상심리와 경제 불황 및 취업난 등으로 여유가 없는 젊은 세대 간의 상호 이해와 배려의 부족이 세대갈등을 더욱 촉발시키는 형국이다.²⁾

1) 최근 국민대통합위원회에서 실시한 여론조사 결과 노인세대와 젊은 세대 간의 갈등이 ‘심각하다’라는 응답은 79.6%로 ‘심각하지 않다’의 18.9%보다 월등히 높은 수준으로 나타났는데 주된 세대갈등은 지하철, 버스 같은 대중교통 공간에서 발생했으며, 대중교통 노약자석을 젊은 세대는 ‘사회적 선의’라 고 생각하는데 반면, 노인들은 ‘당위’라고 생각하는 등 사회질서에 대한 세대 간 합의가 없어 갈등 양산 되고 있다(동아일보, 2015.12.22.)

2) 특히 고령화와 저성장으로 인해 세대갈등의 양상은 경제적 이익을 둘러싼 이해관계가 큰 축을 형성하 고 있다. 인구 고령화는 인구부양비를 악화시켜 현 근로세대의 노인부양부담을 증가시키고 경제성장 둔화는 경제적 자원감소 및 실업 증가를 부추겨 노인부담비용을 감당하는 근로세대 연금가입자 감소초 래로 연금재정 악화를 심화시킨다.

최근 들어 복지국가론의 부상과 맞물려 청년세대와 노인세대 간의 갈등은 해결의 실마리를 찾지 못한 채 점차 심각해지는 상황으로 노인부양, 정년연령, 연금수급액과 연금지급시기, 건강 보험료 등 세대 간 배분을 둘러싼 갈등이 발 생하고 있고 노인부양에 대한 기대와 의무감 사이의 격차로 젊은 세대의 감당 할 수 없는 경제적, 정서적 압박이 증가하고 있다.³⁾ 세대갈등의 배경과 관련하 여 한국사회에서 차지하는 노인세대의 정치적･사회적 특성도 감안할 필요가 있다. 노인들은 정치적으로 다른 세대에 비해 상대적으로 잘 조직되어 있고, 투표율도 높다(Torres-Gil, 1993)는 점에서 연금 및 사회정책의 근본적 개혁 이 드문 형편이다. 그러나 한국사회의 고령층은 OECD 국가들 중에서 빈곤율 이 매우 높고 안정된 복지혜택 또한 누리지 못하고 있는 것이 사실이다. 따라서 복지지원 확대를 위한 조세부담은 현재와 미래의 근로연령세대가 감당해야할 문제라는 점에서 세대 갈등요인으로 작용한다.⁴⁾ 이러한 점을 두고 볼 때, 세대 간 갈등을 야기할 수 있는 제도를 세대통합적 측면에서 고려하고 갈등의 원인 에 대한 깊이 있는 분석과 현실적합한 처방을 마련하여 갈등을 저감하고 미리 예방하는 것이 필요하다 하겠다.

본 연구에서 다루고자 하는 경로우대제도는 1980년 이래 경로효친(敬老孝 親) 사상을 근거로 실시되어 오고 있는 노년 대상의 보편적 서비스로 세대갈등 요인에 대한 논의는 있어왔으나 세대통합적 측면을 고려한 법제화와 집행에 대 한 면밀한 검토는 찾아보기 어렵다.⁵⁾ 현행 노인복지법 제26조는 1) 65세 이상

3) 최근 들어 낮은 출산율로 인해 노인부양비는 2030년에는 39.2%, 2050년에는 75.1%, 2070년에는 90.3%로 증가할 전망인데, 국민연금 가입자수 대비 수급자수를 표시하는 제도부양비도 2008년에 10.3%에서 2030년에 34.4%, 2050년에 90.1%, 2070년에 119.3%로 증가하여 2070년에는 가입 자 1명이 1.2명의 수급자를 감당해야 하는 문제가 발생할 것으로 예상되고 있다(국민연금재정추계위원 회, 2008: 53; 57).

4) OECD 국가중 한국의 전체 빈곤율은 15%로 중하위 수준이나 노인빈곤율은 47%로 가장 높은 수준이다.

5) 경로우대제도는 1980년 5월 8일을 기점으로 70세 이상의 노인에 대하여 ‘노인승차권 지급’제도와 철도, 지하철 운임 50% 할인 적용으로부터 시작되었는데 노인승차권 제도는 1994년부터 노인교통비 현금지원으로 전환되었고 이후 1996년부터는 현금으로 노인교통비를 지급하는 방안으로 개선하게 되 었는데 2009년 기초노령연금제도의 실시로 인하여 노인교통비가 폐지되었지만 지하철 무임승차는 유 지하고 있다.

에 대해 국가 또는 지방자치단체의 수송시설 및 공공시설을 무료로 또는 할인 하여 이용하도록 할 수 있고,⁶⁾ 2) 노인의 일상생활과 관련된 사업을 경영하는 자에게 65세 이상의 자에 대하여 이용요금 할인을 권유할 수 있으며, 3) 노인 에게 이용요금을 할인하여 주는 자에 대하여 적절한 지원을 할 수 있다고 명시 하고 있다.

그러나 경로우대제도는 고령화 사회의 영향으로 소요 비용이 커지고 있고 보 편적 적용을 통해 부유한 노인층도 혜택을 받는다는 점에서 세부담이 전가되는 등 청년계층에 대한 차별적 요소와 갈등이 상존한다. 사실 경로우대제는 만 65 세 이상의 모든 노인들에게 혜택을 제공하는 보편적 제도로서 의의를 지니는데 이는 경로효친의 전통적 미덕을 살려 어르신을 공경하고 국가사회의 발전에 기 여한 공헌에 보답하는 뜻을 담고 있다. 그러나 수송시설의 무임승차 혜택으로 인해 이미 상당한 손실과 부담을 겪고 있으며 저출산 고령화 상황에 비추어 볼 때 미래세대에 대한 세 부담은 점차 가중될 것으로 예측된다. 그도 그럴 것이 65세 이상 지하철 무상지원을 처음 도입한 1980년대 초반에 65세 이상의 인 구는 146만명(3.9%)에서 현재는 65세 이상의 전체인구는 11%이고, 2026년 에는 20%, 2050년에는 38.2%에 이를 것으로 전망되기 때문이다(조선일보, 2010.06.15.).

경로우대제도는 이러한 맥락에서 세대통합의 저해요인으로 작용할 수 있다.

지하철 무료이용을 비롯한 각종 시설에서의 노인 할인 비용은 급속한 고령화 속에서 미래 청장년 세대의 부담으로 이어질 수 있고, 이미 상당한 회계적 손실 을 유발하고 있다. 특히, 경로효친 사상에 입각해 도입되었던 경로우대제가 전 세대적 합의를 거치지 않은 채, 민감한 사안으로 치부되며 제도의 본질 및 운영 상 논의가 제대로 이뤄지지 않고 있다. 한국과 같이 짧은 기간에 산업화와 민주 화를 경험한 사회에서 가치관 차이에 따른 근본적인 세대 격차는 경로우대제를 둘러싼 경제적 이해관계에도 큰 영향을 미칠 것임은 미루어 짐작할 수 있다.

6) 이와 관련해 노인복지법 시행령 제19조에는 경로우대시설의 종류와 할인율을 제시하고 있다. 철도나 도시철도, 지하철 공사 등에서는 제시된 구체적인 할인율에 따라 교통요금 할인을 실시하고 있다.

그러나 한편으로, 노인복지의 사각지대를 보완해주면서 세대통합을 촉진하 는 측면도 간과할 수 없다. OECD 국가 중 가장 높은 수준의 노인빈곤율과 자 살율에도 불구하고, 고령화 준비지수와 행복지수는 최하위 수준을 보이고 있는 현실에서 수송시설과 문화시설 이용혜택을 통한 보완적 복지제공은 가정의 노 인 부양책임도 경감시킬 뿐 아니라 사회적으로도 건강하고 활력 있는 노년 유 지에 긍정적 기여를 하는 측면이 존재한다. 따라서 보완적 노인복지정책으로 서 경로우대제도의 역할 및 효과에 대한 분석적 접근이 요구된다. 특히, 베이비 부머 세대의 은퇴와 맞물려 신노년으로의 노인 특성 변화가 예상되는 현 시점 에서 경로우대제의 제도 본질적 성격을 고찰하고, 제도 운영상 문제점에 대한 개선 방향 모색이 이뤄질 필요가 있다.

제2절 연구의 목적 및 내용

1. 연구의 목적

본 연구의 목적은 한국사회에서 노인복지의 일정 부분을 감당하고 있는 경로우대제도를 둘러싼 세대간 갈등･통합실태를 심층적으로 진단하여 관련 된 세대간 갈등･통합요인을 규명하고 이에 대한 해소･증대요인 탐색을 통해 세대통합을 장려할 수 있는 방향으로 제도 및 운영적 차원의 개선을 모색하 는데 있다.

경로우대제도는 제도의 운영 역사가 상당히 오래되었음에도 불구하고 아직 까지 종합적인 실태조사가 면밀히 이루어진 적 없이 관행적으로 유지되어온 측 면이 크다. 따라서 제도에서 보장하고 있는 수송시설과 문화시설 이용혜택에 대한 실제 정책대상인 노인들의 이용실태 및 만족도 뿐만 아니라 세대통합 측 면에서 경로우대제도의 발전방향과 구체적인 개선방안에 대해서 본격적으로 다루어진 적이 없었다. 그러나 향후 보다 더 심각해질 저출산 고령화 문제에 있어 갈등의 핵심이 될 세대갈등에 대한 예방적 차원의 대응을 준비할 필요가 있다.

이를 위해 문헌연구, 심층 인터뷰, 해외사례 조사, 설문조사 등 다양한 연구 방법론을 활용하여 경로우대제의 제도 본질적, 운영적 측면에서의 특성을 고찰 하고 세대통합을 제고하는 요인 뿐만 아니라 저해하는 요인에 대한 면밀한 검 토를 통해 발전방안을 도출하고자 한다. 이를 통해 연금, 일자리 문제 등 경로 우대제도 보다 갈등이 더 심한 사례에 대한 시사점을 제공하고 궁극적으로는 세대통합에 기여하려는 목적을 지니고 있다.

2. 연구의 내용

본 연구는 경로우대제도 관련 세대갈등 문제와 통합 기여요소 논의를 바탕으 로 통합제고 방안을 모색하고자 한다. 그러나 현재까지 경로우대제도를 세대통 합과 연관하여 다루고 있는 연구는 찾기 어려운 상태이다. 즉 관련 제도의 민감 성을 이유로, 경로우대제도를 직접 분석한 연구는 발견하기 어렵고 제도의 일 부인 무임승차 관련 비용부담에 대한 인식과 실태 관련 몇 편의 용역보고서가 전부이나 그마저도 손실과 비용부담에 대한 기술적 측면 위주로 제시되고 있 다. 세대통합 관련 기존 연구들의 경우에도 주로 거시적인 관점에서 세대갈등 의 원인 및 갈등 양상을 파악할 뿐 경로우대제도 등 구체적인 제도를 직접 분석 하고 있지는 않다. 따라서 경로우대제도 관련 전반적인 현황과 실태에 대한 최 초의 분석적 접근을 통해 실증적인 연구결과제시로 정책활용도를 높일 계획이 다. 이를 위해 세대갈등 관련 이론적 논의를 토대로 다양한 경로우대제도를 둘 러싼 세대간 갈등양상 및 실태를 진단하고 세대간 갈등 원인 규명 및 해소요인 탐색을 통해 세대간 통합을 장려할 수 있는 방향으로 제도개선을 모색한다.

연구의 주요 내용은 다음과 같다. 첫째, 경로우대제가 지니는 세대통합수요 차원에서 세대의 개념, 세대 갈등 양상, 세대 통합적 접근의 이론적 배경을 파 악하고, 경로우대제의 세대 통합적 접근을 제시한다. 둘째, 경로우대정책의 운 영 실태를 면밀히 파악하여 경로우대제의 제도 본질적, 운영적 차원에서의 문 제점을 정리하고, 셋째, 세대 간 갈등 및 통합과 관련해 해외 사례를 분석한다.

마지막으로, 세대 간 통합 저해요인의 해소 및 세대 통합 요인의 제고 요인 활 용 방안을 제시하여 세대 통합 수단으로서 경로우대제의 개선방향을 모색한다.

제3절 연구의 방법

1. 연구방법

본 연구에서는 연구의 이론적 기반을 다지는 다각도의 문헌조사와 경로우대 제도 관련 세대간 갈등 실태 파악 및 이슈 도출을 위한 심층인터뷰를 수행하고, 인터뷰 내용에 대한 분석을 토대로 설계된 질문지를 통해 설문조사를 실시하여 세대통합을 위한 구체적인 방안을 모색하고자 한다.

우선, 문헌조사를 통해 세대 통합 및 갈등, 경로우대제 관련 법제, 이론 및 선행연구를 검토하고 관련 정책 및 문제점을 발굴하기 위한 이론적 기반을 구 축한다. 또한 이와 관련된 다양한 행정자료 및 언론보도 자료의 조사 ･ 수집을 통해 데이터를 확보하고, 해외 주요국의 관련 사례분석을 통해 시사점을 도출 한다. 그리고 현재 이루어지고 있는 경로우대제도 지원 및 활용 현황을 살펴보 고 이를 토대로 정책제언의 기초자료로 활용한다.

다음으로 청장년 및 노년세대 및 전문가 등 관련 이해관계자 대상으로 심층 인터뷰 및 포커스 그룹 인터뷰(FGI)를 실시해, 경로우대제 관련 인식 및 활용 과 더불어 세대 간 갈등 이슈에 대한 실태를 확인하고 추가적 문제점에 대한 실증자료를 수집한다. 심층인터뷰 대상자는 세대별 단체 활동을 하는 개인을 중심으로 가급적 세대를 대표할 수 있으면서도 다양한 의견을 반영하고자 하였 다. 개별 심층인터뷰를 기본으로 하면서도 대상자 상호 친밀감 정도에 따라서 는 포커스 그룹 인터뷰로 진행하여 솔직한 의견을 구하기도 하였다. 제도 운영 과 관련하여 이해관계가 대립하는 조직들의 경우 이해관계자에 대한 인터뷰를 별도로 실시하여 크로스 체크를 하였다.

아울러 설문조사를 통해, 경로우대제도 관련 인식과 활용 및 세대통합 실태 평가 및 영향요인을 확인하였다. 청장년과 노년세대 별 대상으로 서베이를 실 시해 경로우대제도와 관련한 갈등 경험에 대한 의견과 평가를 설문하였고, 세

대 간 갈등과 통합에 있어 주요한 영향요인을 파악하고 효과적 개선요인을 확 인하였다.

앞에서 언급한 본 연구의 내용과 방법을 도식화하면 다음의 〔그림 1-1〕과 같다.

｜그림 1-1｜ 연구의 추진방법

2. 연구의 기대효과

본 연구는 경로우대제도와 관련된 다양한 세대간 갈등의 실태 분석을 바탕으 로 세대간 갈등해소 및 통합을 위한 개선방안 도출 및 정책제언으로 향후 관련 법제도 개정 시 기여하고자 한다. 주로 청와대, 국무조정실, 보건복지부, 지방 자치단체 등 정부부처, 공공기관 등이 예상되는 정책수요자이며 정책기여의 구 체적 내용은 노인복지법 제26조(경로우대) 상의 현실적 연령 검토･제시 및 동 법 시행령 제19조(경로우대시설의 종류 등)에서 이용요금 할인 공공시설 종류 와 할인율 관련 현실화 방안 검토 및 개선 방안에 대한 제안이다.

이론적 배경

제1절 보완적 노인복지정책으로서의 경로우대제도 제2절 경로우대제도의 환경 변화

제3절 경로우대제도와 세대통합적 접근

제2장 이론적 배경

제1절 보완적 노인복지정책으로서의 경로우대제도

1. 한국 노년층의 복지수요

1) 한국 노인복지정책의 현황

한국의 노인복지정책이 본격적으로 시작된 것은 1980년대로, 1970년대 말 이전에는 급속한 경제성장에도 불구하고 노인인구비율이 3%대로 유지되면서 전통적 가족부양기능이 큰 변화 없이 유지되었다(차흥봉, 2010: 6).⁷⁾

노인복지정책의 본격적인 발달은 1980년대 이후, 법 제도, 조직, 정책, 프로 그램 도입, 복지시설 증대를 통해 이루어져 왔다. 1981년 노인복지법이 제정 되었고, 노인복지정책의 기본방향이 ‘선 가정보호, 후 사회보장’으로 설정되면 서 정부는 저소득층 노인에 국가보호의 우선을 두고 노인복지서비스사업을 보 완적으로 확충하며 민간참여를 유도하였다(차흥봉, 2010: 7). 1981년 11월에 는 노인복지계가 신설되었고 1982년 5월 8일 경로헌장을 선포하여 노인을 ‘국 가발전에 공헌한 어른’으로 규정, 노인의 사회적 위치를 명시하였다(매일경제,

7) 1960년대 초 군사정권에서 사회복지정책에 대한 의욕을 지니고 여러 사회보장제도 수립을 위한 입법 을 추진했으나 노인복지정책은 그 방향이 제대로 설정되지 않았고 노인복지를 전담하는 ‘계’ 단위의 조직도 없이 1978년 45개 양로원에 대한 운영예산이 전부인 수준이었다(차흥봉, 2010: 7). 다만 1970년대 말, 생활보호법에 의한 생계보호수준이 향상되며 빈곤층의 노인들은 일정 정도의 혜택을 받 을 수 있었다(차흥봉, 2010: 7).

1982.05.08.). 1980년 5월, 경로우대제가 도입되었고 1982년 2월부터는 경 로우대제의 적용 연령이 70세에서 65세로 하향되어 제도 대상이 확대되었다.

노인의 소득보장 프로그램도 발전하면서 1988년 국민연금제, 1991년 노령수 당제, 1998년 경로연금제 실시가 이뤄졌다. 그러나 정책대상이 주로 저소득층 이었고 급여액도 낮은 수준이어서 노인들의 경제적 생활수준에 크게 영향을 미 치지는 못하였다(차흥봉, 2010: 8).

2000년대 들어 증가하는 노인인구비율, 노인인구 수, 평균수명의 획기적 연 장은 변화하는 가족구조 및 기능과 함께 노인문제를 심각한 문제로 인식하게 만들었다(차흥봉, 2010: 7).⁸⁾ 이에 따라 2008년부터 건강보험제도와 의료급 여제도 분야에 노인 장기요양보험제도가 도입되는 등 노인이 누릴 수 있는 보 장제도의 혜택이 늘어났다. 또한 같은 해, 기초노령연금제도가 종래의 경로연 금제도를 흡수하고 2014년, 기초연금제도로 변경되어 현재는 소득인정액 수준 이하의 노인에게 기초연금을 지급하여 노인들의 경제활동에 의미 있는 기여를 하고 있다.

노인들을 위한 복지시설 또한 1980년 이후 본격적으로 증대되었다. 1983년 요양시설이 처음 생겨난 후, 2008년 말 방문요양시설 등 재가장기요양기관은 10,224개소로 증가했고(차흥봉, 2010: 8) 현재 노인주거복지시설, 노인의료복 지시설, 노인여가복지시설, 재가노인복지시설, 노인보호전문기관을 포함해 2015년 기준 노인복지시설은 전국 총 75,029개에 달하고 있다(보건복지부, 2016a: 5).

2016년 현재 노인복지정책의 현황을 살펴보면, 보건복지부가 시행하고 있 는 노인복지정책은 크게 1) 노인의 소득보장, 2) 노인의 사회참여 지원, 3) 노 인 의료지원 및 보호 정책으로 구분할 수 있다(보건복지부, 2016a).

우선 노인의 소득보장 정책으로는 기초연금이 대표적으로, 소득인정액이 선

8) 노인인구비율은 3.8% 수준이었던 1980년에 비해 2005년 9.1%로 증가했고, 노인인구의 절대 수도 1,456천 명에서 4,380천명으로 늘어났으며 평균 수명 역시 65.8세에서 78세로 증가하였다(김태헌 2007; 차흥봉 2010: 4에서 재인용).