사회통합센터 Working Paper 12 - 01
무상보육 확대 정책의 특징과 문제점 및 대안 탐색
김 정 래 부산교육대학교
2012년 10월
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무상보육 확대 정책의 특징과 문제점 및 대안 탐색
초 록
이 글은 최근 정치권이 주도하고 있는 무상보육 확대 정책의 주요 특징과 문제점을 지적하 고, 무상보육을 원천적으로 시행하지 않는 한 현실적으로 심각한 문제가 발생하지 않도록 하 는 몇 가지 대안을 탐색하고자 한 것이다.
무상보육 정책의 토대가 되는 사회주의 복지국가론의 특징을 살펴보고, 이에 대한 자유주의 진영의 반론을 정리하였다. 사회주의 복지국가론은 국가가 관정하는 사회서비스가 필수적이 며, 이를 전 국민에게 확대해야 한다는 입장이다. 반면 자유주의 사고체계에서 보면 복지의 관건은 사회 안전망 구축에 있으며, 복지는 근본적으로 국가가 관장할 사안이 아니라 개인사 라는 점을 부각시킨다.
한편 무상보육의 경우, 이른바 내재적 가치를 중심으로 그 지지근거와 반론을 살펴보았다.
그러나 우리 정치권에서 제기하는 워킹 맘의 근로조건 개선이나 출산율 제고는 무상보육 정책 의 외재적 가치를 가지고 접근하는 방식이다. 이 접근법은 북구라파 복지유형과도 다른 것이 며, 논리적 타당성이나 현실적으로 실현 가능성 면에서 강한 회의가 따른다.
무상보육의 실태는 다음과 같다. 2012년 중앙정부 예산은 약 223조 1,383억 원이고, 이의 9.94%에 해당하는 22조 1,814억 원이 보건복지부 예산이다. 보육사업 총예산은 3조 285억 원으로 중앙정부 예산의 1.36%, 보건복지부 예산의 13.65%를 차지한다. 이 중 무상보육확대 정책에 소요되는 예산인 보육료 지원액은 2조 3,912억 원이다. 보육료 지원 금액은 중앙정부 예산의 1.07%, 보건복지부 예산의 10.78%를 차지하며 보육예산의 78.96%를 차지한다.
2000년을 기점으로 하여 2012년까지 중앙정부 예산은 연평균 증가율은 7.97%인 반면에, 보건복지부 예산의 평균 증가율은 12.64%이다.
이론적 검토에 있어서, 무상보육 확대 정책은 어느 정의이론에 비추어 보아도 정당화되기 어렵다는 점을 확인할 수 있다. 그렇다고 사회주의 노선에서 강조하는 평등의 실현에 기여하 는 것도 아니다.
무상보육의 확대에 따른 문제로서 이질적인 양성 과정을 거친 보육교사의 처우 문제와 유치 원(유아교육)과 어린이집(보육사업)의 일원화 문제가 심각한 문제로 부각될 것이다.
관련 연구를 토대로 하여 정치권에서 추진하는 무상보육 확대 실시를 통하여 워킹 맘 문제 해결과 출산율 제고는 실효성이 없는 것으로 판단된다.
대안으로서 다음 몇 가지를 제시하였다.
1. 무상보육 대상의 선별을 엄격하게 한다.
2. 출산율 제고 정책은 향후 무상보육 투여 예산의 일부만 가지고도 할 수 있는 별도의 정 책입안을 통하여 실시해야 한다.
3. 양육 수당의 수혜대상도 엄선해야 한다.
4. 보육교사 및 보육 시설의 질 관리를 철저히 해야 한다.
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무상보육 확대 정책의 특징과 문제점 및 대안 탐색
Ⅰ. 무상복지정책과 무상보육정책의 특징
1. ‘복지국가’의 무상복지정책
사회주의에 기반한 이른바 ‘복지국가(welfare state)’의 핵심인 무상복지정책의 특징을 정리 하면 다음과 같다.
첫째, 복지를 보는 관점에 있어서 사회서비스가 필수적이다. 아울러 사회서비스의 무상공급 은 문명국가의 척도로 본다. 1942년 베버리지 보고서(Beveridge Report)의 ‘모두를 위한 자 유’는 사람의 생존에 필요한 모든 것을 국가가 무상으로 제공하는 사회서비스를 표현한 말이 다.
둘째, 사회서비스를 무상공급하기 위하여 복지는 국가의 기본적 책무이다. 국가가 관정하는 복지서비스는 보편적 복지를 실현한다. 이에 따라 국유화가 필수적이다.
셋째, 복지정책은 평등을 실현한다. 평등 실현을 위하여 사적 영역을 축소해야 한다. 중요한 재화는 국가에 의하여 동등하게 분배되어야 한다. 이는 “사적 영역 축소 = 거대 정부”의 등식 에 비추어 국가독점의 필연성을 낳는다.
넷째, 사회주의 국가독점 복지 정책은 자본주의 체제 아래서도 가능하다. 서 유럽 국가에서 성공을 거두었다.
이에 대한 반론도 만만치 않다. 개인의 책무를 중시하는 자유주의(libertarian) 사고 체제에 서 제기되는 사회주의 복지국가 정책의 문제점을 정리하면 다음과 같다.
첫째, 복지의 관건은 사회서비스 제공이 아니라 사회 안전망(safety net)의 구축이다. 복지 국가의 책무는 극빈 수요자(the extreme needy)에게 사회안전망을 제공하는 것이다. 이러한 상황에서 무상복지는 비현실적이다.
둘째, 복지재(福祉財) 또는 복지서비스는 국가가 관장할 문제가 아니라 개인사이다. 복리(福 利)문제는 개인이 챙겨야 할 사안이므로 국가가 나서서 관장하는 것은 이치에 맞지 않는다.
셋째, 복지 정책이 평등을 실현시켜 주지 않는다. 개인의 재능과 공과(merit and desert)는 다양하여 일률적으로 통제하거나 지원할 수 없다. 국가 공급하는 재화와 서비스는 개인의 재 능과 공과는 물론이고 개인의 필요조차 왜곡시킨다. 다양한 개인 간에 존재하는 차이 (difference)는 존중되어야 한다. 이러한 차이의 존중은 차별(discrimination)이 결코 아니다.
따라서 “사적 영역 축소 = 전체주의 사회의 전조”의 등식에 비추어 사적 영역(private section)은 보호해야 한다. 아울러 경쟁과 시장의 원리가 존중되어야 한다.
※ 무상보육 정책이 보편적 복지라는 미명 아래 시행되는 상황은 이 점에서 잘못된 것이다.
※ 나중에 지적하겠지만, 무상보육 정책의 확대 또는 전면 실시가 ‘워킹 맘’의 취업을 도와
준다거나 출산율을 제고한다는 것 자체가 그릇 설정된 것이지만, 이 목표마저 달성할 수 없는 것은 바로 이 점을 무시하거나 간과했기 때문이다.
넷째, 무상복지 정책은 현실성도 없고 효율적이지도 않다. 복지예산 증가는 많은 비효율성 과 함께 서 유럽 국가의 재정 파탄을 가져왔다. 성공한 정책이라고 할 수가 없다.
이상의 찬반 내용을 표로 정리하면 다음과 같다.
<표1> ‘복지국가’의 무상복지 찬반 논거 비교
찬성 논거 반대 논거
복지관
사회서비스, 무상복지가 문명국가의 척도이다.
Beveridge Report(1942)
‘free for all’
복지국가의 책무는 극빈자(extreme needy)에게 사회안전망을 제공하는 것이다.
무상복지는 비현실적이다.
국가 책무 국가소유, 국가관장 복지서비스는 보편적 복지를 정당화한다.
복지 문제는 개인사이다. 복지가 아니라 ‘복리(福利)’이다. 결국
복지는 개인의 책무이다.
평등 실현
평등실현을 위하여 사적 영역을 축소해야 한다(no private section). 국가독점은 필수적이다.
중요한 재화는 국가에 의하여 동등하게 분배되어야 한다.
개인의 재능과 공과는 차이가 있다. 이에 따른 차이 존중은 차별이 아니다. 사적 영역(private section)은 보호해야 한다. 경쟁과 시장의 원리가 존중되어야 한다.
현실성
자본주의 체제에서도 국가독점의 무상복지서비스는 가능하다.
현실적이다. 서유럽의 경우
복지예산의 증가로 비효율성과 비현실성이 발생한다.
2. 무상보육 정책의 특징
무상복지정책에는 무상급식, 무상의료와 함께 무상 보육 정책이 주로 거론된다. 국가가 공 급하는 무상보육정책(free provision of nursery education by the state)을 주장하는 사회 주의 논거를 정리하면 다음과 같다.
첫째, 조기교육은 매우 중요하므로 이를 편차가 심한 개인에게 맡겨서는 안 되고 국가가 관 장해야 한다. 영·유아 단계의 중요성 때문에 이 시기에 전문교육이 요구된다는 것은 보육의 국가 책임을 정당화한다.
둘째, 국가가 관장하는 보육 정책은 계층 간의 불평등을 해소하여 평등 사회 실현에 공헌한 다. 가정환경의 격차는 아이들의 재능이나 노력으로 극복할 수 있는 문제가 아니다. 또한 사 회경제적 차이로 인한 격차는 부모의 노력이나 헌신으로 극복할 수도 없다. 따라서 있는 집 아이들의 좋은 환경에서 비롯된 격차는 무상보육으로 해소해야 한다.
셋째, 영·유아 시기의 기본교육은 사회 발전의 초석이다. 이 시기의 교육 기회를 놓치거나 소홀히 하면 사회에 부적응 인력이 배출되어 심각한 사회 문제를 야기한다. 이 중요성에 비추 어 보육은 국가가 무상으로 실시해야 한다.
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넷째, 무상보육은 사회적 효율성을 지닌다. 아동학대(child abuse)를 방지하고, 소외되고 방 치된 아동을 보호해 준다.
이에 대한 반론도 역시 개인의 책무를 중시하는 자유주의 논거에서 제기된다. 사회주의에 근거한 무상보육 정책의 문제점을 정리하면 다음과 같다.
첫째, 양육의 일차적 책임은 부모에게 있다. 조기교육의 중요성에도 불구하고, 그것이 국가 의 무상보육을 정당화하지는 않는다. 영·유아시기에 가소성, 조기결정성이 있다고 인정하더라 도 그것은 부모의 책임이다. 국가가 짊어져야 할 일차적 책임이 아니다.
둘째, 국가가 관장하는 무상보육정책이 계층 간, 개인 간의 격차를 해소하지 않는다. 국가가 무상보육을 전면 실시한다고 해서 이 격차가 해소되지 않는다. 무상보육정책이 불평등을 해소 한다고 보는 것은 일종의 원인 혼란이다. 어떤 사건이나 사고의 인과 관계를 잘못 짚게 되면
‘인지 함정(cognition trap)’에 빠지게 되고, 여기서 원인혼란이 발생한다.
※ 인지함정; 원인혼란; 2009년 당시 외고가 사교육의 주범이므로 외고를 철폐해야 한다는 주장은 대표적인 원인혼란으로 인지함정에 빠진 것이다.
셋째, 국가의 무상보육 실시는 부적응인력 배출이라는 사회문제를 해결하는 것이 아니라 사 회 구성원 개개인이 자신의 책임을 회피하는 사회 문제를 야기한다. 자녀의 사회 적응 문제 역시 부모가 일차적으로 책임을 져야 할 문제이다. 더욱이 국가 무상보육을 한다고 해서 부모 책임이 소멸되는 것은 아니다. 오히려 국가의 무상보육 정책은 부모의 책임 회피 방편만을 제 공해 준다. 부모뿐만 아니라 사회 구성원의 자립심, 자조 의식을 멀리하고 의타심과 기생심리 만을 조장한다.
넷째, 무상보육 실시가 방치된 아동을 보호하는 방법이 아니다. 아동학대 방지, 소외된 아동 의 보호를 위한 방법은 무상보육이 아닌 여러 가지 방법이 있다.
이상의 찬반 내용을 표로 정리하면 다음과 같다.
<표2> 무상보육 정책의 찬반 논거 비교
찬성 논거 반대 논거
보육의 책임
조기교육의 중요성; 가소성에 따른 전문교육의 필요;
보육의 국가 책임
가소성, 조기결정성이 있다고 인정하더라도 그것은 부모의 책임이다. 국가의 일차적 책임이
아니다.
평등의 실현
불평등 해소
있는 집 아이들의 좋은 환경에서 비롯된 격차는 무상보육으로
해소해야 한다.
무상보육이 있다고 해서 이 격차가 해소되는 것은 아니다.
(일종의 원인 혼란이다.)
보육의 중요성
미래대비 기본교육을 준비하도록 해준다. 그렇지 않으면, 사회 부적응인력이 배출되어 심각한
사회 문제가 된다.
자녀의 사회 적응 문제 역시 부모의 책무이다.
국가 무상보육을 한다고 해서 부모 책임이 소멸되는 것은 아니다.
(오히려 책임 회피의 방편만을 제공해 준다.)
효율성
아동학대(child abuse)를 방지한다.
방치된 아동을 보호해준다.
방치된 아동을 보호하는 데 무상보육이 적합한 방법이 아니다.
Ⅱ. 무상보육 정책의 실태
1. 예산
<표3>은 영·유아 보육에 관련된 예산을 나타낸 것이다.
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<표3> 영·유아보육료지원 사업 예산 및 보육료 지원 단위: 백만 원, 증감율: %
정부예산 보건복지부 예산 보육사업 총예산 보육료 지원 0대상지급∼4세아 비고
2000 88,736,307 5,310,021 145,959 50,768 44,827 16총선
2001 99,180,065 11.8↑ 7,458,139 40.6↑ 170,563 16.9↑ 66,254 30.5↑ 60,000
2002 109,629,790 10.5↑ 7,749,477 3.90↑ 210,279 23.3↑ 97,445 47.1↑ 48,966 16대선 2003 118,132,320 7.75↑ 8,502,212 9.71↑ 299,939 42.6↑ 117,143 20.2↑ 61,191
2004 120,139,368 1.70↑ 9,232,154 8.59↑ 403,798 34.6↑ 152,444 30.1↑ 93,693 17총선 2005 135,215,587 12.5↑ 8,906,745 3.52↓ 600,091 48.6↑ 267,088 75.2↑ 169,858
2006 146,962,504 8.68↑ 9,706,335 8.98↑ 791,008 31.8↑ 438,554 64.2↑ 273,284 지방선
2007 156,717,719 6.64↑ 11,529,241 18.8↑ 1,043,474 31.9↑ 593,605 35.4↑ 409,004 17대선 2008 179,553,700 14.6↑ 16,021,279 39.0↑ 1,417,780 35.9↑ 807,851 36.1↑ 603,132 18총선 2009 203,549,740 13.4↑ 19,451,104 21.4↑ 1,710,430 20.6↑ 1,281,568 58.6↑ 1,013,586
2010 201,283,456 1.11↓ 19,533,546 0.42↑ 2,127,509 24.4↑ 1,632,204 27.4↑ 1,368,880 지방선 2011 209,930,268 4.30↑ 20,736,845 6.16↑ 2,478,380 16.5↑ 1,934,611 18.5↑ 1,734,401
2012 223,138,378 6.30↑ 22,181,475 6.70↑ 3,028,567 22.2↑ 2,391,292 23.6↑ 2,235,792 19총선
7.97↑ 12.64↑ 27.5↑ 35.3↑
<표3>을 토대로 무상보육 실태에 관한 몇 가지 특징을 정리하면 다음과 같다.
첫째, 각종 선거에 관계없이 무상보육은 확대되는 추이라는 점이다.
둘째, 그럼에도 불구하고 선거 선심성 공약 등으로 보육 정책을 정치적 쟁점화하여 무상 보육정책의 확대를 조장하고 있다.
셋째, 예산 규모가 중앙정부 예산 증가를 월등히 넘어서 가파르게 증가하고 있다는 점을 들 수 있다.
그 구체적인 증거는 <표4>를 통하여 확인할 수 있다.
<표4> 정부예산 대비 보육예산 비율 단위: 백만 원, 증감율: %
정부예산
(A)
보건복지부 예산(B)
보육사업 총예산(C)
보육료 지원
(D) B/A C/A D/A 비고
2000 88,736,307 5,310,021 145,959 50,768 5.98 0.16 0.06 16총선 2001 99,180,065 7,458,139 170,563 66,254 7.52 0.17 0.07 2002 109,629,790 7,749,477 210,279 97,445 7.07 0.19 0.09 16대선 2003 118,132,320 8,502,212 299,939 117,143 7.20 0.25 0.10 2004 120,139,368 9,232,154 403,798 152,444 7.69 0.34 0.13 17총선 2005 135,215,587 8,906,745 600,091 267,088 6.59 0.44 0.20 2006 146,962,504 9,706,335 791,008 438,554 6.61 0.54 0.30 지방선 2007 156,717,719 11,529,241 1,043,474 593,605 7.36 0.67 0.38 17대선 2008 179,553,700 16,021,279 1,417,780 807,851 8.92 0.79 0.45 18총선 2009 203,549,740 19,451,104 1,710,430 1,281,568 9.56 0.84 0.63 2010 201,283,456 19,533,546 2,127,509 1,632,204 9.70 1.06 0.81 지방선 2011 209,930,268 20,736,845 2,478,380 1,934,611 9.88 1.18 0.92 2012 223,138,378 22,181,475 3,028,567 2,391,292 9.94 1.36 1.07 19총선
<표4>에서 2010년을 기준으로 보육 사업 예산이 중앙정부 예산 1%를 넘은 것은 물론 이고 확대일로에 있는 것을 확인할 수 있다.
특히 보육료 지원은 제18대 대통령 선거를 앞둔 2012년 중앙정부예산 대비 1%를 초과하 였으며, 대선 후보의 복지정책 확대에 따라 이 수치는 2013년 이후 가파르게 증가할 것으 로 보인다.
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<표5> 보건복지부 예산 대비 보육예산 비율 단위: 백만 원, 증감율: %
보건복지부 예산
(B)
보육사업 총예산 (C)
보육료 지원
(D) C/B D/B 비고
2000 5,310,021 145,959 50,768 2.75 0.96 16총선
2001 7,458,139 170,563 66,254 2.29 0.89
2002 7,749,477 210,279 97,445 2.71 1.26 16대선
2003 8,502,212 299,939 117,143 3.53 1.38
2004 9,232,154 403,798 152,444 4.37 1.65 17총선
2005 8,906,745 600,091 267,088 6.74 3.00
2006 9,706,335 791,008 438,554 8.15 4.52 지방선
2007 11,529,241 1,043,474 593,605 9.05 5.15 17대선
2008 16,021,279 1,417,780 807,851 8.85 5.04 18총선
2009 19,451,104 1,710,430 1,281,568 8.79 6.59
2010 19,533,546 2,127,509 1,632,204 10.89 8.36 지방선
2011 20,736,845 2,478,380 1,934,611 11.95 9.33
2012 22,181,475 3,028,567 2,391,292 13.65 10.78 19총선
<표5>는 중앙정부 중 보건복지부 예산 중 보육사업과 보육료 지원이 차지하는 비중의 추이를 나타낸 것이다. 역시 2010년 지방선거에 보건복지부 예산 중 보육 사업이 차지하는 비율이 10%를 초과하였고, 대선을 앞둔 2012년에 보건복지부 예산 중 보육료 지원이 차지 하는 비율이 10%를 초과하고 있음을 확인할 수 있다.
<표6> 보육 예산 대비 보육료 지원 비율 단위: 백만 원, 증감율: %
보육사업 총예산(C) 보육료 지원(D) D/C 비고
2000 145,959 50,768 34.78 16총선
2001 170,563 66,254 38.84
2002 210,279 97,445 46.34 16대선
2003 299,939 117,143 39.06
2004 403,798 152,444 37.75 17총선
2005 600,091 267,088 44.51
2006 791,008 438,554 55.44 지방선
2007 1,043,474 593,605 56.89 17대선
2008 1,417,780 807,851 56.98 18총선
2009 1,710,430 1,281,568 74.93
2010 2,127,509 1,632,204 76.72 지방선
2011 2,478,380 1,934,611 78.06
2012 3,028,567 2,391,292 78.96 19총선
<표6>은 보육예산이 보육료지원, 즉 무상보육 비용에 투입되는 비율을 나타낸 것이다.
2000년에는 무상보육료 예산이 보육 예산에서 차지하는 비중이 약 ⅓ 가량이던 것이 2010 년을 기준으로 하여 ¾ 이상을 차지하고 있음을 확인할 수 있다.
문제는 예산 규모도 증가하는 추세에다 비율마저 높아지는 양상을 보이고 있다는 점이다.
이는 근거도 희박한 ‘보편적 복지’라는 정치적 수사(修辭)가 아무런 검토 없이 정책에 반영 된 결과라고 볼 수 있다.
2. 수혜 및 지원 실태
이제까지 살펴본 것은 예산의 측면에서 보육료 실태를 정리한 것이고, 이하에서는 이 예 산이 어떻게 집행되는가를 살펴보기로 한다.
우선 보육비 차원에서 보율시설 별로 지원되는 금액은 <표7>과 같다.
<표7> 시설별 보육료 수납한도액 단위: 원
구분 정부지원시설 민간보육시설 가정보육시설
만0세 394,000 394,000 394,000
만1세 347,000 347,000 347,000
만2세 286,000 286,000 286,000
만3세 197,000 246,000 263,000
만4세 177,000 225,000 243,000
만5세 200,000 225,000 243,000
※ 부모협동보육시설: 시설 규모에 따라 민간·가정보육시설 적용
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한편, 정치권에서 밀어붙인 무상정책의 결과로 나타난 양육비 지원실태를 살펴볼 필요가 있 다. 그 지원 실태는 <표8>과 같다.
여기서 보육시설을 이용하지 않는 만0∼2세 영아들에게 차상위계층까지만 지원하지만, 2013년에는 소득 하위 70%로 늘릴 예정이다.
<표8> 현재 시행 중인 양육수당 단위: 원
2012 2013
① ① ②
0세 200,000 200,000
100,000
1세 150,000 150,000
2세 100,000 100,000
① 차상위 계층(소득 하위 15%) 이하
② 차상위 계층(소득 하위 15%)∼소득 하위 70%
이와 같은 상황에다 여야 각 정당은 양육 수당 확대를 공약으로 내걸고 추진하고 있다.
이를 나타낸 것이 <표9>이다.
<표9> 새누리당, 민주통합당 공약 양육수당 단위: 원 전 계층 대상
만0세 200,000
만1세 150,000
만2∼5세 100,000
Ⅲ. 무상보육 정책의 문제점
1. 평등과 정의의 원리에 비추어 본 문제점
1) Nozick의 정의관
무상보육 문제와 관련해 볼 때, 노직의 정의관은 한 마디로 ‘수익자 부담’ 원칙에 입각해 있 다고 할 수 있다. 일체의 재분배를 반대하는 노직에게 무상복지는 결코 정의롭지 못하다.
그의 세 가지 정의 원칙(Nozick, 1974)을 보자.
⑴ 어떤 사람이 남이 선점하지 않은 물건이나 ‘자연 상태’에서 물질을 취득하여 자신의 노 력으로 그것을 유용하거나 가치 있는 물건으로 변형시켰을 경우 (획득에 의한 정의)
⑵ 정당하게 소유하고 있는 재화를 소유자의 자발적 의사에 따라 타인에게 증여, 매도, 상 속의 방법으로 양도하였을 경우 (양도에 의한 정의)
⑶ 이전의 부당 행위에 대한 보상으로서 주어졌을 때 (불의에 대한 보상)
위의 세 가지 원리 중에서 무상보육에 적용될 원리는 ‘불의(injustice)에 대한 보상’밖에 없 다. 이렇게 보면, ‘불의에 따른 것’은 아니지만 보상의 차원에서 소득 하위 계층에게 무상보육 정책을 적용할 수밖에 없다. 그리고 나머지는 모두 노직의 정의관에 어긋나므로 고려할 수 없 다. 그러나 엄밀하게 말하자면, 무상보육 정책은 애초 노직의 정의관에 적합하지 않다.
2) Rawls의 정의관
무상 보육과 관련하여 롤스의 정의 원리(Rawls, 1971) 중에서 ‘차등 원칙(difference principle)’을 적용할 수 있다. 롤스의 ‘최소최대(maximin) 원칙’이라고 불리는 차등 원리는 극빈 계층에게 최대 수혜를 주는 불평등을 정당화하므로 취약계층의 무상보육정책은 롤스의 정의관에 부합한다.
그러나 롤스의 정의관은 사회 전반에 걸쳐 계층에 관계없이 적용하는 무상보육정책에 부합 하지 않는다. 최소자에게 최대 혜택을 주는 것이 아니라 여러 가지 혜택이 많은 계층에게도 똑 같은 복지재가 주어지기 때문이다. 게다가 그는 정의의 원리에 ‘자유’의 가치를 고려해야 한다고 주장함으로써, 무상보육정책이 야기하는 사적 영역의 축소라는 결과에 동의하지 않을 것이기 때문이다.
3) 평등의 원리
‘평등’은 사회정의를 가늠하는 절대적 척도가 되는 가치이다. ‘평등’ 개념은 흔히 ‘보편성 (universality)’ 또는 ‘동등(sameness)’으로 이해하는 경향이 있다. 그러나 보편성의 원리와 동등의 원리가 ‘평등’의 필요조건이 되기는 하지만, 충분조건이 아니다. 물론 보편성으로 본 평등은 보통선거권(universal suffrage)의 경우가 대표적이며, 동등의 개념은 인격적 대우 (personal treatment)의 경우에 적용될 수 있다. 이들 경우가 매우 중요한 만큼 보편성의 원 리와 동등의 원리가 평등 정책에 중요한 것은 틀림없다. 그럼에도 불구하고 이 두 가지로 설 명할 수 없는 평등 문제가 훨씬 더 많기 때문에 다른 개념적 조건을 더 고려해야 한다.
참고로 보편성의 원리를 적용한 복지정책으로 영국의 ‘아동수당(child benefit)’을 들 수 있 다. 영국의 아동수당은 아동의 출신, 성별, 지역, 부모의 학력과 소득은 물론 인종, 국적 여부 에 관계없이 지급되는 사회서비스이다. 그러나 아동수당을 채택하는 영국은 극빈자를 제외하 고 무상급식이나 양육수당, 보육비를 ‘보편적으로’ 지급하지 않는다.
영국의 NHS(National Health Service)도 아동수당과 마찬가지로 보편성의 원리를 반영한 복지정책이다. 그러나 NHS가 무상의료정책으로 인식되기는 하지만, 개인 부담 치료(private treament)를 NHS와 병행하고 있다. 그래서 의료서비스의 경우, 큰 돈이 들기는 하지만, 의료 서비스를 선택할 수 있는 여지를 남겨놓는다.
평등의 원리가 충분하게 정책에 반영되기 위하여 ‘차이(difference)’가 필연적으로 고려되어 야 한다(Peters, 1966; 김정래, 2012). 개인은 각기 다양하기 때문이다. 외모, 체구, 취향, 선 호도, 인생관, 삶의 목적이 다 다르다. 다양한 개인을 평등하게 대우한다는 것은 그 차이를 고 려하는 것이 된다. 그렇지 않다면 차이가 있는 것을 동일하게 취급하는 오류를 범하는 것이
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다. 차이를 고려하지 않는 것이 ‘차별(discrimination)’이다. 따라서 평등의 원리는 개인 간의 차이를 고려할 때, 각 개인은 차별받지 않는다는 것을 의미한다.
무상보육정책과 관련시켜 볼 때, 평등의 원리가 왜곡된 것이라는 점을 알 수 있다. 즉 무상 보육 정책은 평등의 원리를 전혀 고려하지 못한다는 말이 된다. (이는 거의 모든 무상복지정 책에 해당된다.) 무상보육의 확대가 개인차와 개인의 필요로 하는 것을 선별하지 않고 적용하 는 것을 전제로 하기 때문이다. 따라서 무상보육정책은 평등을 실현하는 정책이 아니라 ‘차별 을 야기하는 정책’이다.
4) 동등한 대우의 문제: Ronald Dworkin의 정의관
인간을 동등하게 대우하는 것이 정의롭다는 관념은 두 가지로 나누어 생각해 볼 수 있다.
드워킨(Ronald Dworkin, 1977)에 따르면, ‘동등한 대우’는 ‘treating one equal’와 ‘treating one as equal’로 나뉜다. 전자는 사람을 똑같은 재화를 동등하게 분배하는 것을 동등한 대우 로 여기는 것이고, 후자는 개인의 필요와 선호도등을 고려하는 것을 가리킨다.
드워킨의 이론에 비추어 보면, 무상급식이나 무상보육의 전면실시는 정당화되기 어렵다. 그 는 인간을 평등하게 대한다는 것이 똑같은 복지재를 공급하는 것이 아님을 천명하고 있다. 그 에게 사회정의를 실현하는 권리의 중요한 측면은 ‘개인이 개인으로서 동등하게 존중받는 권리 (the right to treatment as an equal)’를 가리킨다. 그의 정의론을 흔히 권리이론에 입각한 정의론이라고 하는 이유가 여기에 있다. 무상급식처럼 동등한 복지재를 공급하거나, 무상보육 처럼 동등한 사회서비스를 제공하는 것은 ‘똑같은 대접을 받을 권리(the right to equal treatment)’를 의미하는 것이 아니다. 무상급식과 무상보육 정책은 재화의 일률적인 공급을 가리키기 때문에 자신이 주장하는 드워킨의 권리기반(rights-based) 정의론에도 부합하지 않 는다.
5) 보육정책의 독특성
* 지위에 따른 혜택
그러면 무상보육정책은 어떤 모형에 비추어 설명할 수 있는가? 답은 비교적 간단하다.
“0∼5세 아이의 엄마”를 대상으로 한다. 그렇기 때문에 어느 평등관이나 정의 이론도 이 정 책의 이론적 배경이 될 수 없다. 다시 말하자면, 어느 정의론이건 무상보육정책을 설명하려면, 0∼5세의 아이를 가진 엄마 또는 부모를 대상으로 하여 논의를 전개해야 한다는 점이다.
그러나 “0∼5세 아이의 엄마”라는 것이 재능(merit)처럼 선천적인 요인도 아니고, 공과 (desert)처럼 후천적인 요인도 아니다. 그렇다고 필요(needs)에 의하여 지지되는 것도 아니다.
“0∼5세 아이의 엄마”가 모두 무상보육서비스의 필요를 갖는다고 말할 수 없기 때문이다.
그런데도 무상보육정책 확대를 ‘합리화’하기 위하여 ‘출산율 제고’와 ‘워킹 맘’ 문제를 부당 하게 대입한 것이다.
2. 정책 취지의 본말 전도
무상보육정책이 성공을 거두었다고 하는 북구의 경우 우리와는 상황이 다른 것을 확인할 수 있다. 예컨대, 우리가 복지모델로 자주 언급하고 인용하는 스웨덴의 경우, 국가의 부족한 인력 을 외국인의 값싼 노동력에 의존하지 않고 자국의 여성인력을 활용하여 충당하였다. 이는 양 성평등원칙에도 부합되는 또 다른 긍정적 효과를 낳는다.
그러한 상황에서 보육 문제는 자연스럽게 여성인력 정책의 부산물로 대두된 것이다. 달리 말하자면, 보육정책을 내재적 접근에 의하여 시도하지 않았다는 점이다. 여기서 보육정책의 내재적 접근이라 함은 앞서 제Ⅰ장 2절에서 지적한 보육정책의 지지논거를 지칭하는 것이다.
즉, 보육은 조기교육에 매우 중요하고, 개인 편차가 심하여 개인에게 맡겨서는 안 되고 국가 가 관장해야 한다는 점, 가정환경의 격차는 아이들의 재능이나 노력으로 극복할 수 있는 문제 가 아니기 때문에 이 격차는 무상보육으로 해소해야 한다는 점, 온전한 보육정책이 없으면 사회에 부적응 인력이 배출되어 심각한 사회 문제를 야기한다는 점, 보육정책을 통하여 아동 학대(child abuse)를 방지하고, 소외되고 방치된 아동을 보호하여 사회적 효율성을 증진해야 한다는 점 등이다. 그러니까, 스웨덴의 경우는 보육의 내재적 접근을 전혀 고려하지 않았다고 볼 수는 없지만, 그 출발 동기가 아이를 가진 여성인력이 직장을 갖는데서 비롯된 외재적 접 근이라고 할 수 있다.
이에 반하여 우리나라는 당초 보육의 내재적 조건을 내세우면서, 보육을 통한 여성인력의 사회 진출을 꾀하고, 더욱이 무모하게도 출산장려 정책을 도모하고자 하였다. 그러나 이어 살 펴볼 바와 같이, 이 두 가지 정책 지향점은 근거가 적합하지도 않을 뿐만 아니라 실행력 측면 에서 현실적이지도 않다.
스웨덴과 우리나라의 경우를 ‘말과 마차’에 비유하여 대비시킬 수 있다. 스웨덴의 경우는 여 성인력 진출을 ‘말’로 보고 보육은 말을 쫓아가는 ‘마차’로 볼 수 있다. 그러나 스웨덴은 말이 건전하게 달리면서 마차를 끌고 가는 모양새를 취하면서 말과 마차가 화합하면서 상호 시너지 효과를 내는 셈이다. 반면 우리나라는 말에 끌려가야 할 마차 격인 보육을 여성인력진출과 출 산율 제고를 위하여 이를 끌고 갈 ‘말’로 간주한 것이다. 추진력이 약한 마차를 말로 보고, 역 동성이 있는 여성인력을 이에 끌려가는 일종의 종속변인으로 간주한 결과 합리성과 현실성을 모두 결여한 정책이 되고 말았다.
정치권의 복지 포퓰리즘이 말과 마차를 전도(顚倒)시켜 놓은 것이다. 이러한 실책 내지는 오 류는 원인혼란(cognition trap)이라고 할 수 있다. 즉 출산율 제고와 워킹 맘의 근로 여건 개 선, 여성 취업 촉진의 방책으로 무상 보육정책을 실시하는 것은 원인 혼란의 오류를 범하는 것이다. 원칙적으로 출산율 제고와 워킹 맘 문제는 무상보육정책의 찬반 논의의 쟁점 사안으 로 들어가지 않아야 한다. 출산율은 모성보건정책으로 접근해야 한다.
이와 같이 무상보육 찬성 논거에 어긋난 정책 취지는 논리적으로 엇박자임을 확인할 수 있 다.
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무엇보다도 취지에 어긋난 무상보육 정책을 확대하고자 하는 정치권의 주장은 위에서 살펴 본 무상보육의 찬성논거에 부합하지 않는다. 이는 내재적 접근에 실패했다는 것을 가리키는 것이기도 하다. 그 결과 무상보육이 출산율을 제고하고 ‘워킹 맘’의 근로 문제를 해결한다는 뜬 구름 같은 지향점을 제시하고 만 것이다. 그러나 그것은 무상보육 확대 내지 전면 실시 정 책의 논거를 제공해 주지 않는다. 그렇다면 현실적으로 성공할 가능성은 있는가?
첫째, 출산율 제고에 성공했는가? 출산율 제고 정책은 무상보육의 측면에서 접근할 문제가 아니라 인구 내지 보건정책의 일환으로 추진되어야 한다.
둘째, 여성 취업 안정에 기여하는가? ‘워킹 맘’의 근로 여건 개선 문제는 노동정책 문제 내 지 여성정책 문제로 접근해야 한다.
과연 보육료를 지원하면 출산을 하겠는가? 이 질문의 답이 부정적이라는 것은 최근 연구에 서 확인할 수 있다(한국개발연구원, 2012).
“… 부모의 평균연령이 높을수록 추가 출산 의사가 매우 낮고, … 부모의 학력이 높 을수록 추가 출산의도가 있어 양육비가 고려대상이 되지 않는다. … 조부모와 동거하 는 가구, 부모의 평균 연령이 높은 경우, 그리고 맞벌이 가구의 경우 보육료 전액 지 원 여부에도 불구하고 추가 출산계획이 없는 것으로 추정되었다. 이상의 결과들은 만 0∼2세 영유아를 키우는 가구에 있어서 보육료 지원 여부가 추가 출산 의도에 주목 할 만한 영향을 미치지 않고 있음을 시사한다.”(한국개발연구원, 2012: 273)
그렇다면, 출산효과를 제고하려면 어느 정도의 지원이 뒤따라야 하는가? 위의 연구에 따르 면, 현재 지원되는 보육료를 파격적으로 예컨대 5배 이상 올릴 경우 제한적으로 출산율 증가 를 보인다고 추정하고 있다(한국개발연구원, 2012: 296). 이는 출산율 제고를 위한 무상보육 재정 지출이 현실성이 없음을 의미하는 것이기도 하다.
3. 공공 부문의 지나친 비대화 촉발
현행 정치권이 추진하는 무상보육정책은 다른 복지정책의 폐해와 마찬가지로 공공 부문의 지나친 비대화를 촉발한다. 그 의미를 정리하면 다음과 같다.
첫째, 무상보육 정책은 결과적으로 전국의 아동 보육 시설에 보조금을 지급하는 것을 의미 한다. 그것은 보조금을 주는 쪽이 받는 쪽을 감독하고, 간섭을 받게 되어 결과적으로 아동 보 육시설의 사적 영역(private sector)을 축소시키는 것을 의미한다.
둘째, 사적 영역의 축소는 보육 서비스의 수요자들의 다양한 욕구를 충족시키지 못하는 결 과를 초래한다.
셋째, 공공부문의 비대화는 비효율성을 낳는다.
넷째, 공공부문 비대화뿐만 아니라 재정 파탄을 가져올 수도 있다. 무상복지서비스가 보육 문제에 국한되지 않기 때문이다.
참고로, 다음 사항은 공공부문 비대화와 함께 국가재정 수요를 불필요하게 늘리는 경우이 다.
첫째, 고등학교 평준화정책 시행으로 인하여 평준화 지역의 사립고등학교에 지급되는 보조 금이 연간 약 3∼4조 정도 소요된다(김정래, 2009b). 이는 사립학교 측에서 보면 일종의 지대 추구(rent-seeking)이다. 비효율은 물론 사립학교의 자율성과 학생선발권, 학생의 학교선택권 도 원천적으로 봉쇄된다.
둘째, 무상급식 정책으로 인한 보조금이 증가한다. 급식비 보조와 학교 급식 시설 확충 재 정이 증가한다. 또한 위탁급식 위축과 폐지로 인하여 급식산업 쇠퇴한다. 경쟁이 없는 상태에 서 급식의 질 저하나 급식산업의 국가독점으로 인하여 질 관리 문제가 발생한다(김정래, 2007; 2009a).
셋째, 반값등록금 정책(?)의 추진, 자금 대여, ‘든든장학금’ 지급 등의 교육분야의 무분별한 정치적 공약이 국가재정을 어렵게 한다.특히 상당액의 대여금은 실질적으로 회수할 수 없는 소모성 보조금이다. 학생들에게 갚지 않아도 되는 돈이라는 그릇된 인식은 물론 의존심리만 부추긴다.
끝으로 반값등록금, 차등등록금같은 정책에서 반드시 짚고 넘어가야 할 사안은 ‘등록금’과
‘장학금’을 구분하지 않고 이를 모두 ‘사회서비스’로 간주하여 선심성 복지정책을 개진하고 있 다는 점이다.
4. 보육 교사 양성, 처우의 문제
⑴ 양성의 문제
무상보육의 확대는 보육교사의 양성 체제 개편 문제를 낳는다. 이는 교육과정의 표준화를 내세우면서 대학, 전문대학, 양성기관의 다양한 교육과정을 획일화시킬 것이다.
⑵ 유치원 교사와의 형평성 문제
무상보육의 확대는 보육이 보편적 서비스가 되고, 유아교육(유치원)이 종속적이거나 예외 적인 교육서비스로 인식될 것이다.
이 말은 보육교사와 유치원 교사 간의 형평성 문제로 발전하며, 처우, 급여, 신분 상의 여 러 문제를 낳는다.
⑶ 급여의 문제
소규모의 민간어린이집의 경우 국공립 어린이집과 달리 호봉표에 의한 급여 지급이 되는 경우는 없다. 원마다 호봉과 수당의 책정과 지급 기준이 차이가 있으며 대부분 원장과 보육 교사간의 협의에 의해 급여가 정해진다.
인건비지원시설과 인건비 미지원 시설에 따라 다르다. 인건비 지원시설의 경우에는 매년 발표되는 보육시설 종사자 인건비 지급기준에 따라 호봉을 책정하여 지급하는 경우가 많고, 인건비 미지원시설의 경우에는 호봉표는 참고자료로 쓰일 뿐 강제력이 없다.
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<표10> 국공립 유치원 및 보육(어린이집) 교사 급여 비교표
(월지급액, 단위: 원)
국공립유치원 국공립어린이집 국공립유치원 국공립어린이집
호봉 봉 급 호봉 봉급 호봉 봉 급 호봉 봉급
1 1,294,600 - 21 2,467,300 16 2,217,390
2 1,333,900 - 22 2,558,400 17 2,265,120
3 1,373,700 - 23 2,648,900 18 2,312,850
4 1,413,300 - 24 2,739,400 19 2,360,570
5 1,453,300 - 25 2,829,900 20 2,408,290
6* 1,493,200 1 1,392,280 26 2,920,700 21 2,486,540 7** 1,532,400 2 1,432,600 27 3,015,300 22 2,534,180 8☆ 1,571,900 3 1,476,790 28 3,110,000 23 2,576,500 9★ 1,611,900 4 1,523,170 29 3,208,700 24 2,624,220 10 1,655,300 5 1,569,960 30 3,308,000 25 2,668,260 11 1,698,100 6 1,677,840 31 3,406,800 26 2,712,320 12 1,741,700 7 1,748,950 32 3,505,400 27 2,750,850 13 1,821,200 8 1,780,940 33 3,605,700 28 2,793,070 14 1,900,800 9 1,829,570 34 3,705,600 29 2,838,950 15 1,980,300 10 1,882,260 35 3,805,800 30 2,879,340 16 2,059,900 11 1,950,660 36 3,905,400 31 - 17 2,138,800 12 2,009,400 37 3,992,300 32 - 18 2,221,300 13 2,060,810 38 4,079,200 33 - 19 2,303,500 14 2,106,690 39 4,166,200 34 - 20 2,358,400 15 2,152,580 40 4,252,700 35 -
※ 2012년도 국공립 유치원 교사: 전년대비 3.5%증가/ 2012년도 국공립 어린이집 교사: 2011년도와 동결
* 전문대졸 유치원교사 초봉
** 전문대3년제 유치원교사 초봉
☆ 4년제 대학졸업자 초봉
★ 사범계 대학졸업자 초봉
⑷일원화 문제
무상 보육의 보편화는 결국 유치원과 어린이집의 통합(일원화) 문제를 촉발한다. 이 때 여러 가지 문제가 예상된다.
첫째, 어느 쪽으로 통합할 것인가? 교육 마인드로 보면 유치원을 선호하게 되지만, 규모를 고려할 때 이는 현실적으로 불가능하다.
둘째, 법령의 통합 문제가 있다. 유치원은 교육기관이고, 어린이집은 보육시설이다. 소관 부 처도 다르고 따라서 관계법령도 다르다. 통합에 공감대가 형성되더라도 여기에는 부처 간의 이기주의가 작용하고, (국회 상임위원회도 다르기 때문에) 법 개정 등의 문제도 있다.
셋째, 유치원-어린이집 교사의 양성 체제의 문제가 있다. 유치원 교사(유아교사)는 유아교육 과에서 자격을 취득할 수 있지만, 보육 교사는 보육관련 학과 또는 보육과정을 이수해야 한
다. <첨부자료 1> 참조.
넷째, 자격의 형평성도 문제이다. 유치원 교사도 2년제 전문대 졸업자, 3년제 전문대 졸업 자가 각각 있고, 4년제 학사학위 소지자도 있다. 보육교사의 경우 최근 졸업생을 제외하면 아 직도 보육과정 이수자가 상당수를 차지한다.
게다가 유아교사의 과잉공급(특히 전문대학의 ‘유아교육과’ 설치인가 남발)으로 인하여 유치 원에 취업하지 못한 유아교육과 졸업생들이 대안으로 어린이집에 취업을 한다. 유치원은 설립 인가도 까다롭고 수도 제한되어 있지만, 어린이집은 설립도 수월하여 수가 많다.
⑸ 처우 개선에 대한 대책: 노조 결성
유치원-어린이집 교사간의 형평성 문제는 처우 개선을 요구하는 행동으로 이어질 것이다.
이들은 처우 개선을 요구하지만, 무상보육으로 인한 보조금 지급과 국가관리를 빌미로 ‘보육 사업의 공영화’를 주장할 것이다. 이들은 자신들의 이러한 요구를 관철하기 위하여 노동조합 을 결성할 것이다.
보육교사의 노조결성은 단위 사업장별로 설립되는 것이 아니라 ‘전교조’처럼 산별 노조의 형태를 띠게 될 것이다.
앞서 사설 어린이집 보육교사의 급여 체제가 아직도 정립이 안 되어 있음을 확인하였고, 이 는 국공립 보육시설뿐만 아니라 민간 어린이집 보육교사의 노조 결성 욕구를 자극하게 될 것 이다.
민간 보육시설의 노조 결성은 보육시설 설립자의 보육방침 등을 왜곡하거나 무시하는 결과 를 낳는다. 사적 영역의 축소 결과가 여기서도 확인된다.
⑹ 보육기관 특성에 따른 문제
보육 시설은 0∼5세 영유아를 대상으로 하는 기관이어서 아동의 무의식에 가까운 심층심리 형성에 지대한 영향을 미친다. 게다가 아이들이 자신이 듣고 보고 경험한 것을 즉각적으로 표 시할 수 없는 상황이 전개된다. 무슨 말인가 하면, ‘유아 세뇌’ 문제가 발생할 가능성이 높다 는 것이다. 특히 좌편향된 내용, 김일성 주체사상 주입 등과 같은 사회적으로 위험한 유아 세뇌 문제가 발생할 수 있다. <첨부자료 3> 참조
Ⅳ. 무상보육 확대 정책에 대한 대안 및 제언
1. 대상의 선별
무상 보육의 혜택을 받는 대상을 엄정하게 선별해야 한다. 여기에는 몇 가지 원칙이 적용되 어야 한다.
<원칙 1> 소득 하위 30∼50% 무상으로 하고, 나머지 계층은 모두 수익자 부담으로 한다.
무상 수혜 대상은 재정 상태를 고려하여 지방자치단체별(광역별, 기초별)로 정한다.
<원칙 2> 취업 중인 여성의 아이를 우선적으로 선발하도록 한다. 단, 소득별로 <원칙 1>을 적용한다. 즉 상위계층 여성의 자녀에게 보육 시설 우선권을 주되, 수익자 부담 원칙을 적용 한다.
특히, 보육료의 경우 워킹 맘에게만 지급을 원칙으로 한다(김인경, 2012: 2-3).
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2. 출산율 제고 정책
출산율 제고 정책이라면, 그것은 무상보육정책과 별도로 시행되어야 한다. 진정 출산율을 제고하고자 한다면, 출산율 제고에 아무런 도움이 되지 않는 무상보육에 투입한 재정을 출산 율 제고 정책에만 투입해야만 한다.
출산율 제고를 위하여 가임 기혼 여성에게 출산 기회를 줄 경우를 가정하고 재정을 확보해야 한 다.
<시안> 출산의사가 있는 가임기간의 기혼녀를 대상으로 한다. 출산의사가 있는 직장 여성의 경우, 급여의 50∼70%를 일정기간(출산 전후로 2∼3년 정도) 동안 유급 휴가를 실시한다. 이 때 재원은 국가와 고용주가 50%씩 분담한다.
① 만약 이 정책을 채택할 경우, 저소득층을 제외한 무상보육료 지원을 중단한다.(재원확보)
② 만약 출산을 하지 않은 경우, 복직 후 일정기간 동안(수혜기간의 2배)에 걸쳐 수혜 금액을 일 정 비율(수혜액의 절반씩)로 상환하도록 한다.
③ 미취업 상태인 출산 의사를 가진 기혼녀의 경우, 형평성을 고려하여 소득 하위 30∼50% 계 층에게 일정금액을 보조금으로 지급한다. 이 때 보조금은 보육정책 보조금이 아니라 출산장려 및 생활지원보조금으로 한다.
3. 양육 수당의 수혜 대상
○ 자녀를 가진 미취업 여성의 형평성을 위하여 양육 수당을 지급하되, 만 2세 미만으로 한정한 다.
○ 저소득층의 영아에게 한정한다. 이는 김인경(2012: 6)의 제안에서 근거를 찾을 수 있다.
○ 양육수당의 경우는 여성의 근로의욕 감소를 초래하는 부정적인 측면이 있다. [김인경 팜플렛 4쪽]
4. 질 관리의 문제
○ 보육 시설의 평가인증제의 개선
만물상(萬物相)식 평가지표항목을 지양하고 평가의 원칙을 확립해야 한다. 다음의 원칙을 고려해 볼만하다.
① 교육적 준거: 어린이집을 이수한 아동의 초등학교 진학을 염두에 두고 유아-초등 연 계가 잘 되어 있는가를 평가준거로 삼아야 한다.
② 복지적 준거: 아동의 결핍 상태를 보완해주는가를 평가준거로 삼아야 한다. ‘결핍 (deficit)’ 문제를 특수·장애아로 한정하는 것은 편협한 관점이다. 정상적인 발달 과정에 있 는 일반 아동에게도 학습결손이나 학습장애가 발생할 소지가 있다. 따라서 일반 아동에게 야기될 수 있는 결핍 문제를 대처하는가를 평가 준거로 삼아야 한다.
③ 위생안전 준거: 보육시설 및 운영에 있어서 아동의 안전과 위생을 보장하는가를 평가 준거로 삼아야 한다.
⓸ 평가 인증 주기를 완화한다.
○ 보육교사의 자질 및 형평성 문제: 이 문제를 고려하기 위하여 적어도 다음 두 가지 사안 을 반영해야 한다.
① 보습교육을 통한 교사의 자질 향상 - 최저 3년제 전문대 졸업 수준으로 교사의 질 제고 에 노력한다.
② 다양한 경로를 통하여 배출된 보육 교사의 질 관리를 위하여 자격갱신을 유도하고, 이를 위한 법령 등을 정비하도록 한다.
○ 자율 경쟁을 가능하게 하는 인건비 총량제: 시설별 차등제
① 보육시설 별 책무성을 증진하는 방향으로 예산지원을 한다.
② 보육료 지원을 아동 1인당 지급하는 방식을 보육시설별 총액제로 한다. 우선 지급 보 육료를 토대로 총액을 정하고 이를 보육시설장의 재량에 따라 집행하도록 한다.
※ 이 경우, 시설별 보육료 지원 총액은 아동 수와 ‘새로운’ 평가인증 결과를 토대로 하여 정한다.
③ 보육교사 인건비 지원도 총 정원에 대한 총액으로 지급하고, 시설 내에서 교사 간의 성과에 따라 차등 지급하는 방식으로 전환한다.
⓸ 책무성 이행에 있어서 높은 평가를 받은 기관은 (저소득층 부모를 제외한) 부모 부담 보육료 징수에 자율권을 부여한다.
○ 교사 간, 보육시설 간 경쟁의 유도
① 교사 간, 보육시설 간의 경쟁 유도는 부모의 보육시설 선택권을 높여준다. 여기서 전 제는 ‘무상’의 명분으로 하여 보육시설을 거주지의 ‘근거리 배정’을 원칙으로 할 경우, 부모 의 선택권 자체가 말살된다.
※ 현재 공교육의 미명 아래, 초·중등학교의 선택권이 박탈된 것은 근거리 ‘강제 배정’ 정 책 때문이다. 초등학교와 중학교보다 심각한 문제는 학생들의 교육욕구나 진로에 관계없이 강제 배정하는 고등학교 평준화정책에 상존한다. 이러한 전철을 밟지 않으려면, 보육시설의 경우에도 부모의 선택권을 보장할 수 있어야 한다.
※ ‘선택권 보장’ → ‘경쟁 유발’ → ‘보육 서비스 질제고’ → ‘선택권 보장’ → …의 선순환 이 되도록 한다.
② 보육시설 간의 차별화된 보육서비스가 가능하도록 시설장에게 자율권을 부여한다.1)
1) 이 제안은 김인경의 제안(2012: 7)을 토대로 보완한다.
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<참고문헌>
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김정래, 2009b, 고혹평준화해부, 서울: 한국경제연구원.
김정래, 2012, 진보의 굴레를 넘어서, 서울: 기파랑.
한국개발연구원, 2012, 저출산대응 사업군 심층평가 - 결혼․출산․육아 지원사업 중심으 로- 2012년도 재정사업 심층평가 보고서(미간행).
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Dworkin, R., 1977, Taking Rights Seriously, London: Duckworth.
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MacMillan, C. J. B. and T. W. Nelson (eds.), 1969, Concepts of Teaching: Philosophical
Essays, Chicago: Rand McNally & Company.
Nozick, R., 1974, Anarchy, State, and Utopia, Oxford: Blackwell.
Peters, R. S., 1966, Ethics and Education, London: George Allen & Unwin.
Rawls, J., 1971, A Theory of Justice, Cambridge, Mass.: Harvard University Press.
Snook, I. (ed.), 1972, Concepts of Indoctrination, London: Routledge and Kegan Paul.
<첨부 자료 1> 보육교사 자격 취득
보육교사 자격증은 1급, 2급, 3급으로 나뉜다.Ⅰ. 3급
- 고등학교 졸업 이상(검정고시 포함)의 학력이 있으면 취득 가능 - 교육훈련시설(보육교사교육원) 수료
- 영유아보육법 제 21조 제 2항 제 2호의 규정에 의해 고등학교 또는 이와 동등 이상 의 학 교를 졸업한 자로서 보건복지가족부령이 정하는 교육훈련시설에서 소정의 교육과정을 수료한 경우 보육교사3급자격증을 신청하여 발급받은 후 보육시설에서 보육교사로 근무할 수 있다.
(보통 1년 정도 소요됨)
◎ 총 이수과목 : 25과목 (65학점 이상)
◎ 총 교육시간 : 1,105시간(현장실습 포함)
구분 교과목 학점 시간
보육기초 (9학점)
아동복지론 3 45
보육학개론 3 45
보육과정 3 45
발달 및 지도 (20학점)
아동발달(론) 3 45
인간행동과 사회환경 3 45
아동생활지도 3 45
아동상담(론) 3 45
특수아동지도(특수교육학) 3 45
영유아보육의 실제 3 45
방과후 아동지도 2 30
영유아교육 (17학점)
놀이지도 3 45
언어지도 2 30
아동음악과 동작 2 30
아동미술 2 30
아동 수․과학지도 2 30
교재교구 개발 3 45
영유아교수방법(론) 3 45
건강, 영양 및 안정 (4학점)
아동안전관리 2 30
아동영양학(아동간호학) 2 30
가족 및 지역사회 협력 (13학점)
부모교육 3 45
지역사회복지 3 45
보육정책 2 30
보육시설운영과 관리 3 45
정보화교육 2 30
보육실습 보육실습 2 160
합계 65 1,105
Ⅱ. 2급
1. 보육교사 3급 자격증 취득 후에 관련 기관에서 1년간의 실무경력을 인정을 받으면 소정의 교육을 통하여서 2급 자격증 취득이 가능하다.
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2. 전문대 이상의 학력이나 동등한 학교에서 여성가족부령이 인정하는 보육교사관련 교과목과 학점을 이수하고 졸업하여야 한다.
< 보육교사 2급 이수과목 >
구분 교과목 이수과목(점수)
보육기초 아동복지(론), 보육학개론, 아동발달(론), 보육과정 4과목 필수 발달 및 지도 인간행동과 사회환경, 아동관찰 및 행동연구, 아동
생활지도, 아동상담(론), 특수아동지도 1과목 이상 선택
영유아교육
놀이지도, 언어지도, 아동문학, 아동음악과 동작, 아동미술, 아동 수․과학지도, 영유아프로그램 개발 과 평가, 영유아 교수방법(론)
3과목 이상 선택
건강, 영양 및 안정
아동건강교육, 아동간호학, 아동안전관리, 아동영
양학, 정신건강(론) 2과목 이상 선택
가족 및 지역사회 협력
부모교육(론), 가족복지(론), 가족관계(론), 지역사회 복지(론), 자원봉사(론), 보육정책(론), 보육교사(론), 보육시설운영과 관리
1과목 이상 선택
보육실습 보육실습 1과목 필수
전체 12과목(35학점) 이상
◎ 실습기관 : 실습은 법적으로 인가받은 보육시설 및 종일제 유치원에서 보육교사 1급 또는 유치원정교사 1급 자격을 가진 자가 실습을 지도하여야 한다.
◎ 실습기간 : 실습기간은 4주, 160시간을 원칙으로 하되, 야간대학 등의 경우에는 실습을 2 회에 나누어 실시할 수 있다,
◎ 실습평가 : 실습의 평가는 실습계획서에 근거하여 행하되, 평가점수가 80점 이상인 경우에 만 실습을 이수한 것으로 인정한다.
※ 대학에 입학하지 않아도 학점은행제로 위의 조건을 충족할 수도 있다.(학점은행제 : 대학에 입학하지 않아도 대학학위 취득이 가능한 제도) 온라인 학점은행제로도 가능하다.
Ⅲ. 1급
1. 보육교사2급 자격증을 취득한 이후 3년 이상의 보육업무 경력과 여성가족부장관이 정하는 승급교육을 받은 자.
2. 보육교사2급 자격과 보육관련 대학원에서 석사학위를 취득한 자로서 1년 이상의 보육업무 경력과 여성가족부장관이 정하는 승급교육을 받은 자.
<첨부 자료 2> 보육교사 급여 체계(호봉표)
1. 2012년도 국공립 유치원 교사 호봉표 - 전년대비 3.5%증가
(월지급액, 단위: 원)
호 봉 봉 급 호 봉 봉 급
1 1,294,600 21 2,467,300
2 1,333,900 22 2,558,400
3 1,373,700 23 2,648,900
4 1,413,300 24 2,739,400
5 1,453,300 25 2,829,900
6(전문대졸 초봉) 1,493,200 26 2,920,700
7(전문대3년제 초봉) 1,532,400 27 3,015,300
8(대졸 초봉) 1,571,900 28 3,110,000
9(사범계 초봉) 1,611,900 29 3,208,700
10 1,655,300 30 3,308,000
11 1,698,100 31 3,406,800
12 1,741,700 32 3,505,400
13 1,821,200 33 3,605,700
14 1,900,800 34 3,705,600
15 1,980,300 35 3,805,800
16 2,059,900 36 3,905,400
17 2,138,800 37 3,992,300
18 2,221,300 38 4,079,200
19 2,303,500 39 4,166,200
20 2,358,400 40 4,252,700
2. 2012년도 사립 유치원 교사 호봉표 - 전년대비 3.5%증가
(월지급액, 단위: 원)
호 봉 봉 급 호 봉 봉 급
1 1,002,938 21 2,022,737
2 1,037,094 22 2,101,927
3 1,071,686 23 2,180,574
4 1,106,169 24 2,259,329
5 1,140,978 25 2,337,976
6(전문대 초봉) 1,175,570 26 2,416,841
7(전문대3년제 초봉) 1,209,726 27 2,499,187
8(대졸 초봉) 1,243,991 28 2,581,531
9(사범계 초봉) 1,278,909 29 2,667,357
10 1,316,655 30 2,753,619
11 1,353,858 31 2,839,554
12 1,391,712 32 2,925,380
13 1,460,787 33 3,012,511
14 1,530,079 34 3,099,425
15 1,599,153 35 3,186,557
16 1,668,445 36 3,273,145
17 1,737,084 37 3,348,637
18 1,808,769 38 3,424,239
19 1,880,237 39 3,499,949
20 1,951,486 40 3,575,115
- 25 -
3. 2012년도 국공립 어린이집 교사(보육교사) 호봉표 - 2011년도와 동결
(월지급액, 단위: 원)
호 봉 봉 급 호 봉 봉 급
1 1,392,280 16 2,217,390
2 1,432,600 17 2,265,120
3 1,476,790 18 2,312,850
4 1,523,170 19 2,360,570
5 1,569,960 20 2,408,290
6 1,677,840 21 2,486,540
7 1,748,950 22 2,534,180
8 1,780,940 23 2,576,500
9 1,829,570 24 2,624,220
10 1,882,260 25 2,668,260
11 1,950,660 26 2,712,320
12 2,009,400 27 2,750,850
13 2,060,810 28 2,793,070
14 2,106,690 29 2,838,950
15 2,152,580 30 2,879,340
4. 사설 어린이집(민간 어린이집) 교사 호봉표
별도의 호봉표는 없으며, 3의 보육교사 호봉표를 기준으로 지급된다.
소규모의 민간어린이집의 경우 국공립 어린이집과 달리 호봉표에 의한 급여 지급이 되는 경우 는 없다. 원마다 호봉과 수당의 책정과 지급 기준이 차이가 있으며 대부분 원장과 보육교사간 의 협의에 의해 급여가 정해진다.
인건비지원시설과 인건비 미지원시설에 따라 다르다. 인건비 지원시설의 경우에는 매년 발표 되는 보육시설 종사자 인건비 지급기준에 따라 호봉을 책정하여 지급하는 경우가 많고, 인건 비 미지원시설의 경우에는 호봉표는 참고자료로 쓰일 뿐 강제력이 없다.
<첨부자료 3> 가르치는 행위의 위상학(topology of teaching concepts): Green (1971) 교화(indoctrination)와 세뇌(brain washing)
THE TEACHING CONTINUUM EXPANDED
(Behavior, Conduct) (Knowledge, Beliefs)
Intimidation Training Instructing Propagandizing
Physical Threat
Conditioning Indoctrinating Lying
(The Region of Intelligence)
