안전의 사회적 가치와

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2014년도 연구보고서 목록

제Ⅰ장 연구의 개요

제Ⅱ장 안전 및 비용부담에 관한 국민의식 제Ⅲ장 안전관련 투자와 안전수준

제Ⅳ장 안전의 사회적 가치와 비용부담 의사 제Ⅴ장 안전의 사회적 가치 및 비용 부담 제고 방안 제Ⅵ장 결론 및 향후 과제

안전의 사회적 가치와

비용부담에 관한 기초 연구 안전의 사회적 가치와

비용부담에 관한 기초 연구

안전의 사회적 가치와 비용부담에 관한 기초 연구

431-712 경기도 안양시 동안구 시민대로 254 전화. 031 380 0114 팩스. 031 380 0470

국토연 2014-49

안홍기 | 김혜란

A Study on the Social Value and Cost Bearing of Safety

안홍기(安弘基) 서강대학교 경제학 박사

(현) 국토연구원 국토계획연구본부 연구위원 연구실적 및 논문

「국토정책시뮬레이션 모형 구축연구(Ⅲ)」(2012)

「적정 SOC 수준평가를 위한 미국의 인프라 성능지수 개발 사례조사연구」(2012)

「전환기의 사회간접자본(SOC) 투자정책 재정립방안(Ⅱ)」(2008)

「대형 공공건설계획에 따른 지역별 건설중간재의 과부족 진단」(2007)

「교통기반시설투자의 지역간 배분과 지역경제성장에 관한 연구」(2006) 등

김혜란(金惠蘭)

서울대학교 공과대학 교통공학 박사 (현) 국토인프라연구본부 책임연구원 연구실적 및 논문

「지속가능한 교통인프라 투자정책 방향」(2013)

「네트워크지수를 활용한 국가교통인프라 추진전략 연구」(2012)

「공정한 사회를 위한 인프라 정책의 사회적 형평성 제고방안」(2011)

「교통시설 투자평가지침(도로부문) 개선방안 연구」(2011)

「주택정책과 교통정책의 연계성 강화 방안」(2010) 등

• 지속가능한 발전을 위한 지역회복력 진단과 활용 방안 연구

• 지속가능한 국토계획 수립지원을 위한 기법개발 및 활용방안 연구

• 행위자 기반의 공간변화 시뮬레이션 모형구축과 국토도시정책 활용방안 연구

• 공간 빅데이터를 활용한 국토도시 정책방안 연구

• 동북아 평화번영을 위한 두만강유역 초국경협력 실천전략 연구

• 산업도시의 진단 및 지속적 발전방안 연구

• 생활밀착형 수자원정책을 위한 지표개발과 투자 방향 연구

• 지역간 문화격차 해소방안 연구

• 지역개발사업 과다수요추정의 원인과 개선방안에 관한 연구

• 지역행복생활권 실현을 위한 지역 간 연계협력 활성화방안연구

• 통일기반 강화를 위한 북한 거점도시 발전모형과 남북협력 실천전략 연구

• 미래 국토발전 장기전망과 실천전략 연구(Ⅲ)

• 국토변화를 고려한 홍수분석방법 개발연구

• 국토분야 남북한 제도통합을 위한 정책과제

• 소프트웨어 산업 집적지의 장소만족도 제고 방안

• 안전의 사회적 가치와 비용부담에 관한 기초 연구

• 인구감소기 읍면중심의 농촌지역정주체계 특성분석 및 정책과제

• 중추도시생활권의 공간적 특성과 대응과제

• 지역보행환경개선지구 지정에 따른 보행환경 평가모형 구축연구

• 지역행복생활권 단위 문화서비스의 효과적 공급방안

• 도시계획 규제방식 전환에 대응하기 위한 비도시지역 개발행위허가에 관한 연구

• 인구과소지역 공공시설 공급 및 활용방안

• 창조산업 창조계층 입지특성을 활용한 도시재생 방안

• 혁신 생활기반 강화를 통한 산업단지 복합화 전략 연구

• 도시재생에 대한 민간비즈니스 부문 참여 활성화 방안 연구

• 웰빙사회를 선도하는 건강도시 조성방안 연구(Ⅱ)

• KSP 사업과 연계한 해외도시개발사업 추진전략 연구

• 대도시내 준공업지역 정비의 방향설정에 관한 기초연구

• 도시 기후변화 재해 취약성 분석 지원 플랫폼 구축방안 연구

• 도시재생 중간지원조직 연구

• 저성장 시대에 대응한 도시기본계획제도 개선방안 연구

• 친환경 에너지 타운 사업 추진을 위한 도시계획적 대응방안 연구

• 부동산 산업의 경제적 파급효과 및 육성방안 연구

• 주거복지 평가지표 개발 연구

• 건설산업의 협력적 기업 생태계 조성방안

• 부동산보유세 변화의 경제적 파급효과 분석 연구

• 임차시장 구조변화에 따른 맞춤형 주거안정 제고방안 연구

• 주택시장 환경 및 구조변화에 대응한 주택금융지원체계 정립방안 연구

• 포스트 개발시대의 택지공급체계 정립방안 연구

• 부동산시장 여건 변화에 대응한 주거지재생 효과분석 시스템 구축(Ⅱ)

• 지역 부동산시장의 미시적 동태분석과 정책시뮬레이션 모형 구축 연구(Ⅱ)

• 공공건설사업의 시공·관리 불공정행위 근절방안 연구

• 농촌 다문화가구 주거실태와 주택정책과제

• 사회경제변화에 따른 주거비용 산정방법 및 변화 분석

• 안전사회 실현을 위한 건설 안전관리 개선방안 연구

• 통화정책의 주택시장 파급경로 연구

• 교통정책 실효성 제고를 위한 활동기반 시뮬레이션 모형 개발 및 적용방안(Ⅱ)

• 스마트 셀 기반 활동인구의 공간정책 활용방안

• 메가트렌드에 대응한 교통 SOC 정책방향 연구

• 교통사고에 안전한 국토 구현

• 지역균형발전을 도모하는 네트워크형 중추도시생활권 광역교통 거버넌스 체계 개선방향 연구

• 과학적 국토계획 수립을 위한 공간지식플랫폼 구축 및 활용방안 연구(Ⅰ)

• 국민공감 국토정책 실현을 위한 지표개발 연구

• 공공부문 공간정보시스템 활용실태 분석을 통한 정부3.0구현방안

• 국민행복과 건강국토를 위한 가축재난GIS 고도화 방안

• 국토정책 수요 변화에 대응한 공간-통계 융합모델 개발 및 적용방안 연구

• 여론 모니터링을 위한 비정형 빅데이터의 시공간분석 방법론 연구

• 해외선진국의 공간데이터 개방동향 및 전략분석

위 보고서는 실비로 보급하고 있습니다.

필요하신 분은 출판문헌팀으로 문의하시기 바랍니다.

(전화 : 031-380-0425, E-mail : skkim@krihs.re.kr)

홈페이지에서 보고서 목록을 검색할 수 있습니다.(http://www.krihs.re.kr)

국토연구원(Korea Research Institute for Human Settlements)

국토연구원은 국토자원의 효율적인 이용·개발·보전에 관한 정책을 종합적으로 연구함으로써 국토의 균형발전과 국민생활의 질 향상에 기여하기 위하여 1978년 설립되었다. 설립 이래 지속가능한 국토발전, 개발과 보전의 조화, 주택과 인프라시설 공급을 위한 연구를 수행함으로써 아름다운 국토를 창조하여 국민의 행복을 향상하기 위해 노력해왔다. 국토연구원은 국토개발과 보전뿐만 아니라 국가의 경제발전과 국민의 삶의 질 개선에도 중요한 역할을 하고 있다.

ISBN 979-11-85948-54-6

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안전의 사회적 가치와 비용부담에 관한 기초 연구

A Study on the Social Value and Cost Bearing of Safety 안홍기, 김혜란

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▪ 연구진

연구책임 안홍기 연구위원 김혜란 책임연구원

▪ 외부연구진

김병식 강원대학교 교수

▪ 연구심의위원

이원섭 국토연구원 국토계획연구본부장 유재윤 국토연구원 선임연구위원 이동우 국토연구원 선임연구위원 김준기 국토연구원 책임연구원

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｜ P ｜ R ｜ E ｜ F ｜ A ｜ C ｜ E ｜

발간사

과거 70-80년대 초고속 성장기와 같이 우리사회가 안전보다는 상대적으로 경제성 장을 중요시 하여 안전에 대한 고려와 관심이 부족한 시기가 있었다. 그런데 1990년대 서해안 훼리호 침몰, 성수대교 붕괴사고, 삼풍백화점 붕괴사고, 대구지하철 폭발사고 등 인재에 의한 대형사고가 빈발하면서 안전에 대한 관심이 고조되고 있다.

그렇지만 2000년대 이후에도 대구지하철 화재(’03.2), 태안 기름유출(‘07.12), 최근의 세월호 침몰(’14.4) 사고와 같이 사회적 재난이 끊임없이 발생하고 있다.

또한 기후변화로 인하여 2002년 루사와 같은 대형 태풍 피해뿐만 아니라 집중적인 폭우로 인한 산사태와 폭설로 인한 고립 및 붕괴사고 등 자연재해도 빈번하게 발생하고 있고, 100년 빈도 혹은 200년 빈도의 폭우 및 폭설이 발생하는 등 규모도 대형화 되고 있다.

이와 같이 자연재해나 인적 재난이 끊이지 않는 것은 이를 예방하기 위한 노력이 효과적이지 못했거나 부족했기 때문일 것이다. 그런데 이러한 노력은 오로지 국가에서 책임져야 할 몫인가? 그렇지 않다. 안전은 화재사고나 교통사고처럼 개인의 안전에 대한 부주의로부터 발생하는 경우도 있고, 지하철, 하천제방과 같이 공공시설의 관리 부실로 발생할 수 있는 등 정부는 물론 사회 구성원 모두가 주체라고 할 수 있다.

일반적으로 재난을 예방하기 위해서는 ‘불편’과 ‘비용’을 감수해야 한다. 안전을 준수하기 위해서는 절차도 복잡해지고 관리도 철저히 해야 하기 때문에 이를 모두 준수하려면 불편하기 마련이다. 그리고 재난을 사전에 예방하기 위해서는 안전시설의 설치, 기존시설의 안전관리, 안전교육 등을 위한 비용이 지출되기 때문이다.

최근 세월호 사건을 계기로 우리사회의 안전에 대한 인식과 기대는 매우 높아지고

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있다. 정부에서도 선진국 수준의 안전 확보를 위한 전담부처의 신설, 안전관리 계획등 총체적인 노력을 경주하고 있다. 물론 이와 유사한 노력은 과거에도 대형사건이 발생할 때마다 있었지만 효과적이지 못했다. 따라서 과거와 같은 일을 되풀이 하지 않으려면 안전을 위하 ‘불편’을 감수하고, 안전 확보를 위한 ‘비용’을 기꺼이 지불할 용의가 있어야 한다.

이러한 점에서 본 연구는 우리사회가 안전에 대한 사회적 가치를 어떻게 평가하고 그를 위해 얼마만큼의 비용을 지불하고 있는 지를 선진국 수준과 비교함으로서 선진국수준의 안전을 확보하기 위해 어떠한 노력을 해야 하는 지를 밝히고자 노력하였 다. 본 연구는 안전에 관한 가치의 제고와 비용부담의 당위성을 강조하기 위한 기초적 인 연구로서 관련 전문가의 폭 넓은 공감대가 형성되는 계기가 되기를 기대한다.

아울러 본 연구결과가 안전의 주체이자 안전비용 부담의 주체인 국민들의 안전인식 전환에도 도움이 될 수 있기를 바란다. 끝으로 본 연구를 수행하는데 노력을 아끼지 않은 안홍기 연구위원, 김혜란 책임연구원의 노고를 치하하며 외부연구진으로 참여해 주신 김병식 교수님께도 깊이 감사드린다.

2014년 12월 국토연구원장 김 경 환

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｜ F ｜ I ｜ N ｜ D ｜ I ｜ N ｜ G ｜ S ｜

주요 내용 및 정책제안

본 연구보고서의 주요 내용은 다음과 같음

 안전에 관한 국민의식은 크게 개선되지 못하고 있으며, 안전을 위한 투자의 필요성은 공감하지만 비용부담은 꺼리는 것으로 나타남

 안전수준은 지속적으로 개선되고 있으나, 아직 선진국에 비해 질적 양적으로 부족한 것으로 판단됨

 안전의 사회적 가치는 주요 선진국에 비하여 포괄범위도 작고, 크기에 있어서도 경제력이나 국민소득수준에 비해 크게 못 미치고 있음

 재난에 대비한 보험 추이를 볼 때 안전에 대한 지불의사가 증가하고 있음을 확인할 수 있으나, 안전서비스에 ‘무임승차의 문제’가 있음

본 연구보고서의 정책제안은 다음과 같음

❶ 공공부문에서부터 선진국과 같이 생명의 본질적인 가치를 포괄할 수 있도록 안전에 관한 가치평가방법을 재검토하여 안전의 사회적 가치 제고의 계기가 될 수 있도록 함

❷ 안전비용 지출은 비용부담과 수혜주체를 구분할 수 있다면 수익자부담 원칙을 적극 적용하여 사회적 공감대를 형성할 필요가 있음

❸ 수익자부담 원칙의 적용이 어려운 분야는 안전에 대한 비용지출은 다른 비용지출 보다 상대적으로 효과가 크고, 경제적 효율성도 있다는 증거를 축적하고 이를 적극적으로 홍보해야 함

❹ 최근 대두되고 있는 신종 재난 환경에 대비하여 재난·안전관리 R&D 투자를 확대하여야 함

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｜ S ｜ U ｜ M ｜ M ｜ A ｜ R ｜ Y ｜

요약

1. 연구의 배경 및 목적

❏ 최근 세월호 사건을 계기로 안전에 관한 사회적 관심이 높아졌으며, 정부는 선진국 수준의 안전시스템을 확보하기 위하여 노력중임

￮ 과거 대형사건이 발생할 때마다 안전에 관한 사회적 인식과 관심이 집중되곤 하였지만, 특히 금년에는 세월호 사건을 계기로 그 어느 때보다 안전에 관한 관심이 고조되어 있음

￮ 국정과제로 추진중인 ‘총체적인 국가 재난관리체계 강화’와 ‘항공 해양 등 교통안 전 선진화’ 등은 이러한 관심과 노력의 일환이라고 할 수 있음

❏ 본 연구는 선진국 수준의 예방적, 선제적 안전 시스템을 강화하기 위해서는 국민의 식의 전환과 함께 안전을 위한 비용부담이 필요함을 강조하는 데에 있음

￮ 안전에 대한 비용지출은 효율성 기준으로만 평가할 수 없으며, ‘안전’의 가치에 대한 인식의 전환과 함께 이에 대한 국민적 지불의사가 병행되어야 하기 때문임

￮ 특히 안전에 대한 국민의 관심이 그 어느 때 보다 높은 이 때에 안전에 대한 가치를 제고하고, 이를 위한 사회적 부담을 수용할 수 있는 계기로 삼아야 할 것임

￮ 이를 위해 우리사회가 안전에 대한 사회적 가치를 어떻게 평가하고, 얼마만큼의 비용을 지불하고 있는 지를 선진국 수준과 비교함으로서 선진국수준의 안전을 확보하기 위해서는 어떠한 노력을 해야 하는지를 밝히고자 함

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<안전의식지수>

<안전투자 재원의 마련 방안>

2. 안전에 관한 국민의식과 안전비용

1) 안전에 관한 국민의식

❏ 국민안전의식조사 결과에 의하면 대형사건이 발생할 때마다 제도개선 및 관심은 고조되지만 이를 뒷받침하는 실질적인 의식변화나 개선은 이루어지지 않고 있는 것으로 나타났음

￮ 안전에 관한 소방방재청 등의 조사에 의하면 안전에 관한 국민의식 수준은 크게 변화하지 않은 것으로 나타났음

￮ 오히려 현대경제연구원의 최근 연구 결과에 의하면 국민안전의식 수준은 절대수준도 매우 낮지만, 2007년에 비하여 크게 후퇴하였다는 조사결과 도 있음

￮ 또한 안전을 위한 투자의 필요성에 대하여 과반수 이상이 현재 예산범위 내에서 해결하기를 희망하고 있어, 안전을 위한 비용부담의 필요성은 공 감하지만 추가적인 비용부담에 대해 서는 꺼리는 것으로 나타났음(현대경 제연구원, 2014)

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vi

구 분 한국 영국

('09년) 독일 미국 프랑

스 호주 스웨

덴 일본 OECD

평균 자동차 1만대당

교통사고 사망자 수(‘12년)

2.4명 0.5명 0.7명 1.3명 0.9명 0.8명 0.5명 0.6명 1.0명 보행중 교통사

고 사망자수 구 성비(‘11년)

39.1% 23.8% 15.3% 13.7% 13.1% 14.5% 16.6% 36.1% 18.8%

자료: e-나라지표(http://www.index.go.kr/potal/info/idxKoreaView.do?idx_cd=1614)

<주요 선진국과의 교통사고 사망자 비교>

2) 안전비용 지출과 안전 수준

❏ 정부예산기준으로 우리나라 교통안전비용 지출 현황을 보면 절대규모 뿐만 아니라 비중도 크게 감소

￮ 교통안전 예산은 2009년 2.7조원에서 2014년 2.2조원 수준으로 줄어들었고, 또한 중앙정부 일반회계 예산대비 비중도 2009년 1.3%에서 불과 5년만인 2014 년 0.9%로 크게 떨어졌음

❏ 교통안전 수준을 나타낼 수 있는 교통사고통계를 보면 사망사고자 수는 꾸준히 감소하고 있는 추세이나 선진국 수준에 비해서는 질적 양적으로 떨어짐

￮ 2004년 교통사고로 인한 사망자 수는 6,563명이었으나 2013년 현재 5,092명으 로 연평균 2.9% 감소

￮ 자동차 1만대당 교통사고 사망자 수는 2012년 기준 2.4명으로 OECD 평균인 1.0명의 2배가 넘고 있음

￮ 그리고 우리나라는 보행자와 고령자의 교통사고 사망자 수가 OECD 국가중 가장 많은 등 교통약자에 대한 안전수준이 특히 낮음

❏ 재해예방 및 대책관련 예산은 2014년 현재 약 3.6조원으로 대부분 하천정비 및 치수사업이 대부분을 차지하고 있으며, 최근 복구보다는 예방투자가 확대되고 있음

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￮ 지난 10년간(2013-2014) 호우, 태풍, 대설, 강풍, 풍랑 등으로 인한 피해 복구비 총액은 2013년 가격 기준 총 15.1조원으로 매년 평균 1.5조원의 복구비가 지출

￮ 재해로부터의 안전을 위한 예방적 성격의 투자규모는 2014년 예산규모 기준으로 볼 때 지난 10년간 피해복구비 평균보다 크며, 이는 2000년대 후반부터 사후복구 보다는 사전예방을 위한 투자를 확대하기로 한 정책기조의 변화에 기인

3. 안전의 사회적 가치와 비용부담의사

❏ 안전에 관한 사회적 가치 평가방법과 국제비교 결과 선진국에 비하여 상대적으로 매우 낮게 평가

￮ 공공투자평가시 안전의 사회적 가치는 사업을 하지 않는 경우의 사회적 피해비용 에 해당하는 부분을 사회적 편익으로 평가하는 피해비용 환원방식을 채택

￮ 안전의 사회적 가치는 국가마다 상이하므로 비교의 용이성을 위해 교통사고비용 원단위 중 생명가치와 관계된 교통사고 사망자 1인으로 인한 사회경제적 비용을 중심으로 국제 비교

￮ 교통사고 사망자 1인으로 인한 사회경제적 비용을 한국은 약 5.5억원으로 나타났 고, 미국은 100.6억원, 영국은 28.4억원으로 선진국과의 격차는 소득수준의 격차보다 훨씬 크다는 것을 알 수 있었음

<교통사고 사망자 1인당 비용 국제 비교>

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❏ 안전에 관한 지불의사를 나타내는 지표로 손해보험 시장의 추이를 살펴본 결과 안전에 관한 지불의사는 점점 커지고 있는 것으로 판단됨

￮ 안전비용은 미래의 불확실성에 대한 지불비용이라는 점에서 보험과 성격이 유사하고, 또한 일반적으로 ‘재해로부터의 복구비용 절감분’을 안전의 편익으로 파악하는 것과 마찬가지로 보험료는 편익을 얻기 위해 지불되는 비용이라는 점에서 안전에 대한 지불의사로 간주할 수 있음

￮ 재해피해로 인한 농어민의 수익감소를 보전하기 위한 정책성 보험은 매우 빠른 성장률을 보이고 있으며, 보험개발 연구원의 추정결과 2011년 현재 3천 5백억 수준에서 2021년경에는 약 1조 9천억 수준으로 크게 증가할 것으로 전망

￮ 민간부문의 안전에 대한 지불의사를 나타내는 지표로서 손해보험 시장규모는 2003년 20.9조원에서 2012년 68.5조원으로 불과 9년 만에 3배 이상 성장

￮ 공공부문이나 민간부문 모두 안전에 대비한 비용지불 용의가 점점 커가고 있다는 것을 알 수 있으며, 다만 민간부문의 손해보험 시장의 증가는 비용의 지불주체와 편익의 수혜주체가 일치하지만 공공부문은 비용의 지불주체와 편익의 수혜주체 가 반드시 일치하지는 않다는 차이가 있음

4. 안전의 사회적 가치 및 비용부담 제고 방안

❏첫째, 공공투자 사업 평가, 피해보상 등 공공부문에서 안전의 사회적 가치를 선진국 과 비교하여 적정한 수치인지 재검토 할 필요

￮ 즉 인명의 가치를 경제적 관점에서의 생산손실 뿐만 아니라 본인 및 가족의 상실감 등 본질적인 가치에 대한 평가도 포함될 필요

￮ 이는 인간의 생명에 대한 가치의 향상뿐만 아니라 경제적으로도 손실보상에 대한 금액이 증가함으로써 사전예방에 보다 노력을 기울이게 하는 경제적 유인 효과도 동시에 가질 수 있음

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❏ 둘째, 안전에 대한 비용지출은 상대적으로 효과가 크고, 경제적 효율성도 있다는 인식전환이 필요

￮ 이를 위해 안전비용 지출은 저비용-고효율의 투자 효과가 있고, 예방비용 투자는 복구비용 지출보다 효율적인 투자라는 실증 사례를 축적하여 공공투자 평가시 활용하거나 대국민 홍보 등에 활용

￮ 미국의 교통안전투자로 인한 교통사고 사망자수 감소의 사회경제적 효과를 추정하면 안전투자로 사회적 비용을 감소할 수 있어 B/C가 42.7 에 이른다고 하는데 이는 저비용-고효율의 좋은 사례가 될 것임

❏ 셋째, 재난·안전관리 R&D 투자를 확대

￮ 우리나라는 선진국에 비하여 재난·안전관리 기술수준이 약 70% 수준으로 타 R&D 분야에 비하여 더 뒤쳐져 있음

￮ 최근 대두되고 있는 신종 재난 환경에 대한 국가 재난 및 안전관리를 위해서는 재난 및 안전관리 플랫폼의 구축, 융·복합 및 성과 창출형 시스템 기반 확충 등 재난·안전 분야 R&D 투자가 확대되어야 함

￮ 재난·안전관리 R&D 분야의 최고 선진국인 미국의 경우 재해경감을 위한 분야, 위험요인 경감 분야, 그리고 위험에 대처하는 올바른 행동양식의 개발 등 다양한 분야의 연구과제에 투자하고 있는 바 이는 향후 우리가 나아가야 할 방향이 될 것임

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｜ C ｜ O ｜ N ｜ T ｜ E ｜ N ｜ T ｜ S ｜

차례

발 간 사 ··· ⅰ 주요 결론 및 정책제안 ··· ⅲ 요 약 ··· ⅳ

제I장 연구의 개요 ··· 1

1. 연구의 배경 및 목적 ··· 3

1) 연구의 배경 ··· 3

2) 연구 목적 ··· 4

2. 연구의 범위 및 방법 ··· 4

1) 연구 범위 ··· 4

2) 연구수행 방법 ··· 4

3. 선행연구와의 차별성 ··· 6

1) 선행연구 현황 ··· 6

2) 선행연구와의 차별성 ··· 6

제II장 안전 및 비용부담에 관한 국민의식 ··· 9

1. 안전의 범위와 안전비용의 정의 ··· 11

1) 안전의 범위 ··· 11

2) 안전비용의 정의 ··· 13

2. 안전에 관한 국민의식 ··· 14

3. 안전에 관한 비용과 국민의식 ··· 19

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제III장 안전관련 투자와 안전수준 ··· 23

1. 안전관련 국가계획과 안전비용 ··· 25

1) 국가안전관리계획의 계획기조 변화 ··· 25

2) 안전비용 관련 예산 현황 ··· 27

2. 안전관련 투자와 안전수준의 추이 ··· 29

1) 교통안전 투자와 교통사고 현황 ··· 29

2) 재해예방 투자와 복구비용 현황 ··· 35

3. 안전관련 예산의 해외사례 ··· 37

1) 미국의 도로교통안전 투자 동향 ··· 37

2) 미국과 일본의 재해예방분야 투자의 특성 ··· 38

제Ⅳ장 안전의 사회적 가치와 비용부담 의사 ··· 41

1. 안전의 비용과 적정 안전수준 ··· 43

2. 공공투자평가 사례로 살펴본 안전의 사회적 가치 ··· 45

1) 교통인프라 투자평가에서의 안전의 사회적 편익 ··· 45

2) 방재사업의 사회적 편익 ··· 50

3. 보험으로 살펴본 안전에 대한 비용부담 의사 ··· 52

1) 안전관련 보험 현황 ··· 52

2) 안전관련 보험료 수준의 국제 비교 ··· 55

제Ⅴ장 안전의 사회적 가치 및 비용 부담 제고 방안 ··· 57

1. 안전의 사회경제적 가치 재검토 ··· 59

1) 안전의 사회경제적 가치 재검토 필요성 ··· 59

2) 안전의 사회경제적 가치 적용 방안 ··· 61

2. 안전비용 지출의 효과성 홍보 ··· 61

1) 안전의 필요성과 비용부담 ··· 61

2) 안전비용 지출의 효과성 ··· 62

3. 재난안전 R&D 투자의 확대 ··· 68

1) 국내·외 재난 및 안전관리 R&D 투자 현황 ··· 68

2) 재난·안전관리 기술수준과 투자방향 ··· 72

(15)

xii

제Ⅵ장 결론 및 향후 과제 ··· 75

1. 결론 및 정책제언 ··· 77

1) 주요 연구 결론 ··· 77

2) 정책 제언 ··· 79

2. 연구의 성과 및 향후 과제 ··· 80

1) 연구의 성과 ··· 80

2) 연구의 한계 및 향후 과제 ··· 80

참고문헌 ··· 81

SUMMARY ··· 85

(16)

xiii

｜ 표 ｜ 차 ｜ 례 ｜

<표 1-1> 선행연구와의 차별성 ··· 7

<표 2-1> 예비조사 지역의 국민안전의식 지수 ··· 18

<표 3-1> 시기별 대형재난과 안전관련 제도 변화 ··· 26

<표 3-2> 안전관련 예산 예시(2014년 예산 기준) ··· 27

<표 3-3> 제 2차 국가안전관리기본계획의 투자계획 ··· 28

<표 3-4> 부문별 교통안전 투자 추이 ··· 29

<표 3-5> 교통예산 대비 교통안전 예산의 비중 변화 ··· 30

<표 3-6> 교통사고 추이 ··· 31

<표 3-7> 주요 선진국과의 교통사고 비교 ··· 31

<표 3-8> 수단별 교통사고 사망자수 추이 ··· 33

<표 3-9> OECD 국가 인구 10만명당 사망자수 추세 ··· 34

<표 3-10> 재해예방 및 대책관련 예산 예시(2014년 예산 기준) ··· 35

<표 3-11> 지난 10년간 피해복구비(2004-2013) ··· 36

<표 3-12> 최근 10년간 시설별 피해현황(2004-2013) ··· 36

<표 3-13> 2014년 미 교통부의 MAP-21 연방지원도로 예산 ··· 37

<표 3-14> 미국의 FY 2014와 주요 예산변화 프로그램 ··· 39

<표 4-1> 우리나라 교통사고 비용 세부항목 ··· 47

<표 4-2> 도로 교통사고 인적피해 비용 원단위 (2011년 기준가격) ··· 47

<표 4-3> 미국 NHTSA의 교통사고 사망자 1인당 사회적비용 (2010년 기준가격) ··· 48

<표 4-4> 영국 인적피해 교통사고의 사고비용 (2010년 기준가격) ··· 49

<표 4-5> iRAP에서 제시한 경제성분석의 교통사고 비용 원단위 ··· 49

<표 4-6> 방재사업의 편익항목 ··· 51

<표 4-7> 정책성 보험 현황 및 향후 전망 ··· 53

(17)

xiv

<표 5-1> 사망 교통사고의 항목별 교통사고비용 국제 비교 ··· 60

<표 5-2> 교통사고 잦은 곳 개선 지점의 사고 감소효과 ··· 62

<표 5-3> 오창석(2014) 연구의 변수설정 ··· 63

<표 5-4> 예비타당성조사 사업중 B/C ≥ 1 사업 통계(‘99-’12) ··· 66

<표 5-5> 2010~2013년도 재난 및 안전 분야 R&D 투자규모 변화 ··· 67

<표 5-6> 미국 재해경감을 위한 국가과학기술기본체계 개발 4개 분야 ··· 69

<표 5-7> 2012년 일본의 방재 및 안전, 안심 과학기술 시책 ··· 70

<표 5-8> 과학기술 분야별 최고기술보유국 현황(`10) 및 우리나라 기술수준 ··· 71

<표 5-9> 재난·재해·안전 분야 전략기술 주요 5개국 기술수준(%) 및 순위 ···· 72

(18)

xv

｜ 그 ｜ 림 ｜ 차 ｜ 례 ｜

<그림 1-1> 연구수행체계 ··· 5

<그림 2-1> 전국사회안전지수 변화-시계열 ··· 15

<그림 2-2> 연도별 우리국민의 안전의식 수준 추이 ··· 16

<그림 2-3> 안전한 사회를 저해하는 취약분야 ··· 17

<그림 2-4> 안전의식지수 ··· 19

<그림 2-5> 안전투자의 필요성 ··· 20

<그림 2-6> 안전투자 재원의 마련 방안 ··· 20

<그림 3-1> 국가안전관리계획의 정책기조 변화 ··· 26

<그림 3-2> 65세 이상 노인인구 10만명 당 교통사고 사망자수 ··· 32

<그림 3-3> 65세 이상 노인인구 10만명 당 보행 중 사망자수 ··· 32

<그림 3-4> 도로교통사고 사망자수 및 부상자수 추이 (1990년=100) ··· 33

<그림 3-5> 2004-2005 전략목표별 예산 지출 비중 ··· 38

<그림 3-6> 일본의 4대 재난관리분야별 예산투자 추세 ··· 39

<그림 4-1> 재난예방비용과 재난피해비용 ··· 44

<그림 4-2> 편익 산정 개념도 ··· 46

<그림 4-3> 방재사업의 경제성 ··· 51

<그림 4-4> 손해보험 시장규모 추이(원수보험료 기준) ··· 54

<그림 4-5> 손해보험 시장의 GDP대비 비중 및 성장률 추이 ··· 54

<그림 4-6> 세계 10대 보험시장의 1인당 손해보험 비교(2013년, 달러) ·· 55

<그림 5-1> 미국 교통사고 사망자수와 안전부문 ··· 63

<그림 5-2> 미국 교통사고 사망자수의 감소와 안전부문 투자 증가 추이 · 64 <그림 5-3> 재난 유형별 재난･안전 분야 R&D 투자 비중(2013년) ··· 68

<그림 5-4> 재난 유형별 재난･안전 분야 R&D 투자 비중(2012년) ··· 68

(19)

(20)

chapter I

연구의 개요

(21)

(22)

3

C ｜ H ｜ A ｜ P ｜ T ｜ E ｜ R ｜ Ⅰ

연구의 개요

본 장에서는 본 연구의 수행 배경, 필요성, 목적 및 연구의 범위를 서술하고 전반적인 연구수행 방법을 서술하였다. 또한, 기존 관련 선행연구에 대한 검토 및 분석을 통해서 본 연구에서 주안점으로 다루어야 하는 연구내용과 목적을 명확히 도출 제시하였다.

1. 연구의 배경 및 목적

1) 연구의 배경

세월호 사건을 계기로 안전에 관한 사회적 관심이 높아졌으며, 정부는 선진국 수준의 안전시스템을 확보하기 위하여 노력중이다. 국정과제로 추진중인 ‘총체적인 국가 재난관리체계 강화’와 ‘항공 해양 등 교통안전 선진화’ 등은 그러한 노력의 일환이라고 할 수 있다.

그런데 선진국 수준의 예방적․선제적 안전체계를 강화하기 위해서는 비용이 수반되 며, 이러한 안전비용 지불에 대한 국민적 공감대 형성이 중요하다. 즉, 이러한 안전에 대한 비용지출은 효율성 기준으로만 평가할 수 없으며, ‘안전’의 가치에 대한 인식의 전환과 함께 이에 대한 국민적 지불의사가 병행되어야 하기 때문이다. 특히 안전에 대한 국민의 관심이 그 어느 때 보다 높은 이 때에 안전에 대한 가치를 제고하고, 이를 위한 사회적 부담을 수용할 수 있는 계기로 삼아야 할 것이다.

(23)

4

안전의 사회적 가치와 비용부담에 관한 기초 연구

2) 연구 목적

본 연구의 목적은 예방적, 선제적 안전 시스템 강화를 위해 안전의 가치에 대한 국민인식 제고와 이를 위한 비용부담의 당위성을 강조하여 안전비용 수용문화 확산에 기여하는 데에 있다. 이를 위해 안전을 위한 사회적 비용 부담의 필요성 및 안전비용 부담에 관한 국민적 공감대 형성과 확산을 위해 보다 구체성 있는 기초자료를 제시 하고자 한다.

2. 연구의 범위 및 방법

1) 연구 범위

본 연구는 안전의 사회적 가치와 비용부담에 관한 기초 연구로서 특정공간이나 특정시점에 한정하지 않았다. 공간적 범위는 국가 전체적인 측면에서 분석하였고, 안전관련 비용의 투자, 예산, 정책 및 제도 등에 관해서는 선진국의 사례와 비교하였다.

또한 이 연구에서 사용하는 국내외 각종 통계 자료 및 법제도적 사항은 가급적 가장 최근 자료를 활용하여 분석하였다.

본 연구의 주요 내용은 다음과 같다. 첫째, 안전의 가치와 비용부담에 대한 국민의식, 둘째, 선진국의 안전관련 투자정책 및 제도 조사, 셋째, 안전의 사회적 가치와 비용부담 수준, 넷째, 안전비용에 관한 수용문화 확산 방안 등이다.

2) 연구수행 방법

본 연구를 위한 연구방법은 우선 국내외 안전관련 제도 및 정책현황 조사, 그리고 국내외 안전 및 재해관련 투자동향 분석 등은 문헌조사와 함께 외부 전문가와의 협동연구를 통하여 수행하였다. 기타 안전비용 부담에 대한 공감대 형성 방안, 안전관

(24)

5

<그림 1-1> 연구수행체계

련 비용부담 지표로서 안전관련 국내외 보험 동향 등은 외부 관련전문가의 자문을 통하여 자료를 수집하였다.

이상에서 서술한 연구방법 및 수행에 관한 연구수행체계를 요약하면 다음의 그림과 같다.

(25)

6 3. 선행연구와의 차별성

1) 선행연구 현황

안전과 관련한 연구는 주로 교통안전에 관한 연구라고 할 수 있다. 임재경 외(2013) 는 OECD 국가 간 교통안전 시스템에 대한 비교 분석을 통하여 우리나라 교통안전 대책의 문제점을 규명하고 개선방안을 모색하였으며, 분석 범위를 계획체계, 조직체 계, 법·제도에 두어 본 연구의 주요 주제인 비용부담 관련 내용은 없어 연구범위에서 차이가 있다. 구세주(2011)는 외국의 교통안전 재원조달과 관련한 면밀한 사례 분석을 통하여 국내 교통안전 투자사업의 재원확보 방안을 모색하였으며, 이 연구 역시 본 연구의 목적과는 다른 안전관련 투자의 재원조달 측면에 초점을 둔 연구로서 교통안전과 관련한 비용부담의 수용성 측면에서의 접근은 하지 않았다.

교통안전에 관한 연구외에 재해관련 안전에 관한 연구가 있다. 심우배(2008)는 재해에 안전한 도시조성을 위한 방재도시계획 수립방안 연구에서 기존 점 혹은 면적인 개별대책 대신 종합대책으로서 보다 실효성을 높이기 위해 도시계획적 접근이 필요함을 강조하였다.

2) 선행연구와의 차별성

본 연구는 안전을 담보하기 위해서는 안전을 위한 비용부담이 수반되고 이에 대한 비용의 국민적 지불의사가 중요함을 제기한다는 점에서 연구목적 측면에서 기존 연구와 차이가 있다. 그리고 내용측면에서도 기존 연구는 주로 안전관련 투자 및 계획 혹은 안전 시스템에 관한 연구가 대부분인 반면 본 연구는 안전의 가치에 대한 내용을 포함하다는 점에서 다르다고 할 수 있다. 마지막으로 연구방법론적 측면에서도 안전의 가치와 비용부담에 대한 사회적 가치평가제도, 투자예산, 안전관 련 보험료 등 이론적인 측면 외에도 실제 지불되는 비용등을 조사함으로서 보다 실증적이고 가시적인 방법을 활용한다는 점에서 기존 연구와 차이가 있다.

(26)

7

구 분

선행연구와의 차별성

연구목적 연구방법 주요 연구내용

주 요 선 행 연 구

1

∙ 과제명: OECD 국가 간 교통 안전 국제 비교 연구

∙ 연구자: 임재경 외 3인 (2013)

∙ 연구목적: 국제 비교분석을 통하여 우리나라 교통안전 대책의 문제점을 규명하고, 개선방안을 모색

∙ OECD 국가들의 교통 안전시스템에 대한 사 례 분석

∙ 교통사고 발생 통계 비교분석

∙ 국가별 교통안전 체계 비교분석 (교통안 전 계획체계, 조직체계, 법·제도 등)

∙ 선진 교통안전 정책 도입방안 제시

2

∙ 과제명: 교통안전 투자사업 의 재원확보 방안 구상

∙ 연구자: 구세주 (2011)

∙ 연구목적: 교통안전사업을 위하여 필요한 투자예산 및 안정적 재원확보 방안 모색

∙ 외국의 교통안전 재원 조달에 관한 사례 분 석을 바탕으로 국내 교통안전 재원 확보방 안 마련

∙ 해외 교통안전 재원조달 체계

∙ 국내 교통안전사업 및 예산운영 현황

∙ 교통안전 투자사업의 재원확보 방안

3

∙ 제목: 재해에 안전한 도시조 성을 위한 방재도시계획 수 립방안 연구

∙ 연구자: 심우배외(2008)

∙ 연구목적: 효율적인 방재도 시계획 수립방안 마련

∙ 현행 도시계획 내 방재 계획의 문제점을 개선 하고 실효성을 제고하 기 위해 효율적인 방 재도시계획 수립방안 을 제시

∙ 방재도시계획의 개념

∙ 도시계획내 방재계획의 문제점

∙ 외국의 도시계획측면의 방재계획제도 및 시사점

∙ 방재도시계획의 수립 및 실효성 제고 방안

본 연구

∙ 제목: 안전의 사회적 가치와 비용부담에 관한 기초 연구

∙ 연구목적: 예방적‧선제적 안 전시스템 강화를 위해 국민 의 안전비용 부담에 대한 수 용문화 확산 방안의 제시

∙ 국내외 안전관련 제도 및 투자실태 조사

∙ 안전의 가치에 대한 평 가방법 조사

∙ 안전관련 보험료등 안 전비용의 국내외 사례 비교

∙ 안전 및 비용부담에 관한 국민의식

∙ 안전관련 투자와 안전수준 국제비교

∙ 안전의 사회적 가치와 비용부담 의사

∙ 안전제고를 위한 안전비용 확대 방안

<표 1-1> 선행연구와의 차별성

(27)

(28)

chapter II

안전 및 비용부담에 관한 국민의식

(29)

(30)

제 Ⅱ장 안전 및 비용부담에 관한 국민의식

11

C ｜ H ｜ A ｜ P ｜ T ｜ E ｜ R ｜ Ⅱ

안전 및 비용부담에 관한 국민의식

본 장에서는 본 연구에서의 안전 및 안전비용 등 주요용어의 정의 및 포괄범위를 정하고, 기존 연구 사례조사를 통해 국민의 안전에 관한 의식 수준을 분석하였다.

특히 안전에 관한 국민의식 조사 사례를 중심으로 안전에 대한 의식수준의 변화, 안전의 확보를 위한 안전비용 부담의 필요성, 안전비용에 대한 지불의사 등에 대해 살펴보았다.

1. 안전의 범위와 안전비용의 정의

1) 안전의 범위

‘안전’은「국가안전관리 기본계획」의 정의에 의하면 “자연적 혹은 인적·인위적 위험 요인이 없거나, 이러한 위험 요인에 대한 충분한 대비가 되어 있는 상태”로 정의되어 있고, ‘위험’은 다시 “미래에 재난이 발생할 수 있는 가능성이 있는 재난의 원인 또는 원천”으로 정의되어 있다¹⁾. 따라서 안전의 범위를 정의하려면 우선 위험의 원인 또는 원천인 ‘재난’에 대한 정의가 선행되어야 한다. 그리고 안전의 범위를 모든 재난으로부터의 안전으로 정의하게 되면 재난의 포괄범위가 매우 광범위

1) 중앙안전관리위원회·행정안전부(2009). p.4 참조.

(31)

12

해 질 수 있다. 즉, 인적 물적 피해를 주는 재난에는 지진, 화산폭발, 홍수, 가뭄 등의 자연재해 외에도 인적재난 혹은 정치사회적 재난으로 분류되는 전쟁이나 테러, 범죄, 전염병, 질병, 불량식품, 마약, 붕괴, 화재, 교통사고 등에 의한 재난 등 이루 헤아릴 수 없을 정도로 재난의 종류는 많기 때문이다.

이와 같이 다양한 재난을 구분하는 방법은 여러 가지가 가능하지만 법률적인 측면에서 구분하고 있는 개념은 다음과 같다. 현행법령중 안전과 관련한 최고 상위법 인「재난 및 안전관리 기본법」제 3조의 규정에 따르면 국민의 생명이나 신체, 재산과 국가에 피해를 주는 재난을 ‘자연재난’와 ‘사회재난’으로 구분하고 있다. 이 규정에 의하면 자연재난의 경우 일반적으로 알고 있는 모든 자연재해²⁾ 들이 망라되어 있으나, 사회재난의 경우 전쟁, 테러 등의 정치적 성격의 재난이나 범죄 등의 사회적 성격의 위험은 제외되어 있다.

「재난 및 안전관리 기본법」제3조에 의한 재난의 구분

‘재난’이란 국민의 생명·신체·재산과 국가에 피해를 주거나 줄 수 있는 것으로 자연재난과 사회재난으로 구분

□ 자연재난

- 태풍, 홍수, 호우(豪雨), 강풍, 풍랑, 해일(海溢), 대설, 낙뢰, 가뭄, 지진, 황사(黃砂), 조류(藻類) 대발생, 조수(潮水), 그 밖에 이에 준하는 자연현 상으로 인하여 발생하는 재해

□ 사회재난

- 화재·붕괴·폭발·교통사고·화생방사고·환경오염사고 등으로 인하여 발생 하는 대통령령으로 정하는 규모 이상의 피해와 에너지·통신·교통·금융·의 료·수도 등 국가기반체계의 마비,「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」

에 따른 감염병 또는「가축전염병예방법」에 따른 가축전염병의 확산 등으로 인한 피해

2) 본 연구에서는 ‘자연재난’ 이나 ‘자연적 재해’는 동일한 의미로 혼용하여 사용한다.

(32)

13

본 연구에서 ‘안전’의 포괄범위는 법률상의 정의와 같이 자연적 재해나 사회적 재난으로부터의 안전을 대상으로 하며, 전쟁, 테러 등 정치적 목적이나 범죄와 같은 인위적 위험, 개인적 차원의 보건 등은 본 연구의 대상에서 제외한다. 즉, 보건측면에서 질병으로부터의 안전이나 인위적이거나 의도적인 위험으로부터 초래되는 범죄로 부터의 안전은 보건 및 정치 등의 영역에서 별도로 다루기 때문에 본 연구에서는 제외하고자 한다. 또한 본 연구는 연구기간이 단기(3개월)이고, 기초연구의 성격이기 때문에 법률에서 규정하고 있는 모든 재난을 깊이 있게 다룰 수는 없다. 따라서 본 연구의 주요 내용인 안전에 관한 예산 및 투자 계획, 안전관련 비용 비용 및 편익 등에 관한 구체적인 사례 등은 주로 자연재해로 부터의 도시재난, 교통관련 위험으로부터의 안전에 한정하여 분석하였다.

2) 안전비용의 정의

단순하게 정의하면 ‘안전비용’은 안전과 관련한 제비용을 의미할 수도 있으나 본 연구에서는 앞에서도 정의한 바와 같은 재난으로부터의 피해, 즉 태풍과 같은 자연재해나, 교통사고로부터의 인적 물적 피해를 예방하는 것에서 부터 복구에 이르기 까지³⁾ 필요한 일체의 비용을 의미한다.

그렇지만 본 연구에서의 안전비용은 재난으로부터의 복구비용보다는 자연재해나 사고로부터 안전을 확보하기 위한 예방수단인 사회기반시설의 설치 및 개선을 위해 사용되는 예방적 성격의 비용에 촛점을 두고 있다. 물론 모든 재난을 예방할 수 없기 때문에 재난에 대한 대응이나 복구의 과정도 반드시 필요하므로 이에 필요한 안전비용도 의미가 있으나, 본 연구에서는 예방적 성격의 안전비용의 부담을 통하여 재난으로 소요되는 비용을 최소화 시키는 것이 상대적으로 총 안전비용을 감소시킬 것으로 판단하고 있다. 따라서 본 연구에서의 ‘안전비용’은 재난의 대응이나 복구보다 는 예방적 성격의 재난의 예방 및 대비에 지출되는 제비용에 보다 중점을 두고 있다.

3) 안전행정부의「재난 및 안전관리 기본법」제 3조 및 「안전관리 기준」제4조에 의하면 재난 관리는 재난의 예방·대비·대응·복구를 위하여 행하는 모든 활동으로 정의되어 있다.

(33)

14

그리고 안전비용은 비용부담의 주체에 따라 사적부담과 공적부담으로 나눌 수 있다. 사적부담에는 개개인이 위험으로부터의 안전 및 물적 재산을 보호하기 위해 가입하는 보험이 있다. 공적부담의 예로 최근 기후변화로 자연재해로 부터의 농작물이 나 수산물 피해가 빈발해지면서 이를 지원하기 위한 공적부문에서의 정책성 보험⁴⁾ 등이 있다. 농어민을 위한 공적부담은 자연재해로부터의 인적 물적 피해를 예방하고, 공공의 안전을 확보하기 위해 사용되는 사회기반시설의 설치 및 공공시설에 대한 안전관련 투자 등이 있다. 본 연구에서는 공적부담의 비용부담을 중심으로 하지만 안전에 대한 공적부담 제고를 위해 사적 부담에 관한 논의도 일부 포함하기도 한다.

2. 안전에 관한 국민의식

경제성장에 따라 국민의 안전에 관한 관심은 높아진다는 것이 일반적인 인식이다.

그런데 안전에 관한 관심이나 인식은 극히 주관적인 것으로 정량적으로 파악하는 것은 용이한 일이 아니다. 이 경우 주관적인 판단을 정량화 하는 방법으로 설문조사를 통하여 나타난 결과를 지수화하여 평가하는 방법이 이용된다. 본 연구에서는 기존 연구사례를 통하여 이를 살펴보기로 한다. 안전에 관한 국민의식조사 사례로 소방방재 청의「사회안전지표 개발을 위한 국민안전의식조사」⁵⁾,「안전문화 활성화를 위한 국민 안전의식 조사 결과보고서」⁶⁾,「행동변화 모델 및 안전의식 지수 개발 연구」⁷⁾, 현대경제연구원의「안전의식 실태와 정책 과제」⁸⁾등이 있다.

4) 정부에서 보험료지원을 하는 보험으로서 농작물, 양식, 가축 풍수해, 어선원, 어선 등에 지원 하며 재해로 인해 수확량 감소를 보상하는 상품인 생산량보상보험(Yield-based Insurance Coverage), 가격변동 위험 등을 포함한 농가의 수익감소를 보상하는 수익성 보험(Revenue Insurance Plans) 등이 있다.

5) 소방방재청. 2005.12. 사회안전지표 개발을 위한 국민안전의식조사. 참조.

6) 리서치월드(주). 2007.12. 안전문화 활성화를 위한 국민안전의식조사 결과보고서. 소방방재 청 용역보고서. 참조.

7) 인천대학교 위기관리연구센터. 2007.3. 행동변화 모델 및 안전의식 지수 개발 연구 용역. 소 방방재청 용역보고서. 참조.

8) 현대경제연구원. 2014. 안전의식 실태와 정책과제. 참조.

(34)

15

우선「사회안전지표 개발을 위한 국민안전의식조사」⁹⁾에서는 얼마나 사회가 안 전한 지를 평가하기 위한 목적으로 실제 위험통계를 기반으로 측정한 방법, 일반인의 평판에 의한 방법, 전문가에 의한 AHP 방법 등을 이용하여 위험지수를 산정하였다.

그 결과 위험통계 기반의 지역별 지수를 단순합산한 지수와 일반인의 평판에 의한 지수는 비슷하지만, 전문가 AHP 방법에 의한 지수는 다소 차이가 있는 것으로 나타났다. [그림 2-1]에서 보는 바와 같이 전국사회안전지수는 기준년도(1994년)에 비하여 대체적으로 개선되어 가고 있는 것으로 나타났으나, 지수상승폭은 100∼101.5 범위내로 매우 미미한 수준임을 알 수 있다. 동조사에서 ‘10년 전과 비교하여 우리 사회의 위험수준이 변화가 있느냐’ 하는 질문에 대한 응답결과도 거의 변화가 없었다 고 응답한 사실에서도 알 수 있다.¹⁰⁾

<그림 2-1> 전국사회안전지수 변화-시계열

자료: 소방방재청(2005). p.143.

9) 이 연구는 사회안전지수를 만드는 첫 단계로「재난 및 안전에 관한 기본법」상의 재난중 풍 수해피해, 화재사고, 교통사고, 범죄, 산업재해, 산불사고, 붕괴폭발사고, 환경오염사고 등 8 개의 재난을 대상으로 최근 10년간의 통계자료를 수집분석하여 지수를 작성하였다.

10) 소방방재청(2005). pp. 149-150. 참조

(35)

16

그리고 ‘향후 10년 후 우리사회의 위험수준은 어떻게 변할 것인가’ 하는 질문에 대해 일반인의 경우에는 큰 변화가 없을 것이라고 한 반면, 학생들은 조금 긍정적인 방향으로, 그리고 공무원은 가장 긍정적으로 예측하였다¹¹⁾.

소방방재청에서 조사전문기관에 의뢰하여 수행한 2007년도「안전문화 활성화를 위한 국민 안전의식 조사」는 2006년에 이어 국민의 안전의식 및 안전문화 수준을 측정하기 위한 조사이다. 조사내용 중에는 ‘우리 사회의 안전 불감증 정도’ 및 ‘우리 국민의 안전의식 수준’을 점수화한 것도 있다.

우리 사회의 안전 불감증에 대해 75.7%가 심각한 것으로 생각하며, 안전 불감증이 심각한 이유로는 ’적당주의‘를 가장 큰 원인으로 꼽고 있는데, 이 결과는 ‘06년도 조사결과가 큰 차이가 없는 것으로 조사되었다. 그리고 ’우리나라 국민의 안전의식 수준‘에 대해 10점 만점에 5.31점으로 평가하여, 국민 스스로도 안전의식이 상당히 낮은 것으로 인식하고 있음을 알 수 있다.

<그림 2-2> 연도별 우리국민의 안전의식 수준 추이

자료: 리서치월드(주)(2007.12). p.21 자료를 토대로 재작성

11) 설문조사시 향후 10년 후가 2014년경인데, 마침 2014년 초에 발생한 세월호사고의 희생 자가 대부분 학생이었고, 사고 수습과정에서 나타난 공공부문의 책임자가 공무원이라는 점에 서 아이러니한 결과라고 할 수 있다.

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그리고 안전한 사회를 저해하는 취약분야로 ‘부실공사 및 안전시설의 미비’가 46.5%로 가장 높고, ‘국민의식과 안전문화의 부재’(33.7%), ‘관련 제도 및 법령의 미비’(12.4%) 등의 순으로 나타났다. 이는 안전에 관한 국민의식의 제고, 안전관련 법령 및 제도의 개선과 함께 시설안전의 확보가 가장 시급한 과제라는 것을 의미한다.

또한 시설안전 확보를 위해서는 시설안전 관련 제도의 정비 및 국민의식 수준이 뒷받침되어야 함은 물론이지만 이와 함께 시설안전 확보를 위한 신규투자 및 기존 시설의 안전제고를 위한 유지관리 투자가 확대되어야 함을 의미하기도 한다. 이는 감사원이 시설물 안전 및 유지관리 담당공무원에 대한 설문조사¹²⁾ 결과 재난위험시설 물에 대한 안전관리가 제대로 이루어지지 않은 가장 큰 원인이 ‘예산 및 인력의 부족’이라고 응답한 사실에서도 확인할 수 있다.

<그림 2-3> 안전한 사회를 저해하는 취약분야

자료: 리서치월드(주)(2007.12). p.27 자료를 토대로 재작성

12) 감사원. 2013. 12.19. 재난위험시설 안전관리실태 및 대형재난 예방 및 대응 실태.보도자료

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「행동변화 모델 및 안전의식 지수 개발 연구」에서는 국민안전의식 지수를 개발하 였는데 ¹³⁾ 이 지수는 일상생활과 재난 및 응급상황 발생시 안전한 행동을 통하여 안전사고를 예방하고 인위적 재난을 최소화할 수 있는 개인의 안전역량(행태, 태도, 습관, 지식)을 측정 및 진단하고자 하는 척도를 의미한다. 국민안전의식지수는 개인측 면과 지역측면에서 구분하였는데 개인측면은 생활환경, 소방안전, 재난안전 등 개인 의 안전행태, 태도, 지식관련 평가항목으로 구성하였고, 지역안전은 화재신고, 교통사 고, 산업재해사고, 산업재해사고 등 안전 현황관련 평가항목으로 구성하였다. 이 연구에서는 3개 지역에 대하여만 국민안전의식 지수를 구하였는데 부산의 경우 56.71로 상대적으로 인천 및 대구에 비하여 높은 것으로 나타났으나 지역별로는 큰 차이는 없는 것으로 조사되었다. 또한 국민안전의식 지수가 54∼57수준으로 낮게 나타나고 있는데, 이는 2007년 소방방재청의 국민의식조사 중 일반인이 자체적 으로 평가한 안전의식 수준과 크게 다르지 않다는 것을 알 수 있다.

지표값

도시명

국민안전 의식 지수

국민안전의식 지수 Ⅰ (행태, 태도, 지식) 지표값

국민안전의식 지수 Ⅱ (지역현황통계) 지표값 생활

안전

소방 안전

재난 안전

화재 사고

교통 사고

산재 사고

부산 56.71 11.82 12.34 14.42 11.72 3.63 2.78

인천 54.29 11.96 13.17 14.58 9.41 2.71 2.46

대구 54.01 12.27 11.87 13.54 10.07 3.25 3.01

<표 2-1> 예비조사 지역의 국민안전의식 지수

자료: 인천대학교 위기관리센터(2007.3). p. 121.

이상에서 살펴 본 바와 같이 2007년 이전의 국민안전의식 관련 기존 연구결과에 의하면 안전에 관한 의식이 점차 증가하고 있다는 것은 알 수 있었지만 그 수준은 미미한 것으로 나타났다. 오히려 국민의식조사와 관련한 현대경제연구원의 최근 연구결과에 의하면 국민안전의식 수준은 2007년에 비하여 크게 후퇴하였다는 조사결

13) 인천대학교 위기관리연구센터(2007.3) 참조.

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<그림 2-4> 안전의식지수 과¹⁴⁾도 있다. 소방방재청이 조사 한 2007년의 국민안전의식 조사 결과를 현대경제연구원에서 같은 방식으로 지수화하여 2007년과 비교한 결과 ‘안전의식지수’가 2007년 30.3에서 2014년 17.0으 로 크게 하락한 것으로 평가하였 다.

자료: 현대경제연구원(2014), p.1.

또한 5년 전에 비해 우리 사회의 안전의식이 변화가 있는 지에 대한 질문에 ‘똑같다’

는 응답이 65%에 달했다. 이상에서 살펴 본 바와 같이 국민의 안전의식수준에 대해 국민 스스로도 매우 낮은 것으로 평가하고 있음은 물론 시간이 경과하여도 거의 개선되지 않은 것으로 조사되었다.

3. 안전에 관한 비용과 국민의식

기존 국민의식조사에는 안전의 비용관련 조사 내용은 찾아 볼 수가 없었지만 현대경제연구원의 설문조사에서는 일부 포함되어 있다. 안전투자의 필요성에 대해서 는 ‘반드시 필요하다’는 응답이 56.4%, ‘필요한 편’이라는 응답이 40.8%로 긍정적인 응답이 97.2%에 달하여¹⁵⁾ 안전투자의 필요성에는 절대적으로 공감하고 있는 것을 알 수 있고, 이는 어느 정도는 세월호 참사의 여파라고도 할 수 있다.¹⁶⁾

14) 현대경제연구원이 국민경제자문회의의 의뢰를 받아 2014년 8월초에 실시한 ‘국민안전의 식’관련 전화설문조사결과 내용임.

15) 현대경제연구원(2014), p.6 참조.

16) 특히 현대경제연구원의 조사시점은 14년 8월로서 세월호 사건이 발생(14년 4월 16일)한 직후는 안전에 관한 국민적 관심이 그 어느 때보다 높았던 시기라는 점에서 이러한 영향이 반영된 것으로 볼 수 있다.

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<그림 2-5> 안전투자의 필요성

자료: 현대경제연구원(2014), p.6.의 그림을 재구성.

그런데 안전투자를 위한 투자재원의 마련 방안에 관한 질문에 정부의 예산내 해결이 52.1%, 이용자 요금인상이 26%, 국민세금 인상이 22% 라는 응답하였다는 점에서 안전을 위한 투자가 필요하지만 투자재원을 추가적으로 부담하는 것은 꺼리는 의견이 절반 이상이라는 것을 알 수 있다.

<그림 2-6> 안전투자 재원의 마련 방안

자료: 현대경제연구원(2014), p.8.의 그림을 재구성.

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또한 이용자 요금인상 방안이 국민세금인상 방안보다 높게 나타난 것은 안전에 대한 비용부담은 국민 모두가 부담하기보다는 직접적인 수혜를 받는 사람들이 부담해 야 한다는 수익자부담의 원칙을 보다 선호하는 것으로 해석할 수 있다. 이는 안전비용 에 대한 사적부담이나 공적부담 모두 재원은 국민에서 나오지만 사적부담의 경우 비용과 편익이 일치하는 반면, 공적부담은 비용과 편익이 직접 연계되는 것인지 명확하지 않아 지불의사에 차이가 있기 때문이다.

이와 관련하여 이준(2014)¹⁷⁾에 의하면 비용부담에 대한 거부감의 원인으로 다음 세 가지를 들고 있다. 우선, 위험가능성에 대해 자신은 아닐 것이라는 ‘가능성 기반의 자기 왜곡’이 있고, 다음으로 안전비용이 어디에 어떻게 쓰이는지를 믿지 못하는

‘비용효과의 불신’ 그리고 어차피 안전은 국가에서 해줄 것이라는‘책임의무 회피’라는 무임승차 문제를 제기하고 있다.

이상의 결과를 정리해 보면 안전에 관한 국민의식은 대형사건이 발생할 때마다 제도개선 및 관심은 고조되지만 이를 뒷받침하는 실질적인 의식변화나 개선은 이루어 지지 않고 있어, 시간이 경과해도 안전에 대한 국민의식은 크게 나아지지 않은 것으로 판단된다. 또한 안전을 위한 투자의 필요성은 공감하지만 비용부담에 대해서는 꺼리는 것으로 나타났다.

17) 이준. 2014.8.18. 안전부담·비용 수용문화 확산방안 연구. 안전 관련 종합정책연구. 경제·인 문사회연구회 세미나 자료 p.141 참조.

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chapter III

안전비용 지출과 안전수준

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제Ⅲ 장 안전비용 지출과 안전수준

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C ｜ H ｜ A ｜ P ｜ T ｜ E ｜ R ｜ Ⅲ

안전비용 지출과 안전수준

본 장에서는 안전관련 종합계획인 국가안전관리기본을 통해 안전관련 정책기조의 변화 및 안전관련 투자 현황을 살펴본다. 그리고 안전관련 투자로 인해 안전수준이 얼마나 향상된 것인지 그리고 선진국에 비해 안전수준이 어느 정도인지를 교통사고 통계를 통해 알아본다. 기타 선진국의 안전관련 투자현황 특성 등을 소개한다.

1. 안전관련 국가계획과 안전비용 1) 국가안전관리계획의 계획기조 변화

현재 우리나라의 안전에 관한 제도는 최상위법인「재난 및 안전관리 기본법」에 기반을 두고 있으며, 안전관련 가장 상위의 종합계획이라고 할 수 있는「국가안전관리 기본계획」도 이 법에 근거하고 있다. 우리나라 안전관련 제도 현황의 추이를 보면 대형재난의 형태와 정책기조의 변화가 궤를 같이하고 있음을 알 수 있다.

1990년대 이전의 대형재난은 대형 태풍 및 홍수 등으로 인한 자연재난이 많았던 시기였다면, 1990년대는 서해안 훼리호 침몰(‘93), 성수대교붕괴(’94), 대구지하철 폭발(‘95), 삼풍백화점 붕괴(’95) 등 대형 인적 재난이 빈발한 시기였다. 이후 2000년대 이후 최근 까지는 태풍루사(‘02), 대구지하철 화재(’03.2), 태안기름유출(‘07.12), 세월호 침몰(’14.4) 등 자연재난 및 인적재난이 혼재되어 나타나고 또한 다양한 분야에서 사회적 재난이 발생하고 있다.

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구 분 1990년대이전 1990년대 2000년대 최 근

27 2) 안전비용 관련 예산 현황

안전비용은 재난의 예방, 대비, 대응, 복구단계별 제비용을 의미하는 것으로 이 중 재난의 예방 및 대비를 위한 비용이 안전관련 투자라고 할 수 있다. 이는 안전관련 예산을 통해 살펴볼 수 있다. 안전관련 예산은 안전 기능을 수행하는 행정기관별로 분산되어 있어 전체 안전관련 예산규모를 파악하기가 용이하지 않다. 특히 재난 대응 및 복구사업 등은 재난의 예측가능성이 낮아 추가경정예산으로 사후적으로 편성하므로 투자를 포함하는 전체 안전비용은 시기에 따라 변동이 심하게 된다.

우선 예방 및 대비 성격의 안전비용이라고 할 수 있는 예산기준의 안전관련 비용을 살펴보면 다음과 같다.

구분기준 부 문 예산규모(억원)

예산 분야별

-공공질서 및 안전-재난관리(중앙) 9,642

-공공질서 및 안전-재난관리 (지방재정, 예산순계)

*중앙재정의 공공질서 및 안전예산중 재난관리 비중 적용 *1,682

계 11,324

소관 기관별

국토교통부 (하천정비 및 치수사업 포함시)

8,908 (28,685)

농림축산식품부 8,402

소방방재청 (소하천정비사업 포함시)

5,891 (7,985)

해양수산부 2,322

안전행정부 1,626

원자력안전위원회 853

해양경찰청 207

산업통상자원부 59

계

((하천정비 및 치수사업 포함시)

28,269 (50,139) 자료: 기획재정부-재정통계(http://www.mosf.go.kr/lib/lib02.jsp), 안전행정부 홈페이지- 재정고 (http://lofin.mogaha.go.kr/main.jsp)에서 안전, 재난, 재해관련 예산항목명을 이용하여 주요 소관기관 을 중심으로 계산하였음(식품의약안전처의 식의약품, 농림축산식품부의 방역관련 예산은 제외하였음).

<표 3-2> 안전관련 예산 예시(2014년 예산 기준)