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남북경협사업전개와 북한의 산업입지 개발방향

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Working Paper 99-28

남북경협사업전개와 북한의 산업입지 개발방향

박 성 훈

(고려대학교 경제학과 교수)

국 토 연 구 원

(2)

차 례

제1장 서 론 ··· 9

제2장 남북경협업의 추진 현황과 정책 1. 남북경협사업의 추진 현황 ··· 11

2. 남북경협사업과 관련된 한국측 법제도 ··· 13

3. 남북경협사업의 문제점 ··· 14

제3장 남북한 산업구조의 비교평가와 북한 산업입지의 특성 및 잠재력 1. 남북한 산업구조의 비교평가 ··· 17

2. 북한지역 산업입지의 특징 ··· 19

3. 북한 산업입지의 잠재력 ··· 20

1) 북한 주요공업지구의 인프라시설 현황 ··· 20

2) 북한의 지하자원 부존 현황 ··· 22

3) 북한의 임금수준 ··· 23

제4장 남북한 산업구조를 고려한 북한의 산업입지 개발방향 1. 북한 산업입지의 개발에 있어서의 산업정책적 고려사항 ··· 25

1) 남북한 산업구조의 상호보완성에 대한 고려 ··· 25

2) 미래지향적 산업정책의 추진 ··· 26

3) 북한지역 국영기업의 사유화에 있어서 산업정책적 고려의 필요성 ··· 27

2. 북한 산업입지의 개발의 기본방향 - 단계별 접근 ··· 28

1) 통일 전의 단계 ··· 28

2) 통일이 가시화되는 단계 ··· 29

3) 통일이후의 단계 ··· 30

제5장 남북경협의 활성화 차원에서 본 북한 산업입지의 개발 1. 남북경협사업과 북한산업입지 개발의 연계 ··· 31

(3)

6

2. 공동산업단지의 개발방안 ··· 32

제6장 결 론

참고문헌 ···37

〈첨부 1〉「남북경협 활성화조치」(’98.4.30) 주요 내용 ··· 38

(4)

표 차 례

<표 1> 남북경제 협력사업(자) 승인 현황 (1998.8 현재) ··· 12

<표 2> 북한의 산업구조 변화 추이 (%) ··· 17

<표 3> 2000년대 남한의 산업구조 변화 전망 ··· 17

<표 4> 북한지역 주요 공업지구의 특징 ··· 19

<표 5> 북한 주요 공업지구의 인프라시설 종합평가 ··· 21

<표 6> 주요 사회간접자본의 남북한 비교(1996년 기준) ··· 21

<표 7> 주요 광물자원 매장량의 남북한 비교 ··· 22

<표 8> 남북한의 주요 직종별 임금수준 비교 (1990년) ··· 23

그 림 차 례 <그림 1> 남북한 경제협력사업 추진절차(1998.11 현재) ··· 14

(5)

9

제1장

서 론

지난 수년간 홍수 및 가뭄 등 천재지변과 외환부족 등 경제적 요인에 의해 북한은 매우 심각한 경제위기를 겪고 있다. 한국경제도 97년말 촉발된 외환-금융위기에 따라 심각한 구조조정의 여파에 시달리고 있다. 특히 한국경제의 이러한 구조조정 과정은 오랫동안 적자를 기록해 온 경상수지를 흑자로 전환시키고 이를 통해 IMF, 세계은행 및 미국, 일본, EU 등 주요 선진국으로부터 지원받은 긴급자금을 상환한다는 국민경 제적 목표에 부합하는 방향으로 진행되어야 할 것이다. 이러한 과정에서 최근 금강산 관광 사업의 활발한 진행과 더불어 새로운 방향으로 전개되고 있는 남북한 경제협력 사업의 추진이 새롭게 관심을 끌기 시작하고 있다. 즉, 남북한 경제협력사업의 확대를 중장기적인 통일정책의 한 수단으로서 뿐만 아니라 단기적인 측면에서도 남북한간의 산업구조적 보완관계를 효율적으로 활용하는 수단으로 간주함으로써 경제위기의 극복 에 일조하는 방향으로 추진할 필요성이 있다는 점이 지적되고 있는 것이다.

단기적으로는 경제위기의 극복이라는 과제를 수행하고, 중장기적으로는 통일비용을 절감하는 방향으로 남북한간 경제협력사업을 전개하기 위해서 우선적으로 관심을 두 어야 할 부분이 북한의 산업입지를 어떠한 방향으로 개발할 것인가라는 과제인 것으 로 판단된다. 북한의 산업입지 현황을 간략하게 살펴보면 대략 다음과 같은 네가지의 요인들을 입지선택에 있어서 우선적으로 고려하고 있는 것으로 판단된다. 첫째, 산업 의 특성 또는 목적에 따라 입지를 달리하고 있다는 점이다. 특히 해당산업이 군수산 업이냐 비군수산업이냐에 따라 전자일 경우 내륙 및 산간지방을 중심으로 배치하는 특징을 발견할 수 있다. 둘째, 산업입지의 선택에 있어서 해당산업의 육성에 필요한 부존자원이 가까운 곳을 중심으로 산업이 발달하고 있다는 점이다. 셋째, 이와 함께 제품 및 자원의 수송에 편리한 국내교통의 요지를 중심으로 산업이 집중적으로 배치 되고 있는 점도 북한 산업입지의 또 다른 특징이라고 할 수 있다. 끝으로 상품수출

(6)

등의 편의성을 고려하여 항만 및 국경지역을 중심으로 한 산업입지 선정도 매우 중요 한 결정요인이 되고 있는 것으로 판단된다. 이러한 기본적인 체제는 그 나름대로 합 리성에 기초한 산업배치인 것으로 판단되는 바, 남북한 경협사업의 추진 및 통일후의 한반도 산업구조 재배치와 관련된 정책의 추진에 있어서도 참고할 필요가 있을 것으 로 사료된다.

이러한 북한의 산업입지를 남북한 경제협력사업의 전개와의 연관성 하에서 합리적 으로 개발하기 위해서는 다음과 같은 두가지의 과제들이 선행적으로 추진되어야 할 것으로 판단된다. 첫째, 북한의 산업입지 개발에 있어서 남북한간의 산업구조상 상호 보완성을 어떠한 방향으로 활용할 것인가에 대한 기본적인 결정이 선행되어야 한다는 점이다. 즉, 남북 경협사업의 추진단계에서부터 북한에 어떠한 산업을 어디에 중점적 으로 배치할 것인가를 염두에 두어야 한다는 것이다. 이는 특히 통일 이후의 통일한 국의 바람직한 산업구조가 어떠한 형태로 전개되어야 할 것인가에 대한 기본적인 판 단을 전제로 하는 것이며, 이와 동시에 소위 ‘통일비용’을 절감하는 데 있어서도 매우 중요한 과제인 것으로 판단된다. 둘째, 이와 병행하여 통일 이전의 단계에서 남북경협 사업의 효과적인 추진을 위해 남북한의 공동산업단지 및 자유경제지대 등을 설치할 필요가 있는지에 대한 검토가 필요하다.

이러한 문제의식하에 본 연구는 남북한 경제협력의 추진과정에서 북한의 산업입지 를 어떠한 방향으로 개발하는 것이 바람직한가에 대한 하나의 방안을 제시할 목적으 로 수행되었으며, 그 구성은 다음과 같다. 우선, 제 2장에서는 남북한간의 경제협력사 업의 현황을 살펴봄과 동시에 그 문제점 및 과제를 검토해 보기로 한다. 제3장은 남 북한 경협사업의 추진 및 북한 산업입지의 개발에 있어서 필수적으로 고려해야 할 사 항으로서 남북한의 산업구조를 비교평가하고, 특히 북한지역의 현재 산업입지의 특성 및 잠재력을 검토하고 있다. 제4장은 제2장 및 제3장의 논의에 기초하여 남북한 산업 구조 보완성을 고려한 북한의 산업입지 개발방향을 논하고 있다. 특히 여기에서는 단 계별 전략에 입각하여 경공업 → 중화학공업 → 첨단산업 등으로 경협사업의 중점을 변경해야 할 필요성에 대해 지적하고 있다. 제5장은 제4장과의 연관성 하에서 남북한 간의 경협 차원에서 본 북한의 산업입지 개발방향을 논하고 있다. 특히 공동산업단지 의 개발 및 자유경제지대의 설치가 과연 필요한 것인지? 그리고 필요하다면, 어떠한 방향으로 추진되어야 하는가 등을 집중적으로 검토하고 있다. 끝으로 제6장은 이상에 서의 논의를 요약하고 결론을 도출하고 있다.

(7)

11

제2장

남북경협업의 추진 현황과 정책

1. 남북경협사업의 추진 현황

통일부는 남북한 경제협력을 “남한과 북한의 주민(법인․단체포함)이 경제적 이익을 주된 목적으로 하여 공동으로 행하는 경제에 관한 제반활동”으로 정의하고 있다.1) 이 러한 정의에 의하면, 남북경협사업은 대체로 보아 (1) 남․북한 주민의 합영․합작에 의한 대북투자 행위, (2) 남한주민 단독 또는 제3국과의 합작에 의한 대북투자 행위, (3) 남․북한 주민이 공동으로 제3국에 진출하는 행위 및 (4) 기타 형성되는 경제관계 의 특성을 고려하여 통일부장관이 경제협력사업으로 인정하는 행위 등의 네가지 유형 에 따라 이루어 지고 있다.2) 북한 측은 이와는 별도로 (1) 남북한 공동투자, 공동경영, 투자몫에 따른 이윤분배 등을 주요 내용으로 하는 합영사업, (2) 남북한 공동투자, 북 한측 단독경영, 계약조건에 따라 투자몫 상환 또는 이윤 분배 등을 주요 내용으로 하 는 합작사업 및 (3) 남한의 단독투자 및 남한측 단독경영을 주요 내용으로 하는 단독 사업 등의 세가지로 남북경협사업을 분류하고 있다.

한국 측의 사업(자)승인을 기준으로 할 때, 남북경협사업은 1992년 10월 사업승인된 (주) 대우의 남포공단 진출을 필두로 하여 다음의 <표 1>에서 볼 수 있듯이 1998년 8 월 현재 총 36건의 사업으로 확대된 바 있다. 이를 승인년도별로 살펴보면, 사업개시 년도인 1992년 1건, 1995년 6건, 1996년 4건, 그리고 1997년에16건 및 1998년 8월까지 9건으로 나타났는바, 1997년 들어 남북경협사업이 가장 활발하게 전개되고 있음을 알 수 있다.

1) 통일부, “남북경협 추진절차 및 현황”, 1998.7.

2) 이는 통일부의 분류방식임.

(8)

<표 1> 남북경제 협력사업(자) 승인 현황 (1998.8 현재)

기 업 사 업 내 용 금 액 승인일

※대 우 남포공단 셔츠, 가방, 쟈켓 등 9개 사업 ’92. 10.5 고합물산 의류․봉제, 직물 등 4개 사업 686만불 ’95. 5.17 한일합섬 쉐타, 봉제, 방적 등 4개 사업 980만불 ’95. 6.26

국제상사 신발 350만불 ’95. 6.26

※녹십자 의약품(유로키나제) 300만불 ’95. 9.15

동양시멘트 시멘트 싸이로 건설 300만불 ’95. 9.15

동룡해운 하역설비(크레인 등) 500만불 ’95. 9.15

삼성전자 나진선봉 통신센타 700만불 ’96. 4.27

※태 창 금강산 샘물 개발 580만불 ’96. 4.27

대우전자 TV 등 가전제품 생산 640만불 ’96. 4.27

※한국전력 경수로 건설지원사업(PWC) 4,500만불 ’96. 7.19

※미흥식품 수산물 채취․가공 15만불 ’97. 5.22

신일피혁 피혁․의류 봉제 300만불 ’97. 5.22

한 화 PVC장판 제조 90만불 ’97. 5.22

LG전자

/LG상사 전자제품(컬러TV)조립생산 450만불

’97. 5.22

’97.10.14 (변경승인)

※한국통신 경수로 건설 통신지원사업 ’97. 8. 1

삼성전자 전전자교환기 등 통신설비생산 500만불 ’97. 8. 1 코오롱 섬유 및 섬유제품 가공․생산 400만불 ’97. 8. 1

신 원 의류․봉제사업 100만불 ’97. 8. 1

파라우수산 수산물 생산․가공 300만불 ’97. 8. 1

금오식품 냉면․고구마전분 제조 40만불 ’97. 8. 1

한국토지공사 나진․선봉지대 시범공단 조성 ’97.10.14

대상물류 나진․선봉 국제물류 유통기지 개발․운영 420만불 삼천리자전거

/LG상사 자전거 조립․생산 800만불

태영수산/LG상사 가리비 조립․생산 200만불

※한국외환은행 경수로사업 부지내 은행점포 개설 ’97.11. 6

※ (주)아자커뮤니케이션 인쇄물 및 TV광고 제작 20만불 ’97.11.14 (주)에이스침대 침대 및 가구 제조․판매 425만불 ’98. 1. 9 롯데제과 과자류(쵸코파이) 생산 및 판매 575만불 ’98. 1. 9

(주)광인 옥외광고(야립, Push Cart, 옥상 및

도시형 간판, 내부벽면 부착광고 등) 250만불 ’98. 2.18

안성개발 참기름 가공공장 설립 50만불 ’98. 3.13

두레마을 영농조합법인 나진․선봉지대 합영농장 설립 400만불 ’98. 4. 8

※국제옥수수재단 새품종 생산력 검정시험 및 재배적지 확정, 신품

종 슈퍼옥수수 개발을 위한 공동연구 30.9억원 ’98. 6. 18

※(주)현대상선, 현대건설,금강개발산업

금강산 관광사업(금강산 관광, 관광선 운항, 관광 기반 및 편의시설 설치․운영, 관광상품 개발 및 판매)

95,826천불 ‘98. 8. 6

(주)세원커뮤니케이션 제13회 아시안게임(‘98.12,방콕) 북한

올림픽위원회 스폰서쉽 대행 미 정 ‘98. 8. 6

※(주)코리아랜드 북한 부동산 개발(임대․분양) 및

컨설팅업 60만불 ‘98.8. 28

주: ※ 표시 부분은 협력사업으로 승인된 사업을 의미함.

자료: 통일부, “국민의 정부 출범 6개월: 대북정책 어떻게 추진되고 있나”, 1998.8.

(9)

제2장 남북경협업의 추진 현황과 정책 13

사업의 내용별로 볼 때, 지금까지의 남북경협사업은 주로 경공업 제조분야의 임가 공 사업이 주종을 이루고 있음을 알 수 있다. 즉, 경수로건설 및 그와 관련된 사업과 통신설비, 항만설비 등을 포함한 인프라건설 분야가 8건을 기록하고 있는 반면, 그 외 의 대부분 경협사업이 의류, 피혁 신발 및 가전제품 등의 경공업분야 제조업의 임가 공을 위한 남한기업의 단독투자사업에 집중되어 있는 것이다. 이러한 경공업 위주의 경협사업 추진에 따라 기계산업과 시멘트 등 북한의 지하자원을 활용하는 형태의 중 화학공업의 경우 총 36건 중에서 2건의 사업추진에 그치고 있다.

그리고, 경협사업의 대상지역에 있어서는 남포 및 나진․선봉 지역이 압도적인 위 치를 차지하고 있고, 평양, 원산 등의 대도시가 그 뒤를 잇고 있다. 이는 경협사업의 대부분이 임가공 형태로 추진되고 있기 때문에 이 지역들의 상대적으로 우수한 인프 라시설과 교통여건을 활용하기 위한 목적 때문인 것으로 판단된다. 특히, 대부분의 경 협사업 분야가 경공업에 집중되어 있어 북한에 풍부한 지하자원을 활용하지 않아도 되기 때문에 산간지방이 아닌 항구도시 및 내륙의 교통요지를 중심으로 전개되고 있 는 것으로 판단된다.

<표 1>에 나타난 남북한 경협사업에 있어서 남한기업들의 대북한 투자규모는 1998 년 8월 현재 승인된 총 36건의 경협사업(자) 중에서 500만 달러 이하 규모의 사업이 21건, 500만-1000만 달러 규모의 사업이 9건, 1000만 달러 이상의 사업(금액미상 포함) 이 6건 등으로서 500만 달러 이하 규모의 경협사업이 주종을 이루고 있음을 알 수 있 다.

2. 남북경협사업과 관련된 한국측 법제도

남북경협사업을 추진하고자 하는 한국측 기업은 다음과 같이 대략 6단계의 절차를 밟아야 하는 것으로 규정되어 있다. 즉, 경협사업을 추진하는 데 있어서 결정권을 가 진 북한 당국 및 관련기업의 책임자들과의 초기적 교섭이 가능하도록 북한주민과의 접촉 및 북한방문을 정부로부터 승인받는 것이 가장 우선적으로 이루어져야 할 절차 이다. 이에 관한 정부의 승인을 득한 후에는 해당기업이 남북경협사업자로서 승인받 고, 또 관련 사업을 남북경협사업으로 승인받는 단계가 각각 제2, 3단계이다. 그 이후 에는 북한으로의 실제투자를 지정거래 외국환은행에 신고하는 한편, 사업시행과 사후 관리를 자체적으로 해 나가는 등 총 6단계의 추진절차가 규정되어 있다. 이러한 6단 계의 절차 중에서 가장 중요한 단계는 남북한의 이해관계자들이 의향서 및 협의서를 체결하고, 이를 근거로 하여 한국기업이 협력사업자로 정부의 승인을 받고 협력사업

(10)

을 시행할 수 있도록 허가를 받는 제 2-3단계인 것으로 사료된다.

1. 북한주민 접촉․방북 승인 (의향서 체결)

2. 협력사업자 승인 (협의서 체결)

3. 협력사업 승인

4. 대북투자 신고 (지정거래 외국환은행에 신고, 투자자금 송금 가능)

5. 사업 시행

6. 사후 관리 (조정명령, 정기․수시보고)

주: 1998.4.30 「남북경협활성화조치」에 따라 300만 달러 이하 규모의 사업에 대해서는 제2-3 단계가 동시에 이루어질 수 있도록 변경되었음.

<그림 1> 남북한 경제협력사업 추진절차(1998.11 현재)

정부는 1998년 4월 30일 정경분리원칙에 입각하여 남북경협을 확대해 나간다는 새 로운 대북정책 기조에 따라 「남북경협 활성화 조치」를 발표한 바 있다. 동 조치의 가 장 중요한 내용은 교역부분에서 (1) 위탁가공교역 촉진을 위해 생산설비의 반출제한을 폐지하고, (2) 경제협력사업용 물자의 반출․입 승인절차를 간소화하는 두가지의 조치 를 취했으며, 협력사업 분야에 있어서도 (1) 투자규모제한을 완전히 폐지하고, (2) 투 자제한업종을 종래의 Positive List 제도에서 Negative List 제도로 변경하여 보다 자 유화하였으며, (3) 위에서 언급한 바와 같이 중요한 단계인 「협력사업자」 및 「협력사 업」의 두 단계를 통합하여 동시승인제도를 도입하는 등 세가지 활성화조치를 포함하 여 다섯가지라고 할 수 있다. 정부는 이러한 경협활성화 조치를 통해 남북경협사업의 추진에 있어서 정부의 역할은 과당경쟁방지 등 경협추진 여건 조성에 주력하는 한편, 기업의 자율적 판단을 존중함으로써 민간주도의 경협사업을 추진한다는 기본원칙을 정책에 효과적으로 반영한 것으로 평가할 수 있다.3)

3. 남북경협사업의 문제점

지금까지 진행되어 온 남북경협사업의 추진현황을 평가할 때 대체로 다음과 같은

3) 「남북 경협 활성화 조치」의 보다 자세한 내용에 대해서는 <첨부 1>을 참조하기 바람.

(11)

제2장 남북경협업의 추진 현황과 정책 15

네가지의 문제점들을 발견할 수 있다.

첫째, 지금까지의 남북경협사업은 오랫동안 지속되어 온 ‘정치우선주의’에 따라 크 게 제한되어 온 것으로 사료된다. 이러한 점은 분단 이후 45년 이상이나 지난 1992년 에 와서야 남북경협사업의 최초 승인이 이루어졌으며, 1998년 중반까지 단 40개 기업 만이 사업자로서, 그리고 총 11개 사업만이 협력사업으로 승인을 받았다는 사실을 통 해서 잘 알 수 있다.

남북경협사업의 추진과정에서 나타난 두 번째 문제점은 남한 정권의 성향에 따라 강온정책이 바뀌는 등 정책의 일관성이 결여되었었다는 점이다. 즉 남북경협사업은 그 동안 때로는 규제정책 기조를 그리고 때로는 개방정책 기조를 채택하는 등 많은 우여곡절을 겪어 왔던 것이다. 물론, 이러한 정책적 혼선이 빚어진 데는 북한의 대남 정책의 도발성과 불확실성이 상존하고 있다는 점도 작용하였지만, 남한 정부가 일관 된 대북 경제정책기조를 견지해 오지 못한 것도 커다란 요인이 된 것으로 편가된다.

최근 남한 정부가 일관되게 추진하고 있는 소위 “햇볕정책”은 이러한 정책의 난맥상 을 어느 정도 해결해 줄 수 있을 것으로 판단된다.

셋째, 1992년 들어 시작되어 지금까지 6년 정도 진행되어 온 남북경협사업의 전개 에 있어서 통일 후 남북한의 산업구조 및 산업입지의 개발과 관련된 정부의 뚜렷한 장기계획이 부재하였다는 점을 문제점으로 지적할 수 있다. 즉, 지금까지는 국내 대기 업과 중소기업들이 자체적으로 사업필요성을 발굴하고 정부에 남북협력사업(자) 승인 을 신청함에 의해 이루어지는 매우 산발적이고 비체계적인 방식으로 남북경협사업이 전개되어 왔다는 것이다. 이러한 민간주도의 남북경협사업의 추진은 한편에서는 타당 성을 인정할 수 있으나, 다른 한편에서는 통일 이후 전개될 한반도 전체를 대상으로 한 통일경제정책의 추진을 고려할 때, 정부의 기획 및 조정역할이 상대적으로 약하지 않았는가 하는 의문을 남기고 있다.

넷째, 이러한 정부의 기획 및 조정 역할 부재는 남한 기업들이 국제경쟁력을 상실 한 섬유, 의목, 가죽제품 등의 경공업 부문이 지나칠 정도로 남북경협사업의 중점분야 로 부상하는 결과를 초래한 것으로 보인다는 점이다. 물론, 남한 기업들의 입장에서는 단기적인 관점에서 개도국들에게 빼앗긴 경공업 제품의 국내 및 세계시장을 북한의 값싼 노동력을 활용하여 탈환하고자 하는 목표를 추구하는 것이 경제적으로 충분히 이해할 수 있는 방안임에는 틀림없다. 그리고, 이렇게 남북한간 산업구조의 보완성을 적극적으로 활용하는 정책이 어느 정도 성공을 거둔 것도 사실인 것으로 평가할 수 있다. 그러나, 이러한 정책은 어디까지나 통일 이전의 단계에만, 즉 중단기적으로만 설득력이 있는 방안인 것으로 판단된다. 만약 통일 이후 한국경제의 총체적 경쟁력을

(12)

염두에 둘 경우 현재시점에서 나타나고 있는 산업구조의 보완성을 활용하는 남북경협 사업은 그 한계를 머지 않아 노정하게 될 것으로 판단된다.

(13)

17

제3장

남북한 산업구조의 비교평가와 북한 산업입지의 특성 및 잠재력

1. 남북한 산업구조의 비교평가

다음의 <표 2>와 <표 3>은 분단 후 최근까지 북한의 산업구조 변화 추이와 남한의 최근 산업구조 변화 및 향후 전망을 각각 보여주고 있다.

<표 2> 북한의 산업구조 변화 추이 (%)

1946 1957 1960 1975 1987 1990 1994 1995 농림수산업

광공업 기타 서비스

59.1 23.2 17.7

28.6 37.6 33.8

28.9 41.3 29.8

21.8 63.0 15.2

20.0 60.0 20.0

26.8 42.8 30.4

29.5 31.4 39.1

27.6 30.5 41.9 총계 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 자료: 국토통일원, “북한경제통계집”, 1986 및 한국산업은행, “남북한산업의 구조비교”, 1994.6에서 작성. 한

화경제연구원, “통일대비 기업전략 연구”, 1997.11에서 전재.

<표 3> 2000년대 남한의 산업구조 변화 전망 (%)

1970 1980 1990 2000 2010 2020 농림어업

광공업 - 제조업 ․ 경공업 ․ 중공업

- 기타 서비스업 - 서비스

- 건설

26.8 22.6 21.1 12.9 8.2 1.5 50.6 45.5 5.1

14.9 30.2 28.6 13.0 15.6 1.6 54.9 46.8 8.1

8.7 29.8 29.9 9.5 19.7 0.6 61.5 49.9 11.6

3.8 27.6 27.4 5.4 22.0 0.2 68.6 57.6 11.0

2.8 27.0 26.8 3.9 22.9 0.2 70.2 60.7 9.5

1.5 26.6 26.6 3.0 23.6 0.0 71.9 63.1 8.8 총계 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 자료: 한국개발연구원, “21세기 한국경제의 위상”, 1996.5. 한화경제연구원, “통일대비 기업전략 연구”,

1997.11에서 전재.

(14)

위의 <표 2> 및 <표 3>에 나타난 지표를 중심으로 남북한간 산업구조를 비교 평가 해 보면 남북한간에는 현재 상당한 정도의 산업구조상 차이가 존재하고 있으며, 이러 한 차이가 향후에도 상당기간 동안 지속되거나 더욱 강화될 것으로 예상되는 바, 구 체적으로는 다음과 같은 네 가지의 특징을 발견할 수 있다.

우선, 남한의 산업구조는 1970년대 들어 이미 농림어업의 쇠퇴와 광공업의 발전이 이루어져 1980년에는 농림어업이 전체 GDP에서 차지하는 비중이 15% 정도로, 그리 고 1990년대 들어서는 10% 미만으로 낮아졌는 데 반해, 북한의 경우는 아직도 농림어 업 부문이 GDP의 25% 이상을 차지하고 있을 정도로 산업화가 진전되지 못했다는 점을 들 수 있다.

둘째, 남한의 경우 1980년대 초반 이후부터 광공업의 비중이 지속적으로 낮아지면 서 서비스업의 비중이 상대적으로 신장되는 등 선진형 산업구조로 이행하고 있는 데 반해, 북한은 1980년대 말까지도 광공업의 비중이 증가한 바 있고, 1990년대 들어서야 비로소 서비스업의 비중 증대가 이루어지는 등 아직도 후진형 산업구조를 나타내고 있다는 점이다.

셋째, 특히 남한경제는 1960년대부터 이미 서비스업이 광공업보다 높은 비중을 나 타내고 있으며, 2000년대 초에 가서는 그 비중도 전체 GDP의 2/3를 차지할 정도로 국민경제의 가장 중요한 부가가치의 원천이 될 것으로 예상되는 반면, 북한의 경우 서비스업이 가장 중요한 부가가치의 원천으로 부상한 것은 1994년으로서 극히 최근의 일이며, 이 또한 산업구조의 고도화로 해석하기 보다는 외환부족 등의 경제위기가 가 중되면서 광공업 생산의 절대액이 감소되었기 때문인 것으로 분석된다.

넷째, 남한 경제와 북한 경제가 공통점을 보이는 분야도 눈에 띠는데, 특히 광공업 생산에서 경공업이 차지하는 비중이 중공업이 차지하는 비중에 비해 열위에 있다는 점이다. 이러한 공통점에도 불구하고 그 원인은 다르게 나타나고 있다는 점이 특징이 다. 남한 경제의 경우 1960-70년대를 통해 경제성장과 발전이 급속하게 이루어지면서 경공업이 경제발전을 주도하였으나, 1970년대 말 이후 비교우위의 변화와 정부의 중 화학공업 육성정책 등에 힘입어 점차 중화학공업 중심의 산업구조로 이행한 반면, 북 한의 경우 해방 전부터 고착되어 있던 중화학공업 위주의 산업구조가 아직도 계속되 고 있는 것으로 판단된다. 특히, 최근 남북경협사업이 시작되면서 북한지역에는 경공 업 부문을 중심으로 한 남한 기업들의 투자진출이 활발하게 진행되고 있어 향후 남북 경협사업이 활성화될 경우 경공업의 비중이 대폭 확대될 가능성도 있는 것으로 사료 된다.

(15)

제3장 남북한 산업구조의 비교평가와 북한 산업입지의 특성 잠재력 19

2. 북한지역 산업입지의 특징

북한에서 현재 운영되고 있는 주요 공업지구를 중심으로 작성된 다음의 <표 4>는 북한지역의 산업분포 현황 및 각 공업지구의 특징들을 잘 나타내 주고 있다.

<표 4> 북한지역 주요 공업지구의 특징

구분 중심도시 특화공업 입 지 조 건

자원 전력 공업용수 교통 및 항만

평양-남포 공업지구

평양, 남포, 대안, 송림, 사리원

전기, 전자, 정밀기계, 철 간, 조선, 판 유리, 방직, 식료

평양 남부와 북 부의 무연탄, 승 호지역의 석회 석, 은율의 철강

수풍․미림 , 북창․평 양, 남포․

순천

대동강

철도, 도로의 중심지, 평양-원산, 평양-개성 고속도로; 경의․평 원․평남선철도; 대동 강-남포 수로; 남포항

청진 공업지구

청진, 나진, 은덕, 선봉, 나남, 고무

제철, 제강, 기계, 조선, 화학, 시멘트

무산철강, 아오 지 유연탄, 부 령, 회령의 석회

허천강 수 력, 웅기․

청진 화력

두만강 서두수

무산선, 함북선 고성-은성간 동해안 간 선도로

청진항, 나진항 함흥

공업지구 함흥 화학, 비료, 제련, 기계

고원 탄전, 만 덕․운포의 석 회석

허천강 수 력, 웅기․

청진 화력

성천강

원라본선 통과, 장진 선, 동해안 간선도로 통과, 흥남항

김책 공업지구

김책, 단천, 길주

제강, 화학, 제련, 조선, 내화물, 펄프, 제지, 합판

개마고원의 임 산자원, 함북남 부의 마그네사 이트, 검덕, 천 남의 아연

허천강, 내 중리 수력

어랑천, 길주, 남 대천

원라본선 통과, 혜산, 백무, 무산선과 연계, 함남 단풍선, 김책항, 단천항

원산

공업지구 원산, 문천 기계, 조선, 제련, 시멘트

고원 탄전, 천내 리 석회석

금강산, 장

진강 수력 용흥강 평양-원산간 고속도로, 강원선, 원산항 신의주

공업지구

신의주, 용 암포

화학섬유, 제 지, 방직, 기 계, 조선

신도갈대 수풍, 천마,

태평만수력 압록강 용암포항 강계

공업지구

강계, 만포, 회천, 전천

공작기계, 정 밀기계, 군수

임산자원

운봉․강계

․독로강 수력

압록강, 독로강

만포선(중국 연결), 강 계선

청천강 공업지구

안주, 개천, 박천, 피현, 북창, 순천

정유, 석유계 열, 제지

안주 유연탄, 중 국의 대경유전

수풍, 안주 및 태천화

청천강 경의선 통과, 도로교통 발달, 朝中송유관 자료: 대한무역진흥공사, “북한의 산업”, 무공자료 95-23, 1995.

북한이 산업배치를 함에 있어서 중점적으로 고려한 정책기조는 (1) 자급자족 체제의 확립을 위하여 대규모 중앙공업과 중소규모 공업을 병행하여 발전시키고, (2) 이를 위 해 중공업을 중점적으로 육성시키며, (3) 각 지방의 원료와 노동력을 효과적으로 활용 하여 경공업의 발전도 함께 도모하는 등의 세가지로 알려져 있다. 특히 북한은 이러

(16)

한 정책기조를 실행하는 데 있어서 첫째, 공장, 기업소 등을 원료산지와 소비지에 근 접한 지역에 집중시키고, 둘째, 지역간의 균형적인 발전이 이루어지도록 배려하며, 셋 째, 산업화를 진행하면서 도시와 농촌의 격차를 축소시키고, 넷째, 자연환경의 파괴를 최대한 억제하는 등의 세부 실천원칙을 채택한 바 있다.4)

위에서 설명된 산업배치의 정책기조와 이를 위한 세부실천방안 및 위의 <표 4>를 종합적으로 분석-평가할 때 북한의 산업입지는 대체로 다음과 같은 세가지의 특징을 나타내고 있는 것으로 분석된다.

첫째, 주요 공업지구가 동부와 서부의 주요 항만과 대도시를 중심으로 발달해 있다 는 특징을 들 수 있다. 즉, 북한의 현재 산업입지는 강계공업지구, 신의주공업지구, 청 천강공업지구 및 평양-남포공업지구 동부공업지대와 청진공업지구, 김책공업지구, 함 흥공업지구 및 원산공업지구 등의 서부공업지대 등 2대 공업지대로 대별할 수 있다.

둘째, 산업배치에 있어서 일제시대에 이미 발달해 있던 산업시설을 기초로하여 원 료, 소비지 입지, 교통 및 수송로 및 지역균형 등을 고려한 입지결정이 이루어지고 있 다는 점이다.5)

셋째, 공업지역은 전체적으로 각 지역이 군사적인 고립상태에 빠졌을 경우에도 독 립적인 운영이 가능하도록 배치되었다는 특징을 찾아볼 수 있다. 즉, 경제적인 합리성 이나 효율성에 대한 고려가 매우 부족하며, 공업지구내 산업간의 상호연관성에 대한 고려도 군수산업에 가장 큰 초점을 맞추고 있는 등의 문제점을 노출하고 있다.6)

3. 북한 산업입지의 잠재력

북한의 산업입지 잠재력을 분석하기 위해서는 위에서 논의된 남북한간의 산업구조 차이 및 보완성 정도와 북한의 현재 산업입지에 대한 평가 등의 두가지 요소 외에도 각 공업지구의 개발에 있어서 우선적으로 고려되어야 할 사항으로서 주요 공업지구의 인프라 등 사회간접자본의 수준에 대한 평가, 지하자원의 매장량 및 그 경제적 활용 도의 평가, 그리고 북한지역 노동력의 수준 및 임금구조에 대한 평가 등이 추가적으 로 이루어 져야 할 것으로 판단된다.

1) 북한 주요공업지구의 인프라시설 현황

우선, 북한 주요 공업지구의 인프라시설에 대한 평가는 다음의 <표 5>를 통해 일목

4) 대한무역진흥공사, “북한의 산업”, 무공자료 95-23, 1995.

5) 한화경제연구원, “통일대비 기업전략연구”, 1997.11.

6) 한화경제연구원, “통일대비 기업전략 연구”, 1997.11.

(17)

제3장 남북한 산업구조의 비교평가와 북한 산업입지의 특성 잠재력 21

요연하게 파악할 수 있을 것으로 판단된다. 이를 통해 보면 평양-남포지역이 모든 인 프라시설 면에서 단연 수위를 달리고 있는 것으로 나타났는 바, 이는 이 지역이 대동 강종합개발계획 등을 포함하여 경공업과 중공업이 집중된 종합산업지구로서 총 산업 생산의 50% 이상을 차지할 정도로 북한의 최대 경제중심지로 부상한 중요한 요인이 되었다고 하겠다.7)

<표 5> 북한 주요 공업지구의 인프라시설 종합평가

평양-남포 청진 함흥 김책 원산 신의주 강계 청천강

철도 도로 항만 항공 전력 통신

O O O O O O

O

O

O

O

O

O X

O

X

X

O O O

X

O

O X

O

X X O X

O O X X O

총점 18 15 14 11 14 11 11 13

주: O: 아주 좋음(3점); △: 보통(2점); X: 비교적 불량(1점)

자료: 한화경제연구원‘ “통일대비 기업전략 연구”, 1997.11, p.33에서 발췌 및 재구성

평양-남포 지역 다음으로 인프라시설이 양호한 지역은 청진, 함흥, 원산 등 대도시 를 중심으로 발달된 공업지구인 것으로 나타나고 있다. 특히 청진 지역은 일제시대 때부터 이미 공업․병참기지로 개발되었던 지역으로서 이를 기초로 하여 동부의 대표 적인 중공업단지로서의 위치를 견지하고 있다.

그러나 중요한 것은 이러한 인프라시설들이 한국과의 비교에서 어느 정도의 수준에 있는가를 평가하는 작업일 것이다. 다음의 <표 6>은 남북한간 철도총연장, 도로총연 장, 항만하역능력 등의 사회간접자본이 어떠한 규모를 보이고 있는지를 잘 보여주고 있다.

<표 6> 주요 사회간접자본의 남북한 비교(1996년 기준)

구분 남한 북한 남북한 남/북(배)

철도총연장(km) 6,559 5,112 11,671 1.3

도로총연장(km) 82,342 23,369 105,711 3.5

항만하역능력(천톤) 295,260 35,010 330,270 8.4

자료: 통계청, “남북한 경제사회상 비교”, 1997.12.

7) 대한무역진흥공사, “북한의 산업”, 무공자료 95-23, 1995, p. 27-28.

(18)

위의 표에 따르면, 북한은 철도총연장에서만 남한의 수준에 거의 근접한 수준을 나 타낼 뿐, 도로총연장 및 항만하역능력 등의 중요한 사회간접자본지표에서 각각 남한 의 30% 및 12% 수준에도 미치지 못할 정도로 열악한 수준인 것으로 분석된다. 특히 통계청(1997)이 발표한 자료는 이러한 남북한간의 격차가 오랜 기간 동안 더욱 확대되 고 있음을 밝히고 있다.8) 이렇게 볼 때, 북한지역의 산업입지를 남한 기업들이 효율적 으로 이용할 수 있기 위해서는 사회간접자본 분야에 대한 초기투자소요액이 적지 않 을 것으로 예상할 수 있다.

2) 북한의 지하자원 부존 현황

북한 산업입지의 잠재력을 엿볼 수 있는 두 번째의 추가적 요인은 다음의 <표 7>

에 나타나 있는 광물자원의 매장 현황이다.

<표 7> 주요 광물자원 매장량의 남북한 비교

(단위: 1,000톤)

구분 매장량

합계 부존비율(%)

남한 북한 남한 북한

니켈

아연(연 포함)

석회석 마그네사이트

우라늄

200,000 217 0.5 2.5 80 640 1,490,000 0 56,000

3,000,000 1,200 1 5 75 12,029 100,000,000 6,500,000 26,000

3,200,000 1,417 1.5 9.5 155 12,669 101,490,000 6,500,000 82,000

6.2 15.3 33.3 33.3 51.6 5.1 1.5 0 68.3

93.8 84.7 66.7 66.7 48.4 94.9 98.5 100.0 31.7 자료: 통계청, “남북한 경제사회상 비교”, 1997.12.

위의 <표 7>과 통계청(1997) 발표자료를 종합적으로 검토해 볼 때, 광물자원의 매장 측면에서는 북한이 남한보다 월등히 우월하다는 점을 알 수 있다. 가장 중요한 30대 광물자원 중에서 남한이 북한보다 많은 매장량을 가진 지하자원은 8개에 불과한 것으 로 나타났다. 특히, 북한은 철, 니켈, 마그네사이트 등에 있어서 남한보다 월등히 많은 매장량을 보유하고 있어, 이의 개발 및 경제적 활용이 북한 산업입지 개발의 중요한 결정변수로 작용할 수 있을 것으로 분석된다.

8) 통계청, “남북한 경제사회상 비교”, 1997.12, p. 31-33 참조.

(19)

제3장 남북한 산업구조의 비교평가와 북한 산업입지의 특성 잠재력 23

3) 북한의 임금수준

남한 기업들을 포함한 외국기업들의 대북한 투자에 있어서 가장 중요한 결정변수의 하나로서 상대적으로 저렴한 임금비용이 자주 지적되고 있다. 이러한 임금 측면에서 의 북한의 산업입지적 매력을 다음의 <표 8>를 통해 살펴볼 수 있다.

<표 8> 남북한의 주요 직종별 임금수준 비교 (1990년)

(단위: 남한 천원)

북 한

남/북(배)

직종 임금 구분 직책 임금

전문기술직

생산직

사무직 서비스직

695

430

519 370

공장․기업소

노동자

사무원 편의시설 종사

특급기업소 지배인 1,2급기업소 지배인, 기사장

광부, 제철공, 제련공 일반기계공, 운전사

일반노동자 사무원

여관, 식당, 이발소, 상점

84-101 50-67 30-34 25-27 23-27 20-23 17-27

6.9 - 8.3 10.8 - 13.9 12.6 - 13.4 15.9 - 17.2 15.9 - 18.7 22.6 - 26.0 13.7 - 21.8 자료: 통계청, “남북한 경제사회상 비교”, 1997.12.

위의 표에서 보는 바와 같이 북한의 임금수준은 남한보다 매우 낮은 수준에 있다.

남북한의 임금수준 차이는 직종에 따라 다르게 나타나고 있는데, 전문기술직의 경우 남한의 임금이 북한 임금수준의 6.9 - 13.9배로서 가장 근접한 상황에 있으며, 사무직 의 경우 남한이 북한의 22.6 - 26.0배에 달해 가장 커다란 격차를 보이고 있다. 또, 생 산직과 서비스직의 경우, 각각 남한이 북한의 12.6 - 18.7배와 13.7 - 21.8배를 기록하 고 있다. 즉, 평균적으로 보아 남한 임금은 1990년을 기준으로 북한의 15-20배 정도로 서 단순히 임금만을 고려할 경우 북한지역은 남한 기업들에게 매우 매력적인 투자입 지를 제공하고 있는 것으로 평가할 수 있다.

(20)

제4장

남북한 산업구조를 고려한 북한의 산업입지 개발방향

1. 북한 산업입지의 개발에 있어서의 산업정책적 고려사항

남북한 산업구조를 고려하는 가운데 북한의 산업입지를 개발함에 있어서는 대체로 (1) 현재 나타나고 있는 남북한간의 산업구조에 기초하여 그 차이와 상호보완성을 연 구-검토한 결과를 북한 산업입지 개발에 활용하는 방법과 (2) 기존의 산업구조는 고려 하되 그 보다는 미래의 통일경제의 바람직한 산업구조를 설정하고 이에 입각하여 북 한의 산업입지를 개발하는 방법 등 두 가지 정책기조 중에서 하나를 택할 수 있을 것 이다. 또한 경우에 따라서는 이 두 가지 방법을 단계적으로 실시하되 일정기간 동안 에는 두 정책기조의 혼합정책을 택하는 방안도 고려할 필요가 있을 것으로 판단된다.

1) 남북한 산업구조의 상호보완성에 대한 고려

북한의 산업입지를 개발함에 있어 필수적으로 고려해야 할 사항으로서 현재의 남북 한 산업구조의 차이와 상호보완성에 관한 고려를 들 수 있다. 특히 이 방안은 통일 이전부터 남북한 경제의 개별적인 비교우위를 적극적으로 활용함으로써 작게는 남한 경제의 구조조정을 보다 원활히 추진하고, 크게는 북한지역에서의 산업생산과 고용을 증진할 수 있다는 이점이 있는 것으로 판단된다. 동 방안은 이러한 경제적 이점 외에 정치적으로도 최근 심각한 경제난을 겪고 있는 북한을 경제적으로 안정시키는 역할을 함으로써 북한의 정치-군사적인 도발을 어느 정도나마 억제할 수 있을 것이라는 남한 정부의 희망과 함께, 지금까지 추진되어 온 남한 기업들의 대북경협사업에 있어서 가 장 중요한 비중을 차지하고 있다.

동 방안이 제시하는 남북경협의 구체적인 실행계획은 남한에서 국제경쟁력 상실 등

(21)

26

에 따라 구조조정의 압력을 받고 있는 섬유, 의복, 피혁, 신발, 전자 등의 경공업제품 의 생산기지를 북한으로 이전함으로써 북한의 저렴한 노동력을 활용하는 것을 골자로 하고 있다. 위의 <표 1>을 통해서도 볼 수 있듯이 기존의 남북경협사업이 상기한 분 야를 중심으로 진행되어 온 것도 이러한 단기적인 경제적 이익을 획득하기 위한 남한 기업들의 목적에 입각한 것이라고 할 수 있다. 지금까지 나타난 경공업 중심의 남북 경협 사업의 전개가 어떠한 성과를 가져왔는가에 대해서는 일률적인 판단을 할 수는 없으나, 대략 다음과 같은 잠정적인 평가가 가능할 것으로 판단된다.

우선, 경공업제품의 생산을 위한 남북경협사업의 대부분은 직접투자의 방식을 취하 기 보다는 관심있는 남한기업들이 기계장비 및 원재료, 부품을 북한의 협력기업에게 제공하고 이를 이용해서 만들어진 제품들을 다시 남한으로 반입하는 임가공 방식을 주로 사용해 왔다는 점을 들 수 있다. 둘째, 국제시장에서의 경쟁력강화를 가시적으로 달성하기 위해서는 어느 정도 규모의 경제가 필요한데, 정부의 정책은 1000만 달러 이상의 대규모 남북경협사업을 거의 허용하지 않았기 때문에 주로 500만 달러 이하의 소규모 사업에 집중되어 있다. 셋째, 그 동안 몇 차례 나타났던 남한 정부의 통일정책 적 혼선과 남북경협사업에 관한 소극적인 자세로 인해 남북경협사업이 당초에 의도했 던 것처럼 해당 산업의 국제경쟁력 강화와 제3국 시장으로의 진출 강화로 이어지기 보다는 남한시장에서의 관련기업들의 판매고 증가에 기여하는 바가 더 컸다는 점이 다. 끝으로, 남북경협사업의 추진에 있어서 통일경제의 산업배치와 같은 장기적인 비 전이 없는 상태에서 기업들의 단기적인 필요에 따라 간헐적으로 사업승인이 행해짐에 따라 체계적인 사업추진이 용이하지 않았다는 점이다.

2) 미래지향적 산업정책의 추진

위에서 논의된 바와 같이 기존의 남북경협사업 추진방식은 단기적인 이익의 획득에 지나치게 집착한 나머지 통일경제의 산업배치라는 장기적인 청사진을 제시하지 못했 는 바, 현정부가 채택한 소위 “햇볕정책”이 지속적으로 추진될 경우 앞으로 확대-심화 될 것으로 예상되는 남북경협사업의 전개에 있어서는 기존의 산업구조의 상호보완성 외에도 미래지향적인 산업배치에 보다 많은 고려가 있어야 될 것으로 판단된다. 즉, 남북경협사업의 추진을 ‘북한의 경제상황을 안정화시킴으로써 한반도의 정치-군사적인 안정화를 꾀한다’는 좁은 시각에서 접근하기 보다는 보다 거시적이고 장기적인 관점 에서 북한지역의 산업배치 방향을 연구하는 것이 필요하다는 것이다.

이에 있어서 통일 이후의 독일의 산업구조변화를 좋은 본보기로 활용할 수 있을 것

(22)

으로 판단된다.9) 이와 관련하여 독일의 경험이 남북경협사업에 주는 시사점은 다음과 같이 요약할 수 있을 것이다. 첫째, 동독지역은 통일된 후 약 1년 동안의 산업생산이 통일 전의 1/3 수준으로 감소하는 등 급격한 산업생산의 위축현상을 경험한 바 있다.

이에 있어서 통일전 동독이 비교우위를 보이고 있었던 교역재 생산의 위축이 매우 두 드러지게 나타났는데, 이와 비슷한 현상이 남북한 통일시 북한에도 나타날 가능성이 크다는 점이다. 이에 대비하여 통일 이전부터 북한지역의 비교우위를 개발하는 방향 으로 전개되고 있는 기존의 남북경협사업도 그 의미가 적지 않은 것으로 판단된다.

둘째, 동독지역은 통일된지 약 5년이 지난 후 서독지역의 생산성을 크게 능가하는 첨 단산업기지로 탈바꿈한 것으로 평가되고 있다. 이에 있어서는 특히 통일 초기에 나타 난 급격한 산업생산의 위축을 감수하고 노후한 동독지역의 산업설비와 인프라시설 등 을 과감하게 최신의 것으로 교체하고자 노력한 연방정부와 서독 기업들의 미래지향적 인 동독지역 진출전략이 주효했던 것으로 평가할 수 있다. 우리의 남북경협사업 추진 과정에서도 이러한 독일의 경험을 참고할 필요가 있을 것으로 판단된다. 즉, 독일이 동독지역을 첨단산업기지화 하기 위해서 통일 이후에 대규모의 인프라 및 생산시설에 대한 투자와 힘겨운 구조조정 과정을 거친 경험에 비추어 볼 때, 우리의 경우 남북경 협사업의 추진 과정에서 이러한 통일후의 비용을 줄일 수 있는 방안을 모색하는 것이 필요하다는 것이다.

3) 북한지역 국영기업의 사유화에 있어서 산업정책적 고려의 필요성

북한지역의 산업배치와 관련해서 추가적으로 고려해야 할 매우 중요한 사안으로서 북한지역 국영기업의 사유화 과정에서 산업정책적인 고려가 있어야 한다는 사실을 들 수 있다. 독일의 경우를 살펴보면, 구동독지역의 국영기업의 사유화 과정에서 적극적 인 산업정책을 실시하지는 않았으나, 사유화를 전담하는 「신탁관리공사 (Treuhandanstalt)」를 설치하고 이 기구를 통해 간접적이고 소극적인 산업정책을 실시 한 것으로 분석된다.10)

논자에 따라 이러한 소극적인 산업정책의 실시에 대한 평가는 다를 것으로 판단되 나, 기본적으로 시장경제의 메커니즘이 비교적 잘 지켜지고 있는 독일과 같은 선진경 제에 있어서는 국가가 과도하게 산업정책적 개입을 하는 것은 오히려 부작용을 초래

9) 이하의 내용은 김용구/박성훈, “통일 후 동독지역의 산업구조변화 연구”, 대외경제정책연구원 「정책연 구 94-15」, 1994를 주로 참조하였음.

10) 구동독 국영기업의 사유화에 관한 구체적 내용은 박성훈, “남북한의 통일에 비추어 본 독일 신탁관리 공사의 역할과 의의”, 대외경제정책연구원 「정책연구 93-27」, 1993.12.

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할 수 있으며, 추측컨대 이러한 판단이 신탁관리공사의 산업정책적 역할을 소극적으 로 설정하는 데 작용하였을 것이다. 남북한 통일시 전개될 우리의 상황은 독일의 경 우와 근본적으로 다를 것으로 예상되는바, 북한지역의 국영기업 사유화를 정부의 산 업정책적 고려와의 연계성 하에서 추진하는 것이 보다 바람직할 것으로 판단된다.

결론적으로 남북경협사업을 추진하는 데 있어서 산업구조의 상호보완성을 활용하는 단기적인 방안과 통일경제의 산업구조에 대한 청사진에 입각한 미래지향적인 장기적 방안을 상호연계하여 단계적으로 추진하되, 통일 이후의 시기에는 북한지역의 국영기 업 사유화에 있어서 산업정책적 고려를 중요시하는 반향으로 전개되는 것이 바람직할 것으로 사료된다.

2. 북한 산업입지의 개발의 기본방향 - 단계별 접근

여기에서는 앞 절에서 설명된 바와 같이 단기적, 중장기적인 북한의 산업배치 전략 을 (1) 통일 전의 단계, (2) 통일이 가시화되는 단계 및 (3) 통일후의 단계 등 3단계로 구분하여 단계적으로 논해 보기로 한다.

1) 통일 전의 단계

현재 상황을 포함하여 통일 전의 단계에서는 종래의 남북경협사업의 주종을 이루고 있는 산업구조의 상호보완성 활용전략을 보다 적극적으로 활용하는 방안이 바람직할 것으로 판단된다. 왜냐하면, 이 단계에서부터 북한 지역에 첨단산업기지를 건설하기 위한 대규모투자를 벌이는 것은 북한체제의 불확실성, 상존하고 있는 정치-군사적 도 발가능성 등의 요인으로 매우 위험한 것으로 분석되기 때문이다.

그럼에도 불구하고 종래와 같이 남북경협사업의 규모를 일정 규모 이내로 제한하는 것은 북한지역의 저렴한 노동력을 국제경쟁력 강화를 위해 활용한다는 기본적인 목표 를 적극적으로 추진하지 못하게 하는 요인이 될 수 있으므로 정책의 변화가 요구된다 고 할 수 있다. 즉, 북한지역의 저렴한 노동력 및 풍부한 지하자원 등의 비교우위 요 인들을 적극적으로 활용하기 위해서는 남북경협사업의 규모가 종래의 1000만 달러 이 하에서 경우에 따라서는 대폭 상향조정될 필요도 있을 것으로 판단된다.

특히 이 단계에서 유의해야 할 사항은 남북경협사업의 추진을 주로 민간기업들이 중심이 되도록 추진하고 정부의 개입을 최소한으로 축소하는 것이 바람직하기는 하지 만, 정부가 통일 이후의 산업구조 재편에 관한 청사진을 작성하고 기업들에게 대북경

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협사업의 기본방향을 제시하는 역할은 최소한 담당하는 것이 바람직하다는 점이다.

즉, 소극적인 형태의 산업정책은 이 단계에서도 필요하다는 점이다. 이러한 소극적 산 업정책의 실시를 통해 정부는 통일 전의 단계에서부터 남한 기업들의 대북한투자에 있어서 과당경쟁을 방지하고, 또 통일 이후에 가서도 북한경제의 산업구조조정 과정 에서 출연해야 할 이른바 ‘통일비용’을 극소화하는 데 기여할 수 있을 것으로 기대된 다.

그리고, 이 단계에서는 기존 형태의 남북경협사업을 심화-확대하는 것 외에도 소규 모의 인프라시설에 대한 투자도 함께 병행하는 것도 고려해 볼만한 것으로 분석된다.

즉, 장기적인 산업정책적 비전을 실현할 수 있는 최소한의 인프라시설에 대한 투자의 타당성을 주도면밀하게 검토하고, 필요할 경우 세계은행(IBRD), 아시아개발은행(ADB) 등이 제공하는 프로젝트론과의 연계 하에서 북한지역의 인프라개발에 착수하는 소규 모투자를 진행하는 방안을 검토해 볼 필요가 있다는 것이다. 이 단계에서는 인프라시 설에 대한 대규모 투자를 행하는 것은 시기상조인 것으로 판단되는데, 왜냐하면 이 단계에는 북한체제의 불확실성이 상존하고 있을 것으로 전망되어 투자 및 투자자의 보장이 불투명할 것으로 예견되기 때문이다.

2) 통일이 가시화되는 단계

통일이 가시화되는 단계에는 통일전의 단계에서 소규모로 시작한 인프라시설에 대 한 투자를 확대하고, 이와 동시에 종래의 경공업 중심의 남북경협사업의 비중을 현상 유지 또는 축소하는 한편, 통일경제의 장기적인 산업정책적 비전에 입각한 미래지향 적 투자의 비중을 점차 늘려나가는 방향으로 남북경협사업의 방향전환을 도모하는 것 이 바람직할 것으로 판단된다.

이러한 새로운 산업배치 정책이 필요한 이유와 그 기본방향은 다음과 같이 세가지 로 요약할 수 있을 것이다. 첫째, 산업구조의 보완성을 활용하는 형태의 남북경협사업 은 통일 전의 단계에서 이미 확대-심화되어 왔기 때문에 그 한계효용이 제2단계에 와 서는 크게 체감했을 것으로 전망되므로 다른 형태의 산업배치가 생산성 향상에 보다 효율적으로 작용할 수 있을 것으로 판단된다는 점이다. 둘째, 통일 후 약 4-5년의 기 간 내에 통일독일의 첨단산업기지로 발돋움한 동독의 경우에서도 볼 수 있듯이 북한 지역을 통일한국의 새로운 경쟁력의 원천으로 활용하는 방안을 제2단계 부터는 적극 적으로 추진할 필요가 있다는 점이다. 우리는 동독지역이 첨단산업기지화되는 과정에 서 커다란 비용을 지불할 수 밖에 없었던 독일의 경우와는 달리, 통일 이전 단계에서

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부터 이러한 노력을 시작함으로써 통일 이후의 비용출연을 축소할 수 있을 것으로 판 단된다. 셋째, 이와 더불어 북한의 풍부한 지하자원을 보다 적극적으로 활용하는 중화 학공업 중심의 산업배치를 고려해 볼 필요가 있다. 특히, 북한지역은 지하자원, 풍부 한 전력자원 등의 입지적 이점을 바탕으로 전통적으로 중화학공업의 경쟁력이 강했다 는 점을 고려할 때, 이 분야의 경쟁력 우위조건들을 새로이 발전시키는 방안을 모색 할 필요가 있을 것으로 분석된다.

3) 통일이후의 단계

통일이 이루어지고 난 이후의 단계에서는 기본적으로 통일 전에 이미 작성한 통일 경제의 중장기 산업정책 비전에 기초하여 일관된 산업배치전략을 실행할 필요성이 있 다. 특히, 제 2단계에서 비중이 점차 증가하였던 미래지향적 산업배치 전략을 보다 강 화하고 제1단계에 주로 활용되었던 바와 같은 산업구조의 보완성을 활용하는 경공업 중심의 남북경협사업 비중은 과감하게 축소하는 방향으로 정책방향을 선회하는 것이 바람직할 것으로 보인다. 물론 이러한 과정에서 통일 전에 작성한 장기비전이 통일 후에 발생할지도 모르는 북한지역의 경제활동의 급격한 위축현상 등을 얼마나 효과적 으로 반영하고 있는지에 대한 사전검토가 필요한 것으로 판단된다. 만약 장기비전에 대한 수정이 필요하다면 이를 빠른 시간 내에 해결할 수 있도록 조치해야 할 것이다.

이러한 정책선회에 대한 정책당국 및 관련기업 간의 합의가 이루어지면 다음과 같 은 구체적인 조치들이 시행되어야 할 것으로 판단된다. 우선, 통일 이후의 단계에서는 특히 북한의 인프라시설을 확대-개선하기 위한 대규모의 투자가 적극적으로 이루어져 야 할 것이다. 인프라시설에 대한 투자확대는 통일 초기부터 수년간 지속적으로 이루 어져야 할 것이며, 북한지역의 산업배치와 관련된 통일경제의 정책운용에 가장 높은 정책우선순위를 부여할 필요가 있을 것이다. 둘째, 이와 함께 제2단계에서 시작된 중 화학공업과 첨단산업을 중심으로 한 미래지향적 산업정책을 보다 적극적으로 전개할 필요가 있다. 정부의 적극적인 산업정책적 개입에 관하여 최근 국내에서도 비판의 목 소리가 개진되고 있기는 하나, 이는 시장경제의 메카니즘이 효율적으로 작동하는 정 상적인 상황에서만 적용되는 비판인 것으로 판단된다. 즉, 남북한 통일은 경제적인 비 상사태와 필적할만한 상황변화를 의미하는 것이기 때문에 일정기간 동안 정부의 적극 적인 산업정책적 개입은 용인될 수 있을 것으로 판단된다.

참조

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