상향식 농촌개발전략의 도입방안
- 유럽 및 일본의 경험을 중심으로
1)박 경｜목원대학교 디지털경제학과 교수
왜 상향식 전략인가?
한국경제의 유례 없는 고도성장은 농공간 그리고 도농간 격차의 확대과정이었다. 1990년대에 한국 경제가 저성장 단계에 진입하면서 농업과 농촌도 저수준에서 안정을 찾을 것으로 기대하였으나, 개 방화·세계화의 파고에 휩쓸리면서 급속히 쇠퇴 하고 있다. 이러한 위기상황을 배경으로 농업정책 뿐만 아니라 농촌정책에 대한 관심이 높아지고 있 다. 농촌관계자들은 정부의 농촌에 대한 관심과 재정지원의 확대를 요구하고 있지만 이러한 주장 에 대해 비농촌측의 시각은 곱지 않다. 지금까지 많은 돈을 투자하였지만‘밑 빠진 독에 물 붙기’
가 아니냐는 것이다.
그러나 과연 정부가 돈을 제대로 사용하였는지 따져 보아야 한다. 1990년대 이후 정부가 농업·
농촌에 대해 투자한 비용의 거의 대부분은 농업구
조의 개선을 위해 사용하였다는 의미에서 그것은 농업(부문)정책이었을 뿐 본격적인 농촌(지역)정 책은 지금까지 없었다고 해도 과언이 아니다. 또 한 그것의 추진방식은 중앙집권적 설계주의 농정 을 벗어나지 못하였기 때문에 소기의 성과를 거두 지 못하였다.
한국농촌의 위기상황을 타개하기 위해서는 정 부의 획기적 농촌지원정책이 마련되어야 한다. 그 러나 중앙정부 주도의 하향식 정책으로는 지금까 지와 마찬가지로 소기의 성과를 거둘 수 없고, 농 촌에 대한 비농촌측의 지원확대를 설득할 수도 없 다. 재정적 지원과 더불어 농업·농촌정책의 전략 (추진방식)에도 획기적인 개혁이 필요하다. 이 글 에서는 이러한 문제의식에서 농촌지역정책의 새 로운 접근방법으로서 상향식 발전(bottom-up development)전략을 검토하고자 한다.
상향식 발전전략은 내생적(endogenous) 혹은
1) 본 논문은 박진도, 박경, 유정규. 2002·12·21. 「상향식 농촌발전전략 수립에 대한 연구」. (사)논정연구센터의 연구내용 일부를 발췌, 정리한
것임
참여적(participatory) 혹은 공동체(community) 전략으로 표현되기도 한다. 즉, 그것은 농촌개발 을 위해서는 농촌공동체의 창의성과 연대를 동력 화할 수 있는 참여와 상향식 접근이 필요하다고 강조한다. 내생적 발전은 최대한의 지역자원(인 적 물적 자원) 활용과 발전성과의 지역 귀속을 중 요시하고, 단순히 경제적 발전뿐만 아니라 지역의 문화적, 환경적, 공동체적 가치를 중시한다.
이 글에서는 우리나라 농촌지역정책의 추진방 법을 상향식으로 전환하기 위하여 어떤 전략이 필 요한가를 검토하고자 한다. 이를 위해 우선 그동 안의 우리나라 농촌정책을 개괄적으로 평가하고, EU와 일본의 농촌지역에서 추진되고 있는 상향 식 발전정책을 검토하고 시사점을 도출할 것이다.
그리고 마지막으로 우리나라 농촌지역정책을 어 떻게 상향식으로 재편할 것인가에 대해 논의하고 자 한다.
우리나라 농촌정책의 평가
그간 우리나라는 1950년대와 1960년대에는‘지 역사회개발사업(Community Development Program: CD프로그램)’, 1970년대는‘새마을운 동’에 의한 농촌개발(1970년대), 1980년대는 농 촌종합개발사업(정주생활권개발사업), 1990년대 는 면단위정주권개발을 중심으로 한‘시·군 농 어촌지역발전계획’을 추진해 왔다. 1990년대 중 반 이후 혹은 2000년대 들어서는 농촌의 다면적 기능을 강조하고, 주민주도의 상향식 방식을 채택 한 새로운 농촌개발방식이 시범적으로 도입되고 있다.
1950년대 이후 우리나라 농촌정책의 일관된
흐름은 중앙정부 주도의 하향적 성격을 벗어나지 못했다는 것이다. 중앙정부가 농촌개발사업을 정 책화하고, 정책추진도 중앙정부의 지시와 지침에 따라 이루어졌다. 1970년대 새마을운동의 경우, 초기에는‘근면, 자조, 협동’을 슬로건으로 농민 들의 자발적인 운동을 가장하였지만, 점차 독재체 제의 기반을 강화하고자 하는 정치적 목적에 의해 서 조직되고 통제되는 권위주의와 대중동원의 성 격을 띠게 되었다.
1990년대 들어 추진된 면단위정주권개발사 업·문화마을조성사업의 경우, 계획안에 대한 공 청회 과정과 시·군 심의회를 통해 형식적으로나 마 의사결정과정에서 지역주민 참여를 규정하고 있다. 그러나 개발재원의 대부분을 중앙정부가 지 원하고 있는 상태이고 지방정부 또한 지역주민 (단체)을 파트너십으로 인정하지 못하고 있는 상 황 즉, ‘중앙정부·행정주도의 지역개발’이라고 하는 기본구도는 변함이 없기 때문에 실질적인 주 민참여는 애초부터 불가능한 것이었다.
그러나 1990년대 중반 이후 혹은 2000년대 들 어서 새로운 농촌지역개발정책이 나타나고 있다.
이 정책은 농촌이 갖는 다면적 가치를 강조하고, 주민주도의 상향식 개발전략을 지향하며, 도·농 교류를 통한 농촌활성화를 추진한다는 특징을 지 닌다(<표 1> 참조). 이는 농업개발을 통한 농촌발 전보다는 농촌이 갖고 있는 다양한 자원을 종합적 으로 이용하고자 하는 정책이념의 변화인 동시에 의사결정방식의 민주화와 지역단위의 활성화를 강조하는 것이다.
그러나 이들 농촌지역정책은‘마을’단위를 정 책대상으로 하고 있다는 점, 유사한 정책이 여러 부서에 의해 중복적·경쟁적으로 추진되고 있는
점, 그린투어리즘에 대한 편향, 지역주민의 수용 능력 부족, 전문가 부족으로 인한 각 지역정책의 특성 상실 등 여러 문제점이 지적되고 있다. 무엇 보다도 농촌개발의 목표와 방법 그리고 정책수단 에 대한 명확한 정책이 없는 상태에서 자율이라는 이름으로 마을주민에게 지역개발계획이 위임되 지만, 인적·물적 토대가 빈약한 마을 수준에서 실제로 할 수 있는 것의 한계는 매우 분명하다.
일본의 농촌지역정책
1. 일본의 농촌지역정책 개관
일본의 지역개발정책에서 대표적인 것은 전국종 합개발계획(약칭‘전종’)이다. 1950년에 국토종 합개발법이 제정되어 현재까지 제5차 전종이 수 립되어 실시되고 있는데 각 전종은 시대배경을 달 리하면서도‘국토의 균형 있는 발전’, 혹은‘격차 구조의 시정’을 추구하는 입장에서 인구의 과소·
과밀을 최대문제의 하나로 취급하였다. 그러나 문 제는 전혀 해결되지 않고 오히려 증폭되었다.
농산촌지역의 쇠퇴와 과소화가 사회문제로 대 두되면서 일본 정부는 개별적인 지역입법으로 대 응하고자 하였다. 산촌지역을 대상으로 한 산촌진 흥법(1965년), 과소지역을 대상으로 한 과소법 (1970년), 중산간지역을 대상으로 한 특정농산촌 법(1993년)이 그것이다.
산촌진흥법은 1965년에 제정된 이후 세 차례 개정되면서 산촌지역의 산업기반, 생활환경정비 의 저위성(低位性) 극복에 목적을 두고 시행되었 다. 산촌진흥법의 성과로는 도로·수도·집회시 설 등 생활환경정비, 농도·임도·포장의 정비, 조림, 체재·전시·스포츠·가공시설의 정비 등 이 열거된다.
과소법은 1970년의‘과소지역대책긴급조치 법’에서 시작하여 1980년에는‘과소지역진흥특 별조치법’, 1990년에는‘과소지역활성화특별조
사업명 해당부처 지원내용 특징 비교
환경농업지구조성사업 농림부 개소당 10억 원 지구단위 추진
생산·유통지원 환경농업육성정책
녹색농촌체험마을사업 농림부 개소당 2억 원 마을단위 추진
도농교류, 지역활성화 우수마을에 대한 추가지원 가능 아름마을가꾸기 행정자치부 개소당 10억 원 〃 사업성과에 따라 추가지원 가능 전통테마마을육성 농촌진흥청 개소당 1억 원 〃 도(道)당 1개 마을
자연생태우수마을 환경부 마을지정, 홍보 〃 자연환경보전이용시설, 환경기초
시설 등 예산 신청시 우선 배정
산촌종합개발사업 산림청 개소당 14억 원 〃 연계사업 지원 가능
팜스테이사업 농협중앙회 마을지정, 홍보 〃 홈페이지 등록
새농어촌건설사업 강원도 마을당 5억 원 〃 사업성과에 따라
10억 원까지 추가지원
<표 1> 농업의 다면적 가치를 중시한 농산촌 개발사업
치법’, 2000년에는‘과소지역자립촉진특별조치 법’으로 명칭을 바꾸어 가면서 10년을 단위로 하 여 시한 입법되고 있다. 이 법의 특징은 산촌진흥 법이나 특정농산촌법과는 달리 자연조건이 아니 라 인구감소율과 경쟁력 지수라는 사회적 조건을 지역지정 요건으로 한다는 점이다. 그런 의미에서 이 법은 단적으로 인구문제에 대한 대책이라 할 수 있다. 과소법에 근거한 정책수단으로서는 과소 채의 기채(起債)를 들 수 있다. 과소채는 그 원리 상환의 70%가 기준재정수요에 산입되어 지방교 부세의 대상이 된다. 일종의 끈달린 교부세(지방 교부세의 보조금화)인 셈이다. 그런데 이를 안이 하게 이용하여 시정촌의 재정을 핍박하는 요인이 되고 있다.
특정농산촌법은 농업생산 조건이 불리한 중산 간지역을 지정 대상으로 한다. 특정농산촌법은 표 고차 등 중산간지역의 특성을 살려 부가가치가 높 은 신규작목의 도입 등에 대한 융자제도나 농림지 의 전환수법 정비 등을 지원하였다. 그러나 특정 농산촌법은 산촌진흥법이나 과소법에 비하면 그 성과가 매우 적었다.
한편 일본 정부는 2000년부터 중산간지역을 대상으로 하는 직접지불제도를 도입하여 집락(集 落)협정을 통한 새로운 집락영농 혹은 새로운 경 작유지 시스템을 형성하고 그 과정에서 지역주민 의 주체적 역량강화를 도모하고 있다.
2. 일본의 지역가꾸기 운동의 개관
일본 농촌지역에서 지역진흥운동(지역가꾸기)의 연원은 1956년에 전개된‘신농촌건설사업’시기 까지 거슬러 올라가게 되나, 본격화된 시기는 1970년대 후반 이후라고 할 수 있다. 1970년대 후
반 이후 일본의 지역가꾸기(まちづくり，村おこ し)는 크게 세 시기로 나눌 수 있다.
제1기는 1970년대 후반‘지역주의’가 주창되 었던 시기다. 1970년 초반 석유 파동의 충격 이후 일본 경제가 재정적자와 경제불황에 빠져들게 되 면서, 막대한 재정투융자를 동원한 종래의 지역개 발정책을 재검토하지 않으면 안 되는 상황이 나타 나게 된다. 한편, 중앙 주도에 반발한‘지역의 자 각’도 소위‘지역주의’, ‘지방의 시대’라는 새로 운 동향을 창출하였다. 이 시기의 운동은 지역주 민이 중심이 되어 자주·자립을 기반으로 경제·
행정·문화의 독자성을 지향하는 방식으로 전개 되었다. 이 운동을 계기로 이른바‘지역진흥운동’
과‘일촌일품운동’이 전국적으로 확산되었다고 할 수 있다.
제2기는 1988년 전국의 모든 시정촌에 대해 일 률적으로 1억 엔을 지급하여 각 시정촌의 자주성 에 기초하여 지역진흥운동을 위해 자유럽게 이 기 금을 활용하도록 하였던 이른바‘고향창생사업 (ふるさと創生事業)’이 전개된 이후의 시기다.
고향창생사업은 다분히 정치적인 목적을 가지고 있었지만 이를 계기로 독자적인 지역진흥운동이 널리 확산될 수 있었던 것이 사실이다. 중산간지 역의 문제가 본격화된 것이‘제4차 전국종합개발 계획’의 시기임을 감안할 때 중산간지역에서의 지역활성화운동 내지 지역진흥운동도 바로 이 시 기부터 본격화되었다고 할 수 있을 것이다.
제3기는 제5차 전국종합개발계획의 실시 이 후, 지방분권화와 지역의 자율성을 강조하는 방향 으로 지역산업정책이 전환한 것을 계기로 나타난 지역의 자립 노력이다. 정부는 비효율의 대표적 사례라고 하는 농촌보조금을 대폭 삭감하고 지역
간 경쟁을 통한 지역자립을 강조하게 되었다. 또 한 시정촌 합병 움직임도 지자체가 지역사회에서 행하는 스스로의 역할과 아이덴티티를 다시 생각 하게 하는 계기가 되었다.
3. 일본의 지역가꾸기 운동의 평가
일본의 지역가꾸기 운동은 1970년대 말부터 중앙 중심의 획일적인 농촌지역정책에 대한 저항 내지 는 반발의 성격을 지니면서 시작되었다. 따라서 그 주체는 지역주민 혹은 지방자치단체였다. 그 가운데서도 행정(지자체)이 중요한 역할을 하였 다. 지자체는 직접 지역가꾸기를 주도하거나 주민 의 지역가꾸기를 지원하였다. 지방자치단체가 지 역진흥의 중심역할을 하게 된 이유는 말할 필요도 없이 주민조직의 자생적 역량이 부족하였기 때문 이다.
일본의 행정이 주도한 지역가꾸기는 엄밀한 의 미에서 내생적 발전이라고 하기는 어렵다. 하지만 그것은 행정이 주민의 요구(needs)를 수용하여 지 역의 특성을 최대한 살리는 형태로 추진되었다는 점에서 내생적 발전의 성격을 지닌다고 할 수 있 다. 또한 비록 행정주도의 지역가꾸기라 하더라도 그것이 일정한 성과를 가져오면 주민의 내발성을 유발한다는 점에서도 긍정적 의의가 있다. 지역가 꾸기에 성공한 농촌지역의 경우 그들은 무엇보다 도 지역주민의 자긍심과 자신감이 생긴 것을 지역 가꾸기의 최대 성과로 내세운다. 그러한 가운데서 지역가꾸기를 책임질 주체가 민간부문에서 형성 되고 있다.
EU의 농촌지역정책과 LEADER 프로그램
1. EU 농촌개발정책의 변천 - 농업에서 농촌정책으로
제2차 세계대전 이후 유럽 농촌정책의 기본 틀은 농업생산 증대를 주된 정책목표로 하였다. 그러나 1980년대 이후 농촌공간에 대한 사회적 요구의 변화, 농촌지역의 인구사회학적 구성의 변화, UR 농업협상과 농산물시장의 개방, 공동농업정책의 과도한 재정지출과 시장개입주의에 대한 대내외 비판을 배경으로 농업정책보다 넓은 시야에서 농 촌정책을 도입하지 않고는 농촌지역의 활력을 유 지할 수 없다는 논의가 활발하게 전개되었다.
1988년에 공표된‘농촌사회의 장래’에서 권고 한 바에 따라 EU는 1988년에 유럽 구조기금 (Structural Fund)의 개혁을 단행하였다. 세 개의 구조기금 즉 유럽지역개발기금(ERDF), 유럽사회 기금(ESF), 유럽 농업지도·보증기금(EAGGF) 을 합쳐서 하나의 독립재정 마련과 동시에 목표 (objective)지역을 1∼6까지 정하고2), 목표 1 및 5b지역에 집중적으로 자금을 투여함으로써 농촌 지역에 대한 괄목할 정도의 종합발전지원책을 강 구하였다. 또한 소단위 농촌지역을 대상으로 하는 새로운 상향식 농촌정책인 LEADER 프로그램도 도입하게 되었다.
한편 1992년에 공동농업정책을 개혁하여 가격 지지정책에서 소득보장정책으로 전환함과 동시 에 농촌개발 예산과 농업이 가진 다원적 기능을 지원하는 정책수단들이 강화되었다. 1990년대 말
2) 목적 1(Objective 1)은 낙후지역의 개발촉진과 구조조정, 목적 2는 사양산업에 의한 산업쇠퇴지역의 경제적 복구, 목적 3과 4는 노동자의 고용 연수 및 고용촉진, 목적 5a는 공동농업정책의 개혁에 의한 구조전환, 목적 5b는 농촌지역의 개발과 구조조정, 목적 6은 저인구밀도지역의 개 발 등으로 되어 있다
EU는 다시 공동농업정책을 개혁(Agenda 2000) 하여 농촌개발정책(rural development policy)의 위상을 더욱 격상시켰다. Agenda 2000에서는 공 동농업정책의 목표를‘농업의 발전’에서‘농림업 의 다양화와 발전, 농촌지역의 경쟁력 강화, 환경 및 농촌유산의 보전’으로 바꾸었으며, 농업개발 정책을 EU 공동농업정책의 두 번째 기둥으로 격 상시켰다. 한편 LEADER 프로그램은 이를 계기 로‘LEADER+’로 바뀌면서 유럽 전지역으로 확 대되었고 그와 동시에 농촌지역정책의 핵심 프로 그램 중 하나로 부상하였다.
2. EU의 농촌지역정책의 상향식, 통합적 접근 EU는 주민의 참여와 정책의 효율성, 통합성을 꾀 하기 위하여 계획추진체계도 통합적(integrated), 상향식 접근으로 바꾸어 나갔다. EU는 1988년 구 조기금 개혁이래 통합식, 상향식 접근방식의 도입 과 확산을 위하여 크게 세 가지 방향으로 정책추 진체계의 개편을 도모하고 있다.
하나는 농촌정책의 통합화와 상향식 계획체제 의 도입이다. 1988년 구조기금 개혁 이후 별개로 운영되던 구조기금을 통합하고, 목표지역을 정하 여 종합계획하에 집중지원 정책을 취하고 있다.
계획의 수립과 추진과정에서 EU는 단지 일반적 인 규칙과 범위를 정하는 역할로 그치고, 지역별 로 독자적인 단일종합계획(Single Programme Document; SPD)을 수립하면, EU는 이에 대해 다 년간의 재정 계획을 수립하여 포괄적인 재정지원 을 행하게 된다. 여기서 중요한 것은‘파트너십의
원칙’이다.
둘째로 이런 통합적 지역정책을 수행하기 위해 행정지원체제도 종합적 지원체제를 갖추었다. 영 국의 경우 종전의 농어업식량성(Minister of Agriculture, Fisheries and Food)을 최근에 환경식 량농촌부(Department for Environment Food and Rural Affairs)로 바꾸고 농업뿐만 아니라 농촌과 관련된 각 부처의 기능(환경, 관광, 복지 등)을 통 합하여 종합적 농촌정책을 수립할 수 있도록 하였 다. 나라에 따라서는 각 부처간 통괄조정 위원회 를 구성하기도 한다.3) 한편 지방정부 차원에서는 1980년대 이후 유럽 각국이 지방분권화를 추진하 는 가운데, 지역차원에서 지역개발정책을 통괄하 는 독자적 기관이 활발하게 설립되고 있다. 영국 의 지역개발청(Regional Development Agency)이 이런 예 중에 하나다.
셋째로 소규모 농촌지역별 통합적 상향식 지역 개발 프로그램으로서 LEADER 프로그램을 도입 한 것이다. EU에서는 구조기금의 목표지역 프로 그램과 별도로 소규모 농촌지역별(인구 1만 명에 서 10만 명 이하) 종합농촌발전계획을 지원하는 LEADER 프로그램을 마련하여 주민간 협력과 농 촌의 활성화를 도모하고자 하였다. LEADER 프 로그램은 1992년에 일부 지역에만 실험적으로 도 입된 이래 지금은 유럽 농촌의 약 절반 이상의 지 역에서 실시되고 있다.
3. LEADER 프로그램의 전개과정과 농촌개발수법 LEADER 프로그램이란 불어로 Liasons Entre
3) 그 예로서는 네덜란드의‘Rijksplanologische Commissie’, 포르투갈의‘Directorate-General for physical planning and for urban development’
(DGOT), 프랑스의‘Comité Interministeriel d、Amenagement et de Developpement du Territoire’(CIADT)과‘Comité Interministeriel de la Ville et du Developpement Urbain’(CIV) 등을 들 수 있다(European commission, 2001 June)
Actions de Dévelopment de l、Economie Rurale의 약자이며, 우리나라 말로는‘농촌지역에 있어서 경제개발을 위한 활동의 연대’라고 번역할 수 있 다. LEADER 프로그램은 제1기(1991~1993년)의 성공을 바탕으로, 제2기(1994~1999년)인 LEADER II는 기간이 3년에서 6년으로 연장되고 대상지역도 목적 6 지역을 포함하는 보다 넓은 농 촌지역으로 확대되면서 사업지구도 제1기 (LEADER I)의 217지구에서 약 800지구로 확대 되었다.
LEADER 프로그램은 농촌개발방식에 있어서 다음과 같이 전혀 새로운 것으로 평가되고 있다.
첫째, LEADER는 종래의 정책이 특정 경제부문 (예, 농업)을 대상으로 한 것(sectorial approach) 에 대해 지역적 접근을 하고 있다. LEADER는 지 리적, 사회적, 경제적 동질성이 있는 인구 1만 명
∼10만 명 이하의 농촌지역을 대상으로 한다. 둘 째, LEADER는 주민참가에 의한 상향식(bottom- up) 계획을 지향한다. 셋째, 상향식 접근과 밀접
한 관련이 있는 것으로 LEADER는 파트너십을 강조한다. LEADER는 주민참가와 지역자원을 최 대한 활용하기 위해 다양한 부문(농업, 상공업, 관광 등 업계 대표)과 주민단체(환경, 복지 등) 및 공공(지방정부나 개발기관), 금융기관 등이 참여 하는 파트너십을 전제로 하고 있다. 넷째, LEADER는 농업 이외의 다부문을 대상으로 하지 만 통합적 접근(integrated approach)을 추진한다.
통합된 주제(unifying theme) 아래 구체적인 하위 사업계획이 수립되는 것이다. LEADER 그룹별로 하나의 대주제 아래 보통 4∼5개의 하위 주제, 그 리고 평균 80여 개의 세부 실행사업들로 계획되 어 있다. 다섯째, LEADER는 혁신성(innovation) 을 강조한다. 특히 LEADER+는 개척적(pilot) 성격을 강조한다. 여섯째, LEADER는 자율성과 유연성을 보장한다. 일곱째, LEADER는 사업의 효율성과 효과를 높이기 위해 중간 그리고 사후 평가를 철저히 한다.
국면 핵심 주제 주요 성과 과제
LEADER I
·지역(Area)
·파트너십
·네트워크
· 새로운 농촌개발전략의 도입
· 농촌지역 미래에 대한 새로운 신뢰 확인
· 농촌경제의 다양화
· 행정당국의 참여 미흡
· LEADER와 다른 농촌 전략간의 연계 미흡
LEADER II ·혁신
·협력
· 새로운 접근의 확산 (유럽 농촌지역의 50%까지)
· 행정당국의 참여 강화
· 초국가적 협력의 시도
· 사업내 통합성의 증진
· 몇몇 국가에서 자원의 분산과 행정의 복잡성 표출
· 인근 지역간의 협력 미흡
LEADER + ·실험적(pilot) 전략
·주제의 통합
<예상하는 성과>
·지역에 기반한 접근의 강화
·다양한 지역간, 초국가간 협력의 증진
·유럽 농촌의 경쟁력 강화
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<표 2> 각 LEADER 프로그램별 특징과 성과
4. LEADER의 추진체계와 지역활동그룹
LEADER와 관련 있는 각 주체의 역할은 다음과 같다. 우선 EU 농업위원회는 LEADER 계획의 총 괄책임을 지며, 전체 사업의 목적, 방향 등의 기본 지침을 정하고, 회원국별 재정과 사업량의 배분을 담당한다. 또 사업진행의 모니터링과 평가, 지역 이나 국가간 네트워크 구축의 역할을 맡는다. 한 편 중간조직(Intermediary Body)은 LEADER 계 획을 담당하는 각국의 관리기구로서 EU가 위임 한 사무를 집행한다. 이 중간조직이 일국 내에서 수행되는 사업의 실질적 관리를 담당한다. EU 회 원국들마다 상이한 지방분권화 정도와 국가별 법 체계에 따라 중간조직의 유형은 다르다.4)중간조 직은 국가 내 LEADER 프로젝트의 선정과 평가,
자문, 정보의 수집을 담당하며, 소요 재정을 분담 하고, LEADER 계획의 중점분야나 적용방식에 독자성을 부가하기도 한다.
LEADER에서 가장 중요한 위치를 차지하는 것이 지역활동그룹(Local Action Group: LAG)이 다. 지역활동그룹은 농촌 현장에서 프로젝트를 추 진하기 위해 구성되는 LEADER 프로그램의 가장 기본적인 단위다. 한편 지역활동그룹간의 경험이 나 정보 교류, 조정을 담당하는 수평적 네트워크 기구로서는‘지역개발을 위한 유럽정보연합 (Association Européene d、Information sur le Dévelopment Local: AEIDL)’이 있다. 이는 민간 기구로서 LEADER에 참여하는 모든 기구, 조직 간 네트워크의 중심에 위치하고, 프로젝트의 실질
4) 덴마크, 그리스, 아일랜드, 이탈리아, 포르투갈, 스페인, 영국에서는 농업을 담당하는 장관급 부서(농림부)가 중간조직이 되지만, 프랑스나 벨기에는 농촌개발과 관련하여 이미 설립되어 있던 별도의 공공기관(예를 들어 프랑스는 농업경영센터)이 담당함
<그림> LAG의 구조
Local Action Group
Local Action Group 파트너십
의사결정체 (이사회 혹은 LAG)
행정지원 기구 (관리자 및 전문 staff)
실행그룹 실행그룹 실행그룹 실행그룹 지역 당국
(Local autorities)
타 정부 및 공공기관
민간 사업체
사회 및 민간 단체
마을별, 연령별, 성별, 주민 대표
적인 지원과 조정 기능을 수행한다.
LEADER 사업에 응모하는 각 지역은 먼저, LAG를 구성하고, 지역의 발전계획과 사업을 추 진할 의사결정체 및 행정을 담당할 행정지원 시스 템을 확정하여야 한다. LAG는 <그림>과 같이 파 트너십과 의사결정기구, 행정지원기구로 되어 있 으며, 응모할 때는 이런 것에 대한 명확한 설정이 갖추어져야 한다.
LAG의 전체 계획에 필요한 재정은 EU 자금과 개별국가의 매칭 펀드(matching fund), 민간자금 으로 구성된다. EU 자금은 구조기금의 규정에 의 해 목적 1 지역의 경우 총자금의 75%를 한도로 지원되며, 목적 1 이외의 지역에는 50%를 한도로 지원된다. 따라서 해당 LAG가 어떤 지역에 해당 되는가, 그리고 국가별 매칭 펀드 분담률이 얼마 인가에 따라 재정의 구성비율이 달라진다.
개별사업에 대한 재정 사용 기준을 보면, LAG의 행정비용과 파트너십 강화, 능력개발, 교 육훈련, 커뮤니티 활성화에 필요한 소프트한 비용 도 지원이 가능하다. 또한 새롭게 LAG를 구성하 고, 계획서를 만드는 데 사전에 들어간 비용도 지 원된다. 그러나 자본적 비용 즉 도로 등 중핵적 인 프라 투자는 LEADER 자금을 사용할 수 없다. 단 소규모 인프라 투자(토지구입, 장비구입, 건축물 의 개조 등)는 가능하나, 그 자체가 하나의 독립 사업이 될 수 없고, 전체 혁신적 사업의 일환으로 써 필요한 경우에 한한다.
LAG 지역계획은 계획의 실행과 성과를 감독 하고 평가하기 위해 명백한 목표와 산출, 결과, 장 기적 영향 등으로 나누어 평가절차와 지표를 제시 해야 한다. 이 평가방식과 지표에 대한 지침은 중 앙관리당국에서 정한다. 이 기준에 따라 LAG는
스스로 평가한 반년 보고서를 제출하여야 하고, 광역관리당국은 각 지역의 진행상황을 모아 중앙 관리당국에 보고해야 한다. 이 평가 보고서를 바 탕으로 매년 자금배분이 이루어진다.
5. LEADER의 평가
EU위원회의 LEADER 프로그램에 대한 평가는 매우 긍정적이다. 적은 예산에도 불구하고 신산업 의 창출과 기업혁신에 의해 많은 고용기회와 부가 가치 창출에 기여하고, 이것이 농촌경제의 다양성 증진에 기여하였다고 평가한다. 예를 들면, 총 7 억 5300만 유로(EU 자체 자금만)를 지원한 LEADER I의 사업결과(총 217개 LEADER 그 룹), 총 5천 개의 신규기업이 창업했고, 평균 각 지역당 25개의 기업창출 효과가 있었다. 특히 이 중 절반이 농촌관광부문에서 생겨났다. 사업규모 확대도 1만 1천 건 이상 있었고 그것은 주로 농업 부문에서 새로운 사업분야를 개척하면서 나타난 것이기 때문(사업규모 확대의 60%가 농업부문에 서 나타남)에 농업의 다양화와 정체된 농업활동 의 활성화에 기여한 것으로 평가된다.
LEADER프로그램의 혁신적 특성 중의 하나 는 주민참가에 의한 상향식 접근(bottom approach)이고, 그 주요한 수법이 파트너십이다.
그러나 행정과 민간의 파트너십이라고 하지만 실 제로는 행정이 주도권을 가지고 있는 경우가 많았 다. 또 LEADER 프로그램의 실시 초기에는 주민 의 계획수립능력과 사업의 관리능력이 의문시되 기도 하였다.
그러나 LEADER의 장점은 action plan이라는 것이다. 계획의 실행과정에서 주민참여와 learning by doing을 통하여 사업계획이 세련되고
실현 가능한 형태로 바뀌었으며, 다양한 부문의 관계자가 참여함으로써 다양한 아이디어가 표출 되고 다양한 지역자원의 이용이 가능해지고 있다.
또한 LEADER는 전문가 집단(animator)을 고용 하여 민간의 능력부족을 보완하고 참여를 촉진하 는 시스템을 갖추고 있는 점에서도 혁신적이다.
또한 LEADER는 지역의 역량에 맞추어 단계적으 로 사업을 선정할 수 있는 유연성을 보이고 있다.
요컨대 LEADER는 농촌지역의 지속적 발전을 보장하기 위해 농촌지역 공동체가 장기적 시야에 서 지역의 잠재력을 개발하고 지역의 요구와 문제 를 협동해서 해결할 수 있는 능력을 키우는 프로 그램이다. 각 지역에서 LEADER 프로그램을 실 시한 결과, 이 경험이 EU의 구조기금 및 공동농 업정책(CAP)의 통합적, 상향식 접근을 더욱 잘 작동할 수 있게 하였고, EU의 각종 구조기금의 다양한 사업 메뉴를 지역의 장기발전 전략에 잘 맞게 통합하여 EU 자금을 효율적으로 사용할 수 있게 하였다. 이 때문에 EU에서는 Agenda 2000 이후 LEADER 프로그램을 EU 농촌정책의 주류 프로그램 중에 하나로 부각시키고 있다.
우리나라 농촌의 상향식 발전전략 도입 방향
1. 유럽과 일본의 시사점
논의의 편의를 위해 EU와 일본의 경험을 토대로 상향식 발전 혹은 내생적 발전을 4단계론으로 단 순화하기로 하자. 제1단계 - 중앙정부로부터 지자 체로의 권한과 재원이양, 제2단계 - 지자체 주도 의 농촌개발 추진, 제3단계 - 주민참가에 의한 행 정과 민간의 파트너십에 기초한 농촌개발추진, 제 4단계 - 내생적 발전을 추진할 지역주체의 확립으
로 나누어볼 수 있다. 이렇게 보면 EU는 중앙정 부의 위로부터의 개혁(Community Initiative)에 의해 행정이 주도하는 농촌개발로부터 행정과 민 간의 파트너십에 의한 내생적 발전을 추구하는 단 계(3단계)에 있고, 일본은 중앙정부의 영향력이 매우 강하기는 하지만 지자체 주도의 농촌개발이 활발하게 진행되면서 파트너십의 중요성이 강조 되고 있는 단계(2단계에서 3단계로 이행초기)라 고 할 수 있다. 우리의 경우 아직도 중앙정부 주도 에 의한 농촌개발을 벗어나지 못하고 지방자치제 로의 권한과 재원의 이양이 논의되고 있는 단계(1 단계)에 머물러 있는 상태다.
이처럼 각국 혹은 지역마다 내생적 발전의 수 준 차이를 보이는 가장 커다란 이유는 내생적 발 전을 담당할 지역 주체의 능력에 차이가 있기 때 문이다. EU의 경우 나라별로 차이는 있지만 지방 자치제의 역사가 길고 커뮤니티의 자치 경험이 풍 부하며 농업을 비롯해 상공업 등 지역산업이 일정 하게 발전하고 그를 담당하는 기업가가 농촌지역 에도 상당수 존재한다. 따라서 행정과 민간의 파 트너십에 의한 지역발전 주체를 형성하기가 상대 적으로 용이하다. 그럼에도 EU에 있어서조차 여 전히 지방행정이 농촌발전에서 중요한 역할을 하 고 있음을 무시해서는 안 된다. 일본의 경우 지역 가꾸기에서 지자체의 역할이 매우 크다. 그리고 지자체가 나름대로 역할을 할 수 있었던 것에는 중앙정부가 분권화를 통해 지자체에게 권한과 재 정의 자율성을 상당히 인정하였기 때문이다.
여기에 비하면 우리나라는 지방자치의 역사가 짧아 지방 공무원의 수준이 높지 않고, 공동체가 파괴되었으며, 농업과 지역 상공업의 발전 수준이 낮아 내생적 발전의 지역주체 형성에 어려움을 겪
고 있다. 그렇다고 해서 내생적 발전전략을 포기 할 수는 없다. 역설적으로 지역 주체의 형성이 미 약한 만큼 농촌지역의 내생적 발전전략에 대한 중 앙정부의 지원이 더욱 절실하다고 할 수 있다.
2. 상향식 전략 도입을 위한 농촌지역정책 재편의 구상
유럽 및 일본의 경험과 우리의 여건으로 볼 때, 우 리나라 농정을 상향식 체계로 재편하기 위해서는 첫째, 농정의 이념과 목표를 부문지향, 효율주의 적 농정에서 지역주의, 환경주의 농정으로 바꾸어 야 하며, 둘째, 농정추진체계를 분권화하고, 통합 적 체계로 전환해야 하고, 셋째, 소단위 농촌지역 의 내생적 역량을 개발하기 위한 농촌커뮤니티 활 성화 프로그램을 도입해야 한다. 상향식 전략으로 이행하기 위해서는 세 가지 방향의 개혁이 동시에 필요하나, 이 중에서도 특히 우리나라의 경우 지 역의 인적, 사회적 자본이 약하기 때문에 이를 지 원하기 위해 LEADER 프로그램과 같이 위로부터 의 지원이 시급하다.
그리고 LEADER 프로그램과 같은 프로그램을 도입하기 위해서는 처음부터 유럽형의 민관 파트 너십으로 나아가지 말고 일본과 같이 처음에는 행 정이 주도해 가면서 단계적으로 민간참여의 확대 와 민간역량의 강화를 도모해야 하고, 인적 자본 의 축적을 중시하며, 단계적, 시범적 접근을 취해 야 하는 것이 좋다. 아울러 지역활성화를 이끌어 낼 수 있는 지역진흥 전문가 혹은 애니메이터 (animator)의 지원과 육성책을 강구하는 것도 필 요하다.
그러나 무엇보다도 중요한 것은 발상의 전환이 다. 상향식 발전이 우리 여건에서 불가능하다든
지, 지역주민의 역량이 부족하다든지 하는 여건 탓만으로는 애초부터 이런 프로그램의 논의 자체 가 불가능하다. 우리나라 농촌에서도 내재적 발전 의 모습이 곳곳에서 보인다. 문제는 이런 노력을 어떻게 지원할 것인가 하는 것이다.
다원적, 종합적 농촌발전이 향후 대세라면 지 역의 고유성에 기초한 상향식 전략의 도입은 필연 적일 수밖에 없다. 여건만 탓하는 것은 그만큼 절 실하지 않다는 뜻이다. 우리나라에서도 상향식 전 략의 도입을 전제로 진지하게 고민한다면, EU의 LEADER프로그램과 같은 프로그램이 보다 절실 하게 논의될 수 있을 것이다.
