51727997 2017년 8월호

특집

복합재난 발생에 따른 도시 핵심시설 안전관리 방안

국토시론 제4차 산업혁명 시대, 미래형 도시 복합재난관리시스템으로의 전환

국토시론 제4차 산업혁명 시대, 미래형 도시 복합재난관리시스템으로의 전환 02 이래철_ 한국재난정보학회장, 전국NGO단체연대 상임대표

특집 | 복합재난 발생에 따른 도시 핵심시설 안전관리 방안

1. 도시 핵심시설의 복합재난 유형 및 대비 방안 06

윤동근_ 연세대학교 도시공학과 부교수

2. 국내 자연・기술 복합재난 사례 및 위험관리 개선 시사점 13

소철환_ 행정안전부 미래복합재난담당관

3. 해외 도시 복합재난 관리 정책 및 제도 21

오윤경_ 한국행정연구원 연구위원

4. 도시 복합재난에 대비한 도시방재 전략 수립 방안 29

이병재_ 국토연구원 도시방재・수자원연구센터장

5. 시나리오 기반 대형 복합재난 확산 예측 기술개발 37

정창삼_ 인덕대학교 토목환경공학과 교수

6. 복합재난 관련 도시 핵심시설 리스크 평가기술 43

이용태_ 한국전자통신연구원 기술총괄

용어풀이 <228> 도시 복합재난 외 50 김소윤_ 국토연구원 연구원

제2 종관철도_중앙선을 타다 <3> 중앙선의 시작, 청량리 51 한지은_ 한국도시연구소 책임연구원

국토 옴부즈만 60

e-interview 가와하라 스스무(川原晋) 61 관광마을 만들기: 관광을 통한 지역경제 활성화

이용원_ 首都大学東京 도시환경과학과 객원연구원

영화와 도시 <44> 영화 ‘디센던트’ 72 지상낙원에서 마주하는 현실, 호놀룰루

임주호_ LH 토지주택연구원 수석연구원

51

72

79

97

「국토」는 국토 전반에 관한 국내외 최신 정보와 현안 문제를 다루는 월간지입니다. 「국토」에 수록된 내용은 필자 개인의 견해이며, 국토연구원의 공식적인 견해가 아님을 밝힙니다.

발행일 2017년 8월 10일 발행인 김동주

편집위원 김선희, 김은란, 김준기, 김중은, 민성희, 박미선, 변세일, 서민호, 이백진, 임은선 (가나다 순)

간사 한여정

편집 김세영, 손유진, 유지은

전화 044 960 0114(대표) 044 960 0425(구독문의) 디자인/인쇄 문화공감 02 2266 1897

해외동향

일본 홋카이도의 신규 취농정책: 구리야마와 비라토리 사례 79

홍사흠_ 국토연구원 책임연구원

글로벌정보정부・지자체 차원의 다양한 재난 대처 플랜 외 86

국토연구원 단신 ‘ 2017 KOICA 기후변화 대응 국토개발정책 97 초청연수(2차연도)’ 실시 외

자료회원 가입안내 103

KRIHS 보고서

첨단인프라 기술발전과 국토교통분야의 과제 104

- 자율주행 자동차를 중심으로(이백진 외 지음) 백승걸_ 한국도로공사 도로교통연구원 교통연구실장

계획이익 조정체계 정비에 관한 연구(이형찬 외 지음) 106

박 준_ 서울시립대학교 국제도시과학대학원 교수

연구보고서 구입 안내 108

짧은 글 긴 생각 국내 대형 복합재난의 대응체계 제언 110 송창영_ 한양대학교 공학대학원 방재안전공학과 교수

2017년 「국토」에서는 지난해 9월부터 10월까지 국토연구 원에서 주최한 제4회 아름다운 우리 국토 사진공모전의 수상작을 표지로 게재합니다.

본 작품은 우수상으로 선정된 박동철 님의 ‘제주의 여름’

(촬영지: 제주도 서귀포시 황우지해안)입니다.

들어가면서

우리나라는 1960~1980년대 수출주도형 산업화에 의한 초고속 성장과정에서 추 진된 전국 각지의 수많은 국토개발로 인해 국토환경이 재난에 취약해졌으며, 이 시기에 건설된 우리나라 대부분의 사회기반시설들이 내용연수를 넘어서면서 심 각한 노후화에 직면해 있다.

또한 지구온난화에 의한 폭우 · 가뭄 · 이상기온 등의 급격한 자연환경 변화로 각종 자연재난이 발생하고 있다. 아울러 사회구조가 복잡한 환경으로 변함에 따 라 새로운 유형의 인적재난이 생겨나는 등, 21세기를 살아가는 우리는 과거에 비 해 복합재난의 빈도도 높고 발생형태도 다양해진 위험한 환경에 적극적으로 대 처해야 할 상황이다. 특히, 인구의 도시화율이 높아짐에 따라 대형 복합재난의 발생 가능성은 나날이 높아가고 있다. 이러한 도시 복합재난의 위험에 대비하여 제4차 산업혁명의 공학적 기술요소를 접목한 효율적인 예방, 대비, 대응 및 복구 계획 수립을 통해 피해를 최소화해 나가는 것이 21세기를 살아가는 우리의 당면 과제라 할 수 있다.

다양한 환경의 변화

‘정부 간 기후변화 협의체(International Panel on Climate Change: IPCC)’의 3차 보고서에 따르면 인간 활동으로 인한 온실가스의 배출 증가로 인하여 온난 화가 가중되고 있으며, 21세기에도 기온과 해수면 상승은 지속될 것이라고 한다

제4차 산업혁명 시대,

미래형 도시 복합재난관리시스템으로의 전환

이래철

한국재난정보학회장, 전국NGO단체연대 상임대표 (sqrclee@naver.com)

(IPCC 2001). 또한 20세기 동안 이산화탄소 농도는 30% 이상 증가하였고 기온은 평균 0.6°C 상승하 였는데, 이는 지구의 최근 1만 년 역사 중에서 가장 빠른 속도라고 밝혔다. 21세기에도 온실가스의 증 가로 지구의 평균기온은 1.4～5.8°C 상승하고, 강수량도 증가하지만 지역적인 차이 또한 커서 호우 및 가뭄 등의 자연재해 발생빈도와 그 강도가 증가할 것으로 보고하였다(IPCC 2001). 약 100년간(1912~

2008년) 우리나라 6대 도시의 평균기온은 평균 1.7°C 상승하였고, 강수량은 19% 증가하여 세계적인 추 세보다 빠르게 진행되고 있으며, 이상기후 또한 점차 일상화되고 있다(기상청 2009, 2-12). 따라서 기 후변화로 인한 기상이변, 강수량 변화 등은 건강, 식량, 수자원은 물론 사회경제 전 분야에 걸쳐 심각한 영향을 미칠 것이다(기상연구소 2004).

우리나라는 사회기반시설의 노후화가 인구 고령화와 거의 같은 속도를 보이고 있다. 1960~1980년 대 산업화와 함께 건설된 사회기반시설들이 노후화에 직면한 것이다. 우리나라는 2006년 시설물의 고령화 사회에 진입하였으며, 2018년 고령사회, 2026년 초고령사회에 진입할 것으로 전망된다. 미국은 2013년 인프라의 노후화 문제를 심각하게 인식하고 유

지관리 투자를 대폭 늘려 신규 투자를 처음 앞질렀으나, 대규모 투자가 여전히 필요한 상태다. 이러한 상황은 우 리나라도 마찬가지이다. 일본이 앞서 경험한 대안으로 써 시설물의 성능개선, 장수명화를 위한 투자 확대, 재 해 · 재난 대비 시설물 성능 개선 및 생활 밀착형 SOC 사 업 확대 등에 주목할 필요가 있다.

유엔은 233개 국가의 인구조사를 바탕으로 1950년대

부터 2050년까지의 도시화 전망을 밝힌 「세계 도시화 전망(World Urbanization Prospect)」 보고서 를 발표한 바 있다(UN 2014). 보고서에 따르면 2008년 이후 지구상의 인구 절반 이상이 도시지역에 살고 있으며, 특히 우리나라의 도시화율은 현재 90%를 상회한다. 도시화란 농촌과 외곽지역의 인구 가 도시로 이주하면서 도시지역에 인구가 집중되는 현상으로서 출산율 감소, 고령화 등 경제 · 사회적 변화와 밀접한 관계가 있다. 도시화율이 상승하면서 사회재난은 더욱 부각될 수밖에 없다. 최근 5년 (2010~2014)간 발생한 사회재난 현황을 분석한 결과, 교통, 지하철, 화재, 산불, 폭발, 가스 등에 의 한 사고가 급증하고 있음을 보여주고 있다. 도시화로 인해 도시 인구밀도 증가, 인구 고령화, 재해취 약성은 급증하고, 사회 · 인적 재난의 피해와 빈도가 점차 증가함에 따라 피해는 다양화, 대형화, 복합 화될 수밖에 없다.

제4차 산업혁명 시대의 재난 대비와 대응

재해에 대해 강한 회복력을 가진 도시시설물의 관리를 위해서는 재해 및 재난에 대한 대비, 신속한 대

도시화로 인해

도시 인구밀도 증가, 인구 고령화,

재해취약성은 급증하고,

사회・인적 재난의 피해와 빈도가

점차 증가함에 따라

피해는 다양화, 대형화,

복합화될 수밖에 없다.

응, 복구시스템 구축이 무엇보다 중요하다. 재난으로 인한 피해의 규모나 심각성은 가중되고 있는 데 비해 우리나라의 재난관리 방식은 재난규모별, 유형별, 재난발생 전 · 후별로 관리조직 및 내용이 달라 서 예방에서 복구에 이르기까지 일관성과 효율성 있는 대비와 대응이 어려운 체계이다.

제4차 산업혁명의 핵심은 IoT(Internet of Things, 사물인터넷)와 ICT(Information &

Communication Technology, 정보통신기술)의 결합이며, 확장성과 파급성의 특징을 가진다. 따라 서 시설물에 연결된 센서 등을 통하여 시설물의 안전관리가 보다 정밀해지고 실시간 감시가 가능해 지는 데 반해 데이터의 양은 무한대로 커지며 다양해진다. 즉 데이터의 다양성, 입출력 속도 등의 속 성을 갖는 빅데이터이다. 빅데이터의 핵심기술은 분석과 처리기술이다. 제4차 산업혁명에서 데이터 가 중요한 이유는 인공지능(AI), 사물인터넷, 핀테크 등의 핵심 인프라이자 자원이기 때문이다. 그러 나 각종 조사에 따르면 국내 기술은 선진국에 비해 평균 4년 뒤처져 있으며, 건설 · 방재 분야는 이보다 더 뒤처져 있다. 건설 · 방재 산업의 빅데이터 도입은 8%에 불과하 고 데이터 관리 수준도 낮은 실정이다. 21세기는 미래형 재난관리시스템으로의 전환이 요구되고 있다. 미래재난 은 대형화된 도시 복합재난의 형태를 보일 것이기 때문에 IoT와 ICT의 결합, 효율적인 데이터 관리를 통하여 정확 히 예측하고 효율적으로 예방 · 대응할 수 있는 방재시스 템을 구축해야 할 것이다.

맺으면서

온난화로 인한 전 세계적인 기후변화는 물론 자연재해의 빈도와 강도의 증가, 사회기반시설의 지속 적인 노후화율 증가, 도시화로 인한 도시 인구밀도의 증가와 인구고령화, 재해취약성은 점차 급증하 고 있으며, 사회 · 인적 재난의 피해와 빈도가 점차 증가함에 따라 피해는 대형화, 다양화, 복합화되 고 있다. 따라서 제4차 산업혁명의 핵심기술이라고 할 수 있는 IoT, ICT, 빅데이터 및 보다 공학적 인 요소의 활용을 통하여 21세기 도시 복합재난의 대비와 대응에 적극적으로 나서야 할 것이다.

미래재난은 IoT와 ICT의 결합, 효율적인 데이터 관리를 통하여 정확히 예측하고 효율적으로 예방・대응할 수 있는

방재시스템을 구축해야 할 것이다.

참고문헌

기상연구소. 2004. 기후변화협약대응 지역기후 시나리오 산출 기술 개발(III). 서울: 기상연구소.

기상청. 2009. 한반도 기후변화 추세분석. 서울: 기상청.

IPCC(Intergovernmental Panel on Climate Change). 2001. Climate Change 2001: The Scientific Basis. eds. J. T. Houghton et al., 881.

New York: Cambridge Univ. Press.

UN. 2014. World Urbanization Prospects, The 2014 Revision, Department of Economic and Social Affairs. New York: Population Division, UN.

최근 국내외에서 발생하고 있는 재난은 그 규모와 발생 위치에 따 라 복합재난으로 확산되는 사례가 빈번해지고 있다. 2011년 7월 우리나라의 중부지방을 중심으로 시작된 집중호우는 서울 서초구 우면동, 강원 춘천시 신북읍 등에 산사태를 일으켰으며, 많은 사 상자와 재산피해를 가져왔다. 재난의 원인이었던 집중호우는 침 수, 산사태 등 자연재난의 직접 피해를 발생시켰고 정전, 단수 등 라이프라인의 공급 중단 사태와 고속도로, 철도 등의 교통시설 및 인터넷 등의 사회시스템 마비에 이르는 사회재난으로 확산되어 대형 복합재난으로 확대되었다. 이처럼 최근 발생하는 재난의 특 징은 발생과 전개과정 및 결과가 복합적이며, 경제적 피해와 사회 적 혼란을 일으키는 것은 물론이고 때로는 국가적 위기로까지 이 어지기도 한다. 이번 호 특집에서는 변화하는 재난에 대한 적응력 을 향상시키고 대응함으로써 대형 복합재난 관리 효율성을 높이 는 방안을 살펴보고자 한다.

특집기획: 이병재 도시방재・수자원연구센터장

복합재난 발생에 따른

도시 핵심시설 안전관리 방안

머리말

최근에 발생하고 있는 재난의 형태와 피해 규모는 과거와는 다른 양상을 보이고 있다. 극 한 기상현상으로 발생하는 대형 재난의 발생이 증가하고 있으며, 이로 인한 인명 및 경 제적 피해도 과거보다 커지고 있다. EM-DAT(International Disaster Database)에 따 르면 2000년 이후 재난의 발생빈도는 1980년대와 비교하여 약 세 배 가까이 늘었으며, 2천 억 달러 이상의 피해가 발생한 대형 재해 역시 1990년대 이후 급증하고 있는 것으로 나타났다(<그림 1> 참조).

01

윤동근 | 연세대학교 도시공학과 부교수(dkyoon@yonsei.ac.kr)

도시 핵심시설의 복합재난 유형 및 대비 방안

<그림 1> 재난의 발생빈도와 경제적 피해(1950~2012년)

출처: EM-DAT 2015.

1950

0 0

150

100 400

300

50 50

300 250

200 150

450 350

100 350

250 200

500

재난

발생빈도 경제적

피( 해년

기

준)

400

1954 1958 1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006 2010 Geophysical

disasters Climate-related (hydro-meteorologic) disasters

Economic damage

(단위: 10억 달러) (단위: 건)

최근 우리나라에서도 복합재난이 발생하고 있다. 2011년 7월 서울시에 내린 집중호우 로 인해 도시침수와 우면산 산사태가 발생하여 정전 및 통신재난으로 이어졌던 사례가 대 표적이다. 이는 단일재난이 발생하여 전개된 것이 아니라 단일재난에서 여러 재난으로 확 대되고, 자연재난과 더불어 국민 생활에 필요한 전력, 가스 시설물의 파괴 등 사회적 재난 으로 이어지는 복합재난이 발생한 예이다. 우리는 2011년에 발생한 동일본대지진과 같은 대형 복합재난의 발생 가능성을 간과해서는 안 된다. 2016년 발생한 경주의 지진은 진도 5.8로서 1978년에 지진 관측이 시작된 이후 한반도에서 발생한 가장 강력한 지진이었다.

기존의 홍수, 태풍 중심의 재해에서 산사태, 지진 등으로 재해 유형이 다양화되고 있으며 대형 지진의 위험도가 증가하고 있다.

이처럼 기후변화 및 지구 환경의 변화로 발생하는 대형 자연재난은 도시 환경의 변화와 함께 그 피해양상도 복합 · 복잡화되고 있다. 인구의 증가로 도시화의 확대, 도시의 인구밀 도 증가, 사회 · 경제 및 과학기술의 발달로 인한 건조환경(built environment)의 복잡화, 고속도로 · 철도 · 공항 · 항만과 같은 사회기반시설의 대형화 및 노후화 등으로 인해 도시의 재해 위험성과 취약성이 증가하고 있다. 또한 금융, 교통, 시설, 가스, 전기 등 사회기반시 설이 복잡하게 얽혀 있는 도시의 특성으로 인해 재난의 발생이 단일재난이 아닌 2 · 3차의 연속적인 재난형태로 복합화되어 그 피해가 다양한 범위로 확대되는 경우가 많아졌다.

재난(hazard)으로 인한 피해는 재난의 유형(type), 빈도(frequency), 세기(severity), 범 위(scale)와 같은 재난 자체의 특성과 더불어 인간과

도시 건조환경의 취약(vulnerability) 정도와 재해 대 응능력(capacity)에 따라서 그 영향이 다양하게 나타 난다(<그림 2> 참조). 재난으로 인한 피해영향을 최 소화하기 위해서는 지역사회의 환경, 건축, 구조 시 설물의 물리적 · 인적 · 경제적 취약성을 줄이고, 재난 이 발생하기 전에 환경적 · 물리적 · 제도적 예방체계 를 구축하고 재난이 발생한 후에 신속하고 체계적으 로 대응하고 복구할 수 있는 조직적 · 기능적 수용력 (capacity)을 높여야 한다.

이 글에서는 복합재난의 개념과 특징을 살펴보고, 복합재난이 도시의 근간을 이루는 도시 기본시설과 핵심시설에 미치는 영향을 알아보고자 한다. 그리고 복합재난의 피해 저감을 위한 대비책으로서 기반시설 및 공공기관의 기능 연속성 계획을 살펴보고자 한다.

<그림 2> 재해 피해영향 개념도

재해 피해영향 지역사회

vulnerability취약성 수용력 capacity 유형, 빈도, 규모

•환경적

•물리적

•인적

•사회, 경제적

•제도, 계획

•기능

증가 감소

재난

대형 재난

위험

재난 재난

복합재난의 개념 및 특성유형

복합재난의 개념은 재난의 유형, 피해영향, 대응에 따라서 다양하게 정의되고 있다. 미 국에서는 복합재난을 의미하는 용어로 ‘compound disaster’, ‘complex disaster’, 그리 고 ‘multi-hazard’ 등을 사용하고 있다. Marzocchi, Garcia-Aristizabal, Gasparini and Mastellone et al.(2012)은 재난들이 동시다발적이고 순차적으로 발생하며 상 호 영향으로 서로 다른 2차 재난의 발생과 강도 증가의 원인이 되는 재난으로 복합재 난을 정의한다. 국내 연구에서는 복합재난과 관련하여 ‘초대형 중대재난’, ‘대형 복합재 난’, ‘미래형 재난’ 등 관점에 따라 각기 다른 용어를 사용하고 있으며, 복합재난의 특징 으로는 사회 각 영역 및 시스템의 상호 의존성(interdependency)으로 인한 재난의 연 쇄적(cascading) 확산에 의미를 두고 있다(정지범 2015). 한편 하각천(2012)은 다양 한 재난 유형의 동시적(simultaneity) 발생, 하나의 재난으로 인하여 다른 재난이 연속 적(continuity)으로 발생하는 것으로 정의하였고, 안철현(2011)은 하나의 재난 원인으 로 피해영향이 복합적으로 발생하는

현상으로 정의하였다. 이재은, 이우 권(2014)은 자연재난과 인적재난이 제2의 재난을 일으키는 상황으로 복합재난을 정의하였으며, 오윤경 (2013)은 복합재난의 개념을 자연재난 (natural disaster) 및 다양한 자연적 위해요소로 인해 발생하는 화학 · 산업 사고와 같은 기술재난(technological disaster)으로 발생하거나 악화되는 재난 유형인 ‘NATECH 재난(NAtural hazard triggering TECHnological disaster)’으로 제시하였다.

재난의 발생과 전개 과정 및 영향에 따라 복합재난은 연쇄적 또는 동시다발 적으로 발생하며 상호 작용(상호 의존 성)하는 재난 유형으로 볼 수 있다. 이 에 복합재난은 다음의 세 가지 유형으 로 구분할 수 있다(남기훈 2014).

<그림 3> 복합재난의 세 가지 유형

① 동시다발적 유형(병렬구조)

재난발생 (1차)

재난발생(2차)

재난발생(2차)

② 연속적인 유형(순차구조)

재난발생 (1차)

재난발생(2차) 재난발생(3차) 재난발생(4차)

③ 복합적 유형(순차-병렬구조)

재난발생 (1차)

재난발생(3차)

재난발생(3차) 재난발생(2차)

재난발생 (1차)

재난발생(2차)

재난발생(2차)

재난발생(3차)

출처: 남기훈 2014, 저자 재구성.

① 동시다발적 유형(병렬구조): 하나의 재난 요인에 의해 2차 재난이 동시에 여러 재난 으로 발생하는 유형

② 연속적인 유형(순차구조): 하나의 재난 요인으로 2차 재난이 유발되고, 2차 재난에 의해 3차 재난이 유발되는 등 재난이 시계열적 속성을 가지고 연속적으로 발생하는 유형

③ 복합적 유형(순차-병렬구조): 하나의 재난 요인으로 앞의 두 가지 유형인 동시다발 적 유형과 연속적 유형이 결합되어 발생하는 유형(<그림 3> 참조)

도시 핵심시설과 기능연속성 계획

복합재난으로 인한 피해영향을 살펴보면 지진, 태풍과 같은 대형 자연재난으로 에너지 공 급, 통신서비스, 교통체계 등의 마비가 발생하여 도시기능 및 서비스가 중단되는 사회적 재난으로 이어지고 있다. 대형 복합재난으로 도시의 중요한 기능을 담당하는 도시 기반시 설(infrastructure)과 도시 핵심시설(critical facilities)이 그 기능을 상실하면 국가 전반 에 막대한 영향을 미치게 된다.

도시 기반시설은 도시의 경제활동에 필수적인 토대를 형성하는 시설로 시민들의 삶의 질 향상과 경제 · 사회 발전의 핵심적인 요소이다(OECD 1991). 「국토의 계획 및 이용에 관 한 법률」에서 정의하고 있는 기반시설은 도로 · 철도 · 항만 · 공항 · 주차장 등 교통시설, 광 장 · 공원 · 녹지 등 공간시설, 유통업무설비, 수도 · 전기 · 가스공급설비, 방송 · 통신시설, 공동구 등 유통 · 공급시설, 학교 · 운동장 · 공공청사 · 문화시설 및 공공 필요성이 인정되 는 체육시설 등 공공 · 문화체육시설, 하천 · 유수지(遊水池) · 방화설비 등 방재시설, 화장 시설 · 공동묘지 · 봉안시설 등 보건위생시설, 하수도 · 폐기물처리시설 등 환경기초시설을 포함한다. 또한 「재난 및 안전관리 기본법」에서는 국가기반체계를 마비시킬 수 있는 시설 로서 국가기반시설을 ① 다른 기반시설이나 체계 등에 미치는 연쇄효과, ② 둘 이상의 중 앙행정기관의 공동대응 필요성, ③ 재난이 발생하는 경우 국가 안전보장과 경제 · 사회에 미치는 피해 규모 및 범위, ④ 재난의 발생 가능성 또는 그 복구의 용이성 등을 고려하여 지정 · 관리하도록 하고 있다(「재난 및 안전관리 기본법」 제26조). 우리나라의 국가기반시 설은 에너지, 정보통신, 교통수송, 금융, 보건의료, 원자력, 환경, 식용수, 정부중요시설 등 9개 분야, 19개 유형, 257개가 지정되어 관리되고 있다(신진동, 윤경호, 최동식, 김현 주 2014).

도시 핵심시설은 도시 공공기능의 역할을 하며, 공공서비스를 제공해 주는 시설들로 도 시 기반시설과 더불어 도시의 중요한 요소이다. FEMA에서는 도시 핵심시설로 병원, 노

인복지시설, 경찰서, 소방서, 응급구조시설, 공공시설, 화재나 폭발의 위험이 있는 물질 을 취급하는 구조물이나 시설물들을 포함하고 있다. 재난으로 도시 핵심시설이 직접적인 피해를 입어 그 기능을 상실하거나 이로 인해 서비스를 제공하지 못하면, 신속한 재난 대 응 및 복구를 지연시키는 등 2 · 3차의 간접적인 피해가 발생하여 국민의 안전과 도시의 기능 유지에 미치는 영향은 지대하다.

그럼에도 불구하고 국민의 생활과 밀접한 도시 기반시설과 핵심시설의 노후화 및 지 진에 대한 내진 보강률이 저조하여 재난의 위험성과 취약성이 커지고 있다. 우리나라는 1970년대 경제성장과 더불어 주요 기반시설이 집중적으로 공급되기 시작하여 현재 준공 후 30년 이상 경과한 시설들이 급증하고 있다. 특히 서울 등 주요 대도시 기반시설의 노 후화가 빠르게 진행되고 있다. 2014년 1월 기준으로 준공 후 30년 이상 경과한 시설물 은 전체의 9.6%이며 2024년에는 21.5%에 이를 것으로 예측되어 급속한 고령화율을 보 인다(현대경제연구원 2013). 또한 2015년 공공시설물의 내진 보강률은 45.6%로 절반 이 상이 내진 보강이 절반 이상 이루어지지 않은 상태이며, 특히 학교시설(23.7%), 공공건 축물(35.8%), 철도시설(41.2%) 등의 내진 보강률이 극히 저조한 것으로 조사되었다(이 영환 2016). 기반시설의 노후화 및 도시 핵심시설의 내진 보강률 저조는 대형 재난 발생 시 건축물 파괴 등의 1차 피해가 도시기능 마비 등의 2 · 3차 피해로 이어질 가능성을 높 인다. 따라서 노후화된 도시 기반시설의 구조물 취약성을 정확히 평가하고, 보강 및 성 능 개선 등 유지관리에 있어서 체계적인 종합관리계획이 시급하다. 다만 구조물의 취약 성을 평가하는 데 기후변화로 인한 자연재난의 대형화 등 과거의 자료에만 의존하지 말 고, 복합재난의 현상과 미래 기후변화 시나리오를 고려한 분석 및 평가가 이루어져야 한다.

또한 구조물의 취약성 평가와 더불어 기반시설의 필수기능이 마비되거나 중단되지 않 도록 하는 유지관리 필요성이 증가하고 있다. 대규모 재난 발생 및 그 피해로 도시 기반시 설과 핵심시설의 핵심기능이 중단되면, 물적 피해가 발생할 뿐만 아니라 국민에게 직 · 간 접적으로 영향을 미치므로, 재난으로 인한 핵심기능 중단 기간을 최소화함으로써 기능의 연속성을 확보해야 한다.

기능연속성 계획(Continuity of Cooperation Plan: COOP)은 도시 핵심시설 및 기반시 설을 관리하는 공공기관이 사고 · 재난 등 위기상황 아래에서 기관의 핵심기능을 중단하지 않고 지속할 수 있도록 하는 것이다. 기능연속성 계획은 어떠한 상황하에서도 기관의 핵심 기능을 지속할 수 있는 연속성 능력을 확보하고, 정부의 필수기능이 안정적으로 유지 · 운 영되는 것을 목표로 한다. 기능연속성 계획은 기관의 핵심기능 선정, 위험상황에서 권한의 승계 순서와 위임 내용의 정리, 핵심기능을 수행하기 위한 필요 정보와 기록물의 관리, 인

적 자원의 관리 등을 포함한다. 그리고 핵심기능의 연속적 수행을 위한 체계적 시험, 교육 및 훈련 프로그램을 기획해야 한다. 또한 기능연속성 계획은 특정 유형의 재난에 국한된 것이 아니라 ‘모든 위험 상황(all hazard approach)’에 대비해 기반시설 및 핵심시설의 기 능연속성을 확보해야 한다. 이를 위해서는 기존의 단일재난 위험도에 따른 기능의 일차원 적 분석 및 평가가 아니라 다양한 복합재난의 영향을 고려한 분석이 이루어져야 한다(트리 마란 2013).

국가기반시설은 거미줄처럼 긴밀하게 네트워크화되어 있어, 다른 기반시설과의 상호 연 계성 및 의존도, 그리고 영향도가 높다. 따라서 재난 발생으로 피해가 발생하면 국가 전반 에 미치는 파급효과가 매우 크다(신진동, 윤경호, 최동식, 김현주 2014). 예를 들어, 대형 재난으로 국가전력시스템이 피해를 입을 경우 정전, 교통수단 마비, 식용수 공급 중단, 항 공편 통제의 어려움, 통신수단 기능 상실 등 다른 국가기반시설의 기능을 연쇄적으로 상실 시켜 사회 활동 전체를 마비시킬 수 있다(신진동, 윤경호, 최동식, 김현주 2014)(<그림 4>

참조).

복합재난에 대비한 도시 핵심 및 기반시설의 기능연속성 계획은 재난으로 인한 시설물 그 자체에 대한 기능뿐만 아니라, 한 시설물의 파괴로 다른 기반시설과의 연계성(network)을 고려하여 상호 연계된 기능연속성 계획 및 관리로 이어져야 한다.

<그림 4> 국가기반시설 상호 연계성 및 광역정전 시 피해영향 분석

석유 화물

전력 즉시 즉시

즉시

즉시

혈액 10시간

48시간

24시간 정수장

1시간 7시간 48시간 3시간

40일분

72시간 유연탄 7일분

48시간

금융 철도

지하철

통신망

전산망 댐

청사 가스

도로

항공 항만

120시간

자료: 신진동, 윤경호, 최동식, 김현주 2014.

맺음말

오늘날 재난의 유형 및 그 피해양상이 다양화, 대형화, 복잡화되어 가고 있다. 전 세계적 으로 대형 복합재난의 발생이 증가하고, 이로 인한 인적 · 물적 · 경제적 피해가 점점 커지 는 추세이다. 대형 복합재난은 국가적인 위기상황을 초래할 가능성이 높기 때문에 불확실 한 복합재난의 위험을 예측하고 대비하는 초국가적인 재난관리체계를 수립할 필요가 있 다. 특히 국가와 도시의 핵심적 역할을 수행하는 기반시설, 핵심시설들이 재난 발생 시 그 역할과 핵심기능을 지속할 수 있도록 기능연속성 계획 수립을 의무화 · 제도화하여야 한 다. 또한 기반시설 및 핵심시설 기능의 상호 연계 영향까지 고려하여 통합적 연속성 계획 을 마련하고 체계적인 유지관리를 지속해야만, 복합재난이 발생하였을 때 피해를 최소화 하고 국민의 안전을 지킬 수 있을 것이다.

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재난환경 특성 및 변화

최근 국내외에서 발생하는 재난은 대형화와 광역화라는 공통적 특징을 지닌다. 국내의 경 우 2002~2003년에 걸쳐 막대한 사회 · 경제적 피해를 주었던 태풍 루사와 매미, 2012년 구 미의 불산 누출사고 등이 이러한 특징을 나타낸 바 있다. 국외의 경우 2005년 미국의 허리 케인 카트리나, 2010년 아이슬란드의 화산 분화, 2011년 일본의 동일본대지진과 지진해일, 2012년 터키의 지진 등이 이에 해당한다. 국내의 태풍 매미나 미국의 허리케인 카트리나는 국가 전체에 막대한 경제적 손실을 유발한 바 있으며, 아이슬란드의 화산 분화는 약 2개월 에 걸쳐 유럽 전역의 항공 수송 피해를 발생시켰고, 동일본대지진으로 인한 후쿠시마 원전 사고는 방사성 물질의 유출 등으로 환경오염과 주민 피해 등 2차 피해를 초래하여 지금까 지도 그 피해 규모를 가늠하기조차 어려운 실정이다.

이러한 재난의 공통적 특징은 발생과 전개과정 및 결과가 복합적이라는 점이며, 재난의 거대화, 복합화, 네트워크화는 경제적 피해와 사회적 혼란을 일으키는 것은 물론이고 때 로는 국가적 위기로까지 이어지기도 한다. 최근에 뚜렷하게 나타나고 있는 재난의 대형화 및 복합화의 주된 원인으로는 재난 환경의 변화가 지목되고 있다. 먼저 사회 구성원의 고 령화, 다문화 가정의 증가 및 세대 간 괴리의 심화로 위험 회피 능력이나 관리 능력이 저 하되고 있으며, 기반시설이나 건축물이 거대화됨에 따라 대규모 재난 발생 가능성이 증가 하고 있다. 또한 도시화와 과밀화, 기반시설의 집적화 등으로 재난의 전파 경로가 매우 복 합적이며 광범위하다.

그러나 국내의 기존 재난관리 체계는 자연 · 사회재난 간의 이분법적 구분에 한정되어 있어, 변화하는 재난에 대한 적응력의 한계를 나타내고 있다. 따라서 대형 복합재난 관

02

소철환 | 행정안전부 미래복합재난담당관(chulwhanso@korea.kr)

국내 자연・기술 복합재난

사례 및 위험관리 개선

시사점

리를 위하여 서로 다른 분야를 연계하고 통합하여 연쇄적인 재난 상황에 대응하고, 적 절한 평가방법을 도출하여 대형 복합재난 관리 효율성을 높이는 방안 마련이 요구되고 있다.

국내 대형 복합재난 현황 및 사례

우리나라는 지리적 특성상 연간 평균 2~3개의 태풍이 내습하고 있으며, 강수량의 3분의 2 이상이 6~9월에 집중되어 매년 이에 따른 피해가 보고된다. 또한 태풍은 강우, 낙뢰, 강 풍, 풍랑, 폭풍해일 등 여러 자연재난을 복합적으로 발생시켜 피해 유형이 매우 다양하다.

이러한 피해들은 직접적인 경제적 손실뿐만 아니라 사회기반시설을 파손시킴으로써 사회 재난을 유발한다. 즉 태풍으로 인한 재난은 자연재난과 사회재난을 동시다발적으로 발생 시켜 자연재난과 사회재난으로 인한 피해가 복합적으로 작용하여, 막대한 피해를 불러와 사회적인 혼란을 일으킨다.

국내를 강타한 태풍 중 기록적인 피해 를 유발한 태풍으로는 2002년의 루사와 2003년의 매미가 있으며, 국외의 경우 2005년에 발생한 허리케인 카트리나가 있다. 이 중 2002년 내습한 초대형 태풍 루사는 우리나라 강우 관측 사상 일 최대 강우량을 기록하였다. 2002년 9월 27일 중앙대책본부 발표자료에 따르면, 루사 가 한반도를 내습한다는 예보가 있었음 에도 무려 209명의 사망자가 발생하였 으며 주택, 공공시설 등의 파손으로 막 대한 재산 피해가 유발되었다.

<표 1>에서 보는 바와 같이 태풍 루사 로 인해 인명 피해를 포함하여 각종 공공 시설물, 사유시설물 등의 파손 및 유실, 침수로 인하여 막대한 피해가 발생하였 다. 시설물 파손과 침수가 복합적으로

<표 1> 태풍 ‘루사’ 및 호우로 인한 피해 내역 종합

구분 태풍 ‘루사’(8월 30일~9월 1일)

인명 피해(사망 및 실종) 321명(사망 209명, 부상 75명, 실종 37명)

이재민 발생 3만 1,280명

재산 피해

총 피해액 5조 1,479억 원

건물 3만 5,196동

도로・교량 1,933개소

하천 5,984개소

수리시설 4,639개소

사방 4,099ha

농경지 1만 7,749ha

소규모 시설 7,197개소

침수 피해

건물 2만 7,562동

농경지 3만 1,280ha

급수 중단 피해 22개 시군 상수도시설 침수

10만 7,758가구 39만 8,989명 급수 중단

피해 복구액 총 7조 1,778억 원

출처: 소방방재청 2003.

작용하여 막대한 쓰레기를 발생시키는가 하면 교통, 통신, 전기, 상수도 시설의 파손으로 피해지역 주민들이 고립되고 태풍 소멸 이후에도 구호물품이 제대로 전달되지 않아 대규 모 혼란사태로 이어졌다.

피해 내역을 인명, 사유시설, 공공시설로 구분하고 각 피해의 발생 원인을 살펴보면 다 음과 같다. 인명 피해는 하천급류에 휩쓸리는 경우가 대부분이었으며, 산사태로 인한 매 몰도 나타났다. 사유시설의 피해는 하천범람으로 시가지 전역이 물에 잠기거나, 도심지역 의 주요 도로마다 강물이 넘치며 산사태로 떠내려온 나무토막, 부서진 주택 잔해, 가재도 구들이 검붉은 진흙더미와 뒤엉켜 시내의 주택 및 시설물들이 반파되면서 발생하였다. 또 한 하천변에 위치한 저지대 평야를 중심으로 유실, 매몰 피해가 집중적으로 발생하였으며 산간지역은 산사태와 계곡의 소하천 범람으로 농경지가 유실되고 이로 인해 농업용 창고, 비닐하우스, 버섯재배사 등의 농업 시설물에 피해가 집중되었다.

해안지역의 경우 정박해 있던 선박이 급류에 휩쓸려 파손되거나 유실되었으며, 어망과 어구가 한데 뒤엉켜 조업이 불가능한 상태에 이르러 부가적인 피해가 발생하였다. 직접적 인 피해 이외에, 태풍이 소멸한 이후에도 물먹은 가축의 사체와 폐사한 어류가 부패하면 서 고립된 주민들의 건강을 위협하기도 하였다.

공공시설은 크게 교통, 상수도, 전기, 수리시설의 피해가 컸으며, 특히 수리시설의 파 손은 홍수로 이어져 사유시설 등의 피해

를 보다 극대화하는 데 영향을 주었다.

또한 교통, 상수도, 전기시설의 파손은 주민들을 고립시켜 사회적 혼란을 일으 켰다.

이처럼 태풍이 사회적 혼란 상태에 이 르는 재난으로 발전한 데는 관련 제도 및 관리상의 문제점도 나타났다. 일례로 피 해가 컸던 김천지역의 사례를 살펴보면, 호우로 하천의 수위가 상승하여 감천철 교의 교각이 파손되었고, 황금동 일대는 둑이 붕괴되어 침수피해를 입었다. 이는 기존 하천 설계기준의 미준수로 인해 발 생한 것으로, 산지농촌에 세워진 교량 대부분은 근래에 설계된 것을 제외하고 는 기준에 어긋나는 것이 많아 교각 사

<표 2> 태풍 ‘매미’로 인한 피해 내역 종합

구분 태풍 ‘매미’(9월 12일~9월 13일) 인명 피해(사망 및 실종) 507명(사망 119명, 부상 376명, 실종 12명)

이재민 발생 6만 1,884명

재산 피해

총피해액 4조 2,224억 원

건물 5만 987동

도로・교량 2,109개소

하천 6,220개소

수리시설 3,202개소

사방 1,319ha

농경지 4,847ha

소규모 시설 5,731개소

침수 피해

건물 4만 5,887동

농경지 3만 5,770ha

정전 피해 147만 호

출처: 소방방재청 2004.

이에 나무와 쓰레기가 걸려 물의 흐름을 방해하면서 하천이 범람하여 침수피해가 발생하 였다.

2003년에 발생한 태풍 매미는 9월 12~13일 이틀간 국내에 영향을 주었으며, 태풍 루 사와 유사한 패턴의 피해가 발생하였다. 하지만 태풍 매미는 최대순간풍속 60m/s를 기록 하는 등 강풍을 동반하여 강풍에 의한 피해도 다수 발생하였다. <표 2>는 태풍 매미로 인 한 피해 내역을 종합한 것이다.

태풍 매미로 인한 강풍 피해는 고압선 단선으로 발생한 정전, 파랑으로 인한 방파제 파 손, 항만 · 어항 피해, 농업 시설물 파손이 두드러졌다. 특히 농업 시설물은 태풍 루사보다 약 2배 이상의 피해가 집계될 만큼 큰 피해가 발생하였다. 또한 강풍으로 발생한 폭풍해 일로 항만시설과 어항시설이 피해를 입어 파손 잔해가 발생하였고, 방조제 피해와 함께 내륙으로 잔해가 유입되는 등의 피해가 연계되어 나타났다. 특히 부산, 마산, 통영, 거제 지역에서는 해일로 인한 피해가 심각하였으며, 강풍으로 부산항의 크레인이 전도되어 막 대한 경제적 손실이 발생하였다.

강풍으로 인한 단선과 전신주 전도로 정전 피해도 나타났는데, 피해 가구수가 147만 호 에 달할 정도로 심각했다. 특히 거제지역은 9월 12일 철탑 2개가 휘거나 무너져 16일 오 후까지 전력 공급이 차단되었는데, 이 지역은 여타 지역과 달리 송전선로가 단선(單線)으 로 연결되어 선로가 끊어질 경우 전력을 공급받을 수 없어서 심각한 정전피해가 발생하였 다. 따라서 거제도는 전쟁터를 방불케 할 정도로 사회적 혼란 상태에 빠졌다. 거제에서만 전력 공급이 차단된 가구 호수가 6만여 호로, 5일간의 정전으로 인해 위생적인 문제는 물 론 식수 공급에도 차질이 생겼으며 주택 파손 및 침수로 유입된 각종 오물과 음식물 쓰레 기 문제와 더불어 전염병, 식중독 등의 문제가 복합적으로 발생하였다. 또한 통신선로의 단선(斷線)으로 외부와의 연락마저 끊기면서 공황을 겪었다.

거제도의 피해 상황이 악화되었던 요인은 대형 송전탑의 전도로 전력복구가 늦어진 데 다 도로유실, 통신장애로 긴급구호 물품의 전달이 어려웠기 때문이다. 이 중 전력복구의 지연은 거제도 송전선로가 단선으로 이루어져 다른 경로로 전력을 지원할 수 없었기 때문 이었다. 또한 피해 발생일이 민족의 대명절인 추석연휴 기간으로 복구 인력이 부족하였으 며, 복구에 필요한 물품을 조달하기도 어려운 상황이었다.

부산항의 크레인 전도 피해 사례는 1년 이상의 복구 기간이 소요될 정도로 그 피해가 막 심하였다. 하지만 피해가 발생한 뒤에야 화물처리 지연 문제를 최소화하기 위한 임시운영 방안을 마련하는 등 재난 발생에 대비한 기존의 대응 시스템이 제대로 구축되어 있지 않 았다. 대부분의 교통통제는 호우로 인한 침수, 산사태, 유실 등으로 발생하였으며, 추석연 휴에 맞추어 많은 사람들이 귀경길에 오른 탓에 교통체증까지 겹쳐 도로는 아수라장과 다

름이 없었다. 또한 2002년 태풍 루사 당시 발생한 피해복구가 제대로 이루어지지 않아 피 해가 더욱 극심하였다.

2. 호우로 인한 복합재난 사례

국내에서 발생하는 재난 중 복합적인 형태로 발생하는 재난에는 호우가 대표적이다. 국 내 대형 복합재난 발생 사례 중 2006년에 발생한 집중호우는 호우에서 다양한 재난이 복 합적으로 발생하여 막대한 피해를 유발한 경우이다. 집중호우가 발생하기 이전에는 태풍 의 영향을 받았지만 태풍 자체의 피해는 그리 크지 않은 수준이었다. 북태평양 고기압의 확장으로 북한지역까지 올라갔던 장마전선이 북태평양 고기압의 약화와 북태평양 고기 압을 밀어주던 태풍(제4호 태풍 ‘빌리스’)의 화남지역 상륙 이후 남하하기 시작하였다. 장 마전선은 남북으로 기단 차가 좁은 지역에서 상대적으로 커졌고 그 경계층에 강한 수림 대를 형성하였다. 또한 7월 15일 화남지역에 상륙하여 열대성 저기압으로 약화된 빌리스 의 많은 수증기가 북태평양 고기압 가장자리의 남서기류를 따라 한반도로 유입되어, 7월 15~18일 중부지방에 강한 집중호우를 기록하였다. 실제로 태풍 상륙 전인 7월 8~9일까 지 발생한 집중호우로 한반도 남부지방에 100~200mm의 비가 내렸고, 7월 11~13일까 지 발생한 집중호우로 서울특별시, 경기도, 강원도지방에 많은 비가 내렸다.

태풍 통과 시에는 남해군과 거제시 등 남부지방에 200mm 이상의 비가 집중되었다. 태 풍 자체로 발생한 인명 피해는 40명이

었고 이재민 수는 2481명(1009세대)이 었다. 7월 9~29일까지 내린 집중호우로 발생한 재산 피해액은 1조 8344억 원이 었다.

이때 발생한 피해 유형은 산지하천의 경우 산사태, 토석류, 매몰, 유실, 세굴 등으로 다양한 피해가 동시다발적이고 연쇄적으로 발생했다. 특히 산지하천 직 하류에 위치한 도시하천의 경우 하천 횡 단교량에 부유물이 걸리면서 홍수위 상 승효과가 나타나 곳곳에서 교량과 제방 이 붕괴되었고 연쇄적으로 하천이 범람 하여 주택침수, 지하공간침수가 발생하

<표 3> 2006년 집중호우로 인한 피해 내역 종합

구분 집중호우

인명 피해(사망 및 실종) 67명

이재민 발생 2,790명

재산 피해

총 피해액 1조 8,344억 원

건물 8,451동

도로・교량 1,572개소

하천 5,003개소

수리시설 1,925개소

사방 1,888ha

농경지 1만 8,643ha

소규모 시설 4,039개소

침수 피해 건물 7,364동

농경지 3만 4,662ha

출처: 소방방재청 2007.

였다. 홍수위 상승과 함께 각종 하천 주변이 유실되면서 도로, 통신, 상수도, 가스 등 라 이프 라인(life line)의 피해도 발생하였다.

이로 인해, 대한민국 정부는 큰 피해를 본 39개 시 · 군 지역(1차 18개, 2차 21개)을 특 별재난지역으로 선포하였다. 태풍 피해로 특별재난지역에 선포된 지역은 11곳이고, 집 중호우 피해로 특별재난지역에 선포된 지역은 7곳이다. 이후에 21곳이 특별재난지역으 로 추가 선포되었었다. <표 3>은 2006년 집중호우로 인해 발생한 피해 내역을 종합한 것 이다.

국내 자연・기술 복합재난 위험관리를 위한 시사점

자연 · 기술 복합재난(NAtural-hazard triggering TECHnological disaster: NATECH) 은 자연재난과 기술재난 두 가지 분야의 재난이 연쇄적이거나 동시다발적으로 발생하여 재난분야 간 피해 구분이 모호해지고, 불확실성이 증폭되며, 책임의 소재가 불분명해지는 특징이 있다. 국내에서 NATECH 재난에 관한 관심은 초기 단계이며, 최근 수행된 연구에 서 개념과 필요성 등이 소개된 정도이다(오윤경 2013). 따라서 현시점에서 국내 대형 복 합재난의 실질적인 위험관리를 위한 전제조건 및 시사점은 다음과 같이 요약할 수 있다.

1. 관련 자료 구축 체계의 중요성

NATECH 재난의 예방을 위하여 가장 우선적으로 마련되어야 하는 것은 자연적 위해요소 에 관한 자료 구축이며, 이를 바탕으로 기술재난적 요소와 결합한 통합 자료가 구축되어 야 한다. 현재 국내에서는 풍수해 등의 자연재난에 의한 피해는 직접적인 피해에 한정하 여 자료를 구축하고 있으나, 이로 인해 발생하는 기술재난에 대한 자료조사 및 분석체계 는 전무한 상태이다.

2. NATECH 재난관리 체계 및 시설 안전 기준 마련

국내의 재난관리는 「재난 및 안전관리 기본법」을 기반으로 자연재난과 사회재난의 유형 별로 운영되고 있다. 자연재난은 「자연재해대책법」, 「풍수해보험법」, 「지진 · 화산재해대책 법」 등으로 재난관리 체계가 운영되고 있으며 국가, 지자체 및 민간 사업자가 각각 해당 지역 및 사업장의 태풍, 홍수 등에 의한 위험도를 평가하여 지역안전도 진단, 풍수해 저감 종합계획 수립, 풍수해보험 적용 등을 통해 재난대응체계를 수립하도록 하고 있다. 기술

재난의 관점에서 「화학물질관리법」 관련 규정에서는 화학물질 취급시설에 자연현상(지진, 온도변화) 등으로 인한 안전성 확보 내용이 제시되어 있으나, 구체적인 시설 기준 등은 미 비한 형편이다. 특히 NATECH 재난의 관점에서 자연재난으로부터 유발되는 기술재난을 저감하기 위한 화학물질 취급시설의 안전성 기준이나 평가 절차에 대한 규정은 미비한 상 태이다.

3. 관련 법제도의 도입

NATECH 재난은 동시다발적으로 발생하기 때문에 자연재난과 기술재난의 이질적 전문 성을 동시에 요구한다는 점에서 어려움이 따른다. 복합재난에 대처하기 위하여 통합적 관 리가 필요하다는 주장이 많이 제기되고 있으나, 전문성이 필요한 이질적 영역이 복잡하게 나타나므로 단순하게 하나의 체계로 통합하는 것이 대안이 될 수 없다. 따라서 NATECH 재난관리는 자연적 및 기술적 위해요소의 관리제도 및 체계가 각각 다른 분야의 주요 사 항을 고려하도록 체계 및 법제도상의 연계가 이루어져야 하나 현재는 관련 법규 등이 미 비한 상태이다.

4. NATECH 재난에 관한 피해 보상 및 배상책임 제도 강화

현재 기술재난의 피해 보상에 관해 「환경오염피해 배상책임 및 구제에 관한 법률」에 의해

‘환경책임보험’이 시행 중이나, 자연재난에 대비한 법적 시설관리 기준이 명확하지 않다.

관련 방지시설의 미비하여 주변지역에 유해 화학물질 누출피해가 발생할 경우 천재지변 또는 불가항력적인 재난으로 취급하면 시설관리자에게 배상책임을 묻기 어려운 것이 현 실이다.

한편 자연재해에 의한 피해를 구제하기 위한 「풍수해보험법」은 풍수해로 인한 피해를 보상하되 대상 범위를 건축물과 농업 및 임업 시설로 한정하고 있어서 파급된 피해에 대 한 배상책임은 포함되어 있지 않다. 자연재난은 외부적인 힘으로 발생하기 때문에 책임 문제가 존재하지 않지만, 기술재난은 ‘생산된 위험’이므로 책임의 문제가 대두되는데 현재 는 관련 체계가 불분명한 상황이다.

5. 복원을 위한 전략 수립

NATECH 재난은 다양한 위해요소와 복합적인 피해 대상을 포함하고 있으므로 다각적

인 관점에서 복원을 위한 전략의 수립이 필요하다. NATECH 재난관리에서 고려할 복 원력의 구성요소는 일반적으로 견고성(robustness), 가외성(redundancy), 자원동원력 (resourcefulness) 및 신속성(rapidity)으로 구분할 수 있다.

참고문헌

소방방재청. 2003. 2002년 재해연보. 서울: 소방방재청.

_____. 2004. 2003년 재해연보. 서울: 소방방재청.

_____. 2007. 2006년 재해연보. 서울: 소방방재청.

오윤경. 2013. Natech 재난관리방안 연구. 서울: 한국행정연구원.

복합재난 관리의 필요성과 주요 쟁점

기후변화와 급속한 도시화로 인한 재해위험의 증가는 도시관리체계 패러다임의 변화를 요구하고 있다. 특히 최근 발생하는 재난의 특징을 보면, 기후변화 등의 영향으로 자연재 해의 발생 유형이 변화하고 있으며 그 파급력 또한 예측 불가능해지고 있어, 이에 효과적 으로 대응하기 위한 도시계획 및 제도적인 장치의 필요성이 더욱 강조되고 있다. 그뿐만 아니라 도시환경을 둘러싼 기술의 고도화와 복잡성의 증가로 인해, 자연재해의 피해가 후 속 재난으로 이어지는 복합재난이 빈번히 발생하고 있다. 2011년 동일본대지진으로 인한 후쿠시마 원자력발전소 사고를 비롯하여 근래의 재해 사례를 보면, 자연재해와 사회재난 각각의 특징에 따라 구축되어 온 관리체계와 관련 제도가 대형화 · 복합화되는 새로운 재 해의 양상에 효과적으로 대응하지 못함이 드러났다. 이에 해외 주요 국가들에서는 복합재 난의 특징에 부합하는 정책과 제도에 관한 관심이 증가하고 있다.

전통적으로 자연재해는 불가항력에 의한, 즉 외부로부터 주어지는 위험에 의해 발생하 는 것으로 인식하여 발생확률을 낮추기 위한 노력보다는 피해 규모를 줄이기 위한 관리 에 초점이 맞추어져 있었다. 반면 사회재난의 경우에는 인간의 실수에 의해 발생하는 것 으로 인식하여 내부에 존재하는 위험을 통제하여 발생확률을 낮추고자 하는 불확실성 (uncertainty) 관리에 관심을 두었다. 복합재난의 경우에는 서로 다른 속성의 재난이 동시 다발적, 또는 연쇄적으로 발생함에 따라 위험의 내외부적인 경계가 불분명하고, 불확실성 관리의 범위나 관리책임의 소지 등에 대한 명확한 구분이 어렵게 되었다. 또한 피해의 규

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오윤경 | 한국행정연구원 연구위원(ohyoon@kipa.re.kr)

해외 도시 복합재난 관리 정책 및 제도 ¹⁾

1) 이 글은 ‘정지범, 오윤경, 허준영. 2015. 대형 복합재난 법적 기반 구축 연구’의 내용을 발췌하여 재정리한 것임.

모와 범위에 있어서도 환경오염, 사회갈등 등을 포함하는 복잡하고 장기적인 피해를 포함 하고 있어 통합적이고 범사회적인 합의에 기반을 둔 재난관리체계의 재설계가 필요하다.

해외의 주요 복합재난 사례

2005년 8월 미국 남동부에서 발생한 허리케인 카트리나(Katrina)는 미국 역사상 가장 치 명적인 재난 중 하나였다. 허리케인 카트리나로 인해 영국 크기에 달하는 미국 남부지역 약 23만 5500km²가 피해를 보았고, 뉴욕 맨해튼 인구수에 달하는 약 150만 명이 직접적 영향 을 받았으며, 80만 명 이상의 대규모 피난민이 발생한 초대형 재난이었다(송재석 2007, 8).

허리케인 카트리나는 거대 재난일 뿐만 아니라 대표적인 자연 · 기술 복합재난 사례로, 자연 재해(허리케인)로 막대한 도시기반시설이 붕괴되고, 다량의 유해물질이 유출되었다. 당시 루이지애나 주에서는 800만 갤런 이상의 원유와 벤젠, 납, 포름알데히드, 탄화수소, 다이옥 신 등의 유해물질이 유출되어 심각한 해양 및 토양오염이 발생하였다.

초대형 복합재난의 발생으로 재난관리체계의 통합성 문제가 드러나자, 지방정부와 주 정부 중심의 지휘체계에 연방정부가 개입해야 하는 적절한 시점과 범위에 관한 문제가 논 의되기 시작하였다. 또한 재난관리 주관 기관인 연방재난관리청(FEMA)이 2003년 국토안 보부(Department of Homeland Security)로 통합된 후 연방재난관리청의 계획, 조정 역 량, 책임 등의 권한이 국토안보부 내 여러 부서로 분산되면서 지역사무소의 인력, 자원 등 에 대한 관리가 제대로 이루어지지 않아 재난관리의 체계성이 저하되는 문제가 발생하였다.

이러한 재난관리체계의 분절성으로 인해 주요 기반시설의 상호 연관성에 관한 종합적 인 이해 없이 연방-주-지방정부가 각자의 입장에서 판단하고 대응함에 따라 우선순위가 제대로 결정되지 못하였고, 전문인력이 적재적소에 배치되지 못함으로써 연방정부는 어 떤 중요 기반시설이 손상되거나 작동되지 않는지에 관한 적시성 있고 정확하게 검증된 자 료를 확보할 수 없었다. 특히 자연재해에 대한 대응과 환경오염을 비롯한 사회재난 대응 을 종합적으로 아우르는 종합계획의 부재로, 환경오염 복구작업이 지연되는 등 복합재난 대응을 위한 재난관리체계의 한계가 드러났다.

2. 일본 후쿠시마 원자력발전소 사고

2011년 3월 11일에 일어난 동일본대지진은 일본 지진 관측 사상 최대 규모의 강진(진도

9.0)으로, 이 지진으로 인해 약 400km² 지역이 최대 높이 8.5m가 넘는 쓰나미의 영향권 에 들면서 엄청난 피해를 입었다. 지진 · 해일로 인해 후쿠시마 현 소재의 도쿄전력 원자 력발전소(제1원전)에 전기 공급이 차단되면서 1~3호기 원자로 내 냉각수 유입이 중단되 었고, 원자로 내부 냉각시스템이 고장 나면서 핵연료봉이 공기 중으로 노출되는 복합재난 이 발생하였다(허준영 2012).

당시 일본의 복잡한 법령체계는 일본 정부의 신속한 대응을 가로막는 주요 요인으로 간 주되었다. 유사한 법률이 병존하였고, 각기 법률에서 규정된 ‘대책 본부’의 소속이 상이하 여(「지진방재대책 특별조치법」에서는 문무과학성하에 설치하는 반면, 「대규모 지진대책 특별조치법」에서는 내각부하에 설치한다고 규정) 효율적인 대처에 문제점을 노출하였다 는 것이다(미즈시마 레오 2012).

그뿐만 아니라, 총리 산하의 원자력 비상본부가 여러 기관 및 부서로부터 정보를 받아 신속하고 유연한 의사결정을 해야 함에도 경제산업성의 정보 및 소통 부족으로 범정부 차 원의 통합적 대응이 불가능하였다. 경제산업성과 도쿄전력 간 정보 교류가 원활하지 않았 을 뿐만 아니라, 원자력 안전문제에 대해 총리 자문 역할을 담당하는 원자력안전위원회는 지진 당일 참석자가 소수에 불과하였고 방재훈련의 준비 및 대응이 미흡하였다.

복합재난 관리를 위한 해외 정책・제도

복합재난을 관리하기 위한 특별한 정책과 제도가 별도로 마련된 사례는 찾기 어려우나, 해외 각국에서는 재난의 복합성에 주목하여 이를 대비하기 위한 정책 및 제도를 마련하고 있다.

1. 복합재난 특성에 대응하기 위한 매뉴얼 체계 개선

복합재난은 여러 형태의 재난이 연쇄적 또는 동시다발적으로 발생하기 때문에, 피해의 규 모를 예측하기 어렵다. 앞서 미국과 일본의 사례에서 알 수 있듯이, 대형 재난으로 이어지 기 쉬운 복합재난에 대응하기 위해서는 일반 재난과 달리 다양한 분야에서 막대한 규모의 자원 동원과 조정이 필요하다.

대형화되는 복합재난에 대비하기 위해, 미국, 일본 등에서는 매뉴얼 체계에서 이러한 요소를 고려하도록 하고 있다. 허리케인 카트리나 이후 미국에서는 재난관리 기본원칙 과 체계를 규정하고 있는 NRP(National Response Plan)를 NRF(National Response Framework)로 개정하고 특별한 재난 및 사고 대응을 위한 부속서(annexes) 체계를 개

편하였다(DHS 2013).

NRF의 기본문서(Base Document) 외 세 종류의 부속서는 NRF의 실행을 돕는 구체적인 정보를 담고 있는데, 이 중 NRF 사고 부속서는 ESF에 더하여 핵심 역량을 산출하고 생물학 사 고, 재앙적 사고, 사이버 사고, 식량과 농업 사고, 대규모 대피 사고, 핵 · 방사능 사고, 테러리즘 사고 등 특정 유형의 사고에 고유한 대응 임무를 지원하기 위해 사용되는 조정 구조를 설명 한다(DHS 2013, 37). 사고 분류별로 특별한 대응 양상을 설명 하는 사고 부속서 중 재앙적 사고 부속서(Catastropic Incident Annex)와 대규모 대피 사고 부속서(Mass Evacuation Incident Annex)는 복합재난으로 일어나는 상황에 대응하기 위한 정책이 라 할 수 있다.

■재앙적 사고 부속서(Catastropic Incident Annex)

재앙적 사고란 ‘엄청난 사상자, 피해 또는 사람 · 기반시설 · 환경 · 경제 · 국가적 사기, 정 부 기능에 영향을 끼치는 붕괴의 원인이 되는 자연재해와 인위재해’이다. 이는 오랜 기간 에 걸쳐 전 국가적이고 지속적인 영향을 주며, 해당 지역의 피해는 주 · 지역정부 및 민간 기구의 가용자원을 즉각 초월한다. 또한 국가안보에 위협이 될 정도로 심각하게 정부기 능과 응급구호에 장애를 준다. 따라서 가속화된 연방 · 국가의 지원을 확실히 받도록 하는 국가계획이 필요하다. 재난이 발생하거나 발생하기 이전에 정부는 재난 지휘구조 및 해당 주와 협력하여 NRF-CIA에 따라 연방의 자원을 배치하도록 하고 있다(FEMA 2008b).

■대규모 대피 사고 부속서(Mass Evacuation Incident Annex)

대규모 대피 사고 부속서는 대규모 인구의 피난에 대한 연방 · 주 · 지역의 지원을 통합하 기 위하여 대규모 대피 기능의 개요, 정부기관의 역할과 책무, 전반적인 안내지침을 제 공한다. 이 부속서는 대규모 대피를 위한 연방정부의 지원기준, 관련 기관 및 단체 등 각 기관의 역할과 책무를 정의하고, 각 기관 간 조정을 지원하기 위한 지침이라 할 수 있다 (FEMA 2008c).

일본의 경우에도 동일본대지진 이후 방재기본계획에서 복합재난에 관한 사항을 포함하 여 조정할 수 있도록 명시하고 있다. 방재기본계획에서는 공통대책(各災害に共通する対策 編)에 복합재난 발생 시 체제(複合災害発生時の体制)를 정의하여 부처 간 협업을 강조한다.

복합재해가 발생했고 대책본부가 복수 설치된 경우, 중복 요원의 소재를 조정하며 정보의

<그림 1> NRF의 구조

NRF Base Document

Emergency Support Function Annexes

Support Annexes

Incident Annexes

출처: DHS 2013.

수집 · 연락 · 조정을 위한 인력의 상호 파견, 공동회의 개최 등에 노력을 기울인다. 대책본 부 사무국의 담당 부서가 다른 경우에는 통합을 포함한 구체적인 협력 방안을 미리 정해 두어야 한다. 현지 대책본부에 대해서도 필요에 따라 지방자치단체 재해대책본부와 합동 회의를 하는 등의 노력이 필요하다(정지범, 오윤경, 허준영 2015, 68-69 재인용).

2. 공간의 복합적 취약성

기존의 재난관리는 단일 위험적 접근(single-risk approach)에서 위해요소 중심으로 관 리체계를 구축해 왔다. 그러나 복합 위험적 접근(multi-risk approach)에서는 취약성 중 심의 관리체계를 요구하고 있다.

복합 위험적 접근은 ‘복수의 위해요인(multiple hazardous sources)과 복수의 취약요 소(multiple vulnerable elements)가 시공간이 일치하는 상황에서 결합된 위험’이라 정 의할 수 있다. 즉 같은 공간 범위 내에 다양한 위해요인이 존재하고 있으며 하나의 위해 요인이 다른 사건을 연쇄적으로 발생시키거나, 두 개 이상의 위해요인이 동시다발적으로 발생하는 것이 복합재난이라 할 수 있다. 복합재난은 위해요인들이 결합되어 발생하기 때문에 기존의 위해요인 중심의 관리체계가 적합하지 않으므로, 도시공간 내 시설물들이 다양한 위해요인들에 얼마나 취약한지를 관리하는 지역 중심의 취약성 기반 재난관리 체 계가 필요하다.

이러한 취약성 기반 재난관리 체계 구축을 위해 많은 국가에서는 재해지도를 작성하여 각 도시공간 및 시설물이 여러 복합적인 위해요인에 대해 취약한 정도에 따라서 소통하고 대비하고 있다. 자연재해 위험지역 정보와 산업 및 사회기반시설의 입지정보가 연계될 수

<표 1> 재앙적 사고 부속서와 대규모 대피 사고 부속서의 특징

요소 재앙적 사고 부속서 대규모 대피 사고 부속서

주무 기관 국토안보부(DHS) / 연방재난관리청(FEMA)

협력 기관 긴급지원 책무가 있는 모든 연방 부서 및 기관

농무부, 상무부, 국방부, 에너지부, 보건사회복지부, 국토안보부, 사법부, 운수부, 재향군인회, 총무청, 적십자, 국가재해구호조직, 국가와 지역사회 조합

목적 재난에 대한 빠르고 능동적인 국가 대응을 시행하 고 조정하기 위하여 상황과 전략을 수립하는 것

대규모 대피의 효용 및 기관별 역할과 책임에 대하 여 개관하고 연방정부의 대응 조정이 필요한 재난 발생 시 다수의 대피 상황에서 연방・주・부족・

지방정부의 지원을 통합하기 위하여 전반적인 지 침을 제공하는 것

시행 방향 하향적, 연방정부가 대응 주도 상향적, 해당 지역이 활동 주도 출처: FEMA 2008b; 2008c 참조, 저자 작성.