복합재난을 관리하기 위한 특별한 정책과 제도가 별도로 마련된 사례는 찾기 어려우나, 해외 각국에서는 재난의 복합성에 주목하여 이를 대비하기 위한 정책 및 제도를 마련하고 있다.
1. 복합재난 특성에 대응하기 위한 매뉴얼 체계 개선
복합재난은 여러 형태의 재난이 연쇄적 또는 동시다발적으로 발생하기 때문에, 피해의 규 모를 예측하기 어렵다. 앞서 미국과 일본의 사례에서 알 수 있듯이, 대형 재난으로 이어지 기 쉬운 복합재난에 대응하기 위해서는 일반 재난과 달리 다양한 분야에서 막대한 규모의 자원 동원과 조정이 필요하다.
대형화되는 복합재난에 대비하기 위해, 미국, 일본 등에서는 매뉴얼 체계에서 이러한 요소를 고려하도록 하고 있다. 허리케인 카트리나 이후 미국에서는 재난관리 기본원칙 과 체계를 규정하고 있는 NRP(National Response Plan)를 NRF(National Response Framework)로 개정하고 특별한 재난 및 사고 대응을 위한 부속서(annexes) 체계를 개
편하였다(DHS 2013).
NRF의 기본문서(Base Document) 외 세 종류의 부속서는 NRF의 실행을 돕는 구체적인 정보를 담고 있는데, 이 중 NRF 사고 부속서는 ESF에 더하여 핵심 역량을 산출하고 생물학 사 고, 재앙적 사고, 사이버 사고, 식량과 농업 사고, 대규모 대피 사고, 핵 · 방사능 사고, 테러리즘 사고 등 특정 유형의 사고에 고유한 대응 임무를 지원하기 위해 사용되는 조정 구조를 설명 한다(DHS 2013, 37). 사고 분류별로 특별한 대응 양상을 설명 하는 사고 부속서 중 재앙적 사고 부속서(Catastropic Incident Annex)와 대규모 대피 사고 부속서(Mass Evacuation Incident Annex)는 복합재난으로 일어나는 상황에 대응하기 위한 정책이 라 할 수 있다.
■재앙적 사고 부속서(Catastropic Incident Annex)
재앙적 사고란 ‘엄청난 사상자, 피해 또는 사람 · 기반시설 · 환경 · 경제 · 국가적 사기, 정 부 기능에 영향을 끼치는 붕괴의 원인이 되는 자연재해와 인위재해’이다. 이는 오랜 기간 에 걸쳐 전 국가적이고 지속적인 영향을 주며, 해당 지역의 피해는 주 · 지역정부 및 민간 기구의 가용자원을 즉각 초월한다. 또한 국가안보에 위협이 될 정도로 심각하게 정부기 능과 응급구호에 장애를 준다. 따라서 가속화된 연방 · 국가의 지원을 확실히 받도록 하는 국가계획이 필요하다. 재난이 발생하거나 발생하기 이전에 정부는 재난 지휘구조 및 해당 주와 협력하여 NRF-CIA에 따라 연방의 자원을 배치하도록 하고 있다(FEMA 2008b).
■대규모 대피 사고 부속서(Mass Evacuation Incident Annex)
대규모 대피 사고 부속서는 대규모 인구의 피난에 대한 연방 · 주 · 지역의 지원을 통합하 기 위하여 대규모 대피 기능의 개요, 정부기관의 역할과 책무, 전반적인 안내지침을 제 공한다. 이 부속서는 대규모 대피를 위한 연방정부의 지원기준, 관련 기관 및 단체 등 각 기관의 역할과 책무를 정의하고, 각 기관 간 조정을 지원하기 위한 지침이라 할 수 있다 (FEMA 2008c).
일본의 경우에도 동일본대지진 이후 방재기본계획에서 복합재난에 관한 사항을 포함하 여 조정할 수 있도록 명시하고 있다. 방재기본계획에서는 공통대책(各災害に共通する対策 編)에 복합재난 발생 시 체제(複合災害発生時の体制)를 정의하여 부처 간 협업을 강조한다.
복합재해가 발생했고 대책본부가 복수 설치된 경우, 중복 요원의 소재를 조정하며 정보의
<그림 1> NRF의 구조
NRF Base Document
Emergency Support Function Annexes
Support Annexes
Incident Annexes
출처: DHS 2013.
수집 · 연락 · 조정을 위한 인력의 상호 파견, 공동회의 개최 등에 노력을 기울인다. 대책본 부 사무국의 담당 부서가 다른 경우에는 통합을 포함한 구체적인 협력 방안을 미리 정해 두어야 한다. 현지 대책본부에 대해서도 필요에 따라 지방자치단체 재해대책본부와 합동 회의를 하는 등의 노력이 필요하다(정지범, 오윤경, 허준영 2015, 68-69 재인용).
2. 공간의 복합적 취약성
기존의 재난관리는 단일 위험적 접근(single-risk approach)에서 위해요소 중심으로 관 리체계를 구축해 왔다. 그러나 복합 위험적 접근(multi-risk approach)에서는 취약성 중 심의 관리체계를 요구하고 있다.
복합 위험적 접근은 ‘복수의 위해요인(multiple hazardous sources)과 복수의 취약요 소(multiple vulnerable elements)가 시공간이 일치하는 상황에서 결합된 위험’이라 정 의할 수 있다. 즉 같은 공간 범위 내에 다양한 위해요인이 존재하고 있으며 하나의 위해 요인이 다른 사건을 연쇄적으로 발생시키거나, 두 개 이상의 위해요인이 동시다발적으로 발생하는 것이 복합재난이라 할 수 있다. 복합재난은 위해요인들이 결합되어 발생하기 때문에 기존의 위해요인 중심의 관리체계가 적합하지 않으므로, 도시공간 내 시설물들이 다양한 위해요인들에 얼마나 취약한지를 관리하는 지역 중심의 취약성 기반 재난관리 체 계가 필요하다.
이러한 취약성 기반 재난관리 체계 구축을 위해 많은 국가에서는 재해지도를 작성하여 각 도시공간 및 시설물이 여러 복합적인 위해요인에 대해 취약한 정도에 따라서 소통하고 대비하고 있다. 자연재해 위험지역 정보와 산업 및 사회기반시설의 입지정보가 연계될 수
<표 1> 재앙적 사고 부속서와 대규모 대피 사고 부속서의 특징
요소 재앙적 사고 부속서 대규모 대피 사고 부속서
주무 기관 국토안보부(DHS) / 연방재난관리청(FEMA)
협력 기관 긴급지원 책무가 있는 모든 연방 부서 및 기관
농무부, 상무부, 국방부, 에너지부, 보건사회복지부, 국토안보부, 사법부, 운수부, 재향군인회, 총무청, 적십자, 국가재해구호조직, 국가와 지역사회 조합
목적 재난에 대한 빠르고 능동적인 국가 대응을 시행하 고 조정하기 위하여 상황과 전략을 수립하는 것
대규모 대피의 효용 및 기관별 역할과 책임에 대하 여 개관하고 연방정부의 대응 조정이 필요한 재난 발생 시 다수의 대피 상황에서 연방・주・부족・
지방정부의 지원을 통합하기 위하여 전반적인 지 침을 제공하는 것
시행 방향 하향적, 연방정부가 대응 주도 상향적, 해당 지역이 활동 주도 출처: FEMA 2008b; 2008c 참조, 저자 작성.
있도록 하여 복합재난의 피해 규모를 줄이도록 하는 것이다.
2012년 OECD와 유럽위원회(EC)가 공동으로 개최한 NATECH(NAtural hazard triggering TECHnological disaster) 위험 워크숍에서도 화학물질 관리에서 자연재해에 관한 데이터를 수집 · 분석하고 이를 바탕으로 효과적인 소통을 유도하는 방안들을 논의한 (vulnerability)를 산출하여 위험지도에 구현하였다(Schmidt-Thome 2006).
<그림 2> 선진국 국가기반시설 관리의 특징
3. 연계성을 고려한 핵심기반시설 위험관리 제도
참고문헌
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World Economic Forum. 2012. Global Risks 2012. 7th ed. Cologny: World Economic Forum.
벌 리스크 보고서에서는 우리의 일상을 뒷받침하는 주요 인프라 시설 간 고도의 연결성 (connectivity)이 가지는 위험성에 대해 경고한 바 있다(World Economic Forum 2012; 신 진동 2015).
많은 국가에서 핵심기반시설의 관리는 재난관리의 중요한 과제로 다루어지고 있고 시 설 간 상호 연계성에 기반을 둔 위험평가를 수행하고 있으며, 전문적 위험도 평가체계 등 을 갖추고 있다는 점에서 우리나라 정책 발전에 시사점이 있다고 할 수 있다.