맞춤형 문화복지 정책 및 서비스 전달체계 구축방안 연구

맞춤형 문화복지 정책 및 서비스 전달체계 구축방안 연구

정광렬

장 세 길 (전북연구원 부연구위원)

연구참여 황 봄 이 (한국문화관광연구원 위촉연구조원) 연구자문

강 현 정(전주효자문화의집 관장)

권 영 옥(한국예술종합학교발전재단 사무국장) 김 병 훈(인천문화재단 문화사업본부장) 김 선 태(전북문화이용권사업단장)

노 은 희(완주군 생활문화예술동호회네트워크 국장) 박 희 영(문화복지네트워크 연구원)

양 효 석(한국문화예술위원회 예술확산본부장) 오 진 이(서울문화재단 시민문화본부본부장) 육 수 현(전북대학교 고고문화인류학과 강사) 이 대 건(고창 책마을해리 대표)

이 정 희(방화3동 주민센터 복지과 팀장) 임 진 아(전북문화예술교육지원센터 팀장) 최 종 혁(강남대학교 사회복지전문대학원 교수) 최 희 경(전주시 문화복지 전문인력)

문화정책의 첫 번째 목적은 국민 모두가 행복한 삶을 누리도록 하는 것이며, 문화융성의 국정기조가 지향하는 것이기도 합니다. 모두가 행복한 삶을 누리는 것은 최근 우리나라 사회에서 가장 중요한 문제중의 하나이며, 문화복지의 역할 은 그만큼 크다고 할 수 있습니다. 개개인의 선호와 수요가 다른 문화복지는 비교적 수요가 균일한 사회복지와는 다른 접근을 필요로 합니다. 그러나 문화복 지는 여전히 국민 전체의 문화향유권 증진과 취약계층의 문화안전망 확보 간의 논란에서 관점이 정립되지 못하고 있습니다. 이러한 과정에서 맞춤형 복지가 강조되고 있는 다른 분야와는 달리 오히려 문화복지는 정책의 방향성이 명확하 지 못한 실정입니다.

이러한 배경에서 이 연구는 맞춤형 문화복지 정책과 서비스 전달체계를 분석 하고 방향성을 제시하였습니다. 문화복지는 최종적으로 지역에서 서비스가 전 달되므로 기초 지자체를 대상으로 한 사례연구도 병행하여 실제 지역 차원의 실태 분석과 대안도 연구하였습니다. 문화복지의 활성화를 위해서는 공감을 얻을 수 있고 정책의 효율성을 제고하도록 수요자의 관점에서 접근하고 문화의 특성을 살린 공동체적 접근, 수요자를 객체가 아닌 주체로 참여하도록 하는 과정과 전달체계가 중요합니다.

연구과정에서 적극적인 협조와 자료제공을 해 주신 문화복지 전문가, 기초 지자체 및 관련단체 관계자 여러분들께 감사드립니다. 취약계층을 대상으로 한 문화복지, 특히 맞춤형 문화복지에 대한 연구는 최초의 본격적인 연구이며 기초 연구로서 한계가 있지만, 이 연구보고서가 문화복지 및 맞춤형 문화복지 정책의 방향성을 정립하고, 향후 문화복지 정책 연구에 디딤돌이 되기를 바랍니다.

2015년 12월 한국문화관광연구원 원장 직무대행 이 원 태

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연구개요

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1. 연구의 배경, 목적 및 방법

국민행복, 문화융성의 국정기조에서 국민 개개인의 선호와 수요에 따른 맞춤형 복지정책은 현 정부의 대표적인 정책으로 추진되고 있다. 맞춤형 복지 정책은 복지정책의 효율성과 국민들의 체감도 제고를 통한 국민행복을 목적으 로 하고 있다. 그러나 맞춤형 문화복지는 개념과 체계가 정립되지 못하여 가시적인 성과를 보이지 못하고 있다. 이 연구는 공급자 중심인 문화복지 정책을 수요자 중심에서 분석하여 효율적인 문화복지 정책의 방향을 정립하 고, 효율적인 문화복지 서비스 전달체계를 제안하기 위한 것이다.

연구범위는 관광·체육·장애인·전문예술인을 제외한 문화복지에 국한 하며, 다양한 문헌조사, 사례조사, 현장조사 및 인터뷰, 문화복지 전문가 설문 조사, 자문회의 등을 실시하였다. 문화복지의 최종 전달체계인 기초자치단체 인 전주시 및 완주군을 대상으로 사례조사도 실시하였다.

2. 맞춤형 문화복지 개념과 관련 정부 정책

문화복지를 사회복지의 한 분야로 간주할 것인지, 이와 연계되어 있지만, 확장된 문화정책의 고유영역으로 간주할 것인지에 대한 논란이 있다. 우리나 라에서 문화복지는 문화인프라 조성 및 전문적인 문화예술활동 지원이라는 창작과 공급 중심의 정책을 개선하기 위한 문화향유 증진정책의 관점에서 시작되었다. 본격적인 문화복지는 정부의 삶의 질 세계화의 일환으로 1996년 에 시작되었으며, 이후 정부에서도 변화는 있었지만 문화복지는 주로 전체 국민 대상의 문화향유 증진 관점에 추진되었다. 문화복지가 취약계층 중심으 로 한정되기 시작한 것은 법령이나 학술적인 기반 위에서 이루어진 것이 아니 라 노무현 정부 시기에 양극화 문제 해소를 위해 복권기금으로 취약계층을 대상으로 하는 문화복지 사업이 시작되면서 부터이다. 이후 복권기금 사업이 확대되면서 정부에서는 2012년 문예진흥법을 개정하여 문화소외계층을 대상 으로 하는 문화복지 개념을 법제화하였다. 그러나 현 정부 출범 이후 문화융성

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의 국정 기조 하에서 문화의 일상화가 정책목표로 설정되면서 맞춤형 문화복 지가 강조되고 있으나, 다시 문화복지의 대상이 확대되어 문화복지의 개념에 대한 논란이 제기되고 있다.

사회복지의 경우에는 복지의 대상이 취약계층으로 국한되어 있지만, 모든 국민이 경제적·사회적으로 위험에 처할 수 있으므로 잠재적으로 모든 국민 을 대상으로 하는 사회복지 안전망을 구축하고 있다. 그러나 문화복지는 문화 향유역량을 중심으로 접근할 경우 역량은 쉽게 변화하는 것은 아니므로 모든 국민을 잠재적인 문화복지 위험대상으로 포함하여 접근하기에는 한계가 있 다. 따라서 문화복지의 경우에도 사회복지와 문예진흥법의 규정에 근거하여 취약계층 중심으로 접근할 필요가 있다. 잠재적인 정책의 대상은 포괄적일 수 있으나, 실제 정책의 대상과 수단은 명확하여야 정책에 대한 공감과 성과를 거둘 수 있기 때문이다.

문화복지정책의 유형을 분류하여 보면, ① 목적에 따라 접근성 확대, 문화 역량 개발 등으로, ② 정책대상에 따라 일반 국민 대상, 취약계층 대상 등으로,

③ 지원방식에 따라 공급자 지원방식, 수요자 지원방식 등으로, ④ 정책수단 에 따라 직접 보조방식, 문화서비스 공급방식 등으로 구분할 수 있다.

문화복지 서비스 전달체계는 정책별로 다원화되어 있으나, 지역 차원에서 는 수렴되는 이른바 깔때기 현상이 나타나고 있다. 문화복지 서비스 전달체계 의 특징을 요약하면 보면 다음과 같다. 첫째, 문화복지 정책의 대상이 다양하 거나 취약계층 대부분을 대상으로 하고 있는 경우에는 예술위원회-지역문화 재단으로 전달체계가 구성되어 있다. 둘째, 특정한 대상이나 특정 프로그램에 국한된 문화복지 서비스는 전문화된 중앙기관과 지역의 기관이 네트워크를 구성하고 있다. 셋째, 수요자의 수가 제한적인 경우에는 체계적인 전달체계 없이 중앙의 주관기관이 수요자에게 직접 서비스를 전달하고 있다. 넷째, 정 책대상과 프로그램이 다양한 경우에는 지역문화재단으로 전달체계가 수렴되 는 현상이 나타나고 있다. 다섯째, 사회복지 서비스와는 달리 문화복지 서비 스는 문화복지 전담기관과 일반 문화정책 수행기관과 전달체계가 중첩되어

v 있다. 여섯째, 문화복지 서비스 내용에서 일반 문화서비스와 분리하거나 조정 하기가 어렵다.

3. 맞춤형 문화복지 및 서비스 전달체계 실태 분석

본 연구에서는 문화바우처, 문화예술교육, 인문학 등 주요한 문화복지 프로그램에 대해 생애주기별 및 계층별로 전달체계를 분석하고 도식화하였 다. 문화예술교육 프로그램을 살펴보면, 학습자 특성 기반의 맞춤형 프로그램 체계를 강화하고 있고, 학습자 세분화를 통한 맞춤형 프로그램을 개발하여 서비스하고 있으며, 문화예술교육진흥원-지역문화예술교육지원센터의 전달 체계를 구축하고 있다. 그러나 세분화된 문화예술교육 수요조사와 활용체계 가 미흡하고, 지원정책 수단이 재정지원 위주로 되어 있고, 지역문화예술교육 지원센터와 문화예술교육단체의 자발적인 사업개발과 역량이 미흡하고, 아직 도 지역의 문화예술교육 전문가와 학습자 특성에 적합한 맞춤형 교육콘텐츠 개발이 미흡한 문제를 나타내고 있다.

계층별 문화복지 전달체계는 취약계층을 수동적 객체로 접근하여 사회복 지와 차별화된 문화복지의 특성을 제대로 반영하지 못하고 있으므로 주체적인 접근이 강화될 필요가 있다. 지역사회 기반 문화복지 전달체계는 지역사회의 다양한 조직과의 네트워크를 강화하고, 지역사회의 인적·물적 문화자원을 강화하며, 단기적인 프로그램을 장기적·지속적으로 전환하고, 문화복지 사 각지대 해소를 위한 노력이 강화될 필요가 있다.

생애주기별 문화복지는 연령별·문화수준별·통합적 생애주기로 구분할 수 있다. 생애주기별 문화복지를 위해서는 세분화된 문화복지 수요와 특성을 파악하여야 하는데, 아동 및 청소년의 경우에는 비교적 문화수요가 동질적이 지만, 성인의 경우에는 집단의 특성이 복잡·다양하기 때문이다.

맞춤형 문화복지에서는 문화복지 전문인력의 역할이 중요한데, 예술위원 회에서 배치하는 문화복지 전문인력은 89명에 불과하고, 그나마 직업적 안정

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성이 부족하다. 앞에서 살펴본 바와 같이 문화복지 활동 인력은 대부분 전문적 인 문화복지 인력 보다는 일반적인 문화예술단체의 인력들이 중첩되어 역할을 수행하고 있으며, 사회복지사는 문화바우처 대상의 등록 등 소극적이고 제한 적인 업무에 국한되어 있고 문화복지 업무를 전문적으로 수행할 여건과 역량 을 갖추지 못하고 있다.

이 연구에서는 취약계층의 여건이 복합적으로 나타나는 도농 복합지역의 지자체를 선정하여 사례조사를 실시하였다. 대상지역은 문화복지를 중점적으 로 추진하고 있는 전북 지역 중에서 중심도시인 전주시와 도농 복합지역인 완주군을 대상으로 선정하였다. 실태분석 결과를 보면 문화복지를 중점적으 로 추진한다고 하였지만, 실제 지자체 차원에서 개발한 문화복지 사업은 없으 며, 중앙에서 전달하는 문화복지 서비스를 수행하는 수준에 그치고 있다. 역 할을 보면 지자체에서는 예산지원 및 공간제공에 한정하고 사업추진은 민간이 담당하고 있고, 공공사업은 위탁 민간단체가 세부사업은 문화시설 및 동호회 가 추진하고 있으며, 생활문화와 문화복지가 혼재되어 있는 특성이 있다. 문 화바우처의 경우 마을 단위의 공동체적인 활용체계가 미흡하고, 이용대상자 의 선정체계가 미흡하며, 지역 내 사용처가 부족하여 전북 이외에서 사용한 비율이 40.8% 달하고 있다.

4. 맞춤형 문화복지 인식과 수요조사 결과 분석

문화복지 전문가 100명을 대상으로 맞춤형 문화복지 수요와 인식을 조사 하였다. 설문항목은 문화복지 대상과 방향, 수요와 관심, 문화복지 서비스에 대한 충족도, 공동체/지역사회를 중심으로 문화복지 서비스의 필요성과 차별 성, 매개자의 역할 등으로 구성되었다.

설문조사 결과 문화복지 서비스 대상은 현재 취약계층 중심이지만 (61.0%), 향후에는 국민 전체를 대상으로 하여야 한다(70.0%)로 나타나 문화 복지의 개념 및 방향에 대한 혼선을 보여주고 있다. 대상자들의 문화복지에

vii 대한 관심도는 5점 척도 기준 평균 2.7점으로 낮은 수준으로 나타났지만, 향후에는 3.7점으로 증가할 것으로 전망되었다. 문화복지 서비스의 주된 목적 은 문화예술에 대한 관심도 보다는 여가시간/재미 등이라는 응답이 훨씬 많았 고(53.0%), 수요 충족도는 평균 2.6점, 정책 성과는 평균 2.7점, 서비스 전달 체계 수준은 평균 2.7점으로 문화복지 정책에 대한 평가는 전반적으로 낮은 수준으로 나타났다. 맞춤형 문화복지의 필요성은 70.0%가 찬성하고 있는 것으로 나타났으며, 수요도 일반 문화복지 수요보다 높은 평균 3.3점으로 나타났다. 맞춤형 문화복지의 차별성은 수요자 중심으로 전환(33.0%), 사각 지대 수요자 발굴 서비스(26.0%) 등이 높은 응답을 보였다. 공동체 및 지역사 회 중심의 문화복지 서비스에 대해서는 평균 3.9점으로 매우 높은 수준을 나타냈는데, 그 주된 이유는 특성화된 복지서비스 및 서비스의 효율성 제고 등으로 나타났다. 문화복지 사각지대에 놓은 대상에 대해서는 농어촌 지역 고령자가 가장 높게 나타났으며, 그 다음으로 저소득 근로자 및 실업자로 나타났다. 맞춤형 문화복지 활성화를 위한 정부의 역할은 예산 확대와 함께 예측가능한 지속적 사업추진체계, 민간단체의 역할은 특성화된 문화복지 프 로그램 개발/서비스 및 단체/인력의 전문성 제고로 나타났다. 문화복지만의 독립적 서비스 전달체계 구축에 대해서는 평균 3.5점, 문화기획 인력과 문화 복지 전문인력간의 차별성에 대해서는 평균 3.1점으로 보통 수준으로 나타났 다. 매개자의 역할 강화를 위해서는 전문직종으로서의 역할 강화 및 적정한 인건비 지원, 문화복지 정책과정에 대한 참여 강화 등으로 나타났다.

5. 맞춤형 문화복지 정책 및 서비스 전달체계 개선방안

맞춤형 문화복지 관점에서 본 문화복지 정책의 문제를 정리하여 보면 다음 과 같다. 첫째, 문화복지 정책 목표 및 개념의 불명확이다. 문화복지의 대상이 문화소외계층으로 법률에 규정되어 있음에도 불구하고, 문화소외계층을 대상 으로 하는 문화복지 향유기회 확대라는 소극적이고 공급자 관점에 그치고

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있다. 또한 문화기본법에는 차별 없는 문화복지를 규정하여 일반 국민들을 대상으로 하는 문화향유기회 확대 등으로 해석할 수 있는 여지를 보이고 있다.

둘째, 문화복지 정책의 원칙과 관점의 불명확이다. 문화복지 서비스는 대상자 들이 알아서 접근하는 선별적인 접근체계를 가지고 있어 수요자의 특성에 따른 보편적인 맞춤형 서비스가 미흡하며, 수요자 중심의 주체적 참여가 부족 하다. 이러한 여건에서 생애주기별 문화복지 정책은 특성화된 서비스를 개발 하기 보다는 기존의 문화복지 정책을 재구성한 수준에 그치고 있다. 또한 문화복지 서비스를 통하여 문화수요와 접근을 오히려 개인화하고 공동체적 가치와 접근이 훼손되고 있다. 셋째, 문화복지 서비스 추진체계의 불명확이 다. 사업간의 연계성이 미흡하고, 종합적인 문화복지 서비스 전달체계가 구축 되지 못하고 있다. 넷째, 정책수단이 단편적이다. 1회적/단기적 프로그램, 재정중심의 단편적 수단으로 접근하다 보니 현장의 역량, 전문인력의 역량이 강화되지 못하고 지속성이 부족하다.

맞춤형 문화복지 정책의 목표는 다음과 같은 5가지로 설정하였다. 첫째, 선별적 문화복지에서 보편적 문화복지, 둘째, 공급자 중심에서 수요자 중심의 문화복지, 셋째, 서비스 객체에서 주체적인 참여적 문화복지, 넷째, 개인화된 서비스에서 공동체 중심의 접근, 다섯째, 파트너십의 관점에서 촘촘한 문화복 지 서비스 추진체계 구축 등이다.

문화복지 정책 및 서비스 전달체계 개선을 위한 주요과제로 다음과 같은 과제를 제시하고 세부적인 방안을 제시하였다. 첫째, 맞춤형 문화복지 정책의 가치와 방향정립, 둘째, 체계적인 문화복지 정책 서비스 전달체계 구축, 셋째, 지역의 문화복지 역량강화 및 분권화. 넷째, 재정지원 중심의 정책수단 다양 화, 다섯째, 맞춤형 문화복지 수요의 체계화 및 조사 활용체계 구축, 여섯째, 문화복지에 관한 관련 법령 및 제도 개선을 위한 대안을 제시하였다.

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제1장 서 론 ···1

제1절 연구의 배경 및 목적 ···3

1. 연구의 배경 ···3

2. 연구의 목적 ···6

제2절 연구 범위 및 방법 ···8

1. 연구의 범위 ···8

2. 연구의 방법 ···9

제2장 맞춤형 문화복지 개념과 관련 정부 정책 ···11

제1절 문화복지 정책의 개념과 방향 ···13

1. 문화복지 정책의 개념과 대상 검토 ···13

2. 문화복지 정책의 방향 ···31

제2절 맞춤형 복지의 개념과 흐름 ···48

1. 맞춤형 복지의 개념과 특성 ···48

2. 맞춤형 복지의 흐름과 개요 ···51

3. 맞춤형 문화복지의 개념과 특성 ···65

제3절 맞춤형 문화복지 정책 현황 ···68

1. 문화융성과 맞춤형 문화복지 정책의 개요 ···68

2. 맞춤형 문화복지 정책의 수요 및 체계 분석 ···74

3. 맞춤형 문화복지 정책의 주요내용과 성과 ···75

제3장 맞춤형 문화복지 및 서비스 전달체계 실태 분석 ···81

제1절 맞춤형 문화복지 정책 성과 분석 ···83

1. 맞춤형 문화복지 총괄정책 및 체계 ···83

2. 문화바우처 정책 분석 ···87

3. 문화예술교육 정책 분석 ···93

4. 계층별/지역별 문화복지 프로그램 정책 분석 ···107

5. 생애주기별 문화복지 프로그램 정책 분석 ···118

6. 문화복지 전문인력 분석 ···130

제2절 지역의 문화복지 서비스 전달체계 사례 분석 ···137

1. 선정기준 및 과정 ···137

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제3절 맞춤형 문화복지 서비스 외국사례 ···175

1. 국가별 ···175

2. 종합분석 ···191

제4절 맞춤형 문화복지 인식 및 수요조사 결과 분석 ···193

1. 조사개요 ···193

2. 설문조사 결과 ···194

제4장 맞춤형 문화복지 정책 및 전달체계 개선방안 ···217

제1절 맞춤형 문화복지 정책과 전달체계의 목표 및 기본방향 ···219

1. 문화복지 정책의 문제 ···219

2. 맞춤형 문화복지 정책의 목표 ···226

3. 문화복지 정책 및 서비스 전달체계 개선방안 주요과제 개요 ···228

제2절 맞춤형 문화복지 정책 주요과제 ···236

1. 개인․공동체별 문화복지 여건 분석과 유형 분류 ···236

2. 공동체 중심의 ‘문화복지 전광판’운영 ···240

제3절 맞춤형 문화복지 서비스 전달체계 개선방안 ···243

1. 문화예술계와 지역사회의 연계방안 ···243

2. 생활문화시설 중심의 문화복지 전달체계 구축 ···245

3. 문화복지 유형화와 분석을 통한 정보화 및 기술적 방안 ····247

제4절 맞춤형 문화복지 정책을 위한 제도적 방안 ···249

1. 문화복지 관련 법률의 개정방안 ···249

2. 문화복지 기본계획 수립 ···251

제5장 결론 및 제안 ···253

참고문헌 ···259

ABSTRACT ···263

부록 : 설문조사지 ···275

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표 차례

<표 2-1> 문화복지 정책의 흐름 ···18

<표 2-2> 역대 정부의 문화복지 정책 비교 ···23

<표 2-3> 문화복지와 사회복지 비교 ···24

<표 2-4> 문화소외계층의 정의 ···28

<표 2-5> 문화복지 사업의 지원 대상별 분류 ···29

<표 2-6> 문화복지 정책의 유형 구분 ···31

<표 2-7> 문화복지 정책의 유형 분류 ···33

<표 2-8> 복지 전달체계 시기별 개편(안) ···34

<표 2-9> 문화복지 관련 법률 ···46

<표 2-10> 남양주 희망케어센터 추진 목적 및 목표, 세부전략> ···55

<표 2-11> 희망복지지원단 주요 사업내용 ···59

<표 2-12> 경기도 무한돌봄센터 기능 ···63

<표 2-13> 문화융성의 시대적 배경 ···69

<표 2-14> 생애주기별 문화복지 주요 정책 ···76

<표 2-15> 2013~2015년 맞춤형 문화복지 주요 정책 ···77

<표 3-1> 국내 생애주기별･계층별 정책(교육분야) ···83

<표 3-2> 국내 생애주기별･계층별 정책(세대별) ···85

<표 3-3> 국내 생애주기별･계층별 정책(인문･독서 부문) ···85

<표 3-4> 2014년 복권기금 문화나눔사업 분류 ···87

<표 3-5> 통합문화이용권 관련 기관별 역할 ···89

<표 3-6> 2014년 통합문화이용권 사업 내용 ···90

<표 3-7> 국내 문화예술교육정책 전개 ···94

<표 3-8> 2014 한국문화예술교육진흥원의 문화예술교육 프로그램 ···96

<표 3-9> 학습자별 문화예술교육 정책 ···100

<표 3-10> 문화예술교육 전달체계 및 역할 ···102

<표 3-11> 계층별 문화복지정책 ···107

<표 3-12> 계층별 통합문화이용권 카드 발급률 ···109

<표 3-13> 지역별 문화예술교육정책 ···111

<표 3-14> 기관별 생애주기 개념 구분 ···118

<표 3-15> 연령별 문화예술교육정책 ···119

<표 3-16> 영･유아기 문화복지 주요 정책 ···120

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<표 3-19> 노년기 문화복지 주요 정책 ···122

<표 3-20> 수준별 문화예술교육 정책 ···125

<표 3-21> 2011-2014 문화복지 전문인력 양성사업 ···131

<표 3-22> 문화전문인력 매개 프로그램 내용 ···133

<표 3-23> 문화전문인력 주요 역할 ···133

<표 3-24> 2015 문화전문인력 양성 사업 배치 현황 ···134

<표 3-25> 문화복지 전문인력이 수행해야할 역량과 역할 ···136

<표 3-26> 전주시 인구추이 및 인구구조 ···139

<표 3-27> 전주시 인구구조 ···139

<표 3-28> 전라북도 문화시설 최소기준(안) 현황 ···140

<표 3-29> 생활문화예술동호회 가입 동호회 수 및 동호인 수 ···141

<표 3-30> 완주군 행정구역별 인구 ···145

<표 3-31> 읍·면별 생활문화시설 및 프로그램 현황 및 주민수요 조사 ·147 <표 3-32> 읍면별 문화환경 유형분류 조사 지표 ···149

<표 3-33> 227개 읍면동의 문화환경요소에 대한 기술통계분석 결과 ···150

<표 3-34> 군집분석에 따른 유형별 해당 읍면동 ···151

<표 3-35> 전북 연령대별 카드발급 현황 (2014년) ···155

<표 3-36> 전북 문화누리카드 발급율 및 이용현황 (2014년) ···155

<표 3-37> 전라북도 문화누리카드 가맹점 수(2014년 12월 31일 기준) ··156 <표 3-38> 전북 문화이용권 사업의 가맹점 지역별 이용 현황 ···157

<표 3-39> 완주군 이용자의 지역별 카드이용 현황 ···158

<표 3-40> 완주군 이용자의 카드사용 가맹점 10위 ···158

<표 3-41> 전북주관처 2014 지역공동체 전라북도 특화사업 추진현황 ···168

<표 3-42> 센터링크(Centerlink) 개혁과정 ···176

<표 3-43> 센터링크에서 제공하는 주요 급여 및 서비스 ···178

<표 3-44> 호주 컨세션 카드 개요 ···179

<표 3-45> 고용센터플러스 협력 관계 ···182

<표 3-46> 국가별 문화바우처 제도 비교 ···191

<표 3-47> 설문조사 개요 ···193

<표 3-48> 응답자 특성 ···194

<표 4-1> 개인의 문화향유 여건 및 실태분석을 통한 유형분류 지표 ···238

<표 4-2> 개인의 문화향유 여건 및 실태분석을 통한 유형분류 지표 ···239

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그림 차례

[그림 2-1] 주요 문화복지 정책 전달체계도 ···37

[그림 2-2] 문화예술교육 전달체계 ···37

[그림 2-3] 주요 문화예술교육 전달체계도 ···38

[그림 2-4] 맞춤형 급여 체계 개편(안) ···53

[그림 2-5] 복지로 문화분야 정보 ···54

[그림 2-6] 남양주시 복지전광판 ···56

[그림 2-7] 경기도 무한돌봄센터 통합사례관리 체계도 ···64

[그림 2-8] 문화융성의 국정기조와 과제 관계 ···69

[그림 2-9] 문화융성 패러다임의 가치 ···71

[그림 2-10] 지역간 문화거버넌스 구축(안) ···75

[그림 3-1] 통합문화이용권 전달체계 ···88

[그림 3-2] 통합문화이용권 사업 사례 이미지 ···91

[그림 3-3] 생애주기별 맞춤형 도서관 평생학습프로그램(예시) ···124

[그림 3-4] 문화전문인력 양성 사업 기관별 역할 ···132

[그림 3-5] 완주군 읍면별 문화시설 조성현황 ···145

[그림 3-6] 전라북도 시·군별 1년 간 문화예술행사 직접 관람률 ···146

[그림 3-7] 전라북도 시·군별 1년간 문화예술행사 직접관람 평균횟수 ····146

[그림 3-8] 완주문화재단과 민간단체 역할 설정 ···152

[그림 3-9] 문화이용권사업 중 기획사업의 추진체계 ···153

[그림 3-10] 센터링크 체계 ···177

[그림 3-11] 영국의 요일마케팅 사례 이미지 ···184

[그림 3-12] 영국의 ‘문화가 있는 날’ 유사사례 이미지 ···185

[그림 3-13] 미국 주정부 공공복지 전달체계 ···188

[그림 3-14] 일본 지역포괄센터 케어체계도 ···190

[그림 3-15] 문화복지 서비스의 주된 대상 ···195

[그림 3-16] 문화복지에 대한 수요 및 관심도 ···196

[그림 3-17] 향후 문화복지 수요 변화 ···196

[그림 3-18] 문화복지 서비스의 주된 목적 ···197

[그림 3-19] 문화복지 서비스의 수요 충족도 ···198

[그림 3-20] 문화복지 서비스 수요 충족 이유 ···198

[그림 3-21] 문화복지 서비스 미충족 이유 ···199

xiv

[그림 3-24] 맞춤형 문화복지 정책 필요성 ···202 [그림 3-25] 맞춤형 문화복지 수요 ···203 [그림 3-26] 일반 문화복지와 맞춤형 문화복지와의 차별성 ···203 [그림 3-27] 맞춤형 문화복지 서비스 혜택에 대한 의견 ···204 [그림 3-28] 공동체/지역사회 중심 문화복지 서비스 추진 의견 ···205 [그림 3-29] 공동체/지역사회 중심으로 문화복지 필요 이유 ···205 [그림 3-30] 공동체/지역사회 중심 문화복지 서비스 불필요한 이유 ···206 [그림 3-31] 문화복지 사각지대에 놓인 대상 ···207 [그림 3-32] 문화복지 서비스 전달체계 수준 ···208 [그림 3-33] 문화복지 서비스 전달체계 문제점 ···208 [그림 3-34] 맞춤형 문화복지 활성화 방안-정부 ···209 [그림 3-35] 맞춤형 문화복지 활성화 방안-지역/민간단체 ···210 [그림 3-36] 문화복지만의 독자적 서비스 구축에 대한 의견 ···210 [그림 3-37] 문화복지 전문인력과 문화기획/경영 인력간의 차별성 ···211 [그림 3-38] 매개자의 역할 ···212

서 론

제1절

연구의 배경 및 목적

1. 연구의 배경

국민행복, 문화융성의 국정기조에서 국민 개개인의 선호와 수요에 따른 맞춤형 복지 정책은 현 정부의 핵심적이고 대표적인 정책으로 추진되고 있다.

이러한 정책은 복지서비스의 확대에 수반하여 복지정책의 효율성과 실제 국민 의 체감도 제고를 통한 국민행복을 목적으로 하고 있다. 특히 행정자치부와 보건복지부는 관련 법령과 제도 개편 등을 통하여 맞춤형 복지와 복지서비스 의 통합 및 효율적인 서비스 체계 개편과 구축을 중점적으로 추진하고 있다.

문화정책에서도 국정과제인 “문화참여 기회 확대와 문화격차 해소”의 추진과제에 생애주기별 문화향유 지원체계 구축 및 여가모델 개발･보급이 포함되었으며, 2013년 현 정부 1차 년도의 문화체육관광부 업무계획의 핵심 과제로 생애주기별 맞춤형 문화복지 확대가 제시되었다. 이후 문화예술교육 및 도서관 증기계획 등에서 생애주기별 맞춤형 정책 등을 제시하고 있다.

그러나 현 정부 이전의 문화복지나 여가활동 모델 및 정책 방향에서도 사회복지 모델에 따른 생애주기별 맞춤형 문화복지를 강조하고 있어 문화의 특성을 제대로 반영하고 있지 못한 실정이다. 현 정부의 국정기조인 문화융성 은 문화의 일상화를 추구하고 있고, 문화소비의 관점에서 경험재적 특성을 가진 문화상품과 서비스의 속성을 고려한다면, 문화복지는 공급자 중심에서 수요자 중심으로의 변화가 전제되어야 하며, 정부정책 특히 복지정책에 대한 효율성 제고 등 문화에 대한 다양한 수요에 대응할 수 있는 맞춤형 정책과 서비스 전달체계 접근은 중요하다.

문화융성 정책을 위해 문화일상화를 위한 맞춤형 문화복지가 핵심정책으 로 제시되었고, 취약계층을 대상으로 한 바우처 등의 문화복지, 장애인 등을

대상을 하는 문화복지 등 다양한 계층별 문화복지 정책이 추진되었다. 그러나 실제 맞춤형 문화복지 정책에 대한 방향정립 및 문화복지 서비스 전달체계에 대한 연구는 거의 이뤄지고 있지 않으며, 이전의 단편적인 정책대안을 중심으 로 접근하고 있다. 또한 기존의 다양한 문화복지는 장르별, 대상별, 정책목적 별로 공급자 관점에서 설계되고 각기 다른 전달체계를 통하여 서비스가 제공 되고 있다.

이러한 여건에서 맞춤형 문화복지는 문화정책 측면에서 명확한 개념정립 과 체계가 구축되지 못하여 가시적인 성과를 보이지 못하고 있으며, 특히 문화체육관광부 업무계획에서 나타나듯이 서비스 전달체계의 효율성 제고가 개선과제로 제시되고 있다. 사회복지는 대개 소득계층 및 생애주기별로 균일 하거나 대표적인 수요가 있어 일원화되거나 전통적인 서비스 전달체계로 접근 이 가능하고 효율성을 개선할 수 있으나 문화의 경우 계층별, 수요별 선호의 차이가 커서 사회복지의 일원화된 모델로 접근하는 것은 문화적 특성을 무시 하고 효율성도 낮기 때문이다.

또한 문화복지는 전통적인 문화예술정책의 서비스 전달체계와는 다른 전 달체계를 가지고 있다. 전통적인 문화예술정책 서비스는 주로 문화계 내부의 폐쇄적인 전달체계로 추진되어 왔다. 이에 따라 예술 분야에서는 외부의 개입 이나 간섭이 없는 자율성, 독립성 등을 중심적인 가치로 내세웠고, 중앙이나 지자체에서 결정된 정책은 문화기관·단체·문화시설·전문인력 등 별도의 문화서비스 전달체계로 추진되어 왔다. 그러나 문화복지는 문화계가 아닌 다른 분야의 기관·단체·전문인력 등과의 협업이나 전달체계를 필요로 한 다. 이것은 기존의 문화정책 의사결정, 문화기관의 미션과 가치, 문화프로그 램의 추진체계 등에 대한 재검토가 필요로 함을 뜻한다. 그러나 바우처 사업 전달체계의 개편과정에서 나타나듯이 명확한 검토 없이 정부의 의사결정이나 중앙의 주관기관의 선정결과에 따라 전달체계가 변화되어 왔다.

또한 문화바우처와 문화예술교육의 전달체계에서 나타나듯이 중앙의 주 관기관은 각각 문화예술위원회(문화바우처), 문화예술교육진흥원(문화예술

교육)으로 나누어져 있지만, 지역의 전달체계는 현재 지역 문화재단으로 일원 화되고 있는 추세이다.

사회복지 측면에서 기존의 경직된 기준으로 인하여 각종 사회문제가 발생 하자 정부는 사회복지대상자의 기준을 각 사회복지 프로그램에 따라 탄력적으 로 조정하고, 사각지대가 없도록 맞춤형 복지를 강화하며, 이를 위한 수단으로 서 정보시스템 구축과 활용을 강화하고 있으며, 이러한 정책을 추진하기 위한 근거로 관련 법령들을 개정하여 2015년부터 시행하고 있다. 이러한 환경변화 와 제도가 변화하고 있지만, 문화복지 분야에서는 바우처 사업 대상에 대한 연구용역 이외에 아직까지 이에 대응한 구체적인 움직임을 없는 실정이다.

이러한 환경과 제도적 변화와 연계하여 향후 문화복지의 중요성 및 수요 는 점차로 증가할 것으로 예상되지만, 현재와 같은 명확한 체계 없이 공급자 관점에서 분산된 접근체계로는 수요에 효율적으로 대처하기도 어렵고 문화복 지 정책의 독자성을 제대로 인정받기도 어렵다. 따라서 공급자 중심에서 분산 된 문화복지 정책을 수요자 관점에서 체계적으로 분석하여 효율적인 문화복지 정책방안을 정립할 필요가 있다.

그러나 부분적으로 생애주기 맞춤형 복지를 다룬 정책이나 연구는 있으나 본격적인 맞춤형 복지와 관련된 연구와 개념 등은 거의 다루어지지 않고 있는 실정이다. 따라서 문화복지의 개념이 국민전체의 문화향유, 일상에서의 문화 생활에서 사회보장서비스로 초점이 변화되고 있는 여건에서 문화복지 및 맞춤 형 문화복지 개념을 보다 명확히 설정할 필요가 있다. 맞춤형 문화복지 서비스 전달체계는 다양한 문화수요에 효율적으로 대응한다는 측면도 있지만, 기본 적으로 통합·연계·협력이 수반되고 실행과정에서 이러한 내용이 중요하다.

다른 분야에 비해 문화 분야는 세부정책 및 추진체계가 분산되어 있어 정부 전체 차원에서 보면 논란의 대상이 된다. 이러한 여건은 최근 정부의 공공 기관 정상화에서 나타나듯이 문화 분야가 주요 타겟이 되기도 한다. 따라 서 이러한 여건을 고려하여 공공기관 정상화에서빌미를 주지 않도록 기관 별 특성과 역할을 반영하면서도 통합과 연계협력이 가능한 분야와 체계를

제시하는데 유의한다.

문화복지는 수요자와 전달체계가 중요하므로 최종 서비스 전달은 주 로 지역에서 이루어진다. 따라서 사례조사를 통하여 실질적인 실태와 수 요, 방안을 구체적으로 제시하지만, 기존의 통합적인 복지서비스와 연계 및 문화 분야의 독자성을 어떻게 설득력 있게 제시할 수 있느냐에 유의하 도록 한다.

2. 연구의 목적

기존의 공급자 중심의 문화복지 정책을 수요자 중심에서 분석하여 효율적 인 문화복지 정책의 방향을 정립하고, 수요자 관점에서 통합적이고 효율적인 문화복지 서비스 전달체계를 제안하고자 한다. 또한 수요자 중심의 다양한 선호와 수요에 대응하고, 정부의 문화복지정책의 효율성 및 신뢰성 제고를 위한 맞춤형 문화복지 정책의 방향과 서비스 전달체계 방안을 연구하여 문화 융성, 국민행복의 국정기조 달성에 기여하는 것을 목적으로 한다.

이 연구를 통하여 문화의 특성을 반영한 종합적이고 체계적인 맞춤형 문화 복지의 개념과 추진체계, 정책방향의 개발로 문화복지의 특수성 및 필요성에 대한 인식 제고의 효과를 거둘 수 있을 것이다. 즉, 문화융성 시대 다양한 개인들의 문화수요 및 선호에 대한 최적의 맞춤형 문화예술 및 문화복지 서비 스 전달체계를 제안하여 개인들의 잠재적 문화수요를 저비용으로 활성화하기 위한 방안을 제시할 수 있을 것이며, 이를 통하여 문화융성 시대에 맞춤형 문화수요 대응 및 문화복지 체계의 효율성 및 효과성 제고를 위한 정부의 정책방향 제고에 기여할 것이다. 또한, 실현 가능하고 효율적인 맞춤형 문화 복지 정책 개발을 통하여 국민이 공감하고, 잠재적인 대상자에게 보편적인 서비스가 가능하도록 하여 국민행복, 문화융성의 국정기조 실현에 기여할 것이며, 다른 부처에 비해 맞춤형 복지, 국민 체감도가 높은 정책 추진이

상대적으로 미흡한 문화체육관광부의 정책 신뢰도 제고 기반을 조성하는데 기여할 것이다.

문화복지 전달체계가 중요해지는 시대에서 사회복지의 계층별 균일하고 보편적인 제도, 기구, 인력을 통한 전달체계는 비용 및 효율성, 실현가능성 면에서 한계가 있으므로 새로운 관점의 맞춤형 문화복지 정책 및 전달체계 개발을 통한 효율성 및 적시성을 제고할 수 있을 것이다. 중장기적으로는 문화복지 고유의 차별성/전문성/연계성 등을 기초로 새로운 문화복지 정책의 방향 정립과 문화복지 정책의 효율성과 보편적 복지전달체계의 정립을 위한 기초적인 방향과 기반조성에 기여할 것이다.

제2절

연구 범위 및 방법

1. 연구의 범위

연구의 범위는 다음과 같다. 정책대상 범위는 수요자 중심의 문화복지(문화 예술, 문화교육, 문화여가 등)으로 한다. 다만, 관광 및 체육 분야 등 문화예술 이외의 분야, 수요자의 관점에서 특수한 분야이며, 별도로 연구가 진행되고 있는 전문 문화예술인, 장애인 문화복지 등의 분야는 포함하지 않는다.

내용적 범위는 다음과 같다. 첫째, 문화복지 정책의 대상과 개념을 정립한 다. 일반국민을 대상으로 하는 문화향유와 사회보장서비스로서의 문화복지정 책의 차이와 정책흐름을 비교 검토한다. 이를 통하여 문화융성을 위한 맞춤형 문화복지 정책의 차별성을 검토하고, 정책을 위한 새로운 접근방법을 모색해 본다. 둘째, 맞춤형 문화복지 및 서비스 전달체계의 실태 및 성과(제도, 현장) 를 살펴본다. 실태는 기존의 정책과 성과를 모두 살펴보는 것이 아니라 연구주 제에 맞게 맞춤형 문화복지 정책 관점에서 분석해 본다. 예를들어 문화바우처 등이 실제 지역에서 어떻게 전달되고 소비되는 지를 펴본다. 이를 위하여 설문조사, 인터뷰, 사례조사 및 해외의 맞춤형 문화복지 정책 및 서비스 전달 체계를 조사한다. 셋째, 맞춤형 문화복지 정책의 수요를 분석해 보고, 향후 전망을 한다. 이를 통하여 맞춤형 문화복지 정책 및 서비스 전달체계 기본방향 을 설정한다. 여기에는 맞춤형 문화복지정책의 효과 및 필요성에 대한 논거 등을 제시한다. 넷째, 맞춤형 문화복지 정책을 위한 사업, 프로그램, 서비스 전달체계 구축방안을 제시하며, 이를 위한 사회복지 등 다른 분야와의 협력·

연계·차별화 방안을 제시한다. 다섯째, 제도적인 방안으로서 맞춤형 문화복 지 활성화를 위한 법·제도적 방안을 제시한다. 다만, 연구의 한계상 법·제 도적인 방안은 방향만 제시하고, 구체적인 법령 등의 대안은 제시하지 않는다.

2. 연구의 방법

연구의 방법은 다음과 같다.

첫째, 사회복지, 문화복지(맞춤형 복지) 관련 자료, 외국사례, 정부정책, 관련 연구와 문헌을 바탕으로 조사된 결과를 토대로 전문가 자문을 실시한다.

선행연구가 거의 없지만, 본 연구를 통하여 문화복지 및 맞춤형 문화복지 서비스의 특성과 체계를 정립하고자 한다.

둘째, 사례연구를 통해 사회복지 분야 맞춤형 복지 및 서비스 전달체계 구축 방향 및 사례(보건복지부, 행정자치부, 지역의 사례)를 조사하고, 문화바 우처, 문화예술교육, 도서관 문화/독서프로그램, 노인 등 기타 생애주기별 맞춤형 문화복지 프로그램을 조사한다. 또한 관련 정책 담당기관의 맞춤형 복지정책에 대한 인식･실태･수요 등 파악하고, 이를 바탕으로 현장 및 관련 전문가, 당사자를 인터뷰하고, 관련기관 및 지역 관련기관을 조사한다. 조사 는 관련 기관, 전문가, 단체 등을 대상으로 현장 또는 서면 조사하고 이를 기초로 설문조사를 실시한다. 그러나 맞춤형 문화복지에 대한 선행연구가 없고, 맞춤형 복지에 대한 구체적인 사례 등이 많지 않아 한계가 있다.

셋째, 기초 자치단체를 대상으로 사례조사지역을 선정하고, 문화복지의 수요, 문화복지 정책내용, 문화복지 전달체계 사례를 조사한다. 또한 구체적 으로 수요자 중심의 맞춤형 문화복지 정책과 전달체계 개선방안을 연구한다.

다만, 기초지자체의 마을 단위를 중심으로 문화복지 여건을 조사하여 연구에 활용하고자 해당 지자체의 협력을 얻어 자료를 수집하였으나, 필요한 자료가 제대로 축적되지 못하여 분석하지 못하였다.

넷째, 맞춤형 문화복지 관련기관･지자체･지역 관련기관･전문가 등 100명 을 대상으로 설문조사를 실시한다. 조사방법은 E-mail 조사 방식을 사용하 였다. 조사내용은 맞춤형 문화복지의 수요와 전망, 성과, 장애요인, 사회복지 등 연계협력 방안과 새로운 맞춤형 문화복지의 수요, 전달체계의 현황, 담당 기관 및 담당자의 전문성, 사회복지와의 차별성, 필요성, 제안 등을 조사하였

다. 분석은 연구원에서는 설계 및 분석을 담당하고, 실사는 조사업체에서 진 행하였다.

다섯째, 맞춤형 문화복지의 개념과 특성화, 사회복지 연계방안 서비스 전달체계의 대안의 타당성, 실현가능성, 장애요인 등 검토하고, 다양한 기관 및 단체, 전문가와의 자문회의 및 인터뷰를 실시한다.

맞춤형 문화복지 개념과

관련 정부 정책

제1절

문화복지 정책의 개념과 방향

1. 문화복지 정책의 개념과 대상 검토

가. 사회복지 정책의 개념과 대상의 변화

1) 사회보장과 사회복지의 개념

사회복지는 ‘사회적으로 안녕한 상태’(사회보장), 이념적으로는 ‘인 간의 가치와 존엄성이 실현되는 상태’, 기능적으로는 ‘가족 또는 시장 등 정상적인 사회구조가 제 기능을 발휘하지 못하여 곤란에 처한 사람들을 도와 주는 것’을 뜻한다. 즉, 개인의 사회적 위치와 능력에 관계없이 개개인의 인간다운 삶을 개선시켜 주기 위한 공공 및 민간의 노력을 의미한다. 이러한 사회복지는 협의의 개념으로 보면 사회보장과 사회복지로 나누어 볼 수 있는 데, 사회보장(social security)은 협의의 차원에서 최소한도의(소극적) 인간 다운 생활을 하도록 서비스 하는 것(취약계층 지원)을 의미하며, 사회복지 (social welfare)는 광의의 적극적인 차원에서 인간의 존엄성과 삶의 질 증진 을 위한 서비스 및 정책을 의미한다.

전통적으로 사회복지는 사회보장에서 사회복지로 점차로 개념이 확대 전 환되고 있으나, 그럼에도 불구하고 미국에서는 아직도 사회보장에, 유럽은 사회복지에 초점을 두고 있다고 할 수 있다. 우리나라의 경우 복지라는 광의의 적극적 개념이 일반화되어 있지만, 실제 정책 및 현실에서는 여전히 소극적이 고, 생존권적 차원의 취약계층 대상의 사회보장서비스 차원에 머무르고 있다.

사회보장기본법 제3조제1항의 정의에서는 사회보장을 “출산, 양육, 실 업, 노령, 장애, 질병, 빈공 및 사망 등의 사회적 위험으로부터 모든 국민을 보호하고 국민 삶의 질을 향상시키는 데 필요한 소득·서비스를 보장하는

사회보험, 공공부조, 사회서비스를 말한다”라고 정의하고 있다. 여기에서 공공부조와 사회서비스는 주로 사회복지사업법에 의한 취약계층 대상이지만, 사회보험은 전 국민을 대상으로 하고 있다고 할 수 있다.

사회복지의 법적 근거는 헌법에 두고 있는데, 헌법 제10조(인간의 존엄성 및 행복추구권)는 “모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하 고 이를 보장할 의무를 진다.”라고 규정하여 이를 자연권적 기본권으로 인정 하고 있는 것이 일반적인 이론이다. 헌법 제34조제1항에는 인간다운 생활을 (요구)할 권리 (이에 대한 국가의 보장)를 규정하고 있다. 이러한 권리에는 생물학적 생존권과 정신적․문화적 권리가 모두 포함된다는 것이 일반적인 이 론이다. 헌법 제34조제2항에는 “국가는 국민의 사회보장․사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다.”라고 규정하여 사회복지와 사회보장을 구분하고 있다.

그러나 앞에서 언급한 것처럼 사회복지 관련법에서는 사회보험, 공공부조, 사회복지서비스 등으로 사회보장에 초점을 두고 있다.

그러나 이론적 개념과 헌법 및 법률이 규정한 복지의 개념과 대상은 상호 혼선이 있고, 이러한 혼선은 문화복지의 개념과 대상에서도 그대로 이어지고 있다.

2) 사회복지 관련 대상 및 정책의 최근 변화

2014년 말 제·개정되어 2015년 7월 1일자로 시행된 사회복지 관련 법률 은 몇 가지 중요한 변화를 보이고 있다.

가장 중요한 것은 국민기초생활보장법의 개정으로 기초생활수급자 등 사 회보장 대상자의 산정기준이 변화되었다는 것이다. 과거에는 기초생활수급자 는 최저생계비 미달자를 대상으로 하였고, 차상위계층은 최저생계비의 120%

이하를 기준으로 하였으나, 이후에는 중위소득을 기준으로 서비스 대상별로 각기 다른 기준으로 선정하도록 변경되었다. 이에 따라 생계급여보조비 대상 자는 중위소득의 30% 이상에서 선정하고, 교육급여 대상자는 중위소득의

50% 이상에서 매년 선정하도록 하고 있다. 실질적으로 차상위계층은 중위소 득의 50% 이하로 규정되어 있다. 또한 사회복지의 사각지대를 해소하기 위하 여 사회보장급여의 이용·제공 및 수급권자의 발굴에 관한 법률이 제정되어 정부의 대상자 발굴과 관리를 위한 정부의 의무·절차, 권리자의 요구, 정보 시스템의 구축과 관리 등 맞춤형 복지와 지역사회 보장체계를 강화하는 것을 주된 내용으로 하고 있다.

나. 문화복지 정책의 개념과 흐름의 변화

문화복지를 사회복지의 한 분야로 간주할 것인지, 이와 연계되어 있지만, 확장된 문화정책의 고유 영역으로 간주할 것인지에 대한 논란이 있다. 문화복 지를 사회복지의 한 영역으로 간주하여야 한다는 것은 사회보장기본법의 사회 서비스에 명시적으로 문화서비스와 문화생활도 포함되어 있어 협의의 사회보 장 관점에서 접근하여야 한다는 것이다. 문화복지를 사회복지의 연장에서 확장된 정책으로 보는 관점에서는 명확한 사회복지의 관점 보다는 각국의 사회복지 정책의 관점에 따른다는 현실적 접근을 하기도 한다(Zimmer, Annette, Toepler, and Stefan). 이 관점에서는 광의의 문화복지정책은 협 의의 문화복지정책이 아니며 다른 용어로 접근하여야 한다는 입장이다. 실제 우리나라에서 문화복지 정책의 흐름을 보면 이러한 현상이 잘 드러난다.

문화복지는 문화(culture)와 복지(welfare)의 합성어로 1980년대 이후 국민의 삶을 증진하기 위해 향유자 중심의 문화정책 사업을 추진하는 과정에 서 생성된 정책적 용어라고 할 수 있다.¹⁾ 1980년대에 본격적으로 문화정책이 추진되기 시작하였는데, 초기에는 주로 인프라 조성과 전문적인 문화예술 활동 지원에 초점을 두었다. 이와 연계하여 창작과 공급자 지원이 아닌 수요자 대상의 정책과 지원을 문화복지라는 개념으로 사용하기 시작하였다. 당시 문화복지는 문화향유 증진 정책과 거의 동일한 개념으로 사용되었다. 인프라

1) 국회입법조사처(2012). 사회지표 개발 방향 모색: 사회지표 개발 방법론 및 사회정책 영역별 복지수준 진단.

조성만으로는 문화정책의 성과와 확산에 한계가 나타나고, 국민들이 삶의 질 제고가 정책의 중요한 과제로 부각되면서 정부는 1996년에 문화복지기획 단을 설치하고²⁾ 문화복지의 개념정립과 기본계획 수립과 추진 등 문화복지 정책을 본격적으로 추진하기 시작하였다. 정부는 의욕적으로 1996년을 문화 복지 원년의 해로 선포할 정도였다. 문화복지 정책이 범정부 차원에서 본격적 으로 등장한 것은 문화 내부적인 요인 보다는 당시 김영삼 정부의 국정과제인

“삶의 질”세계화의 일환으로서 추진되었기 때문이다.³⁾ 그러나 이러한 문 화복지 정책은 그 의욕과는 달리 곧 이어 닥친 외환위기 열풍 속에서 실제 기본계획이 정부계획으로 채택·발표되지도 못하고, 개념과 단편적인 사업만 이 남게 되었다.

김대중 정부에서는 창의적 문화복지를 내세우면서, 국가발전을 위한 원동 력으로서 문화의 창의력이 강조되면서, 오히려 문화역량이 강조되면서 복지 고유의 문화 민주화보다는 문화민주주의가 강조되었고, 이러한 정책방향은 주체적인 시민들의 문화역량을 강조하는 노무현 정부 초기까지 이어졌다.

실제 이 시기 문화복지 정책은 별도의 뚜렷한 정책 보다는 문화역량을 강조하 는 문화예술교육이 시범적으로 도입되었는데, 정부의 제도적 지원보다는 민 간 차원의 자발적인 노력이 중심을 이루었다.

그러나 노무현 정부 초기가 지나가면서 양극화 문제가 중요한 사회의제로 부각되자 2004년 복권기금이 문예진흥기금으로 전입되면서 전략이 아닌 사 업 중심으로 취약계층 중심의 문화복지 사업 중심으로 추진되게 되었다. 그러 나 2004년 처음으로 복권기금이 문화 분야에 투입된 첫해에는 취약계층 중심 의 문화복지 정책을 추진하여야 한다는 명확한 관점이 없어서, 관객개발 사업 이었던 사랑티켓 등 일반 문예진흥기금으로 투입하여야 할 사업도 복권기금으 로 추진하는 등 혼선이 발생하기도 하였으며, 이러한 혼선과 사업범위에 대한 논란은 한동안 계속되었다. 한편 노무현 정부는 지역간 균형발전, 이주민 증

2) 문화복지기획단은 한시적인 TF였지만, 별도의 추진사무국과 문화부, 문화관련 공공기관 등에서 파견된 인력 40여명으로 구성된 대규모 조직이었다.

3) 사회보장기본법이 제정된 것도 1996년이다.

가 등과 함께 낙후지역, 이주민 등에 대한 문화복지가 추진되었다. 또한 문화 예술교육지원법이 제정되면서 문화예술교육이 제도화되었다.

이명박 정부 출범 초기에는 생산적 복지를 내세우면서 문화복지정책의 일부 방향전환이 예상되기도 하였으나, 실제 이전과 차별화된 정책이 거의 추진되지 못하고, 정권 출범 초기 닥친 정치적 위기에 대응한 친서민 정책으로 의 전환에 따라 바우처 등 취약계층 중심의 정책이 오히려 강화되고, 여기에 노인·장애인 등에 대한 문화복지가 강조되었다. 이러한 정책흐름은 2012년 문화예술진흥법을 개정하여 문화복지의 대상을 취약계층으로 명시하면서 법·제도적으로는 문화복지 정책의 개념과 대상을 명확히 하였다. 또한 예술 인복지법 제정과 함께 예술인 등 전문인력의 복지도 강화되었다.

박근혜 정부는 문화융성이 지향하는 거시적이고 공급자 중심의 정책에서 실제 국민들이 체감하고 필요로 하는 정책, 개개의 국민들이 행복할 수 있도록 하는 정책으로 기조를 전환하면서, 수요자 중심의 맞춤형 복지가 강조되었고, 문화복지에서도 생애주기 등 맞춤형 복지가 중심적으로 정책으로 대두되었 다. 이러한 맞춤형 복지는 문화복지 대상자별로 차별화된 수요를 적극 파악하 여 적절한 복지서비스를 제공하고, 재정위기에 대응한 재정누수를 방지하기 위한 복지서비스 전달체계의 효율적인 구축이 정보화의 발전과 함께 연계되면 서 강조되었다. 예술인 복지 등의 경우에는 전체 예술인 대상 이외에 원로예술 인, 여성 예술인 등 사각지대에 놓인 예술인 대상의 맞춤형 복지수요를 파악하 여 정책을 개발하려는 계획을 추진하고 있다.

각 정부별로 문화복지 정책의 개념과 흐름을 간략하게 정리하여 보면 다음 과 같다. 전체적으로 요약하여 보면, 문화복지 개념에 대한 맹아적인 상태→

본격적인 정책목표의 등장→향유중심의 사업→취약계층 중심의 사업과 문화 복지 영역의 확장 →문화복지 및 전달체계의 제도화와 공급자 중심의 문화복 지정책 → 수요자 중심의 맞춤형 문화복지와 법적 근거 정립 등으로 발전되어 왔음을 알 수 있다.

참고로 김휘정(2012)은 역대 정부의 문화복지정책을 다음과 같이 정리하 고 있다.

시 기 문 화 복 지 정 책 목 표 주 요 정 책 대 상 주요정책

문민정부 국민의 문화향유 증대 전 국민 - 문화의집 조성

국민의 정부 창의적 문화복지국가 전 국민 - 문화예술교육

참여정부 사회적 취약계층의 문화향유 기회 확대 사회적 취약계층 - 문화나눔사업 - 문화예술 교육 이명박 정부 문화향유 기회의 공평한 제공 취약계층, 서민

- 문화바우처 - 학교 및 사회의 문화

예술교육 강화

박근혜 정부 생활속 문화향유 전 국민

(생애주기별)

- 문화의 날 - 맞춤형 문화복지 자료 : 김휘정(2012). 문화복지의 동향과 문화복지사업의 개선방안. 국회입법조사처 재작성

<표 2-1> 문화복지 정책의 흐름

① 전두환 정부

1980년대 초반에 문화복지라는 개념이 등장하였으나, 주로 문화향유 서비 스의 확대를 위한 부족한 문화인프라 확충에 초점을 두었다. 이 당시 문화향유 는 문화예술 창작과는 분리된 개념이었다. 또한 주로 경제발전, 선진한국을 모토로 하여 삶의 질 증진이라는 개념이 등장하였고, 지역문화시설 확충 등 지역별 균등한 문화향유 정책이 시도되었다.

② 노태우 정부

경제발전과 함께 삶의 질 제고가 강조되면서 전반적인 문화향유 증진이 문화복지정책으로 대두되었다. 경제수준에 비해 낮은 국민들의 향유 수준을 증진시키는데 초점을 두었으며, 이를 문화복지 정책과 동일시하였다. 문화부 가 독립하면서 통계조사가 강화되고, 찾아가는 문화활동 사업이 추진되었으 며, 문화발전 10개년 계획에 공식적으로 문화복지라는 개념이 등장하였다.

③ 김영삼 정부

1995년 “삶의 질 세계화” 정책에 따라 그 일부로서 문화복지가 본격적 으로 중심정책으로 등장하였다. 1996년을 문화복지 원년의 해로 선포하면서

문화복지기획단을 구성하여“문화복지 중장기 실천계획”이 수립되었다. 문 화복지 중장기 실천계획에는 생산적 복지와 예방적 복지라는 개념이 등장하였 다. 생산적 복지는 문화복지가 사회의 전반적 창의성을 증진하여 국가(경제) 발전 토대가 된다는 문화복지의 타 분야에 대한 기능적 측면을 강조하였다.

예방적 복지는 문화복지가 문화감수성 확대를 통하여 사회병리현상을 치유·

완화하여 사회문제 해결에 기여한다는 측면을 강조하였다. 또한 새롭게 국민 복지 개념이 등장하였는데, 문화복지는 물적인 사회복지에 정신적인 문화복 지를 포함하여 균형적인 복지를 추구한다는 것이다. 그러나 이러한 문화복지 정책은 문화향유를 통한 삶의 질 제고에 초점을 두고, 전 국민을 대상으로 하여 일반 문화정책과 차별성을 확보하기가 어려웠다. 대표적인 정책으로는

“문화의집” 조성 등 생활권역에서의 문화를 확충한다는 것이었지만, 외환 위기 이후 정권이 교체되면서 개념상 논란이 되었던 국민복지는 더 이상 사용 하지 않게 되었다.

④ 김대중 정부

외환위기 속에서 출범한 김대중 정부는 창의성이 국가발전의 토대가 된다 는 수단적 관점을 강조하였다. 창의적 문화복지를 내세우면서 창의성의 토대 가 되는 문화예술교육이 산발적으로 추진된 것이 특징이다. 그러나 문화예술 교육은 제도화가 미흡하였으며, 이외에 뚜렷한 문화복지정책으로 내세울만한 것이 없었다. 오히려 문화의 수단적 기능이 강조되면서 순수예술의 위기, 양 극화 문제 등이 심화되어 협의의 문화복지정책이 본격적으로 강화되는 배경을 제공하였다.

④ 노무현 정부

노무현 정부 초기에는 시민사회 등 시민문화운동단체와 가치가 중시되고 시민문화가 강조되면서 이에 대한 이론적 배경으로 문화민주주의가 중요한 의제가 되었다. 또한 순수예술의 위기가 확산되면서 “기초예술의 위기”와 지원이 강조되고, 예술정책에서의 자율성의 가치가 확산되면서 취약계층을 위한 문화복지는 상대적으로 소홀히 되었다. 그러나 양극화 문제가 사회문제

가 되면서 취약계층 및 취약지역 대상의 문화복지가 본격적으로 추진되었다.

2004년 복권기금이 문화분야에 전입되면서 취약계층 대상의 문화복지 사업 이 추진되었고, 국고 등에서도 당시의 양극화 현상으로 문화복지 범위 대상을 축소하여 명확히 하였다. 또한 복권기금 전입과 연계하여 문화예술교육이 2006년 법으로 제도화되면서 제도적으로 추진되었고, 이후 복권기금 등이 아닌 정부 일반회계 예산으로 확보하여 강화되었다. 또한 정부의 국정과제와 연계한 취약지역에 대한 정책, 이주민 증가와 글로벌화에 대응한 이주민 문화 복지, 고령화 사회의 진전에 따른 노인 문화복지 정책 등이 강조되었다. 그러 나 이때까지도 문화복지는 명확한 전략과 목표에 의한 접근 보다는 사업 중심 의 접근이었다고 할 수 있다.

⑤ 이명박 정부

이명박 정부 초기에는 이전 노무현 정부와의 차별화를 위한 생산적 복지 개념을 내세우면서, 사회보장 차원의 복지에서 미래의 기회, 대상자의 역량과 자립의 기반 조성을 위한 복지정책을 강조하였다. 그러나 정부 출범 초기에 닥친 금융위기와 신자유주의주의 정책에 대한 반발로 곧바로 친서민 정책으로 국정기조가 변화하면서, 취약계층 중심의 문화복지가 강조되었다. 정책과 사 업으로 보면 이전 노무현 정부와 차별성이 거의 없었고, 희망근로, 바우처 등이 확대되었다. 현실적으로도 미래의 자립 기반 이전에 당장 생존의 문제 (양극화 등)가 절박한 여건에서 무능력자들에 대한 사회보장에서는 생산적 복지를 위한 구체적 수단이 이론과는 달리 많지 않았다. 또한 정부 후반기에는 공정사회가 화두가 되면서, 사회적 약자인 노인, 장애인 등에 대한 구체적인 문화복지정책이 강조되었다. 문화예술교육정책의 전달체계와 문화바우처 등 의 전달체계가 변화 끝에 현재의 체계로 체계화된 것도 이명박 정부 말기이다.

즉, 문화예술진흥법을 개정하여 문화복지 대상을 취약계층으로 명시하여 문화복지정책의 개념에 대해서는 법·제도적으로 결론을 지었고, 문화바우처 의 주관기관으로 한국문화예술위원회가 법으로 명시되면서, 자연스럽게 광역 문화재단 중심의 전달체계가 갖추어졌다. 또한 지역문화예술교육지원센터가

광역지자체별로 정비·지정되면서, 문화예술교육진흥원-광역문화예술교육 지원센터(주로 광역문화재단) 중심의 전달체계가 정착되었다. 즉, 시민 대상 이외에도 예술인 대상의 예술인복지법 제정으로 예술인 복지가 제도화하면서 중요 분야에서 공급자 측면, 거시적인 측면에서는 문화복지가 어느 정도 체계 를 갖추기 시작하였다고 할 수 있다.

⑥ 박근혜 정부

박근혜 정부는 국민행복, 문화융성을 국정기조로 내세우면서, 이전의 문 화복지에서 발전된 맞춤형 문화복지를 중점적으로 설정하였다. 맞춤형 문화 복지의 전제로서 문화의 일상화를 목표로 설정하였다. 기존의 문화복지정책 이 거시적인 차원에서는 제도화되고 확장되면서 대상과 규모가 확장되고 있지 만, 국민 개개인의 차원에서는 체감도와 효과가 상대적으로 낮고, 사각지대가 발생하면서 정책목표와 전달체계에 대한 적절성과 효율성이 논란이 되었기 때문이다. 국가 보다는 국민 개인, 공급자 보다는 수요를 강조하고, 거시적인 규모와 효과 보다는 최종 수요자에 대한 효율적인 전달과 변화 등 자원의 효율적인 배분을 강조하는 시대적 변화를 반영하고 있다. 이를 위하여 바우처 는 수요자의 편의와 효율성을 위하여 문화·관광·체육 등을 통합한 통합문 화바우처 제도가 도입되었다. 또한 최근 이슈가 되고 있는 세대간 갈등을 해소하기 위한 정책도 중점적으로 추진하고 있다. 이러한 정책의 기조는 문화 복지만이 아닌 사회복지 정책에서 주도적으로 실시되고 가시화되고 있다.

박근혜 정부에서 맞춤형 문화복지로 중점적으로 내세운 것은 생애주기별 문화 복지정책으로 일반 시민, 예술인, 독서활동 등 각 방면에서 필요한 수요를 적극 발굴하여 최소한도의 문화적 삶의 질을 유지하는 것을 목표로 삼고 있다.

그러나 이명박 정부 말기에 지자체 차원에서 시작된 보편적 복지와 선별적 복지 논쟁은 문화기본법의 제정으로 문화권이 정립되면서 더욱 강력한 법적 근거를 가지게 되었지만, 문화복지 분야에서는 이에 대한 제대로 된 논쟁조차 발생하지 않고 있다. 정부 출범 초기에 내세운 생애주기별 문화복지정책의 구체적인 개념, 논거, 차별적인 사업이 추진되지 않고, 또한 국가 차원의 문화

융성 정책이 추진되면서 취약계층 중심의 문화복지정책은 정책의 우선순위에 서 밀려나고 다시 국민전체 대상의 문화향유권 증진 정책이 중심이 되면서 문화복지정책의 개념과 방향성에 대한 혼선이 발생하고 있다. 여전히 문화복 지나 문화관련 전문가 사이에서는 문화복지의 개념을 국민 전체 대상의 문화 향유권 증진에 두어야 한다는 주장이 있으며, 이러한 관점은 이 연구과정에서 자문에 참여한 전문가들의 사이에서도 회의 때마다 논쟁이 있었으며, 설문조 사에서도 유사한 인식이 나타났다.

또한 문화복지 정책의 본격적인 등장이 복권기금 등 재정사업의 확대와 연관된 것처럼, 2016년도 문예진흥기금 예산편성과 이에 따른 전망은 문화복 지에 대한 개념에 혼선을 가져올 것으로 예상된다. 즉, 문예진흥기금의 고갈 위기에 대응하여 2016년도 문예진흥기금 예산은 체육진흥기금과 관광진흥기 금이 각 500억원씩 총 1,000억원이 전입하도록 되어 있는데, 그 대신 복권기 금에서 전입되던 바우처 사업이 문예진흥기금 본 사업예산으로 전환하도록 변경되었다. 이에 따라 복권기금 전입금은 63,121백만원(2015)→37,199백만 원(2016)으로 25,922백만원이 감소되었다.⁴⁾ 이 연구는 문예진흥기금 재원 을 다루는 것이 아니므로 구체적인 분석은 생략하지만, 문제는 이러한 변화에 따라 문화예술위원회 등 일부에서는 바우처 사업이 복권기금에서 기금 본예산 으로 전환되면서 사업대상 및 성격을 점진적으로 전환할 우려가 있다는 전망 이 있다는 것이다. 사실 바우처 사업은 수요가 낮은 취약계층 중심의 사업을 하면서 많은 제약요인과 성과에 대한 논란이 있었는데, 오히려 이번 기회에 국민전체나 중위계층에 대해서 영역을 확장하고자 시도할 것이라는 전망이 제기된다. 당장은 추진이 되지는 않겠지만, 기금사업의 성과를 보여주기 위해 서는 충분히 예상 가능한 일이며, 복권기금 사업 초기 사랑티켓의 기금 원천 출처에 따른 혼선과 방향의 전환, 초기 복권기금 사업의 대상 혼선, 취약계층 개인을 대상으로 하는 바우처 카드 사업 보다 대상을 확대한 기획사업을 선호

4) 체육진흥기금 및 관광진흥기금은 매년 전입되는 것이 아닌 1회성이지만, 복권기금은 매년 전입되는 것이다. 또한 경륜경정수익 전입금도 매년 축소되어 29,244백만원(2014)→16,358백만원(2015)→

12,620백만원(2016)으로 2년만에 43% 수준으로 감소되었다.