여성의 정치참여에 관한 고찰

석사학위논문

여성의 정치참여에 관한 고찰

國民大學校 政治大學院

政治廣告弘報 專攻

소 광 희

2002

여성의 정치참여에 관한 고찰

指導敎授 김 형 준

이 論文을 碩士學位 請求 論文으로 提出함

2002年 月 日

국민대학교 정치대학원

정치광고홍보 전공

소 광 희

2002

소광희의

碩士學位 請求論文을 認准함

2002年 月 日

審査委員長 印 審査委員 印 審査委員 印

國民大學校 政治大學院

국 문 초 록

여성의 정치참여에 관한 고찰

21세기에는 사회의 다양화, 복잡화, 전문화, 세분화 현상이 심화되면서 생 활 패턴과 가치관의 변화가 현격하게 이루어질 것이다. 정보화 시대는 섬세 함과 창의력을 요구하며 환경, 사회복지, 교육문제 등 여성의 관심분야인 동 시에 여성의 전문성에 적합한 분야들이 삶의 질 향상이라는 필요성과 맞물 려 중요한 문제로 부각됨으로써 여성의 정치참여 활성화가 세계적 추세로 나타나게 되었다.

이러한 세계적 변화의 물결에도 불구하고 우리 나라의 경우는 아직도 여 성의 정치적 과소 대표성 문제를 해결해 내지 못하고 있다. 따라서 본 연구 에서 한국의 여성 정치가 잘 이루어지지 않는 이유에 대하여 살펴보고 그 개선방안을 제시하는데 그 목적이 있다.

먼저 한국의 여성정치 참여의 문제점에 대해 제도적, 문화적, 정치참여 의 식의 측면에서 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 제도적 측면에서 여성의 경제활동이 늘고 있지만 여성들의 고용을 보장하고 있는 법적, 제도적 장치가 취약하다. 법적으로 볼 때도 1선거구 1 인 선출의 소선거구제, 시민단체의 정치참여 불가, 기탁금제도 및 선거공영 제의 불완전성으로 인한 과도한 정치자금의 필요 등이 여성의 정계진출을 가로막고 있다.

둘째, 문화적 측면에서는 권위주의적 정치문화 및 남존여비와 같은 가부 장제의 전통으로, 여성정치시대를 여는 데 있어 가장 크게 작용하는 장애는 바로 가부장주의에 기초한 성차별적인 사회문화구조에 있다.

셋째, 정치참여 의식이 여성의 정치참여를 제한한다는 것이다. 흔히 여성 들은 정치에 무관심하고, 여성 자신이 정치에 참여하고자 하는 동기와 태도 및 능력이 부족하다고 인식하고 있다는 것이다.

위와 같이 여성이 정치에 참여하기 어려운 실정에서 여성들을 보다 정치 에 참여할 수 있도록 하는 방안으로는 다음과 같다.

첫째, 제도적 보완으로서, 정당차원에서의 공천할당제 외에, 선거제도에 있어서의 개혁이 필요하다. 현행 소선거구제에서는 소수세력의 정계 진출에 많은 장애가 되고 있으므로 중대선거구제로 개정하고, 기탁금제도를 검토하 여 기탁금의 액수와 반환사유를 완화하는 방향으로 개정하여 여성이 금력에 구애받지 않고 선거에 나설 수 있도록 해야 하며, 더 나아가서는 선거공영 제를 더 확대하여 정치자금의 부담을 대폭 줄여야 할 것이다. 또한, 정당법 에 광역의회 지역구 할당제의 노력사항을 의무사항으로 전환하고 기초자치 단체장, 국회의원에도 지역구 할당제를 도입하면서, 이를 제대로 이행하지 못한 경우 프랑스식으로 정당에 주는 국고보조금을 50%까지 삭감하는 방향 으로 정당법을 개정하는 것이 필요하다.

둘째, 시민 단체 및 지방자치단체의 지원 확대방안으로 여성 자신의 연대 와 결속이 매우 중요하다. 여성의 정치적 대표성 제고를 위한 여성단체들의 장기적 전략으로서는 여성의 정치적 과소 대표성이 민주주의 원칙에 위배되 며 국가발전을 지연시키고 평등개념을 저해하는 것이라는 점, 그리고 이를 시정해야 하는 당위성을 꾸준히 인식시키는 작업이 필요하다. 단기적 전략 으로는 정부 및 정당에 대한 압력단체로 활성화되기 위해 여성단체가 전문 성을 가지고 정치 세력화되어야 한다.

셋째, 여성의 정치참여의 저해요인으로 인식되고 있는 여성에 대한 성 역 할 고정관념을 타파하고 지방자치의 정착과 발전을 위해서는 의식이 깨어

있고 헌신적인 여성들이 영향력을 행사할 수 있는 다수가 되는 것이 매우 중요하다.

결론적으로 여성이 정치에 참여해야 하는 이유는 작게는 여성 자신의 문 제를 해결하고 보다 크게는 차별 없는 인류사회를 건설하기 위한 것이다.

여성이 겪고 있는 문제는 개인의 문제가 아니라 정치적인 것이며 그 해결도 정치적인 것으로부터 시작해야 한다. 여성문제를 정치적으로 해결한다는 것 은 곧 여성의 정치참여가 필요하다.

목 차

제 1 장 서 론 ··· 1

제 1 절 연구목적 ··· 1

제 2 절 연구방법 ··· 4

제 2 장 이론적 고찰 ··· 6

제 1 절 여성과 정치 ··· 6

1. 여성과 정치의 관계 ··· 6

2. 민주주의와 여성의 대표성 ··· 8

제 2 절 여성의 정치참여 ··· 17

1. 행정지도자로서의 여성참여 ··· 17

2. 지방자치와 여성참여 ··· 23

3. 여성참여의 필요성 ··· 27

제 3 절 여성참여를 위한 여성단체의 활동 ··· 31

1. 한국 여성운동의 역사 ··· 31

2. 여성단체의 정치참여 지원 현황 ··· 33

제 3 장 여성의 정치 참여 실태 ··· 37

제 1 절 한국여성 참여 실태 ··· 37

1. 지방의회 참여 실태 ··· 37

2. 행정기관 여성 참여 실태 ··· 42

제 2 절 외국의 여성정치참여 사례 ··· 46

1. 노르웨이 ··· 46

2. 스웨덴 ··· 49

3. 대만 ··· 50

4. 프랑스 ··· 52

5. 독일 ··· 55

6. 영국 ··· 59

제 4 장 여성정치 참여의 활성화 방안 ··· 63

제 1 절 문제점 ··· 63

1. 제도적 측면 ··· 63

2. 문화적 측면 ··· 70

제 2 절 활성화 방안 ··· 76

1. 제도적 개선방안 ··· 77

2. 문화적 개선방안 ··· 92

제 5 장 결 론 ··· 100

참고문헌 ··· 108

ABSTRACT ··· 120

표 목차

<표 1> OECD 국가의 HDI, GDI, GEM(2000) ··· 18

<표 2> 14대∼16대 여성국회의원 비율 ··· 21

<표 3> 여성의 위원회 여성위원 비율 ··· 22

<표 4> 여성의 위원회 참여율 ··· 23

<표 5> 지방자치단체의 사무 ··· 25

<표 6> 1995년과 1998년 지방선거의 여성의원 현황 ··· 38

<표 7> 2002년 지방선거의 여성의원 현황 ··· 40

<표 8> 연도별 여성공무원 증가 추이 ··· 43

<표 9> 계급별(일반직) 여성공무원 현황(1998년 12월 말) ··· 43

<표 10> 행정부소속 여성공무원 현황(1998년 12말) ··· 44

<표 11> 지방자치단체 여성공무원 현황 ··· 45

<표 12> 입법부․사법부 소속 여성공무원 현황 ··· 46

<표 13> 대만여성의 정치참여 현황 ··· 51

<표 14> 프랑스의 선거 및 선거구, 의석배분, 할당 ··· 54

<표 15> 독일 하원에서의 여성의원비율의 증가추세 ··· 57

<표 16> 영국 정당별 여성 하원의원 비율의 증가추이 ··· 61

<표 17> 선거제도별 여성의 하원 당선 비율 ··· 66

<표 18> 선거제도와 여성국회의원 비율 ··· 79

제 1 장 서 론

제 1 절 연구목적

선거는 대의제 민주주의 하에서 국민이 정책결정에 참여하는 가장 기본적 인 행위이며 주권행사의 구체적인 방법 중의 하나라고 할 수 있다. 즉 현대 민주정치 하에서 국민은 우선 대표자를 선출하고 다시 그 대표자로 하여금 정책결정과 집행에 참여하게 한다. 따라서 일반 국민은 원칙적으로 선거를 통하여 국정에 참여할 수 있게 된다.

주지하는 바와 같이 민주정치란 참여에 의한 정치이다. 즉 인간은 자신에 게 관계되는 문제의 결정에 참여함으로서만이 비로소 자유와 평등을 향유하 게 되는 것이므로 민주주의 기본요소는 바로 정치참여가 된다.

이와 관련하여 현행 헌법은 누구나 정치적 기본권에 있어서 평등하다는 점을 명시하고 있다. 그러나 보다 중요한 것은 이러한 형식적인 보장만이 아니라 실질적인 평등이 과연 구현되고 있는가 하는 점이다. 그 중에서도 특히 여성의 지방정치 참여가 문제인데, 대의정치의 이념이 주민 자신의 대 표를 통하여 자신의 의사를 표명하는 것이라면 여성이라는 신분에서의 대표 로서 여성이 지방정치에 참여할 필요성이 제기되는 것이다. 이와 같은 필요 성의 인식에서 정부는 ‘여성 발전기본법’ 제 15 조 및 국정과제에 의거, 여 성정치 참여 확대사업을 1999년도 최초로 정부예산에 반영하기도 하였다¹⁾.

1) 이와 관련하여 여성특별위원회는 여성의 정치참여확대사업의 종합적이고 체계적인 사업추진을 위하여 1999년도 당시 여성들의 정치참여 확대를 위한 사업계획으로 첫 째, 여성정치인력의 양성, 둘째, 여성의 정치참여 필요성에 대한 인식제고, 셋째, 정치 관계법 등 법․제도 개선 방안과 함께 유권자 의식개선사업 등 다양한 여성의 정치 참여 확대사업을 실시하였다. 대통령직속 여성특별위원회, 「여성백서」(1999), p.227.

그러나 정부의 이러한 노력에도 불구하고 그 동안 치러졌던 수차례의 지방 선거 등에 있어서 여성의 정치적 소외는 여전히 비민주적인 한국정치의 모 순으로 지적되고 있다.

지난 20여 년 동안의 변화를 살펴볼 때 한국여성의 지위와 관련해 법, 제 도적 차원의 변화는 획기적인 것이었다. 여성의 지위향상과 발전에 있어 아 시아 지역 모범국가로 선정되어 유엔에서의 위상을 떨치는가 하면 최근 ‘가 정폭력방지법’과 ‘남녀 차별 금지 및 구제에 관한 법률’ 제정 등 선진국에 전혀 뒤지지 않는 입법체계를 갖추고 있다. 그러나 이러한 노력에도 불구하 고 제도와 현실은 많은 차이를 보이고 있으며, 정치분야의 여성진출은 후진 국 수준을 벗어나지 못하고 있다.

이러한 한국여성의 위상은 유엔개발계획(UNDP)의 ‘인간개발보고서(2000 년)’에 나타난 지표들을 통해 알 수 있다. 인간개발지수(HDI)에서는 174개국 중 31위, 교육성취도에 있어서 남녀의 차이를 반영한 여성관련개발지수 (GDI) 역시 30위로 비교적 상위권에 속한다. 그러나 여성의 의회진출과 행 정관리직에의 참여도 등을 지표로 한 여성신장권한척도(GEM)에서는 70개 국 중 63위에 그쳐 하위권에 머무르고 있다. 이는 한국여성의 교육수준은 남성과 대등할 정도로 많이 높아졌으나 국회의원이나 공무원 등(행정관리직 및 전문기술직) 정책결정과정에 참여하고 있는 여성들의 비율이 매우 낮은 현실을 그대로 보여주고 있다. 그 어느 때보다도 여성의 정치참여가 지니는 중요성을 감안할 때, 한국 여성의 저조한 정치참여 현실은 여성 자신 뿐 아 니라 국가사회 발전을 위한 걸림돌이 아닐 수 없다.

우리 나라의 경우 뿌리깊은 유교 전통아래서 여성의 사회참여가 배타시되 는 분위기와 현실 속에서 최근 들어와서는 적극적인 여성의 참여욕구 및 여 건이 조성되고 있다. 또한 21세기를 살아가는 우리는 산업사회에서 정보화

사회로 나아가고 있으며 여성의 사회참여 기회는 자녀수의 감소, 교육 수준 의 향상 등으로 확대되고 있다. 아울러 여성의 능력향상과 더불어 정책참여 의 기회도 점차 늘어나고, 지방화 시대를 맞이하여 정부나 지방자치단체들 도 여성에 대하여 많은 관심을 가지고 노력을 기울이고 있다.

미국의 경우만 보더라도 2002년 11월 미국 중간선거에서 여성 주지사 후 보들이 주목을 받았다. 6일 열린 2개주 주지사 예비선거에서 여성이 선두권 을 이룬 데다 다른 주에서도 10여명의 여성 후보가 선전하였다.

워싱턴 소재 아메리칸 대학의 여성정치연구소 캐런 오코너 소장은 “유권 자는 여성이 보다 도덕적이고 윤리적이라고 보고 있다”며 “올해 주지사 선 거에서는 여성의 해를 맞게 될 것”이라고 밝혔다²⁾.

하지만 한국의 여성 정치참여 실태는 각 정당에서 다양한 여성정책을 제 시하며 여성의 표 모집에 주력하고 있는 경우에도 실제 공천과정에 있어서 는 경험부족, 당선불가 등을 내세우며 여성을 공천에서 누락시키는 소극적 자세를 보이고 있어, 여성 스스로가 후보로 나서기를 꺼렸을 뿐 아니라 여 성계 또한 여성후보를 찾는데 커다란 어려움을 겪고 있는 상황이다. 물론 정치관계법 개정으로 비례대표 여성 30% 할당제가 법제화된 이후, 16대 국 회의원 선거에서 여성의 국회진출이 다소 약진을 보이기는 했으나, 과거와 비교해 볼 때 부분적인 변화일 뿐, 제도 자체의 실효성 면에서는 아직 많은 개선점이 요구되고 있다.

따라서 본 논문에서는 전반적으로 부진한 한국 여성의 정치참여 실태를 살펴보고, 이러한 상황을 초래한 요인들을 살펴보고 이러한 문제점들 가운 데 정치에 참여하는 여성의 위치를 어떻게 극대화할 것인가를 살펴보고자 한다. 또한 지방자치 및 국회의원 선거에서의 여성정치참여의 실태 및 문제

2) 세계일보, 2002. 8. 6 일자.

점을 분석함으로써 효과적인 활성화 방안을 모색해보고자 한다.

제 2 절 연구방법

현대사회에서 여성지위에 대한 중요한 지표 중 하나가 여성들의 정치 및 공공분야에 대한 진출비율이라면, 최근 여러 나라 여성들의 정치영역에서 지위는 크게 높아지고 있는 것이 사실이다.

프랑스의 경우, 지난 해 프랑스는 주민 15,000명 이상의 코뮌에서 44명의 여성 시장이 배출되었고, 시의원의 비율도 22%에서 47.5%로 급증하였다.

이는 프랑스가 하원의 여성위원 비율이 10%에도 못 미쳐 유럽국가 중 최하 위권의 여성 저대표국이라는 현실을 타개해 보려고, 2000년 6월 죠스팽 총 리가 주도하여 각급 선거의 입후보자수를 남녀 동수로 하는 선거법을 개정 (파리테법, 2000년 6월)한 성과에 힘입어 얻어진 것이다. 이러한 정치적 영 역에서의 변화는 프랑스는 물론 여러 다른 나라들의 여성의 취업현실, 임금 불평등 및 업무 차별, 육아 및 가사분담 문제와 같은 경제, 사회, 문화 등 모든 영역에 상당한 영향을 줄 것으로 전망되고 있다.

그러나 반면, 지금까지 우리나라는 아시아 신흥공업국가 중 경제적으로 상위권에 속하면서도 여성의 정치, 사회 분야의 참여도는 여전히 최하위권 에 머물러 있다. 여성의 지방의회 참여 비율은 광역의회 5.9%, 기초의회 1.6%에 불과하며, 5급 이상 일반 행정직의 여성비율도 4.4%에 그쳐, 스웨덴 을 비롯한 북유럽 국가들에 비해서는 물론이고 아시아 각 국과 비교해도 그 수준이 지극히 낮다.

현대사회가 점점 정치과정을 통해 다양한 사회적 욕구가 충족되고, 문제 는 해결된다라는 정치의 일상화의 흐름에 입각해서 볼 때, 인구의 50%의

여성이 이렇게 정치과정에서 소외되고 있음은 그만큼 여성과 관련된 정치, 사회, 경제적 문제들이 정치적 이슈화되지 못하고 있을뿐더러, 이를 정책으 로 구현하는 것이 근원적으로 어려운 구도라는 뜻과 같다.

본 논문은 지방화시대를 맞아서 지역과 지역여성의 궁극적인 발전을 위해 서는 여성의 참여가 절대적으로 필요하다는 전제 하에 여성의 정치참여 활 성화를 위한 구체적인 방안을 모색하고자 하였다.

연구방법은 문헌연구를 기초로 하고 있으며, 기존의 여성정치참여에 대한 이론적 고찰은 기존의 문서들을 참고하였다. 또한 노르웨이, 스웨덴, 프랑스, 대만, 영국, 독일 등 외국의 여성정치참여 사례를 살펴보기 위하여 비교연구 의 방법을 사용하였다.

본 논문의 제 2 장에서는 여성의 정치참여에 대한 이론적 고찰로서 여성 과 정치와의 관계, 지방자치와 여성의 정치참여와의 관계, 여성참여의 필요 성을 살펴보고, 제 3 장에서는 여성의 정치참여 실태를 지방의회의 참여실 태, 행정기관에서의 여성의 참여, 또한 여성정치 참여 확대를 위한 여성단체 의 활동 실태를 알아보고자 한다. 특히, 지방정치에서의 여성의 참여 실태를 살펴보기 위하여 지방의회 선거가 있었던 1995년, 1998년, 2002년을 기준으 로 시계별 연구(Chronological study)방법을 택해 각 선거별로 차이점과 유 사점에 대해 조사하였다. 제 4 장에서는 여성정치 참여의 문제점과 활성화 방안을 제도적 측면, 문화적 측면으로 분류하여 제시하였다. 마지막 제 5 장 은 결론 부분으로 여성 정치 참여에 대한 전망과 제언을 중심으로 마무리 하였다.

제 2 장 이론적 고찰

제 1 절 여성과 정치

1. 여성과 정치의 관계

정치는 인간의 삶을 규정하고 자유를 제약하며 두 사람 이상의 상호행동 은 반드시 정치적 관계를 수반하는 등 인간의 사회적 생존의 본질을 일컫는 것이다. 인간은 그 누구도 정치의 영향력에서 벗어날 수 없으며 삶의 다양 한 조건들은 정치에 의해서 규정되고, 정치에 의해서 제도화되는 틀 내에 존재할 수밖에 없다.

결국 정치란 국가와 지방정부 등 크고 작은 사회의 단위별로 추구하는 사 회적 목표를 달성하고자 하는 집합적 노력을 제도적으로 만들어 가는 과정 이라고 할 수 있다. 가정이라는 사회의 기초단위에서부터 국가라는 광범위 한 사회에 이르기까지 크고 작은 사회 단위들은 서로 유기적인 관계를 가지 고 있기 때문에 전체 사회의 목표를 위해 하위단위까지 일관된 절차를 개발 해내는 것은 제도적 세련화와 합리적 산물이기도 하며, 이러한 일들을 정치 적인 일이라고 할 수 있다.

데이비드 이스턴(David Easton)에 의하면 정치란 “인간이 추구하는 가치 의 권위적인 분배와 관련된 권력과 활동”이라고 주장하였다. 인간이 추구하 는 가치는 무한하고 분배할 수 있는 가치는 희소할 때 갈등과 대립현상이 분쟁과 혼란을 일으키므로 첫째, 최종적인 가치분배기능을 행사할 제도와 절차가 필요하며, 둘째, 그 분배행위는 구속력을 발휘하기 위하여 권위적(공

정하고 정의로운)이어야 한다고 주장하였다.³⁾ 그렇다면 가치분배가 특권층 에게 제한되느냐, 전체 구성원에게 공정하게 이루어 지느냐와 최종가치분배 기능을 수행하는 제도와 절차에 모든 구성원의 대표성이 보장되고 있느냐에 따라서 민주정치를 가늠할 수 있을 것이다.

로버트 달(Robert Dahl)은 정치를 권력개념으로 보고 권력의 형성, 배분, 행사과정을 분석하는 학문이 정치학이라고 하였다.⁴⁾ 그렇다면 과연 누가 권 력을 형성하고 배분하고 행사하느냐의 문제를 두고 볼 때 다수의 남성 엘리 트와 극히 소수의 여성 엘리트가 권력행사의 주역이 되고 있는 현실에서 남 녀간의 대표성의 불균형을 찾을 수 있다.

정치에서의 여성의 소외는 특히 민주주의의 원리와 밀접하게 연결되는 평 등주의의 관점에서 보면 우리의 정치문화는 성에 따라 심각한 차이를 보이 고 있다. 정치에서의 여성의 배제는 삶의 경험에서 소외되고 있다는 그 본 질적인 면에서 뿐만 아니라 이것이 성 불평등을 나타내는 중요한 변수가 된 다는 점에서 더 큰 의미를 가지고 있다. 남녀간 정치권력의 배분이 불평등 하며 여성의 정치적 대표성도 남성보다 현저하게 낮은 것은 사회 곳곳에 불 평등 현상이 만연하고 있다고 볼 수 있는 척도가 되는 것이다. 따라서 정치 영역에서의 여성의 소외와 차별은 경제적 영역을 비롯한 다른 사회적 영역 에서도 여성의 소외와 차별을 드러내는 것이라고 할 수 있다.

여성이 개인의 일상사를 지배할 만큼 중요한 정치적 권력으로부터 소외되 고 배제되어 온 이유는 고대 국가로부터 내려온 정치의식에서의 성차별에서 기인한다. 전통적인 견해에서 여성은 정치에 관심이 없을 뿐 아니라 그 정 치적 의견이 남성에 종속되어 있어서 독립성이 없으며, 후보 선택 기준이 3) David Easton, "Political Science", in David Dills(ed.), International Encyclopedia of

the Social Science, Vol. 10. (New York : Macmillan, 1968), pp.285-288.

4) Robert Dahl, Modern Political Analysis (Englewood Cliffs, N. J : Prentice Hall, 1976), pp.26-28.

인물이나 외모에 치우치는 등 합리적이지 못하며, 정치성향이 보수적이고 남성에 비해 정치참여는 소극적이라는 통념이 지배적이다. 이러한 사회적 통념은 실제로도 여성이 정치나 중요한 사회적 이슈에 관해서 남성에 비해 덜 관심을 보이며, 여성의 현실적인 정치감각도 남성에 비해 떨어지는 것이 어느 정도 사실로 확인되어서 이러한 통념을 뒷받침 해주고 있다.

여성이 정치적으로 열등하다는 생각은 고대의 아리스토텔레스 이래로 많 은 사상가들이 여성을 남성에 의한 피지배계급으로 분류하는 정치의식의 성 차별적 요소로 인해 20세기까지 유지되어 왔다. 그러나 Mill, J. S.은 「여성 의 예속(Subjection of Women)」에서 여성의 예속이 자연적 산물이 아니라 사회 문화적 환경의 결과임을 밝혔고, Mead, M.는 원시사회의 비교연구를 통해 밀의 주장을 인류학적으로 입증하였다. 즉, 여성이 비정치적이라는 의 식에서의 성차별은 남성지배의 인류사가 만들어 낸 허구라는 것이다. 이렇 게 사회 저변에 깔려있는 정치의식에서의 성 차는 정치가 남성의 전유물이 며 여성은 이러한 정치적 영역을 침범해서는 안 된다는 의식을 여성 스스로 에게 내면화시키고, 이에 따라서 정치에 대한 여성의 자각이 부족해지고, 정 치문제에 대한 쟁점화에 서툴게 되며 그에 따라서 여성에게 주어진 정치적 권리를 망각하게 되는 결과를 초래한 것이다.

2. 민주주의와 여성의 대표성

서양여성은 1세기 전부터, 한국여성은 반세기 전부터 참정권을 쟁취하였 으나 아직도 남성의 정치권력 독점과 여성의 엄청난 저대표성(低代表性)이 오늘의 현실이다. 이러한 현실은 비단 후진국뿐만 아니라 선진국, 민주주의 국가, 자본주의 국가, 사회주의 국가 할 것 없이 정치․경제체제의 성격을

불문하고 정도의 차이는 있어도 세계적인 보편적 현상이다.

1985년 유엔보고서에 의하면 세계 인구의 반을 차지하는 여성인력이 세계 노동시간의 2/3를 충당하면서도 세계수입의 1/10만의 수혜자이며, 세계자산 의 약 1%를 소유하고, 정치요직은 불과 6%만을 점유한다고 하였다.⁵⁾ 그 후 10여 년이 지난 오늘에도 정치분야로의 진출이 겨우 11% 내외밖에 증가되 지 않았다.⁶⁾

산업화와 민주화 과정에서 여성의 사회․경제적 지위가 상당히 신장된 것 은 사실이다. 그러나 유독 정치분야에서는 여성의 정치가 부진하다. 43개국 에서의 여성의 정치참여에 관한 최근 연구에서 여성이 남성과 동등한 정치 적 지위, 접근 기회, 영향력을 가진 국가가 하나도 없다는 결론을 내린 바 있다. 과거 역사를 회고할 때 동서양을 막론하고 역사의 어려운 고비마다 여성의 숨은 역할과 기여를 우리는 잘 알고 있다.⁷⁾ 그럼에도 불구하고, 국 제연맹(IPU) 주관 하에 이루어진 1996년 세계국가통계에 의하면, 현대정당 정치에서 선거운동 자원봉사활동에는 거의 모든 여성들이 동원되고 있지만 정책결정과정에 참여하는 정당고위직에는 여성참여율이 평균 15% 정도이며 의회에 진출한 여성의 비율도 평균 11% 내외에 그친다고 한다.⁸⁾

대부분 국가의 헌법에는 법 앞의 평등원칙이 보장되어 있으나 법과 현실 5) China Post, June 22, 1985 ; Chou Biher et al., Women in Taiwan Politics (

London : Lynne Rienner, 1990), pp.1-2에서 재인용.

6) Inter-Parliamentary Union(IPU), Men and Women in Politics : Democracy Still in the Making, a World Comparative Study (Geneva : IPU, January , 1997), p.84.

1997년 1월 기준으로 상․하 양원 합해서 평균 11.7%이며 하원 혹은 단원(單院)만은 12.0%이고 상원은 9.8%로 되어 있다.

7) 17세기의 영국 여성, 18세기의 프랑스 여성, 19세기의 미국 여성, 20세기의 러시아 여 성들이 혁명을 승리로 이끄는 데 밑거름이 되었고 1950년대 공산권의 성장전략도 여 성노동력의 확대로 가능했으며, 오늘에 이르기까지 후진국가의 근대화과정에서도 여 성인력의 동원 없이는 소기의 목적을 달성할 수 없었을 것이다. 정한구, “사회주의 경제의 변천과 국제질서”, 이상우․하영선 편, 「현대국제정치학」 (서울 : 나남, 1992), p.329.

8) IPU, op. cit., pp.14-15, 83.

사이의 괴리가 너무나 크다. 정치분야에서의 남녀간의 현격한 불평등은 자 유, 평등, 기회의 균등을 기본이념으로 하는 민주주의 원칙과도 정면으로 상 반되는 현상이다. 따라서 지구상의 모든 국가에서 부르짖는 민주주의란 남 성을 위한 남성의 수식어에 불과하다. 21세기 정보화시대에는 환경, 정보, 평화, 빈곤문제와 같은 새로운 정치적 이슈 등에 대처해 나가려면 기존 남 성 코드만으로는 어려울 것이며 그 동안 낭비하고 사장해 온 여성의 인적 자원을 동원하여 여성 특유의 자질과 능력을 활동할 수 있는 방안을 강구해 야 할 것이다.

그간 여성의 정치참여문제는 남성학자 중심의 정치학 연구대상에서 관심 밖의 분야였으며 오히려 이 분야에 대한 연구자들을 과소 평가하는 경향도 없지 않다. 그 동안의 연구동향을 살펴보면 1960년대까지는 19세기말에서 20세기 초의 여성참정권투쟁사에 연구가 집중되었고, 1960년대 후부터는 비 교적 여성과 정치분야에 대한 자료가 양산되기 시작하였으나 경험적이거나 이론적 연구라기보다는 단순한 서술적 연구에 그쳤고 특수 범주로 간주되었 다. 1970년대부터 ‘여성의 사회화’, ‘여성의 정치행태’, ‘역할갈등’, ‘여성의 정 치적 역할’ 등에 관한 실증적, 계량적 분석을 하게 되었고 그 후 이른바 페 미니즘(feminism) 이론이 전개되어 정치분석의 핵심을 여성문제로 설정하고 성차별의 관점에서 정치적 분석을 시도함으로써 남성중심의 정치․사회․경 제체제에 도전하게 되었다.⁹⁾ 1990년대에는 정치는 공공분야에만 국한되는 것이 아니라 모든 삶의 영역과 관련이 있다는 시각, 즉 여성의 모든 경험은 정치적인 것(personal is political) 이라고 주장하게 되었다. 따라서 개인의 사적 영역이건 공적 영역이건 정치적인 것이라는 명제 하에 전통적 정치학 연구 대상인 평등, 자유, 대표성 개념 뿐 아니라 가족, 성 문제, 출산, 자녀 9) Valerie Bryson, Feminist Political Theory (New York : Paragon House, 1992)

pp.2-3.

교육 등까지 정치분석에 포함시켜야 한다는 주장을 하게되었다.¹⁰⁾

본 연구에서는 먼저 여성의 정치적 대표성 문제를 민주주의 이념과 연계 시켜 이론적, 경험적 당위성에 대해 살펴보고자 한다.

(1) 여성 대표성에 대한 규범적 당위론

민주주의 이념과 원리를 다시 상기해 본다면 자유와 평등사상, 인간존중 사상, 그리고 주권재민사상, 기회의 균등, 다수결 원칙과 소수권리 존중원칙 등을 들 수 있다.¹¹⁾ 따라서 성차별에 의한 여성참여의 배제는 정치적 대표 성과 평등사상과 기회균등원리에 위배될 뿐 아니라 인간존중사상이라는 민 주주의 이념에도 상반되는 인권문제이기도 하다.

이론적으로 대의정치의 정통성은 국민의 대표성에서 찾을 수 있다. 그 이 유는 입법부란 모든 사회집단별 의사가 대의원에 의하여 대변되는 기구이므 로 사회계층 분포도의 축소판이어야 한다. 그러나 한나 피트킨스(Hanna F.

Pitkins)는 첫째, 과연 모든 사회계층이 정치적 의미를 갖느냐는 문제와, 둘 째, 정치지도자들이 반드시 그들과 생각을 공유하는 사회집단을 대변해 준 다는 보장이 있느냐 하는 문제를 제기하였다.¹²⁾ 즉, 여성은 정치적 집단화가 가능한지, 그렇다면 여성정치지도자들이 여성의 권익을 대변할 수 있는지에 대한 물음이었다.

이와 관련하여 버지니아 사피로(Virginia Sapiro)는 성별 집단 간에는 정 치적 가치관, 사고방식, 행동양식에서 확연히 차별화 된다고 주장하면서 여

10) Jane S. Jacquette(ed.) Women in Politics (New York : John Wiley & Sons, 1974), p.ⅹⅹⅻ.

11) 이범준․신승권, 「정치학」 (서울 : 박영사, 1996), pp.233-291.

12) Hanna F. Pitkins, The Concept of Representation (Berkeley : University of California Press, 1967), pp.86-91.

성집단은 정치적 집단화가 가능하며 여성의 권익을 대변할 수 있다고 주장 하고 있다.¹³⁾ 한국 여성학자들의 연구에서도 사피로와 같은 결론을 구체적 인 통계로 제시하고 있다.¹⁴⁾ 또한 여성정치엘리트가 여성 이슈에 더 큰 관 심을 갖고 있으며 여성 대표가 없었다면 여성문제는 남성정치인의 우선 순 위에 뒤로 처졌을 것이라는 주장도 있다.¹⁵⁾

피터 바크라크(Peter Bachrach)는 여성대표성의 문제를 또 다른 관점의 규범적 이론으로 설명하였다. 고전적 민주주의 이론에 의하면 공공이익은 건전한 정책결정과정을 통해서, 그리고 폭넓은 대중참여로만 보장받을 수 있다는 것이다. 즉, 정치과정 전반에 대한 시민의 참여는 개개인의 능력을 정치체계에 투입할 수 있다는 측면에서 민주주의의 필수조건이라는 주장이 다. 따라서 공직에서의 여성배제는 인구반수의 인적 능력 발휘의 기회를 박 탈한다는 의미이며 그러한 상황에서는 민주주의 제도가 근본적으로 ‘작동이 안되고 있음’을 반증한다고 하였다.¹⁶⁾ 또한 정치체계에서의 여성의 저대표성 은 민주주의체제의 정통성 위기를 자초하는 것과 같다고 수전 캐롤(Susan J. Carroll)은 주장하였다.¹⁷⁾ 즉, ‘누가’ 정치엘리트를 구성하느냐에 따라서

13) Virginia Sapiro, “Research Frontier Essay : When Are Interest Interesting? the Problem of Political Representation of Women", American Political Science Review, Vol. 75, No. 3(September 1981), p.703.

14) 주준희, “한국도시여성의 정치의식”, 「사회전환기의 정치와 여성의식」 (한국여성정 치문화연구소 제4회 학술세미나 논문, 1990. 7. 12) ; 여성유권자연맹 서울지부, 「우 리 나라 여성의 정치의식에 관한 조사보고서」, (1988. 8) ; 김정숙, “유권자의 정치의 식 선진화”, 「여성과 정치」 (서울 : 한국정치문화연구소, 1992) 등.

15) Karin L. Tamerius, "Sex, Gender, and Leadership in the Representation of Women", in Georgia Duerst-Lahti and Rita Mae Kelly(eds.), Gender Power Leadership, and Governance (Ann Arbor, Mich. : The University of Michigan Press, 1995), pp.103-104.

16) Peter Bachrach, The Theory of Democratic Elitism : A Critique (Boston : Littel, Brown Co., 1967), p.3.

17) Susan J, Carroll, “Women Candidates and Support for Feminist Concerns : The Closest Feminism Syndrome", Western Political Quarterly, Vol. 37, No. 2(June 1984), p.317.

정권의 정통성이 결정되므로 남성중심의 통치기구는 합리적 민주주의 기능 을 수행할 수 없으며 남녀의 동등한 대표성의 실현으로만 가능하다는 결론 이다.¹⁸⁾

(2) 여성 대표성에 대한 경험적 당위론

여성이 정치과정에 더 많이 참여해야 할 이유는 규범적, 이론적 당위성뿐 만 아니라 경험적, 현실적인 당위성 때문이기도 하다. 정치․경제․사회적 이슈에 대한 여성의 시각과 정향은 남성과 다르다는 것이 증명되었다. 1970 년대까지의 연구결과에서는 정치적 이슈에 대한 입장과 투표행위에서 남녀 간의 차이가 별로 크게 부각되지 않았으나 굳이 차이가 있다면 여성이 남성 보다 더 보수적이라는 정도의 차이점이 지적되었다.¹⁹⁾

그러나 1980년대부터 미국과 유럽에서 정치적 이슈에 따라 남녀간의 정치 정향이 뚜렷하게 차별화되었고,²⁰⁾ 특히 여성의 경제적, 심리적 자신감과 독 립심이 증대되면서 남녀간의 정치정향의 차이는 더욱 두드러지게 되었다고 한다. 그러기 때문에 여성의 소리는 여성지도자에 의하여 대변되어야 하는 것이 당연한 귀결이다.²¹⁾

여론조사와 투표성향분석을 통해서 여성의 정치정향에 관한 연구결과 여 18) Mary Lon Kendrigan, Political Equality in a Democratic Society (Westport, Conn. : Greenwood, 1984) ; R. Darcy et al., Women, Elections, and Representation (New York : Longman, 1987), p.14.

19) Maurice Duverger, The Political Role of Women (Paris : UNESCO, 1955), pp.45-73 ; Henry C. Kenski, "The Gender Factor in a Changing Electorate", in Carol M. Mueller(ed.), The Politics of Gender Gap : The Social Instruction of Political Influence (Beverly Hills, Calif. : Sage, 1988), pp.38-60.

20) Emily Stoper, “The Gender Gap Concealed and Revealed", Journal of Political Science, Vol. 17, No.1-2(Spring 1989), pp.50-62.

21) Susan Carroll, "Women's Autonomy and the Gender Gap", in C. M. Mueller(ed.), op. cit., pp.236-237.

성의 정치정향은 일반적으로 보수적, 도덕적, 온정적, 이상주의적, 그리고 평 화지향적 이라고 평가되고 있다. 모리스 뒤베르제(M. Duverger)에 의하면 공산당과 사회당은 여성에게 정치참여의 기회를 적극적으로 허용하는 정당 임에도 불구하고 프랑스 여성은 중도정당이나 카톨릭정당을 선호하는 성향 이 드러났고,²²⁾ 독일에서도 바이마르 공화국 당시 나치당이 등장하기까지 중도정당을 지지하였다고 한다.²³⁾ 그와 같은 보수적인 여성의 투표성향 때 문에 프랑스, 독일, 스페인, 이탈리아 등에서 공산정권 수립을 저지할 수 있 었다고 한다.²⁴⁾

한국의 국민의식조사에서도 대북 쌀 지원과 관련하여 여성들은 군량미로 전환이 되는 한 ‘반대’, ‘무조건 반대’를 합하여 83.9%가 쌀 지원에 거부반응 을 보였고, 인도적 차원의 지원이 불과 8.3%로 나타남으로써 여성의 보수적 인 반공성향을 보여주고 있다.²⁵⁾ 미국여성들에 관한 연구에서도 일반적으로 여성들은 과거에 금주법을 적극 지지하고 도박이나 사창제도를 반대하여 평 화정책을 표방하는 후보자를 선호한다는 것이 드러났다.²⁶⁾ 또한 여성은 일 반적으로 외교정책과 관련하여 호전적 정책이나 핵무기 사용을 반대하는 성 향을 띤다고 하여 남성보다 더 평화지향적이며 도덕적인 요인을 중시한다는 분석이 나왔다.²⁷⁾

사피로는 여성정치정향의 윤리적, 보수적 성향이 ‘모성’ 혹은 ‘어머니’의 역

22) Maurice Duverger, op. cit., pp.143-145.

23) Herbert Tingsten, Political Behavior Studies in Election Statistics (London : P.

S. King and Sons, 1937), p.47.

24) Marcelle S. Devaud, "Political Participation of Western European Women", Annals of the American Academy of Political and Social Science, Vol. 372(1968), p.61.

25) 세종연구소, 「‘96 국민의식조사」 (성남 : 세종연구소, 1996), p.184.

26) Martin Gruberg, Women in American Politics (Oshkosh, Wis. : Academia Press, 1968), p.15.

27) Lois L. Duke (ed.), Women in Politics : Outsiders or Insiders? (Englewood Cliffs, N. J. : Prentice-Hall, 1993), p.30.

할에서 기인한다고 분석하였다. 즉, 여성이 남성보다 더 보수적이고 도덕적 측면을 중시하는 것은 가정에서 자녀에게 전통적인 윤리관, 가치관을 교육 시키는 이른 바 자녀에 대한 사회화의 매개체 역할 담당자이기 때문에 그러 한 성향이 나타날 수 있다는 견해이다.²⁸⁾

정치이슈에 대한 여성의 보수적, 윤리적 접근과는 모순되는 듯한 또 다른 여성의 성향은 사회․경제정책과 관련된 이슈에 대하여 남성보다 더 진보적 태도를 보인다는 점이다. 여성의 주요 관심분야가 환경보호, 사회복지, 빈곤, 인권, 양육, 군축, 기회균등, 물가, 주택 등에 집중됨으로써 남성보다 더 인 도주의적, 사회복지 지향적, 온정적 성향이 두드러지게 나타나는데 이것 역 시 가정에서의 양육자로서의 역할 때문이라는 주장이 있다.²⁹⁾ 한국에서도 토지개념과 노사분규에 관한 여론조사에서 토지의 과잉소유를 막아야 한다 는 진보적 입장을 더 많은 여성(76.8%)이 지지하는 것으로 나타났다.³⁰⁾ 따 라서 정책결정과정에서 더 많은 여성이 고위직에 참여했다면 사회복지의 규 모가 더 확대될 수도 있고 더 공평하고 인간적인 정치가 가능했을 것이라고 생각할 수도 있다.

그러므로 가정이라는 여성의 사적 영역의 역할이 정치이슈에 대한 정향형 성에 영향을 미친다는 결론을 내릴 수 있다. 그럼에도 불구하고 남성중심사 회에서 여성의 활동을 무조건 사영역화하여 여성이 제기하는 이슈에 대한 정치적 해결의 필요성을 인정하지 않고 있는 현실은 속히 시정되어야 하는 것이다.

여성의 정치성향에 관한 부정적 시각도 있다. 레인(R. Lane)에 의하면 여

28) Virginia Sapiro, The Political Integration of Women : Role, Socialization, and Politics (Chicago : University of Illinois Press, 1983), p.158.

29) Ibid., p.147 ; Lois L. Duke, op. cit., p.44.

30) 손봉숙․김은주, 「6.27 지방선거와 남녀후보자 : 정치의식 및 충원 과정 연구」 (서 울 : 여성정치연구소, 1995), pp.37-39.

성은 행동반경이 좁고 한정된 사회경험 때문에 한정된 가치를 추구하게 되 므로 도덕주의적 성향을 띠게 되며 또한 갈등구조의 복잡성에 대한 몰이해 때문에 평화지향적인 성향을 보이므로, 순진하고 이상주의적이며 단순한 사 고의 소유자인 여성은 국방이나 외교업무에 관한 정책결정직책에서 배제되 어야 한다는 것이다.³¹⁾ 그러나 법률가는 법적인 시각으로, 의사는 의학적 시 각으로, 예술가는 미적 시각으로 세상을 바라보듯이 여성은 가정중심의 시 각에서 정치이슈에 대한 접근이 가능하며 그 결과 남성과는 뚜렷이 다른 정 치정향을 나타내고 있으며 바로 그러한 정치정향을 정책으로 전환시키기 위 하여 여성의 대표성이 제도적으로 보장되어야 한다.

굳이 연구결과에 의존하지 않아도 흔히 남성은 자기 중심적이지만 여성은 상대방을 깊게 의식하며 자연과 인간을 정복하기보다는 화해와 공존, 평화 를 추구하고 남성보다 더 윤리적이고 인간적이라고 남녀간의 차이를 서술한 다.³²⁾ 그리고 여성은 갈등관계보다 협상과 타협지향적이고 논-제로-섬 (non-zero-sum) 게임으로 중도적 해결책을 모색하려는 성향이 있으며 권력 지향적이거나 경쟁적 정치성향이 아니라는 주장도 있다.³³⁾ 그러한 여성잠재 력에 정치적 의미를 부여하고 그에 따라 새로운 정치문화, 정치철학이 형성 된다면 질적 정치발전이 가능할 것이다. 즉, 여성정치엘리트의 수가 확대되 면 정치에 새로운 구상과 새로운 역할모델을 투입시킴으로써 전통적 정치개 념과 패러다임을 바꾸어 놓을 수 있음을 의미한다.

국가마다 여성단체들은 여성문제를 정치적 안건화 하려는 데 초점을 맞추 고 있다. 예를 들어서 미국여성들이 낙태법에 대한 찬반논쟁을 정치화시키 31) R. Lane, Political Life (New York : Free Press, 1959), p.213. Sapio(1983), op. cit.,

p.149에서 재인용.

32) 한상진, “‘90년대의 정치와 여성 참여”, 「90년대와 여성정책」 (서울 : 한국여성정치 연구소, 1996), p.24.

33) Carol Giligan, In a Different Voice : Psychological Theory and Women's Development (Cambridge, Mass. : Harvard University Press, 1982)

고 있고, 한국에서도 여성단체들이 조직적․체계적․지속적인 운동을 통해 가족법 개정, 고용평등법, 가정폭력, 탁아시설 등의 문제를 입법화시키는 데 노력해 왔다. 그리하여 여성들도 점차 정치세력화하여 정치과정에서 당당한 이익집단으로 자리를 잡아가고 있다.

이와 같이 남녀의 시각차이, 가치의 우선 순위의 차이, 정치정향의 차이가 뚜렷한 만큼 여성의 대표성은, 남녀의 각기 다른 가치를 정치체계에 정확하 게 투입해야 한다는 민주주의 이론에 입각한 당위성뿐 아니라 실증적 당위 성 때문에라도, 시급히 실현되어야 할 과제이다. 수적으로 남녀간의 균형된 대표성(descriptive representation)이 보장된다면 여성계층의 관심분야까지 정치체계에 투입되어 정치의 질적 향상을 초래하는 본질적 대표성 (substantive representation)이 실현될 것이다.

제 2 절 여성의 정치참여

1. 행정지도자로서의 여성참여

대한민국은 1948년 7월 17일 헌법의 제정을 통해 남녀의 평등을 확실하게 규정하였으나 아직도 민법 규정을 비롯한 여러 부분의 법규정은 조선시대의 남존여비 사상의 잔재가 엄연히 존재하고 있으며, 생활의 밑바탕에 흐르는 사회적․정치적 문화의 흐름은 끊임없이 여성을 제약하고 있다.

이러한 한국여성의 위상은 유엔개발계획(UNDP)의 「인간개발보고서(2000 년)」에 나타난 지표들을 통해 알 수 있다. 인간개발지수(HDI)에서는 174개 국 중 31위, 교육성취도에 있어서는 남녀의 차이를 반영한 남녀평등지수 (GDI) 역시 30위로 비교적 상위권에 속한다. 그러나 여성의 의회진출과 행

정관리직에의 참여도 등을 지표로 한 여성권한척도(GEM)에서는 70개국 중 63위에 그쳐 하위권에 머무르고 있다. 이는 한국여성의 교육수준은 남성과 대등할 정도로 많이 높아졌으나 국회의원이나 공무원 등(행정관리직 및 전 문기술직) 정책결정 과정에 참여하고 있는 여성의 비율이 매우 낮은 현실을 그대로 보여주고 있다.

<표 1> OECD 국가의 HDI, GDI, GEM(2000)

구분 ^{인간개발지}

수(HDI)

여성개발지 수(GDI)

여성권한척 도(GEM)

국회여성비 율

행정관리직 여성비율

전문기술직 여성비율

한국 31위 30위 63위 4.0% 4.7% 31.9%

호주 4 3 11 25.1% 24.0% 44.4%

오스트리아 16 16 12 25.1% 27.3% 47.3%

벨기에 7 7 10 24.9% 30.2% 47.1%

캐나다 1 1 8 22.7% 37.3% 52.2%

덴마크 15 14 4 37.4% 23.1% 54.1%

프랑스 12 11 - 36.5% 25.6% 62.7%

독일 14 15 6 9.1% - -

아이슬란드 5 5 2 6.3% 22.0% 44.9%

이탈리아 19 19 31 10.0% 53.8% 17.8%

일본 9 9 41 9.0% 9.5% 44.0%

멕시코 55 50 3 18.0% 20.7% 40.2%

네델란드 8 8 7 32.9% 22.8% 45.7%

뉴질랜드 20 17 9 29.2% 36.6% 51.5%

노르웨이 2 2 1 36.4% 30.6% 58.5%

스웨덴 6 6 3 42.7% 27.4% 48.6%

스위스 13 13 14 22.4% 20.1% 39.9%

영국 10 10 15 17.1% 33.0% 44.7%

미국 3 4 13 12.5% 44.4% 53.4%

헝가리 43 38 42 33.6% 26.6% 49.0%

*국회여성비율, 행정관리직 여성비율, 전문기술직 여성비율은 여성권한척도(GEM)

에 포함된 요소임.

*자료 : UNDP, Human Development Report, 2000.

고위 정책결정직에 능력 있는 여성들을 기용한다는 것은 대통령 후보들의 단골 공약이었다. 현직 대통령은 1997년 대선 당시 국가의 주요 정책결정직 에 여성을 30% 할당한다고 약속한 바 있다. 그러나 공약과 달리 대통령인 수위원회, 정부조직개편위원회, 비상경제대책위원회 등 3개의 위원회 위원 70여 명 중 여성위원은 단 1명에 지나지 않았었다.³⁴⁾ 또한 “국무위원 4인 이상 여성임명, 주요 정책결정직에 여성비율 20∼30% 할당”이라는 공약과 는 달리 현재의 국무위원 중 2명(여성부, 환경부)만이 여성이다. 또한 “여성 의 사회적 권한을 높이기 위해 법을 고쳐서라도 정부위원회 여성참여를 금 년 내 눈에 보이는 변화를 가져오겠다”³⁵⁾고 했던 약속은 일정부분 목표를 달성하고 있으나 여전히 정부가 해결해야할 과제이다.

(1) 국회에서의 여성참여

1997년 1월 IPU(국제의원연맹)가 집계한 세계 107개국의 여성의원 비율 순위에 따르면 한국은 세계평균 12%에도 못 미치는 3% 비율로 세계 94위 에 그쳤다. 아시아권에서도 한국은 조사대상 21개국 중 19위로 최하위권에 속한다. 한국보다 여성의 참여가 저조한 국가로는 20위인 싱가포르(2.5%), 21위 부탄(2.0%)이 있을 뿐이다. 특히 유교의 종주국인 중국이 여성의원 21%로 1위를 차지했다는 점은 우리에게 시사하는 바가 크다. 더욱이

「2000년 국제의원연맹의 보고서」에 의하면 의회 내 여성의원 비율을 한국

34) 한겨레신문, 1998. 1.10.

35) 여성신문, 1998. 7.31.

은 3.7%로 104위를 차지했다고 밝히고 있다. UN여성차별철폐위원회도 한국 여성의 정치참여를 막는 가장 큰 걸림돌이 “한국사회의 전반에 내재해 있는 가부장적 남성우월 사상”이라고 표명했듯이 특히 국회는 여성에게 배타적인 분위기와 문화를 형성해오고 있다,

한국은 제헌국회 이래 16대에 국회에 이르기까지 4,043명의 의원 중 94%

으로 여성국회의원은 총 94명으로 2.33%에 불과하다. 이들 중 선거를 통해 지역구에서 당선돼 국회에 진출한 여성은 24명인 0.6%이고, 이 가운데 재선 의원을 제외한다면 지역구에서 당선된 여성은 실제 15명 불과하며, 지난 20 여 년 동안 여성의 국회진출은 오히려 감소하였다. 12대에는 8명, 13대에는 전국구 6명, 14대 국회에 6명, 약소한 증가를 보였다는 평가를 받았던 15대 총선에서 지역구 2명, 전국구 7명으로 총 9명의 여성의원이 당선되어 간신 히 3%를 기록하였다. 이는 거의 절반의 국회의원이 여성인 스웨덴은 차치 하고라도, 정치문화의 남성 중심성이 매우 강한 일본에도 채 못 미치는 수 치이다. 이러한 상황에서 제16대 총선에서 여성의원의 수가 16명으로 늘어 났고, 그 중에서도 특히 서울에서 3명의 지역구 당선자를 낸 것은 지역구 여성 불모의 한국 정치사에 큰 획을 그은 것으로 평가할 수 있다.

<표 2> 14대∼16대 여성국회의원 비율

구분 지역구 전국구 전체 비고

1992년 (14대)

전체의원 237명 62명 299명

( )안의 내 용은 보궐 선거로 인 한 변동사 항

여성의원 0(1)명 4(5)명 4(6)명

비율 0(0.4%) 6.5%(8.1%) 1.3%(2.)%) 1996년

(15대)

전체의원 237명 62명 299명

여성의원 2(3)명 7(9)명 9(1)명

비율 0.8%(103%) 11.3%(19.6%) 3.0%(4.0%) 2000년

(16대)

전체의원 227명 46명 273명

여성의원 5명 11(12)명 16(17)명

비율 2.1% 24%(26%) 5.9%(6.2%)

*자료 : 김태현․이문숙, 「21세기에 만나는 여성의 삶」 (서울: 성신여자대학교 출판부, 2002), p.248.

2000년 2월 정당법의 개정으로 정당이 지방선거․국회의원 선거 비례대표 에 여성후보 30% 이상을 추천하도록 하는 여성공천할당제가 도입되어 처음 으로 실시된 제16대 총선에서는 전국구 11명, 지역구 5명이 당선되어 여성 의원 비율이 5.86%로 제15대 국회 여성의원 3.68%(11명)에 비하여 상당한 수확을 거두었다고 볼 수 있다. 그러나 아직 유엔 권고수준 30%는 물론 세 계 여성의원 평균비율 13%에도 미치지 못하고 있으며, 특히 1998년 6.4 지 방선거의 여성의원은 전체 의석의 2.3%인 97명으로 매우 저조하다.

외국과 비교해 볼 때도 UNDP가 발표한 성권한척도(GEM, 여성의 정치참 여 및 고위직 진출 정도)에 의하면 한국은 98년도 세계 102개국 중 83위, 99년도 174개국 중 78위에 이어 2000년도에는 70개국 63위로, 또한 IPU(국 제의원연맹)가 발표한 여성국회의원 비율에서는 170여 개국 85위(2000. 11) 로 한국여성의 정치참여 수준은 아직도 세계 최하위 그룹에 속해 있다.

(2) 정부위원회에서의 여성 참여

정부는 정책결정 과정에 여성참여를 확대하여 여성의 요구를 국가정책에 반영하고 사회전반에 여성참여 분위기를 조성하고자 ‘국민의 정부’ 출범 이 후 정부 내 각종 위원회에 여성참여 확대 사업을 국정과제 및 대통령 지시 사항으로 전환하고 목표율 30% 달성시기도 당초 2005년에서 2002년으로 조 기 달성토록 하는 등 보다 적극적으로 추진하고 있다.

한편, 1999년 2월 행정자치부의 「정부위원회 운영지침」에 주요시책으로 반영하여 신설위원회의 경우 여성위원 비율 30% 이상을 관련규정에 명시하 고, 위원회별 여성위원 위촉확대 추진계획을 별도 수립․시행하며 자격기준 을 완화해서라도 여성위원 위촉을 확대 조치하도록 명시하였다.

법률, 대통령령, 조례에 근거한 위원회로서 위촉직이 있는 모든 위원회(중 앙행정기관 268개, 지방자치단체 867개)를 살펴본 결과 2000년도 상반기 정 부위원회 여성위원 참여율은 20.4%로 2000년도 목표율 25%에 4.6% 미달한 것으로 나타나고 있다(중앙행정기관 20.1%, 지방자치단체 20.7%).

<표 3> 여성의 위원회 여성위원 비율

구분 1998 1999 2000 2001 2002

목표 20% 23% 25% 28% 30%

실적 12.4% 17.6% 20.4%

미달율 7.6% 5.4% 4.6%

<표 4> 여성의 위원회 참여율

구분

위원회 수(개) 위촉직 위원수(명)

전체 여성참여위

원회 참여율(%) 전체 여성위원 참여율(%)

1998 1,206 714 59.2 15,196 1,896 12.4

1999 1,090 771 70.7 14,944 2,635 17.6

2000 1,139 887 77.9 15,613 3,205 20.5

*각 위원회별 목표율 25%를 달성한 위원회의 비율은 38%(중앙 46.6%, 지방 35.5%)로 저조하다.

2000년도 상반기 정부위원회에서의 여성참여율은 20.4%로 99년도 대비 2.8% 증가한 것으로 나타나고 있다.

정부위원회에의 여성참여 확대사업이 소기의 성과를 거두려면 각종 위원 회의 위원 위촉권을 가지고 있는 각 기관의 적극적인 관심과 협조가 절대적 이다. 그리고 각 기관은 정부의 위원회 정비계획에 따라 소관 위원회를 통 폐합할 경우 위원회 규정에 연도별 목표율을 명시함은 물론 위원 재위촉시 가급적 여성위원을 위촉하려는 노력을 적극 기울여야 한다.

2. 지방자치와 여성참여

지방자치는 주민 스스로가 지역문제를 해결해 지역주민의 삶의 질을 향상 시키고 균형 있는 지역발전을 이루는 것을 목표로 하는 생활정치의 장이며 민주주의의 훈련장이라고 할 수 있다. 즉 지방자치는 ‘특정인’의, 그리고 ‘중 앙’의 독점물인 것으로만 여겨져 온 ‘정치’를 그 동안 정치에서 배제되었던

‘지방’과 ‘시민’들에게 특히 ‘여성’들에게 되돌려 줌으로써 풀뿌리 민주주의와 직접 민주주의의 이념을 실현하는 장이라고 할 수 있다³⁶⁾.

오늘날 주민들이 그들의 공통 관심사항을 스스로 결정, 처리하는 직접 참 정제의 예는 영국의 교구회의(parish meeting)와 스위스의 주민총회 (assemblee communal), 그리고 미국의 타운총회(town meeting)가 있을 뿐 이며, 그 외에는 대체로 주민들이 대표를 선거하여 그 대표들이 결정․처리 하는 간접 참정제를 채택하고 있다.

이와 같이 지방자치가 간접 참정제, 즉 대의제 자치형태로 발현될 때에는 다음과 같은 이유로 지방자치에 있어서 여성참여가 확대되어야 한다³⁷⁾.

첫째, 지방자치는 민주주의 이념의 실천적 원리로서 평등의 원칙에 입각 하고 있다. 이러한 평등 원칙의 하나가 바로 성별에 의한 차별 금지 즉, 남 녀평등이다.

둘째, 지방의회는 주민의 대표로 구성되는 지방자치단체의 의사결정기관 이다. 사실, 지방정부의 형태가 기관통합형인가 기관대립형인가, 기관대립 형에 있어서도 지방자치단체장이 직선제인가 임명형인가에 따라 지방의회의 지위는 달라지지만 그것이 주민의 대표기관이라는 점에는 차이가 없다. 그 러므로 지방의회는 자치단체 구역내의 주민의 성별, 직업별, 사회계층별로 대표성을 확보하는 것이 이상적일 것이다.

셋째, 지방의회에서 다룰 사항들은 국회가 처리하는 사항과는 달리 그 지 역주민들의 일상생활과 직결되는 것들이므로 여성의원들이 담당하는 것이 더 적합할 것이다³⁸⁾. 지방의회 특히 기초자치단체인 시․군․자치구 의회에 서 다루는 사항들은 호적 및 주민등록관리, 사회복지시설의 설치, 노인 및 아동복지사업의 수립, 여성 교육, 청소 및 오물 수거, 소비자 보호, 주거 생 활 환경의 장려 및 지원, 농어촌 주택 개량사업, 상․하수도 및 간이 급수시 36) 김지윤, “지방자치와 여성의 역할”, 「여성과 사회」(서울: 창작과 비평, 1995), p.91.

37) 류경숙, “지방자치시대와 여성정치참여”, 연세대학교 행정대학원 석사학위논문, 1995, pp.24-28.

38) 김정숙, 「여성과 정치」(서울: 한국여성정치문화연구소, 1992), pp.137-140.

설, 교통편의시설의 설치, 도시공원의 설립, 초․중․고등학교의 설립 및 감 독 등에 관한 조례의 제정 및 개폐, 예산의 심의․확정, 청원의 수리와 처리 등을 의결하는 생활 행정수요에 관한 것들이 대부분이다. 지방자치단체의 사무를 종류별로 나열해 보면 다음과 같다³⁹⁾.

<표 5> 지방자치단체의 사무⁴⁰⁾

사무영역 세부 사무

1. 지방자치단체 의 구역, 조직 및 행정관리 등 에 관한 사무

① 시․도

∙ 행정처리결과가 2개 이상의 시, 군 및 자치구에 미치는 광역적 사무

∙ 지역적 특성을 살리면서, 시․도 단위로 통일성을 유지 할 필요가 있는 사무

∙ 국가와 시, 군 및 자치구간의 연락, 조정 등의 사무 등

② 시․군 및 자치구

∙ 시․도가 처리하는 것으로 되어 있는 사무를 제외한 사 무(지방자치단체의 종류별 사무는 대통령령으로 정함)

∙ 시․도와 시․군 및 자치구는 그 사무를 처리하는데 있 어 서로 경합하지 말아야 하며, 그 사무가 경합되는 경우 시․군 및 자치구에서 우선적으로 처리 등

2. 주민복지증진 에 관한 사무

① 주민복지에 관한 사업

② 사회복지시설의 설치, 운영 및 관리

③ 생활곤궁자의 보호 및 지원

④ 노인, 아동, 장애인, 청소년 및 부녀자의 보호와 복지증 진

⑤ 묘지, 화장장 및 납골당의 운영, 관리

⑥ 청소, 오물의 수거 및 처리 등

39) 보다 구체적인 내용은 지방자치법 제10조(지방자치단체의 종류별 사무배분기준)와 지방자치법시행령 제8조9지방자치단체의 종류별 사무)를 참조할 것.

40) 김지윤, 전게서, p.87.

3. 농림․상공업 등 산업진흥에 관한 사무

① 농․축․수산물의 생산 및 유통지원

② 농의소득사업의 육성․지도

③ 농가부업의 장려

④ 지역사업의 육성․지도

⑤ 소비자 보호 및 저축 장려

⑥ 중소기업의 육성 등 4. 지역개발 및

주민 생활환경 시설 설치․관 리에 관한 사무

① 지역개발사업

② 도시계획사업의 시행

③ 지방도, 시․군도의 신설, 개수 및 유지

④ 주거생활 환경 개선의 장려 및 지원

⑤ 농촌주택 개량 및 취락구조 개선

⑥ 자연보호활동 등

5. 교육․체육․

문 화 ․ 예 술 의 진흥에 관한 사 무

① 유아원, 유치원, 초등학교, 중학교, 고등학교 및 이에 준 하는 각종 학교의 설치 및 운영․지도

② 도서관, 운동장, 광장, 체육관, 박물관, 공연장, 미술관, 음악당 등 공공교육 및 체육․문화시설의 설치 및 관리

③ 지방문화재의 지정․보건 및 관리

④ 지방문화, 예술의 진흥

⑤ 지방문화, 예술단체의 육성

이처럼 지방자치단체의 사무는 주민의 복리증진을 위한 것이 대부분이다.

특히 부녀자 복지증진 사업과 소비자 보호, 주민의 생활환경 시설 설치 및 관리, 교육 및 문화․예술 진흥에 관한 사무들은 여성이 더 많은 관심을 가 지고 있으며 또 더 잘 알고 있다. 그러므로 생활행정수요를 다루는 지방의 회의 경우 여성을 지방의회 의원으로 선출하여, 지역문제들을 밀도 있게 토 론하여 지역정책을 산출해 냄으로써 생산적이고 내실 있는 민의 수렴의 장 이 되도록 해야 할 것이다.

넷째, 지역주민들이 지역의 관심사항을 지방의회 의원을 직접 만나 건의 하기가 용이하다. 주부들은 부담 없이 여성의원과 자주 만나 그 지역의 문

제를 상세히 의논하고 희망을 피력할 수 있으며, 여성의원은 지방의회에 충 실히 전달할 수 있다.

다섯째, 여성들에게는 국회로의 진출보다 지방의회로의 진출이 더 용이하 다. 수적으로 많은 사람들을 선출하는 국회와 같은 중앙차원의 선거에 비해 지역사회를 단위로 하는 지방의회가 상대적으로 경쟁이 덜하며, 선거비용 또한 적게 들고, 선거운동이 비교적 수월하기 때문에 여성이 진출하기는 지 방의회가 더 용이하다.

21세기는 지방화시대이다. 이제 정치를 멀게만 생각했던 여성들도 생활정 치에 한 걸음 더 쉽게 다가갈 초석을 마련할 시기가 된 것이다. 우리 나라 도 정치적 선진화를 이룩하고 명실공히 선진국의 대열에 끼기 위해서는 생 활 행정수요에 관한 사항을 다루는 지방의회 의원직까지도 남성의원들이 독 식하지 말고, 여성들에게 대폭 참여의 기회를 부여함이 바람직하겠다.

3. 여성참여의 필요성

해방이후 한국의 정치는 서구의 자유민주주의 이념과 제도를 채택하면서 1948년 제헌헌법에서부터 남녀가 동등한 참정권을 가지게 되었다. 미국에서 는 독립운동 당시여성의 공헌이 있음에도 불구하고 여성참정권이 오히려 퇴 보하면서 억압당했고, 프랑스에서도 여성참정권이 인정된 시기가 1946년이 라는 사실과 비교해 보면 우리는 제도적으로 상당히 앞서 있다는 인식이 가 능하다. 하지만 우리 나라 여성참정권이 역사와 흐름은 다른 나라와는 사뭇 다르다. 의식이 뒷받침되지 않은 상태에서 제도의 도입만으로 여성참정권의 역사가 시작된 것이다.

한국에서의 여성의 권리의 확대는 사회의 변화, 즉 민주주의의 변화와 맥

을 같이 해 왔다. 인간의 자유 확대, 시민의 권리 확대 등과 여성 운동이 함 께 진행되어 온 것이 바로 그 증거이다. 지난 50년 동안 민주주의의 이행과 정에서 많은 성과가 있어왔지만, 유독 여성분야만은 그 수요와 공급에 있어 공급초과 현상이 두드러져 많은 능력 있는 여성이 사회진입에 애로를 느끼 고 있고, 그들에게 투자된 사회적 비용을 환수하지 못하고 있는 형편이다.

여성에게 투자된 사회비용이 사장되지 않고, 여성의 능력을 각 영역에서 최 대한 발휘될 수 있는 사회적 여건 마련이 절실하다. 이러한 여건 마련을 위 해 논의되고 있는 것이 여성의 정치 세력화이다.

‘세력화’한 권력을 배분하거나 그 기본 성격을 바꾸거나 강화하고 또는 유 지하는 것을 목적으로 하는 과정으로 정의되는데 세력화를 이루기 위한 활 동으로 개인적인 저항에서부터 사회의 기본권력 관계에 도전하기 위한 대규 모의 정치적인 활동에 이루기까지 그 범위가 넓다⁴¹⁾.

‘여성의 정치세력화’에 대해 Karl은 “여성들이 자신이 처한 상황과 차별, 권리와 기회를 인식함으로써 남녀평등을 위하여 한 걸음 나아갈 수 있도록 하는 것이며, 집단적인 인식을 통해 집단으로서의 정체성을 가지고 하나의 집단으로 활동하는 힘을 갖게 하며, 능력과 기술개발, 특히 계획하고 결정을 내리고 활동을 조직, 운영, 수행하여, 여성을 둘러싼 세계에서 제도와 사람 을 다루는 능력을 개발하며, 가정과 지역, 그리고 사화에 참여하여 보다 많 은 통제와 결정권을 가짐으로써, 남녀평등을 이루기 위한 활동을 벌이는 것 인데 이들은 서로 연결되어 있으며 서로를 강화시켜 준다.”고 논한 바 있 다⁴²⁾. 즉 ‘정치세력화’는 “하나의 집단이 자신의 정치적 이해와 요구를 표출 하기 위해서 조직을 형성해 나가는 과정”이라고 할 수 있다. 여성의 정치세 41) Bookman, Ann and Sandra Mogan, Women and the Politics of Empowerment,

Temple Univ. Press, 1988, p.4.

42) Karl, Marilee, Women in Empowerment : Participation and Decision Making, Zed Books, 1995.