지난 1988년 한국정부의 7.7 선언을 계기로 남북경협이 공식 개막되었지만 지난 2010 년 5.24 조치가 취해진 이후 개성공단을 제외한 모든 사업이 10년 넘게 중단된 상태이다.
5.24 조치 이후 몇 년 동안 유일하게 남아 있던 개성공단 사업조차 2016년부터 중지되었 다(<그림 1> 참조). 이러한 ‘남북경협사업 제로’의 암흑시대는 5년째 지속되고 있다.
그러다가 지난 2018년 초부터 북한의 비핵화 선언, 남북 정상회담, 북미 정상회담 등 으로 한반도에 해빙 무드가 조성되면서 남북경협의 재개, 나아가 신남북경협시대의 개막 에 대한 기대감이 고조되었다. 하지만 지난해 2월 하노이 회담 결렬 이후 북미 간 핵협상 이 교착국면에 접어들었고 남북경협의 재개도 다시 안개 속으로 빠져든 상태이다.
남북경협 여건의 변화
남북경협의
여건 변화와 대응 방향
양문수 | 북한대학원대학교 교수 ([email protected])
<그림 1> 남북교역 실적
자료: 통일부. 2018. 문재인의 한반도 정책: 평화와 번영의 한반도. 서울: 통일부.
(단위: 백만 달러)
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 195 287 252 308
222 333
425 403 642
724 697
1,056 1,350
1,798 1,820
1,679 1,912
1,714 1,971
1,136
2,343 2,714
제465호 2020 July
대북제재에 대한 남북경협 차원의 대응
2018년 남북한 당국은 남북교류의 확대에 대한 의지를 표명하고 이를 실행에 옮기려고 했다. 하지만 대북제재 완화에 대한 미국정부의 강한 우려가 작용해 남한정부는 교류협 력에 제대로 나서지 못하고 있다. 경제 분야의 교류협력은 말할 것도 없고, 사회문화 분 야의 교류협력, 심지어는 인도적 지원조차 제재의 벽에 막혀 있다.
한국경제가 저성장의 위기와 장기 침체의 늪에서 탈출하기 위해서는 남북경협, 남북경 제공동체를 통한 새로운 성장동력 확보가 절실히 요구된다는 목소리는 기회가 있을 때마 다 나오고 있다. 그런 기대감도 점점 커지고 있다. 하지만 현실은 오히려 거꾸로 가고 있 다. 이제는 남북경제공동체는커녕 남북경협의 싹마저 사라졌다.
그런가 하면 올 초 발생한 코로나19는 또 다른 역사적 변혁을 예고하고 있다. 포스트코 로나 시대에는 국제질서, 세계경제를 비롯해 광범위한 정치, 경제, 사회적 변화에 직면할 것으로 보인다. 예를 들어 △국제적 고립주의의 확대, △전 세계적 경기침체와 불확실성 의 증대, △4차 산업을 중심으로 한 경제산업구조의 재편 등이다.
이렇듯 남북경협을 둘러싼 여건에 많은 변화가 발생하고 있다. 그리고 이런 변화는 우 리에게 새로운 과제들을 던져주고 있다.
당분간 남북경협의 향배를 좌우할 핵심변수는 단연 대북경제제재이다. 즉, 미국 및 국제 사회의 대북경제제재 완화/해제 시점 및 범위가 남북경협 재개 및 활성화에 결정적인 변 수로 작용한다. 현재 북한을 옥죄고 있는 미국 및 국제사회의 대북제재가 역사상 가장 강 력한 것임은 이미 잘 알려진 사실이다(<표 1> 참조).
<표 1> 유엔의 대북경제제재 주요 내용(2016년 1월 이후)
구분 2270호(2016년 3월) 2321호(2016년 11월) 2371호(2017년 8월) 2375호(2017년 9월) 2397호(2017년 12월)
북한의 수출
• 석탄, 철, 철광석 수출 금지(민생목적은 예외)
• 석탄 연간 수출액 4억 달러 상한(예외조항 삭제)
• 아연, 동, 니켈 등 기타 주요 광산물 수출 금지
• 석탄, 철, 철광석, 납 등 광산물/기초금속 수출 전면 금지
• 수산물 수출 금지
• 섬유의류 수출 금지 • 식품, 농산물, 목재, 토석류, 선박, 기계류, 전자기기 등 수출 금지
북한의 수입
• 북한의 원유 수입량 동결 (연간 400만 배럴)
• 북한의 석유제품 수입량 연간 200만 배럴로 제한
• 북한의 석유제품 수입량 연간 50만 배럴로 제한
• 전기전자, 자동차, 기계, 철강금속 수입 금지
금융
• 북한 내 외국 금융기관 폐쇄 및 거래 금지
• 북한 금융기관 해외지점 폐쇄 및 거래 금지
• 북한과의 무역을 위한 공적/사적 금융 지원 전면 금지
기타
• 북한과의 수출입 화물 검색 의무화
• 북한과의 신규 합작사업 금지
• 북한 해외노동자 파견 규모 동결
• 북한과의 모든 합작사업 중단 및 금지
• 계약 만료 북한 해외 노동자 계약 연장 금지
• 북한 해외노동자 24개월 내 송환
• 북한 영해조업권 구입 금지
자료: 김석진. 2018. 북한경제 현황과 전망. 미발표 자료.
대북경제제재는 양자 간 제재와 다자간 제재로 구분된다. 전자의 경우, 가장 큰 것은 미국의 대북제재이다. 미국은 오래전부터 북한에 대한 경제제재를 실시하고 있는데, 북 한의 4차 핵실험(2016년 1월)을 기점으로 그 성격과 내용이 근본적으로 바뀌었다. 특히 2016년 2월에 발효시킨 대북제재강화법은 북한과 거래하는 제3국도 제재대상에 포함시 키는 이른바 세컨더리 보이콧(secondary boycott)의 성격도 포함하고 있어 눈길을 끈다.
유엔의 대북제재도 미국과 마찬가지로 북한의 4차 핵실험을 기점으로 그 성격과 내용 이 근본적으로 달라졌다. 종전에는 북한의 대량살상무기(WMD)와 사치품만을 제재대상 으로 했으나 이제는 북한경제 전반을 대상으로 하는 전방위적 제재로 변화했다. 물론 한 국정부가 미국의 반대에도 불구하고 개성공단, 금강산관광, 철도 · 도로 연결 등을 추진하 는 것이 불가능하지는 않다. 하지만 부담스러운 일임은 부인하기 어렵다. 무엇보다도 미 국의 독자적 대북제재로 세컨더리 보이콧이 가능하게 되어 북한과 거래하는 한국정부와 기업이 제재를 받을 수도 있기 때문이다. 현재의 여건하에서 남북경협은 대북제재가 결 정적인 변수이고 제재는 북미협상 결과에 달려 있다. 따라서 단기간 내 북미협상이 재개/
타결되고 제재가 완화되어 남북경협이 재개될 가능성은 그리 높지 않다. 상당한 시일을 요할지도 모른다.
그런데 최근 제재 국면에서의 남북경협 추진 문제에 대해 한국사회 내 고민이 심화되 고 있다. 더욱이 보수진영과 진보진영의 의견 대립이 뚜렷하게 나타나고 있다. 보수진영 에서는 현 국면에서 남북경협을 재개하는 것은 바람직하지 않다고 한다. 국제사회의 대 북제재 공조 체제를 약화시킬 수 있으며, 북핵 문제 해결을 지연시킬 것이라는 논리이다.
반면 진보진영에서는 현 국면에서 전면적이지는 않더라도 부분적으로 남북경협을 재개 해야 한다는 입장이다. 남북경협의 일부 재개를 통해 남북대화를 시도하면서 남북 간의 신뢰를 회복하고, 나아가 이를 매개로 북한의 비핵화를 유도해야 한다는 것이다. 남북관 계가 북미관계보다 최소한 반 발자국 또는 한 발자국 앞서가야 한다고 보고 있다.
이렇게 보수와 진보의 견해차로 대변되듯, 제재 국면에서의 남북경협을 어떻게 할 것 인지가 최대 현안으로 부상한 셈이다.
향후 남북경협의 원칙과 방향을 재정립해야 하고, 또 이를 위해 국민적 합의 수준을 제고 하려는 노력이 긴요하다는 지적이 많다. 여러 가지 이슈가 있지만 우선적으로 논의해야 할 것이 이른바 정경분리 문제, 특히 민관분리 문제이다.
그런데 정부와 민간의 적절한 역할 분담, 특히 남북경협에서 정부의 역할이 어디까지 인지에 대해서는 우리 사회에 여러 견해가 존재하며, 특히 보수진영과 진보진영의 견해 차가 크다. 따라서 우리 사회 내 최소한의 합의 도출을 위해 민간 차원의 경협과 정부 차 원의 경협을 분리하고, 이에 따라 민간과 정부의 역할을 재분담하는 방안을 고민해야 한 다. 이것이 민관분리 원칙의 핵심이다. 그렇게 되면 남북경협에 있어서 경제성의 원칙이
남북경협의 원칙과
방향의 재정립
제465호 2020 July
우선적으로 추구될 수 있는 토대가 구축된다. 무엇보다도 남북경협에 참여하는 민간 기업은 사업의 추진 여부에 대해 자율성을 가지고 결정하고, 그 결과에 대해서도 스스 로 책임을 져야 한다. 특히 과거 5.24 조치, 개성공단 중단 사태가 보여주듯이 남북경 협에서 민간기업은 정치적 사태의 ‘희생양’이 될 수도 있음을 사전에 인지하는 것이 중 요하다.
물론 이러한 민간 차원의 경협에도 정부의 역할은 필요하다. 이른바 게임의 규칙을 만 들고 집행하는 역할이다. 또한 남북경협의 속성상 시장경제 원리가 완전하게 작동할 수 없기 때문에 제도적 여건의 구축 등을 통해 민간경협을 지원하는 기능이 중요하다. 다만 민간경협에 대해 정부재정을 투입하는 문제는 여전히 논란의 여지가 있으며, 특히 보수 진영과 진보진영 간의 견해차가 크다. 다만 남북경협의 공공재적 성격 및 긍정적 외부성 유발 효과를 인정한다면 정부가 남북경협에서 적극적으로 역할을 수행해야 하고, 민간이 나서기 어려운 단계 및 해당 분야에 정부재정을 투입해야 한다는 논리가 가능하다. 또한 어느 정도는 대북정책뿐 아니라 중소기업정책 차원에서도 민간기업을 지원해야 할 것이 다. 물론 남북경협이 공공재적 성격이 있는지, 나아가 긍정적 외부성이 있는지에 대해서 는 지속적으로 심도 있는 토론이 필요하다.
향후 남북경협이 재개된다고 하면 기존의 방식과 틀로는 곤란하다는 지적도 많다. 특히 북한의 저임 노동력에 초점을 맞춘 개성공단모델에 머무르지 말고 새로운 남북경협모델 의 발굴을 위해 노력해야 한다는 목소리가 높다. 그러면서 새로운 대안으로 종종 제시되 곤 하는 것이 과학기술, 특히 ICT를 핵심 요소로 하는 남북경협모델이다.
이 분야는 남북한 모두가 협력의 필요성을 절감한다는 점에서 잠재력이 매우 크다. 김 정은 시대의 북한은 과학기술 발달에 목을 매고 있다고 해도 과언이 아니다. 핵무력-경 제병진노선의 종료를 선언한 제7기 제3차 당 중앙위 전원회의(2018년 4월)에서 북한은
‘과학과 교육이 국가건설의 기초이며 국력 결정의 지표’라는 점을 역설한 바 있다.
한편 남한에서는 혁신기술의 도입이 지연되거나 불발되는 경우가 상당히 많아졌는데, 이는 기존 산업과 시장의 저항에 기인하는 바가 크다. 그런데 북한은 기존에 투자된 것이 없으니 새로운 투자에 대한 저항이 없고, 따라서 신기술의 도입/육성에 유리하다. 북한이 기술의 불모지라는 점을 오히려 긍정적 요인으로 활용하여 남한의 혁신기업들이 북한을 신기술의 테스트베드(test bed)로 활용하는 방안도 충분히 고려해 볼 수 있다.
다만 남북경협의 새로운 방식 및 내용보다 더 중요한 것은 기존의 남북 간 합의사업 의 이행이다. 예컨대 2018년에 판문점선언(4월 27일)을 통해 남북은 동해선과 경의 선 철도 · 도로를 연결하고 현대화하여 활용하기 위한 실천적 대책을 취해 나가기로 합의 했다. 이어 평양 공동선언(9월 19일)을 통해 조건이 갖추어지는 대로 개성공단과 금강산 관광사업을 우선 정상화하고 서해경제공동특구 및 동해관광공동특구를 조성하는 문제를
남북경협의 새로운
사업의 방식과 내용
협의키로 합의했다. 서해경제공동특구의 지역이 어디가 될지는 향후 남북한의 협의가 필 요하다. 다만 동해관광공동특구는 기존의 금강산과 북한이 최근 개발에 힘을 쏟고 있는 원산을 연결하는 원산-금강산관광특구가 될 것이라는 관측이 유력하다.
한편 코로나19의 발생 및 장기화로 인해 남북교류협력의 새로운 공간이 확보될 가능 성, 아울러 남북교류협력의 우선순위가 변경될 가능성에도 주목해야 한다. 특히 코로 나19에 대한 대응 및 초국경적 방역협력이 전 세계적 관심사로 부상하고, 이에 따라 보 건 · 의료 분야에 대해서는 대북제재에 예외를 허용할 수밖에 없게 된 현실을 고려해야 한 다. 이와 관련, 남북교류협력에서 보건 · 의료 분야의 협력이 시급하고 핵심적인 현안/과 제로 부상했다. 당분간은 인도적 사업을 비롯해 여러 경제협력사업이 보건 · 의료협력을 축으로 이루어질 가능성이 높다.
아울러 포스트코로나 시대에는 이른바 비대면사업이 남북교류협력에서도 주된 화두로 등장할 가능성이 높다. 이는 북한 주민 간 비대면사업뿐 아니라 남북한 주민 간 비대면사 업도 포함된다. 이 또한 코로나가 우리에게 던져주는 새로운 과제이다. 여러 분야의 사업 에서 이에 대한 준비가 필요할 것으로 보인다.
한편, 보다 중장기적 관점에서 추진하는 경협사업들은 북한의 경제개발 구상과 남한의 한반도 신경제 구상(<그림 2> 참조) 등의 절충점을 모색하는 과정이 될 것으로 보인다.
보다 거시적인 관점에서 보면 앞으로는 남북경협의 큰 그림에 대해 남과 북의 논의가 매 우 중요해질 것이다.
<그림 2> 한반도 신경제 구상 중 3대 경제벨트
자료: 통일부. 2018. 문재인의 한반도 정책: 평화와 번영의 한반도. 서울: 통일부.
▶3대 경제벨트
환서해 경제벨트
접경지역 경제벨트
환동해 경제벨트
제465호 2020 July
아울러 남북교류협력의 재개 및 활성화에 대비해 각종 법 · 제도를 개선하는 방안을 지금 부터 고민해야 하는 것은 매우 당연한 일이다.
돌이켜 보면 남북경협사업의 순차적 중단은 남북 간 합의가 준수되지 않고, 나아가 합 의가 무효화 · 파기되는 과정에 불과했다. 아울러 개별 사업의 진행 과정에서 북한이 남 북 간 합의를 이행하지 않거나 기존 합의를 무시 · 위반하는 사례가 자주 발생했다. 또한 남북교류협력 관련 남한의 법 · 제도도 변화하는 현실을 쫓아가지 못해 교류협력사업자의 대북진출을 원활하게 뒷받침하는 데 한계를 노정했다. 따라서 앞으로 남북 간의 법 · 제도 개선을 위한 핵심 지향점과 원칙은 안정화와 제도화가 되어야 할 것으로 보인다. 아울러 남한 내 새로운 법 · 제도 구축의 지향점과 원칙은 분권화 및 자율성 확대가 되어야 할 것 이다.
남북경협 분야에서 대표적인 남북 간 합의서인 4대 경협합의서는 앞으로 남북경협이 재개되면 합의서 내용이 불분명한 것은 더욱 명료하게 하고, 이행과정에서 다툼의 소지 가 있는 것들을 제거하여 합의서의 실효성을 높여야 할 것이다. 4대 경협합의서 중 이중 과세방지합의서의 경우 특별한 문제는 없으나, 나머지 세 개 경협합의서는 문제점에 대 한 개선방안을 마련하여 해당 합의서를 개정하거나 부속합의서를 체결할 필요가 있다.
개성공업지구와 금강산관광지구의 출입 및 체류에 관한 합의서의 경우, 남한의 관광객 및 남북경협 종사자의 신변 안전 보장을 위해 기존 합의의 제도적 미비점을 보완할 필요 가 있다. 북한이 금강산관광 중단 이후 금강산국제관광특구법을 제정하면서 현재는 금강 산관광지구가 소멸되었으므로, 금강산관광 재개를 위해 위 합의서가 금강산국제관광특 구에도 적용되도록 하는 합의도 필요하다. 개성공단의 경우, 2013년에 새로 구성된 남북 공동위원회를 통하여 진행되었던 만큼 조속히 남북공동위원회 및 산하 분과위원회 협상 을 재개하여 기존 합의의 이행 및 법 · 제도 보완을 북측에 촉구해야 한다.
남북 간 합의서, 남북 간 제도를 보다 정교하고 구체화시키는 것도 중요하지만 상호 이 행을 보장하는 것, 합의를 준수하도록 강제(또는 규율)하는 것이 더욱 중요하다. 또한 남 한 내 새로운 남북경협 법 · 제도 구축을 위한 방안으로 △손실보상 및 남북경협 보험 제 도의 개선, △남북경협 중단의 절차와 보상 장치 마련, △북한 진출 한국 중소기업에 대 한 금융지원 확대 등의 방안을 검토할 필요가 있다.
