북한의 균형적 지역발전을 위한 남북경협의 기본방향
Policy Directions on the inter Korean economic cooperation for promoting the Balanced Regional Development in North Korea
이 상 준 국토연구원 연구위원
I. 서론
II. 분단국가의 경제협력 사례 및 남북경협과의 비교 1. 중국-대만의 경협사례
2. 동독-서독의 경협사례 3. 외국사례와 남북경협과의 비교
III. 남북경제협력에 따른 북한 지역개발의 과제 1. 북한 지역개발의 예상 시나리오
2. 지역개발의 예상효과 및 문제점
IV. 북한의 균형적 지역발전을 위한 남북경협의 기본방향 1. 북한의 경제발전단계에 대응한 단계별 경협추진
2. 지역별 발전잠재력에 기초한 경협사업발굴 및 사업추진전략의 차별 화
3. 한반도 및 북한의 균형발전을 위한 남북한 당국의 긴밀한 협력 및 국제기구의 지원체계 구축
목 차
목 차
* 이 논문은 2000년 8월 22일 중국 연길에서 개최되었던 한・중학술회의(연변대학・평화문제연구소・국토연구원 공동주최)발표논문을 수정, 보완한 것임.
I. 서론
최근 시작된 경의선 복구사업은 6.15 남북공동선 언 이후 긴밀해져 가는 남북관계를 상징적으로 대변 하는 사업이라 할 수 있을 것이다. 또한 현대그룹의 금강산개발 등 국내 대기업들이 추진하고 있는 대규 모 경제협력사업들도 남북협력의 가시적 성과로 평 가받고 있다. 현 정부 들어서 전개되고 있는 이러한 남북한간의 협력사업들이 경제체제의 동질성을 회 복하는 데 긍정적인 기여를 하고 있으며 앞으로도 그러할 것이라는 데에는 이론의 여지가 없다.
그러나 급변하는 남북관계 속에서 전개되고 있 는 현재의 경협사업들이 장기적으로 남북한과 한반 도 전체에 어떠한 영향을 미칠 것인지에 대한 논의 는 극히 미흡한 것이 현실이다. 또한 현재 진행되고 있는 남북경협사업들이 가져올 부정적 영향에 대한 우려의 목소리도 존재하고 있음을 잊어서는 안 될 것이다. 단적인 예로서, 현재 현대그룹이 추진중인 금강산개발사업과 앞으로 추진예정인 개성 주변의 대규모 공단개발사업의 경우 환경 및 문화자원의 훼손 가능성에 대한 우려가 제기되고 있다. 물론 이 러한 문제제기는 남북경협사업 자체에 대한 근본적 부정보다는 경협사업의 역기능을 최소화하고 남북 간의 균형발전에 경협사업이 기여토록 하자는 문제 인식에 근거한 것이다.
6.15 남북공동선언에서도 명시된 바와 같이 남 과 북이 경제협력을 통해 민족경제를 균형 있게 발 전시키기 위해서는 현재와 같이 남한 대기업들이 특정지역을 대상으로 한 대규모 투자사업을 추진하 는 것도 하나의 대안이 될 수는 있겠지만, 여러 지 역에서 중소규모의 협력사업들을 단계적으로 추진 하는 등 여러 가지 방식들도 고려해볼 수 있을 것이 다. 따라서 현 단계에서는 남북한경제의 균형발전 이라는 거시적 관점에서 북한의 지역발전을 위해
남북경협사업들이 어떻게 진행되어야 할 것인지에 대한 심도 있는 검토가 중요한 의미를 갖는다.
본 연구는 향후 북한의 균형 있는 지역발전을 위 해 지향되어야 할 남북경협의 기본방향을 제시하는 데 그 목적이 있다.
이를 위해 먼저 중국과 대만 그리고 동독과 서독 등 분단국가에서 진행된 경제협력의 사례를 비교해 봄으로써 우리에 대한 시사점을 도출해 보았다. 20 세기 이후 분단을 경험한 국가로는 남북베트남, 남 북예멘, 중국-대만, 동독-서독, 남북한의 경우가 있는데, 본 연구에서는 분단상태에서 전개되었던 상호 경제협력의 사례로서 중국-대만과 동독-서독 의 사례를 검토하였다. 그 이유는 두 사례가 정경분 리와 부분적인 정경연계 등 경제협력의 독특한 특 징이 있기 때문이며, 현재 진행되고 있는 남북경협 도 이 두 가지 사례들을 토대로 전개되는 양상을 보 이고 있기 때문이다.
본 연구에서는 외국사례로부터의 시사점을 토대 로 향후 전개될 남북경협이 가져올 북한 지역개발 의 예상 문제점을 전망해보았으며, 이러한 전망을 토대로 북한의 균형적 지역발전 측면에서 지향되어 야 할 남북경협의 기본 방향을 제시토록 하였다.
II. 분단국가의 경제협력 사례 및 남북경협과의 비교
분단국이 상호협력을 추진하는 방식에는 지금까 지 크게 두 가지 형태가 있었는데, 한 가지는 정치문 제와 경제문제를 분리하여 시장중심의 경제협력을 추진하는 방식이고 다른 하나는 경제협력을 일정한 정치적 고려하에 추진하는 방식이다. 본 연구에서는 이러한 두 가지 경제협력방식의 대표적 사례로서 중 국-대만과 동독-서독의 사례를 살펴보았다.
1. 중국-대만의 경협사례
중국과 대만은 기본적으로 정경분리방식의 경제 협력 형태를 보여주고 있다.1)양안간 경제협력은 중 국정부가 1978년 복건성(福建省)의 하문(廈門)2)을 대만기업 투자유치를 위한 경제특구로 지정한데 이 어 1980년에는 대만과의 교역이 국내무역으로 간주 될 것임을 공표함으로써 본격화되었다. 1983년에는 대만동포의 경제특구 투자에 대한 3개 항의 우대조 치3)까지 취하였으며, 1994년‘대만동포호법’을 제
정함으로써 대만투자자를 외국업체에 비해 투자영 역, 투자방식, 투자절차 등에 있어서 우대하고 있 다.4)특히 중국에 대한 대만의 투자를 유도하기 위 해 경제특구에 대만투자자들이 투자할 경우 일반 외 국기업보다 유리한 세제혜택이 부여되었다.
이러한 제도적인 교류협력기반을 토대로 하여 1978년 7,700만 달러에 불과하던 대만의 대중국 연간 교역규모는 1993년 약 160억 달러, 1999년 200억 달러에 이르렀고 중국투자 누계액은 230억 달러(1999년)를 넘고 있다. 1999년도 남북한간 교
1) 문흥호. 1993. “중・대만관계의 현황과 발전방향”. (민족통일연구원) : 19.
중국과 대만은 양안관계에서 교류협력을 비정치, 민간차원에 국한시켜왔다.
2) 김종범. 1998. “중국개발구의 발전이 도시화에 미친 영향(상)”. 국토 10월호 : 106.
하문은 심수, 주해, 산수 등과 함께 중국정부에서 주도한 첫 번째 경제특구다.
3) 최춘흠. 1998. “중・대만 비정치 분야 교류・협력 실태에 관한 연구”. (민족통일연구원) : 11.
대만동포의 경제특구 투자에 대해서 조세완화, 토지사용료 감액 및 투자분의 30% 이상 중국내수 허용 등을 골자로 하는 조치 까지 취하였다.
4) 조선일보. 1999. 12. 14.
이에 해당하는 투자형태는 대만투자자가 전액 투자한 기업의 설립, 합자 및 합작경영기업의 설립, 보상무역・연료가공조립・
합작생산, 기업의 주식 및 채권 구매, 부동산구입, 법률상 토지사용권 취득 및 개발경영 등 다양하다. 중국은 1999년 대만동 포투자보호법을 개정하여 대만 투자자들의 국영기업 인수를 허용하였다. 또한 중국정부는 개발이 미미한 서부지역에 투자하 는 대만인에게 세제혜택을 부여하고 투자, 취득 등 기타 권리가 법률로 보호될 것이라고 발표하였다.
<표 1> 중국 경제특구내 대만 투자자들에 대한 우대조치 사례
하 문 (1978년 개방)
해남도 (1988년 개방)
포동 (1990년 개방)
대만과 인접하여 지연, 혈연 등의 이점을 가짐
많은 자원을 가진 미개발 섬
중국 최대 경제거점 상해의 관문
- 경영기간이 10년 이상일 경우 일정기간 소득세 감면 - 일정비율의 내수 허용
- 일정기간 토지사용료 면제 - 거주 및 출입상의 혜택
- 경영기간 10년 이상일 경우 일정기간 소득세의 감면 - SOC에 투자하는 기업에 소득세 감면
- 2000년까지 지방소득세 면제 - 3차 산업의 허용, 보세구역 설치 - 출입상의 혜택
- 대만투자구를 설립하고 일괄청부경영・종합개발을 장려
경제특구 지리적 특성 우대조치
자료: 통일원. 1994. 중국대만간 교류관계자료집.
역액이 3억 3,000만 달러 수준이었음을 감안할 때 대단한 규모라 할 수 있다. 하지만 정경분리를 토대 로 한 경제협력도 정치적 상황으로부터 완전히 자 유로울 수는 없었는데, 대만정부는 1997년 7월부 터 개별기업의 연간 대륙투자액이 3,000만 달러를 넘지 못하도록 규제하고 대만기업의 중국인프라투 자를 금지하였다. 이것은 중국과의 무역관계 발전 이 정치적으로 나쁜 영향을 가져올지도 모른다는 대만당국의 우려 때문이었다. 그러나 2000년 3월 집권한 대만의 신정부는 개별기업의 대륙투자 한도 액 상향조정, 사회간접자본의 투자허용 등 대중국 과의 경제협력 확대를 검토하고 있다.5)
대만의 중국내 직접투자를 지역별로 살펴보면, 복건성(福建省), 광동성(廣東省), 강소성(江蘇省) 등 중국 서부 연안지역이 주요 투자지역으로 나타 났다.6)이들 지역은 상해항, 천진항 등 대규모 항만 을 갖고 있어서 국제교역에 유리한 위치에 있는 지 역들이다. 중국내에서 대만기업이 가장 많이 진출 해 있는 지역은 광동성(廣東省) 동완(東莞)시로서 이 도시에는 3,700여 개의 대만기업이 진출해 100 만 명을 고용하고 있다고 한다. 대만기업의 중국본 토진출은 연안 대도시뿐만 아니라 농촌지역의 중소
도시의 변화도 가져오고 있는데, 인구 1천 명 미만 의 농촌지역에도 높은 기술과 자본이 결합된 대만 의 중소기업이 공단형태로 많이 진출하고 있다.7)
중국과 대만의 교류협력사례에서 가장 의미 있 는 시사점은 이러한 교류협력을 통해 양자가 모두 이익을 보고 있다는 점과8)우리 정부가 지향하는 장기적인 남북경제공동체의 구축이 정경분리방식 에 의해서도 가능하다는 것을 실증적으로 보여주고 있다는 사실이다.9)또한 경제협력의 성공적 추진이 중국 당국의 적극적인 정책적 지원을 통해 가능하 였다는 점을 주목할 필요가 있다. 이것은 최소한 어 느 일방의 정책적 노력 없이는 경제협력의 성공이 불가능할 것임을 시사한다. 반면에 경제특구 중심 의 대중국 투자가 결과적으로 중국 동서부지역간 불균형발전에 일조하였고, 정치적 상황 때문에 인 프라부문의 투자가 배제되었다는 점에서는 경제협 력의 문제와 한계를 나타내고 있다.
2. 동독-서독의 경협사례
통일 이전 동독과 서독은 분단 초기를 제외하고 는 대체적으로 정경분리를 기본적인 구도로 하여
5) 신상진. 2000. “민진당 집권 이후 중・대만관계: 분석과 전망”. 통일정책연구 제9권 1호 : 278.
대만당국은 민간업계의 중국투자 집중이 대만경제를 중국에 종속시킬 뿐만 아니라 정치적 독립에도 악영향을 끼칠 가능성에 대해서 우려하고 있다. 양안간 교역규모 확대에 따라 대만경제의 대중 의존도가 11%를 상회하고 있는 것이다. 그러나 2000 년 3월 총통선거를 통해 집권한 천수이벤 민진당 정부는 일부 투자금지분야를 제외한 전 분야의 대중국 투자규제를 완화할 것 이라는 입장을 보이고 있다. 이에 따라 SOC 건설과 반도체, 석유화학 등 첨단기술 분야의 대중국 투자도 점진적으로 허용하 게 될 것으로 보인다.
6) 특히 복건성의 경우 대만과의 경제협력관계가 중요한 의미를 가지고 있는데, 1985년 복건성 전체의 수출입 총액에서 차지하 는 외자점유비율은 약 17%에 불과하였으나 1990년에 이 비율은 약 35%까지 상승하였고, 외자 가운데 대만자본의 비율이 1/2을 차지하였기 때문이다.
7) 이들 중소기업들의 주력 업종은 섬유, 신발, 완구 등 노동집약적 업종들이다.
8) 교역측면에서 대만은 무역흑자를 보고 있지만 중국도 대만의 직접투자를 통한 고용창출 및 기술이전 등 커다란 경제적 효과를 누리고 있는 것이다. 대만기업들이 중국에 진출하는 주요 요인은 중국의 저렴한 노동력, 동일언어사용, 시장의 높은 발전 잠재 력 등이다.
9) 1987년 대만은 양안간의 친지방문을 허용함으로써 분단 이후 38년만에 교류가 시작되었고 1991년부터는 중국으로의 직접투 자가 합법화되었다. 1987년 이후 ’97년 말까지 중국본토를 방문한 대만인 수는 1,143만 명으로 전체인구(2,200만 명)의 절 반에 이르고 있다. 많은 전문가들은 중국과 대만 사이의 경제적 통일은 사실상 이루어진 것이나 다름 없다고 말하고 있다.
경제협력을 진행시켜 왔다고 볼 수 있다. 하지만 내 용적인 측면에서 볼 때에는 일정한 정치적 고려와 협력관계를 배경으로 경협이 진행되었던 것이 사실 이다. 독일 패전 후부터 1972년 동서독 기본조약이 체결되기 이전까지 동서독간의 경제교류협력은 서 독의 정경연계 정책에 따라 별다른 진전을 보이지 않았다. 하지만 기본조약체결 이후 양국간의 관계 가 정상화되면서 교역을 중심으로 경제협력이 활성 화되기 시작하였다. 경제협력의 주요 수혜자는 동 독이었으며, 서독정부는 동독과의 정치관계 개선과 인적교류기반 강화를 경협의 대가로 얻어냈다.10) 그리고 인프라부문의 투자가 금지된 중국-대만의 경우와 달리 동독-서독의 경우에는 서독과 서베를 린을 연결하는 도로 등 교통망의 확충사업11)이 양 측 당국간의 협력을 기반으로 이루어졌고, 접경지 역의 양측 지자체간에도 협력이 이루어졌다.12)
서독은 내독교역을 통하여 단순히 경제적 이익 을 도모하기보다는 이것을 독일 분단상황을 극복하 는 정치적 수단으로 활용하였다는 점에서 중국-대 만간 교역과는 크게 다른 양상을 보였다.13)동서독 간의 경제협력이 보여주는 가장 커다란 시사점은 동서독 양국 정부가 민간경제협력의 후견인 역할을
담당하였다는 점과 인프라개발이 주요 경제협력사 업으로 추진되었다는 점이다. 특히 서독지역과 동 독내에서 섬의 위치에 놓였던 서베를린간의 교통망 확충사업은 통일에 대비한 인프라구축의 측면에서 중요한 의미를 가졌다. 그리고 인적 교류의 확대를 포함한 정치사회적 관계의 개선이 경제협력의 증진 과도 병행될 수 있음을 동서독의 사례는 보여주고 있다.
3. 외국사례와 남북경협과의 비교
1) 외국사례의 비교 및 시사점
중국-대만의 사례는 철저하게 경제적 실익을 토 대로 협력사업이 추진되기 때문에 쌍방간의 교류협 력 속도가 빠르게 진척되고 경제적 통합이 조기에 구축될 수 있으며 경제외적 비용을 줄일 수 있다는 긍정적 효과가 있는 반면에, 경제협력이 투자수익 성이 높은 특정 지역에만 집중됨으로써 결과적으로 중국의 지역간 불균형발전에 일조한 결과를 초래하 였다.
반면에 동독-서독의 사례는 경제적 교류가 단계 적, 점진적으로 추진됨으로써 경제통합이 매우 느
10) 황병덕. 1998. “분단국 경제교류・협력 비교연구”: 33.
그리고 서독정부는 서독의 은행들을 통해 차관을 제공하여 서독의 물자수입대금을 정산토록 지원하였는데, 동독정부는 그 반대급부로서 서독측의 정치적 요구를 수용하였다. 그 주요내용은 민간인 상호방문인원의 확대와 동독입국 제한요건의 완 화, 국경검문완화, 편지 및 소포검열의 대폭완화, 전화소통의 대폭개선, 인권문제개선 등이었다.
11) 동・서독은 양독간에 맺은 기본조약을 토대로 1972년 5월 교통분야의 협력강화를 합의하였다. 이에 따라 동독정부는 1974 년 12월 서독과 베를린간의 왕복철도 및 도로의 확장을 제안했으며, 서독정부가 이를 수용하여 사업이 추진되었다. 그리고 베를린지역의 고속도로 보수사업에 대해서도 서독정부가 전체공사비의 64%인 2억 5,950만 마르크를 부담하는 조건으로 사업에 참여하였다. 이러한 교통망의 확충사업에 대해서 서독측은 베를린과 서독간의 교통망 구축에, 동독측은 기간교통망 건설비용의 절감효과에 각각 그 의미를 두었다.
12) 접경지역에서의 동서독간 협력사업으로는 재난에 대비한 상호협력체계 구축과 자원의 공동관리 등이 있었다. 동서독 양측은 기본조약에 따라‘국경위원회’를 설치하여 분단에 따른 접경지역의 문제를 최소화하고자 노력하였는데, 1973년 9월 양측은 국경지역에서의 홍수, 화재, 산사태, 전염병, 병충해발생, 환경오염 등에 대해서 서로 긴밀한 정보교환체계를 구축하여 공동 대응키로 합의하였고 수자원의 공동관리도 합의하였다. 또한 지하천연자원(갈탄, 천연가스, 칼리)의 공동개발사업도 추진하 였는데, 대표적 사례가 서독 헬름슈테드(Helmsted)와 동독 하르브케(Harbke)의 갈탄 및 에너지 협력사업이 있었다.
13) 황병덕. 1998 : 36.
서독정부는 양국관계 개선에 역점을 두어 긴장완화 및 분단고통의 감소에 내독교역을 이용하였던 것이다.
리게 진행되었지만 인적, 물적 교류의 토대가 되는 인프라건설이 추진됨으로써 지역간 균형발전의 토 대가 구축되었음을 보여주고 있다. 또한 경제협력 이 정치적 협력의 토대하에 추진됨으로써 협력사업 추진의 안정성이 확보되었던 것도 중요한 의미를 가지고 있다.
인구 12억 명의 중국과 인구 2,200만 명(1998) 의 대만간 교류협력이나 인구 6,200만 명의 서독과 약 1,700만 명(1989)의 동독간의 교류협력은 그 양적 규모만큼이나 판이하게 다른 양태로 진행되어 왔음에도 불구하고 다음과 같은 시사점을 제시해 주고 있다.
첫째, 경제협력을 통한 경제실익의 추구 측면에 서는 중국-대만의 교류협력모델이 중요한 의미를 갖고 있는 반면에, 경제협력을 통한 장기적인 지역 발전 측면에서는 인프라개발 중심의 동서독 사례가 의미하는 바가 크다. 이것은 이들 국가의 사례가 상 호보완적 특징을 갖고 있음을 의미하고 있다.
둘째, 제도적 기반과 정책적 노력이 경제교류협 력에 매우 중요한 의미를 갖는다는 점이다. 중국은 대만을 비롯하여 해외동포들의 국내투자를 적극 유 치하는 개방적 조치를 취함으로써 긴장해소와 평화
정착에 큰 기여를 하였을 뿐만 아니라 상호간 투자 사업에 대해 제도적인 안전장치와 인센티브를 제공 함으로써 투자유치에 성과를 거둘 수 있었으며 동 서독의 경우에도 비관세원칙, 부가가치세 경감 및 면제조치, 금융지원 등 교역 및 인프라개발에 대한 제반 여건을 조성함으로써 경협이 안정적으로 진행 될 수 있었기 때문이다.
셋째, 교류협력의 활성화를 위해서는 당사자 가 운데 최소한 어느 일방의 보다 적극적인 자세와 노 력이 필요함을 외국의 사례는 보여주고 있다. 중 국-대만의 경우에는 중국이, 그리고 동서독의 경우 에는 서독이 이러한 적극적 역할을 담당하였다.
넷째, 완벽한 형태의 정경분리나 정경연계가 불 가능함을 두 사례는 보여주고 있다. 중국-대만의 경우 외형적으로는 철저한 정경분리의 형태를 보이 고 있으나 정치적 고려에 따른 당국의 조치(대만정 부의 각종 대륙투자관련 규제)가 존재하고 있으며, 서독정부가 초기에 철저한 정경연계를 추진하다가 철회한 것이 이것을 잘 설명해주고 있다.
2) 남북경협과의 비교
지금까지의 남북경협사업들은 교역과 투자협력
<표 2> 외국의 경협사례 비교
중국-대만 (1978년~현재)
동독-서독 (1972년~1989년)
- 서독(자본주의)의 적극적 이니셔티브 - 서독은 경제적 실익보다는 긴장완화와 동질성
유지에 주력
- 초기에 정경연계로 출발하였으나 정치부문의 협력을 바탕으로 한 경협이 전개되었음.
- 중국(사회주의)의 적극적 이니셔티브 - 쌍방간의 경제적 실익 추구
- 정경분리로부터 시작하였으나 점차 당국간 관계개선의 가능성이 높아지고 있음.
- 교역 및 직접투자
(특정지역 집중투자) ×
- 교역중심 ○
사 례 주요특징 경협형태 인프라개발
등의 형태로 추진되어 왔다는 점에서 중국-대만이 나 동독-서독의 경우와 별다른 차이가 없다.14) 1988년의 이른바 ’77선언’이후 시작된 남북한간의 교역규모는 1989년 1,900만 달러에서 1999년 3억 3,000만 달러에 이르러 10년간 15배 이상 증가하 였다. 그러나 비거래성 물자(식량 등 대북지원물자, 경수로사업관련 물자 등)를 제외한 실질교역은 1999년의 경우 약 1억 9,000만 달러에 불과해 최 고수준이었던 1995년의 2억 7,000만 달러에 비해 훨씬 저조한 상태에 있다.15)이것은 남북간의 경제 협력이 중국-대만과 같은 형태의 경협모델보다는 정치와 경제가 연계되었던 초기 동서독간 경협사례 와 유사한 특성을 보이고 있음을 의미한다. 즉 지금 까지는 남북간의 경협이 정치문제와 연계되어 활발 하게 이루어지지 못하였던 것이다. 하지만 6.15 정 상회담 이후 경제협력을 위한 여건이 크게 개선되 고 있어서 교역과 투자협력이 크게 증가할 것으로 예상되고 있다. 전체적으로 볼 때 남북한의 경제협 력은 외국의 사례와 비교해볼 때 다음과 같은 특징 을 갖고 있다.
첫째, 지금까지 남북경협은 동서독이나 중국-대 만의 경우보다 상대적으로 불안정한 정치적, 제도 적 기반하에서 전개되어 왔다. 이것은 남북한 당국 간의 정치적, 군사적 긴장관계가 경협을 크게 제약 하여 왔기 때문이다.16)특히 투자와 교역에 관한 기 본적 제도의 구비 없이 개별 기업들이 북한당국의 선택적 결정에 따라 경협을 추진함으로써 사업의 투명성, 안정성이 확보되지 못하고 있는 것이다.
둘째, 남북경협이 중국-대만의 사례와 동독-서 독의 사례가 갖고 있는 특징을 함께 갖는 복합적 협 력모델에 따라 전개될 가능성이 높다. 즉 남북경협 은 중국-대만의 사례에서와 같은 경제특구진출 중 심의 투자협력과 동서독의 사례에서와 같이 인프라 건설에 대한 당국간 협력도 포함하는 형태로 진행 될 가능성이 높아지고 있는 것이다.
III. 남북경제협력에 따른 북한 지역 개발의 과제
여기에서는 남북한이 현재와 같은 추세의 경협 을 추진할 경우 북한의 지역개발 측면에서 어떠한 문제가 야기될 것인지를 전망해 보았다.
1. 북한 지역개발의 예상 시나리오
지역개발의 시나리오는 다음과 같은 두 가지 가 정을 전제로 구성해 보았다. 첫째, 북한은 중국처럼 적극적으로 남한 및 해외자본을 유치하려고 노력한 다. 둘째, 남북경협이 현재와 같이 국내 민간기업의 대북투자 및 교역 중심으로 전개된다. 북한이 중국 의 경우와 같이 특별히 구분・관리되는 경제특구를 조성하고 이곳에 대한 남한기업의 투자를 적극적으 로 유치할 경우, 경제특구로서 우선적으로 고려할 수 있는 지역은 동해안 및 서해안의 기존 공업도시 주변지역과 남한과 인접한 일부 내륙지역이 될 것 이다. 이것은 남한 및 외국의 민간기업들이 철저히
14) 남북교역에 있어서 북한으로부터의 반입품은 주로 섬유제품, 철강제품, 농림수산물, 전자전기, 화학공업제품 등이며, 반출품 은 섬유류, 기계류 등이었다.
15) 양문수, 김석진. 2000. “정상회담 이후 기업의 대북사업 전략”. (LG경제연구원) : 1.
16) 홍순직. 2000. “남북경협 활성화를 위한 부문별 과제”. 통일정책연구 제9권 1호 : 9.
국민의 정부 출범 이전까지 투자부문의 남북경협은 교역 분야에 비해 정치군사적인 사건에 많은 영향을 받아왔다. 1994년 이전에는 핵무기개발과 연계하여, 1996년 4월 이후 현정부 출범 이전까지는 4자회담과 연계되어 온 것이 사실이다.
경제논리에 기반하여 대북경협을 추진할 것이기 때 문에 나타날 현상이다. 1988년부터 현재까지 남한 정부의 승인을 받은 남북경제협력사업은 18건인데, 경제협력사업자로 승인을 받은 42건을 기준으로 북 한내 지역적 분포를 비교해본 결과 경협사업들은 주로 평안남도와 함경북도지역에 집중되어 있다.
그러나 함경북도의 경우, 북한 당국이 1990년대 초반 이후 정책적으로 투자를 유도한 지역임에도 전체 경협지역건수의 33.3%에 불과하였다는 것은 시장이 이들 지역을 선호하고 있지 않음을 반영하 고 있다. 따라서 이러한 경제특구 중심의 경협이 추 진될 경우 남포를 중심으로 한 평남지역과 개성을 중심으로 한 황해도지역, 그리고 신의주를 중심으 로 한 평북지역의 지역개발이 활성화될 가능성이 높다.
2. 지역개발의 예상효과 및 문제점
이와 같이 북한 서부지역을 중심으로 한 경협사
업이 전개될 경우 이것은 과거 남한에서 경험한 바와 같은 지역간 경제력 격차의 심화를 가져올 가능성이 높다.17) 이러한 시장중심의 지역개발 추세는 남북간의 경 제협력을 보다 빠른 속도로 진행시킴으로 써 남북간 경제통합의 시점을 앞당기는 긍 정적인 효과를 기대할 수 있지만, 부산-서 울축의 경제집중이 평양-신의주지역까지 연장됨으로써 한반도의 균형발전에 부정 적 요소로 작용할 가능성이 높다. 특히 서 울-평양축이 집중 개발됨에 따라 기존 수도권의 수 평적 확산이 진행될 가능성이 높은 것이다. 평양- 남포지역과 서울을 포함한 지역이 거대한 경제개발 권으로 묶일 경우 남북한 전체인구의 42.5%가 전 체면적의 14.6%에 불과한 지역에 집중하는 과밀 문제를 야기하게 될 것이다.18)
청진과 나진을 중심으로 한 함북지역은 중국, 러 시아와의 협력관계를 고려할 때 발전 가능성이 높은 지역이지만 기업들의 투자가 북한내 서부지역으로 몰릴 경우 개발이 지연될 가능성이 높다. 함흥 등 함 남지역과 만포-강계를 중심으로 한 자강도지역, 혜 산을 중심으로 한 양강도지역의 경우에도 투자부진 에 따른 지역개발 침체가 불가피할 전망이다.
따라서 남북경협이 중국-대만의 경우처럼 인프 라구축에 대한 협력 없이 특정 경제특구 중심으로 진행될 경우 지역의 불균형개발이라는 커다란 문제 를 야기할 가능성이 높다. 따라서 우리 남북한의 경 우에는 동서독과 같이 당국간 협력관계의 정상화와 보조를 맞추어 민간기업들이 점진적으로 경제협력
<표 3> 기존 남북협력자 승인취득을 기준으로 한 경협지역분포
자료: 통일부. 1999.
지 역 주요사업 건(비율 %)
나진・선봉(함경북도) 합영농장 등 14(33.3) 신포(함경남도) 원전건설 등 3(7.1) 남포(평안남도) 경공업단지 등 9(21.4) 평양(평안남도) 전자부품 등 7(16.7) 고성(강원도) 금강산관광 등 1(2.4)
기타 지역 식품 등 8(19.0)
합 계 42(100.0)
17) 남북경협사업들이 남한기업 및 외국기업 선호지역을 중심으로 전개될 경우 황해도, 평안남북도 등 북한 서부지역이 개발의 중심축이 될 가능성이 높으며 상대적으로 동부 및 북부내륙지역의 개발은 침체될 가능성이 높은 것이다.
18) 황해도지역의 공업화가 전혀 진행되지 않은 상태에서도 이렇게 높은 인구비율이 나타나고 있기 때문에 향후 이 지역의 개발 이 본격화될 경우 인구집중의 문제는 더욱 심각해질 것이다. 북한의 인구자료를 토대로 1996년 남북한 전체의 인구는 6,800만 명, 전체면적은 22만km2다.
을 추진하는 것을 고려해야 한다. 이제 다음 장에서 는 이러한 문제인식하에서 북한의 지역균형발전을 위해 지향되어야 할 남북경제협력의 기본방향을 모 색해 본다.
IV. 북한의 균형적 지역발전을 위한 남북경협의 기본방향
여기에서는 남북경협의 부작용을 최소화하고 북 한의 균형발전을 도모할 수 있는 남북경협의 네 가 지 기본방향을 제시하였다.
1. 북한의 경제발전단계에 대응한 단계별 경협추진
남북경제협력사업을 통한 북한의 지역개발은 북 한의 사회・경제적 역량에 맞게 단계적으로 추진할 필요가 있다. 현재 남북한간의 경제협력사업 전개 과정을 보면, 현대, 삼성 등 대기업들이 대규모 공 단이나 관광지를 개발함으로써 경협사업을 주도하 는 흐름을 보이고 있다. 그러나 이것이 북한의 사 회・경제적 역량을 감안할 때 양측 모두에게 바람 직한 것인지에 대해서는 검토가 필요하다. 북한이 현재 보유하고 있는 인프라 수준이나 제반 사회・
경제적 여건을 감안할 때 특정지역을 중심으로 대 규모 개발사업이 추진되는 것은 무리다. 대규모 공 단개발이 성공하기 위해서는 물리적, 제도적 인프
라가 이를 뒷받침해 주어야 하는데, 북한이 이것을 감당하기에는 어렵기 때문이다. 이러한 측면에서 볼 때 남북경협을 통한 지역개발사업은 다음과 같 이 북한의 사회・경제적 발전단계에 맞게 점진적으 로 추진할 필요가 있다.
1) 1단계 : 북한경제의 연착륙 단계
현재부터 북한이 경제적 연착륙에 성공할 때까 지는 북한의 경제회생 효과가 큰 사업들이 추진될 필요가 있으며 오랜 시일이 소요되는 대규모 사업 보다는 소요재원의 규모가 작고 사업추진이 비교적 단순한 사업들을 우선적으로 진행해야 한다. 이러 한 측면에서 볼 때 식량 및 에너지생산효과와 고용 효과 등이 기대되는 교류협력사업을 우선적으로 진 행해야 한다. 황해남북도와 평안남북도의 농촌지역 가운데 우선적인 개발이 필요한 지역을 대상으로 소규모 남북시범농장 건설이 추진될 수 있을 것이 고 신의주나 청진, 나진 등 접경 주요 도시에 소규 모의 수출시범공단을 조성하는 것도 고용창출과 경 제회생에 긍정적인 영향을 미칠 것으로 기대된다.
2) 2단계 : 북한경제의 기반강화단계
북한이 남북경협을 통해 경제연착륙에 성공하고 사회・경제적으로보다 유연한 제도적 틀을 갖추어 간다면 본격적인 남북경협과 지역개발이 진행될 수 있다. 이 단계에서는 지경학적 측면에서 주요 생산
<표 4> 시장중심적 남북경협이 북한지역에 미칠 영향
단 계 사회・경제적 영향 공간적・환경적 영향
- 경제회생의 기반 마련 - 특정지역의 집중개발에 따른 환경파괴 단 기
- 특정지역의 집중개발로 인한 지역간 불균형 발전 - 동부 및 북부지역의 개발침체 초래
- 단계적인 시장경제 도입 - 남북경제의 통합성 강화 - 특정 도시로의 인구집중 - 소득격차 증가에 따른 사회적 문제 중장기
거점이 될 지역에 공단건설이 추진될 수 있으며, 관 광자원의 잠재력을 최대한 활용한 국제관광단지를 조성하는 사업도 본격적으로 추진될 수 있다. 따라 서 이 단계부터는 남한기업뿐만 아니라 외국기업들 도 적극적인 개발주체로 북한에 진출할 가능성이 높다.
이 단계에서는 남북한간의 물적, 인적 교류활성 화를 뒷받침할 육상, 해상, 항공 인프라 건설을 본 격적으로 추진할 필요가 있으며, 이에 소요될 투자 재원은 기본적으로 북한이 국제금융기구에 가입한 후 협조융자를 통해 조달할 수 있을 것이다.
2. 지역별 발전잠재력에 기초한 경협사업발굴 및 사업추진전략의 차별화
북한의 지역개발은 지역적 발전잠재력을 충분히 활용할 수 있는 사업을 중심으로 전개되어야 한다.
그리고 현재의 인구분포나 산업분포, 기반시설 상태 등 분단상황하에서 조성된 특수한 지역적 조건보다 는 미래의 발전잠재력으로서 중요하게 평가될 수 있 는 관광 및 광물자원 잠재력과 남한, 중국, 러시아 등 주변국과의 경제교류를 감안한 지경학적 잠재력 등을 우선적으로 고려할 필요가 있다. 이러한 측면
에서 고려될 수 있는 대표적 경제협력사업 및 대상 지역으로는 다음과 같은 것을 예로 들 수 있다.
첫째, 중국, 러시아와의 교역에 유리한 지경학적 잠재력을 가진 지역에 제조, 물류 중심의 수출복합 단지를 개발하는 것이다. 이 경우 개발잠재력이 높 은 지역은 신의주와 청진 및 나진・선봉지역이 될 것이다.
둘째, 경쟁력 있는 관광자원을 가진 지역에 국제 관광단지를 개발하는 것이다. 이 경우 개발잠재력 이 높은 지역은 동부지역 중 금강산주변지역, 백두 산주변지역, 칠보산주변지역 등이 될 것이며, 서부 지역에서는 묘향산주변지역, 구월산주변지역이 될 것이다. 특히 황해도의 몽금포지역은 남한의 백령 도 등 서해 5도지역과 연계하여 해양관광 및 수산 개발의 가능성이 높은 지역이다.
지역별 특성에 기초하여 발굴된 경협사업들의 추진은 일정한 추진모델에 기초하여 시행되는 것이 합리적이다. 이러한 의미에서 지역별로 발굴된 경 협사업들을 특성에 따라 몇 가지 유형으로 구분한 뒤 유형에 적합한 추진전략을 수립해야 한다. 이 경 우 경협사업의 규모와 국내외적 연관관계 등 두 가 지 기준을 가지고 구분할 수 있는데, 사업의 규모는 재원조달의 방식과 직결되는 요소이며 사업의 국내
<표 5> 경제교류협력사업 유형화의 예시
분 류
경협사업의 투자규모
소규모(a)
중소규모(b)
대규모(c)
국내적 산업연관관계가 높은 사업(A)
복합산업단지의 개발(Ac)
국제적 연관관계가 높은 사업(B)
국제물류기지 개발(Bb)
대규모 국제관광지 개발(Bc) 경협사업의 국내외 연관성
수출경공업단지 개발(Ba) 특화농공단지 개발
소규모 관광단지 개발(Aa)
해양수산업전진기지 개발(Ab)
외 연관성은 사업추진체의 구성 및 추진방식과 연 결되는 요소이기 때문이다.19)남북간에 추진 가능 한 경협사업들로서 지역특화 농공단지 개발, 해양 수산자원 전진기지 개발, 수출경공업단지 개발, 복 합산업단지(공단+물류)의 개발, 국제물류기지 개 발, 국내외관광지 개발 등을 가정할 경우 다음과 같 은 유형구분이 가능할 것이다.
제1유형(Aa)은 사업의 규모가 작고 국내적 연관 관계가 높은 사업으로서 북한당국 주도로 사업추진 이 가능하며 여기에 남한의 중소기업들이 참여하는 추진체계가 가능할 것이다.20)그리고 제2유형(Ba, Ab)의 경우는 사업의 규모는 작으나 국제시장을 겨 냥한 사업, 또는 규모는 중간 정도이나 국내적 연관 관계가 높은 사업으로서 북한이 사업을 주도하되 남 한의 대기업 및 중소기업들이 적극적으로 참여하고 남한당국도 협력하는 추진체계가 필요하다.
마지막으로 제3유형(Ac, Bb, Bc)의 경우에는 국 내적 연관관계가 높으나 규모가 대규모인 사업, 그 리고 국제적 연관관계가 높은 중대규모 사업으로서 북한당국이 남한 및 외국기업 또는 외국 금융기관 과 공동으로 사업을 추진하는 다자간협력체계 구축 이 필요하다. 그리고 이러한 사업유형별 추진전략 은 북한경제의 정상화 단계에 따라 단계적으로 실 천되어야 할 것이다.
3. 한반도 및 북한의 균형발전을 위한 남북한 당국의 긴밀한 협력 및 국제기구의 지원체계 구축
숲 전체의 모습을 바라보며 나무를 심어야 하듯 이 현재 추진되는 남북경협사업들도 장기적인 한반 도의 발전과 북한지역의 균형적 지역발전이라는 거 시적 발전목표하에서 조정할 필요가 있다. 앞에서 도 언급한 바와 같이 남한 및 서방국가들의 민간기 업 중심으로 남북경협이 진행될 경우 특정지역으로 의 투자집중에 따른 지역간 개발의 격차가 현재보 다 더 확대될 가능성이 매우 높다. 급진적 개혁개방 이 추진된 동유럽 국가들의 경우뿐만 아니라 20여 년에 걸쳐 점진적인 개혁・개방이 추진된 중국의 경우에도 이러한 지역개발 격차의 심화가 최근 핵 심적 정책과제로 부각되고 있는 점을 감안할 때, 북 한의 경우에도 이 문제에 대한 적극적인 대응방안 을 사전에 준비해야 한다.21)
북한내 지역간 개발격차의 심화는 북한뿐만 아 니라 남한측의 입장에서 볼 때에도 결코 바람직하 지 않다. 그만큼 한반도 전체의 균형발전을 위해 소 요될 비용이 증가하기 때문이다. 따라서 낙후가 예 상되는 지역으로 투자를 유도하기 위한 경협 및 지 역개발사업이 남북한 모두에게 매우 중요한 의미를 가질 것이다. 그리고 이러한 균형발전적 지역개발 이 추진되기 위해서는 남북한 당국간의 긴밀한 협
19) 유형구분의 기본개념은 다음과 같은데, 사업의 규모가 클수록, 그리고 국제적 연관관계가 높은 사업일수록 남한 및 국제사회 의 참여가 필요하며 보다 복합적이면서도 장기적인 추진전략이 필요하다. 그리고 사업의 규모가 작을수록, 국내적 연관관계 가 높은 사업일수록 단순하면서도 중단기적인 추진전략이 필요한 것이다.
20) 이러한 사업들의 소요재원은 남북한 당국의 긴밀한 협력하에 남북경협기금이나 일부 서방국가들의 정책적 재정지원을 통해 조달할 수 있을 것이다.
21) 중국과 동유럽의 지역변화과정에서 과거 사회주의 시절 국가경제성장의 구심점이 되었던 공업지역들이 크게 침체된 반면(중 국의 경우 북부지역, 동유럽의 경우에는 동부지역) 서방시장과의 근접성 등 입지적 요인 때문에 특정지역(중국의 동남부연 안지역, 동유럽의 경우 서부지역)이 발전지역으로 부각되었다. 따라서 북한의 경우에도 평양-남포지역, 개성-해주지역으로 의 개발집중이 지역격차 발생의 주요 원인이 될 가능성이 높다.
력과 국제기구의 협력도 중요하다. 민간기업의 특 정지역 투자집중을 조절할 수 있는 정책적 수단은 남북한 당국이 갖고 있으며, 지역균형발전의 가장 중요한 물적 토대가 될 사회간접자본 건설에 국제 금융기구의 지원이 필수적이기 때문이다.
V. 결론
새로운 천년이 시작된 지금 동북아에서 한반도 는 새로운 변화의 중심이 되고 있다. 과거 군사적 원심력만이 존재하던 한반도의 북반부에도 이제 경 제적 구심력이 본격적으로 작동하려는 조짐이 보이 고 있다. 북한이 수용한 금강산개발과 개성공단 개 발, 그리고 경의선 복원공사 등은 자본을 끌어들이 려는 북한당국의 의지를 반영하고 있는 것이다. 이 제 본격적인 남북경협의 시대가 펼쳐질 것에 대해 서 많은 국내외 전문가들은 긍정적 전망을 내놓고 있다. 그렇다면 이 시점에서 남북한의 계획가들이 해야 할 역할은 무엇인가?
장기적으로 이루어질 남북한의 경제통합 상황하 에서 지향되어야 할 한반도의 국토발전 목표와 전 략에 대해서 심도 있는 논의가 남북한 계획가들 사 이에서 진지하게 전개될 시점이 바로 지금이 아닌 가 한다. 그리고 이러한 논의의 최대 화두는 아마도 남북한의 균형발전이 될 것이며, 이를 위해서는 북 한경제의 안정적 연착륙을 기반으로 한 북한지역의 균형발전이 중요한 전제조건일 것이다.
본 연구에서는 외국의 경제협력 사례를 토대로 현재 진행되고 있는 남북경협사업들이 향후 북한의 지역균형발전 측면에서 어떠한 과제를 제기할 것인 지에 대하여 기술적으로 살펴보았다. 외국사례와의 비교 결과, 우리 남북한간의 경제협력은 중국-대만 의 경우와 같이 정경분리에 기초한 경제협력을 추 진해 왔지만 앞으로는 동독-서독의 경우와 같이 당
국간의 협력을 토대로 한 경제협력의 틀을 보다 강 화해 갈 것으로 보여진다. 그러나 만일 남북간의 경 제협력이 남한 및 외국의 민간기업 주도로 전개될 경우 황해남북도와 평안남북도를 중심으로 한 북한 서부지역으로 개발이 집중될 가능성이 높다. 이것 은 과거 남한에서 경험해온 지역간 불균형발전의 문제를 재현할 가능성이 높기 때문에 이에 대한 대 비가 필요한 것이다. 본격적인 남북경협이 실현되 기 이전이기 때문에 이러한 문제에 대한 논의가 더 욱 의미 있다.
이러한 측면에서, 본 연구는 북한의 경제발전단 계에 대응한 단계별 경협추진체계 구축, 지역별 발 전잠재력에 기초한 경협사업발굴 및 경협사업의 특 성별로 차별화된 추진전략 수립, 한반도와 북한의 균형발전을 위한 남북한 당국의 긴밀한 협력 및 국 제기구의 지원체계 구축 등 향후 전개해야 할 경제 협력의 세 가지 기본방향을 제시하였다. 우리 정부 는 민족경제공동체의 구축이라는 거시적 목표를 설 정하고 이의 실천을 위한 과정으로서 남북간의 경 제협력을 추진하고 있다. 그러나 이러한 남북경협 이‘민족경제의 균형적 발전’이라는 6.15 공동선언 정신을 구현해내기 위해서는 북한의 균형적 지역발 전에 도움이 되는 방향으로 추진되어야 하며 이러 한 기본적 구도하에 세부 방안들이 모색되어야 할 것이다.
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The purpose of this paper is to suggest policy directions on the inter Korean economic coopera- tion for promoting the balanced regional development in North Korea. Unfortunately the possibil- ity of unbalanced regional development in North Korea according to the recent inter Korean eco- nomic cooperation is high because foreign and South Korean businesses expressed an intent to aggressively invest on the special areas like Pyungyang - Nampo regions and Hwanghae - Do regions. As known, the Hyundai Group will construct the big industrial complex in Kaesong, North Korea. If so, the problem of regional disparities should be more serious than now. In this study, the basic policy directions on the inter Korean economic cooperation for promoting the bal- anced regional development in North Korea were suggested as following; 1) the ‘stepwise’inter Korean economic cooperation should be implemented according to the actual socio-economic sit- uation in North Korea. It means that excessive investment in North Korea by South Korean firms will not be desirable either side. 2) Inter Korean business projects must be set up to develop the basic development potentials in each regions. 3) The implementation strategies of project should be differentiated with original characteristics of each projects. 4) The intensive cooperation between two governments in the North and the South and the support of international financial organization are essential for the balanced regional development in North Korea.
ABSTRACT
