부동산정책의 효과분석체계 구축 연구

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부동산정책의 효과분석체계 구축 연구

A Study on the Evaluating System for the Real Estate Policies

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국토연 2006-50 ․ 부동산정책의 효과분석체계 구축 연구

지은이․손경환․이수욱․김민철․박천규 외/ 펴낸이․최병선 / 펴낸곳․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2006년 12월 20일 / 발행․2006년 12월 31일

주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712) 전화․031-380-0114(대표), 031-380-0426(배포) / 팩스․031-380-0470

값․7,000원 / ISBN․89-8182-460-6 한국학술진흥재단 연구분야 분류코드․B030907

http://www.krihs.re.kr

＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.

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국토연 2006-50

부동산정책의 효과분석체계 구축 연구

A Study on the Evaluating System for the Real Estate Policies

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손경환․이수욱․김민철․박천규 외

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연 구 진

연구책임 손경환 선임연구위원 연구반

외부연구진

이수욱 연구위원 김민철 책임연구원 박천규 연구원

김의준 서울대학교 교수

연구심의위원 박재길 선임연구위원 (주심) 지대식 연구위원

진정수 연구위원 김성일 연구위원

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P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E

발 간 사

부동산정책은 주택가격 및 지가의 안정과 주거복지 수준의 향상을 목표로 하고 있다. 이를 위해 수요측면에서는 세제, 주택금융, 시장관리 등을 주요한 수단으로 사용하고 있으며, 공급측면에서는 주택 및 택지 공급, 세제와 금융, 토지이용과 건 축 규제 등의 정책수단을 부동산시장 상황에 따라 정책화하여 시행해 왔다.

부동산정책이 경기상황에 단기대응하면서 투기억제대책, 경기활성화대책을 반복할 경우 당장은 부동산가격이 안정되지만 장기적으로는 가격의 변동성이 심 화될 수 있다. 이로 인해 가격이 하락하더라도 경기부양정책에 의해 재상승할 것 이라는 학습효과가 나타나게 되고, 정책효과를 반감시키게 된다.

또한 부동산시장의 근본적 문제를 해결하지 않고서는 부동산시장의 불안현상 을 원천적으로 해소하기 어렵다. 이를 위해서는 과거 부동산정책의 효과를 면밀 히 분석하고 이에 관한 자료를 축적하는 작업이 선행되어야 한다.

이 연구에서는 이러한 문제 인식을 통하여 과거 다양한 시대적 상황과 경제적 여건 하에 추진된 각각의 정책들에 대한 수립 배경과 정책내용, 특히 시장효과에 대한 자료 축적을 통해서 향후 부동산정책의 수립에 참고할 수 있는 부동산정책 DB 구축 및 활용방안을 제시하였다.

기존에도 부동산정책의 효과, 부동산시장 분석모형에 관한 보고서가 다수 작 성되었으나, 정책의 파급효과를 종합적으로 분석하고, 향후 정책수립에 실질적

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으로 도움을 줄 수 있는 연구는 미흡한 실정이다. 이 연구에서는 부동산정책의 시장효과를 분석하기 위하여 정책을 연대기별로 패키지화하여 효과를 분석한다 는 점에서 기존 연구와는 차별화된다. 뿐만 아니라 부동산정책이 향후 시장에 어 떠한 영향을 미칠 것인지에 대한 정책효과 분석모형을 구축하고, 이러한 결과를 종합하여 부동산시장의 상황에 효과적으로 대처할 수 있는 부동산정책 DB 구축 및 활용방안을 제시하였다.

이러한 측면에서 이 연구는 부동산시장 및 정책의 분석에 있어서 새로운 분석 체계를 제공한다는 중요한 의의를 가지고 있다. 이는 앞으로 부동산정책의 수립 시에 중요한 길잡이가 될 수 있을 뿐만 아니라, 정책의사 결정과정에 객관적이면 서 체계적인 시장상황 판단자료를 제공하는 도구로 적극 이용될 수 있을 것이다.

이 연구를 수행함에 있어 부동산정책의 시장효과 분석을 위한 모형 구축에 애 써주신 서울대학교 김의준 교수께 심심한 감사의 말씀을 드린다. 또한 이 연구를 충실히 수행하여준 손경환 선임연구위원, 이수욱 연구위원, 김민철 책임연구원, 박천규 연구원의 노고에 감사드린다.

2006. 12 국토연구원장 최 병 선

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F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D

서 문

부동산시장 안정이라는 정책목표를 성공적으로 달성하기 위해서는 시장에 대 한 정확한 분석과 함께 시장상황에 적합한 대책을 수립하는 전략이 필요하다. 이 를 위해서는 과거에 시행되었던 정책의 효과나 문제점을 철저하게 검토하고, 시 장변화 요인에 따라 적절한 대책을 수립하는 작업이 선행되어야 한다. 그동안 부 동산정책은 이런 과정을 소홀하게 다룬 측면이 많았고, 정책의 효과를 제대로 얻 지 못하는 결과가 나타나곤 하였다. 이 때문에 부동산정책이 대증요법적(對症療法的) 처방에 머물고 있다는 비판과 함께 정책의 실효성이 당초 예상보다 저하되 는 문제에 직면하게 되었다.

이 연구에서는 이러한 당면과제를 해결하기 위한 방안으로 정책분석의 합리성 제고, 정책효과 분석모형 개발의 검토 그리고 시장 설명력이 높은 자료의 데이터 베이스화 및 활용방안 등을 모색하였다.

보고서는 크게 여섯 부분으로 구성되어 있다. 제1장에서는 연구의 배경 및 목적, 연구의 범위 및 방법 등을 소개하고, 제2장은 부동산경기의 순환주기에 따 라 부동산시장을 구분한 후 연대기별로 주요 부동산정책의 변천과정을 개관하였 다. 제3장에서는 부동산정책을 연대기별․정책목표별로 유형화하여 총 8개의 정책 패키지를 제시하고, 각 시기별로 시대적 상황, 주요 부동산정책의 내용과 경과, 그리고 시장반응 및 효과를 진단하였다. 제4장에서는 정책의 시장효과를 체계적

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으로 분석할 수 있는 일반연산균형모형(Computable General Equilibrium Model)을 검토하였다. 제5장에서는 부동산정책 DB를 활용하여 부동산정책의 실효성을 높 이는 방안을 제시하였다. 마지막으로 제6장은 이 연구의 결론으로서 기대효과 와 한계, 향후과제 등을 정리하였다. 이 연구에서 얻은 결과는 보다 실효성 있 는 부동산정책의 수립에 크게 기여할 수 있을 것이다.

이 연구가 잘 마무리 되도록 도와 준 여러분들께 감사의 말씀을 드린다. 우선 외부연구진으로 참여한 서울대학교의 김의준 교수와 연구에 많은 도움을 준 심의 위원들과 자문위원 역할을 한 정희남 연구위원께도 깊은 감사의 말씀을 드린다.

그리고 각자 맡은 연구분야를 충실히 수행해 준 이수욱 연구위원, 김민철 책임연 구원, 박천규 연구원과 자료정리에 많은 도움을 준 윤지선 연구원에게도 감사드 린다.

2006. 12 손경환 선임연구위원

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S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y

요 약

제1장 서론

부동산정책은 시장이 처한 시대적 여건에 맞추어 명확한 목표와 방향을 설정 하고, 이를 실현하기 위한 정책을 일관성을 가지고 추진하는 것이 중요하다. 과 거 부동산정책은 시장여건이나 정책효과에 대한 철저한 분석없이 정치․경제․

사회적 상황에 따라 경제활성화와 안정을 위한 수단으로 활용된 측면이 많았다.

그 결과 부동산시장이 지속적인 안정을 유지하지 못하고 정책의 실효성도 떨어 지게 되었다.

이러한 문제를 해결하기 위해서는 과거 부동산시장의 동향과 각종 정책수단들 을 정리하고, 정책의 시행효과에 대한 종합적인 분석을 바탕으로 시장상황에 맞 는 정책을 마련할 수 있는 체계적인 시스템의 구축이 필요하다.

이 연구에서는 1970년대 중반 이후의 부동산정책을 연대기별로 패키지화하여 대책이 이루어진 사회적 배경과 주요 내용 그리고 시장반응에 초점을 맞추어 관 련내용을 분석하였다. 또한 시장변동을 초래할 수 있는 여러 요인들을 도출하고, 정책수단별 관련 자료의 축적방안과 정책효과분석을 위한 모형을 검토하여 시장 설명력이 높은 자료의 데이터베이스화 및 활용방안을 제시하였다.

이 연구는 부동산정책의 파급효과를 분석하기 위하여 연대기별로 부동산시장 을 구분하고, 이를 바탕으로 정책 패키지를 8개로 분류하여 효과를 분석한다는 점에서 기존 연구와 차별화된다. 특히 정책 패키지에 대한 신뢰성과 합리성을 높

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이기 위하여 세제, 제도, 금융정책, 공급대책 등 정책수단을 망라하여 분석하였으 며, 정부의 부동산정책 수립시 정책효과 분석모형을 이용하여 유사환경에 맞는 DB자료 제공과 활용방안을 제시하였다는 점에서 기존 연구와는 다른 차별성을 지니고 있다.

제2장 부동산시장과 정책 동향

우리나라의 거시경제 경기변동은 1970년부터 2006년 현재까지 8번의 경기순 환국면이 있었던 것으로 나타나고 있다. 경기순환주기는 주순환마다 약간의 시 차는 있지만 평균 50개월이 소요되었으며, 이 중 확장기가 31개월, 수축기는 19 개월로 나타나 확장기가 수축기에 비해 약 12개월 정도 긴 것이 특징이다.

일반적으로 거시경제 경기변동에 주식시장은 6개월 정도 앞서고, 부동산시장 은 6개월 정도 뒤떨어지는 것으로 보는 것이 통설이다. 하지만 부동산경기 순환 구조와 거시경기 순환국면을 비교해보면, 두 그래프가 시차를 두고 유사한 방향 으로 움직이지만 연관성은 높지 않은 것으로 보여진다. 이는 부동산경기가 소득 이나 금융시장의 영향을 크게 받고 있지만, 소득의 증가 여부와는 달리 금융적 요인은 거시경기 변동과 관계가 뚜렷하지 않기 때문이다. 이와 함께 부동산시장 은 기대심리에 따라 움직이므로 거시경기 변동과는 차이를 보인다고 할 수 있다.

부동산시장은 신속한 수급조절의 어려움, 시장의 지역성, 금융시장이나 시중 자금흐름과 높은 연관성 등을 특성으로 하고 있다. 이러한 특성이 취약한 자율조 정기능, 비가역성(非可逆性) 문제를 발생시킨다. 부동산시장에서 나타나는 문제 점과 사회․경제적 여건변동으로 인해서 발생하는 시장혼란을 해결하기 위한 부 동산정책은 조세․제도․금융․공급 등 다양한 정책수단의 형태로 가시화되며, 부동산시장의 안정을 달성하는 것으로 마무리된다.

이렇게 볼 때 부동산경기 순환구조는 일반 경기상황, 부동산 고유의 문제 그리 고 부동산정책, 거시경제정책 등 다양한 요인에 따라 기준순환일이 결정되므로 거시경기 순환과는 차이를 보이는 것이 당연하다. 결국 부동산정책을 중심으로

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시장을 구분하면 상승 → (조정) → 안정 → 잠복의 순으로 순환구조를 표현할 수 있다.

이 연구에서는 우리나라 부동산시장의 순환구조를 분석하기 위하여 토지 및 주택가격 변화율 자료를 정책적 관점에서 해석하였다. 그 결과 우리나라의 부동 산경기 순환주기는 모두 4차례의 상승과 하락기가 있었던 것으로 나타났다. 제1 순환기는 1975년부터 1981년까지, 제2순환기는 1982년부터 1986년, 그리고 제3 순환기는 1987년부터 1998년, 제4순환기는 1999년부터 현재까지 진행 중이다. 또 한 부동산 경기변동 구조는 순환주기 5~12년, 상승기(확장기) 2~4년, 안정기 1~2 년, 잠복기가 2~7년인 특징을 보여준다.

부동산정책을 연대기별로 특성화하면 1970년대는 가격폭등 해소를 위한 노력 과 부동산제도의 형성기로 볼 수 있으며, 1980년대는 부동산정책의 경기활성화 수단 및 투기열풍 차단을 경험한 시기로 정리할 수 있다. 또한 1990년대는 부동 산불패 신화 붕괴 및 선행적 부동산정책 단행기로 요약할 수 있으며, 2000년대는 세제개편 등 부동산시장의 근본적인 체질 개선과 함께 주택시장 중심의 국지적 불안정을 차단하기 위한 대책을 주력한 시기로 규정할 수 있다.

제3장 부동산정책의 패키지화 및 시장효과

부동산시장은 거시경제뿐 아니라 수요와 공급 그리고 사회․정책적 변화 등 복합적 요인에 의해 영향을 받는다. 수급불균형에 따른 지역적인 시장불안과 유 동성 과잉 등 내․외부적 요인에 의한 시장변동의 설명력을 높이고, 향후 시행될 정책의 실효성을 제고하기 위해서는 연대기별로 유사 정책을 패키지화하고, 정 책집행의 배경과 결과 등을 분석하여 DB화하는 작업이 필요하다.

이 연구에서는 부동산 경기변동을 분석하고, 각 변동주기별로 이루어진 정책 들을 연대기별로 묶어 정책 패키지로 분류한 다음, 부동산정책을 분석하는 단계 적 접근방법을 취하였다. 정책의 시행은 단일한 형태로 완결되는 경우도 있지만, 대부분은 연속성을 가지고 보완과 집행을 반복하면서 이루어진다. 따라서 정책

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을 패키지로 묶는 경우, 단일 정책과 수단만이 포함되거나 혹은 연속적으로 시행 된 2개 이상의 정책과 수단이 포함될 수도 있다.

정책패키지 개념은 기간 측면에서는 단일 부동산 순환주기 내의 발생을 원칙 으로 하고, 대상은 정책목적에 따라 시장안정, 경기활성화 등 2개로 한정하였다.

이에 따라 시계열자료 확보가 가능한 1975년부터 현재까지 시행된 부동산정책을 대상으로 연대기별․정책목표별로 묶은 정책패키지는 모두 8개로 분류할 수 있 다. 각 연대기별로 분류한 정책패키지는 다음과 같다.

․제1순환기(1975 ~ 1981) : 부동산투기억제 및 지가안정 조치 ① 분양가 상한규제(1977.8)

② 8.8종합대책(1978)

․제2순환기(1982 ~ 1986) : 부동산가격 안정화 조치 ③ 4.18대책(1983)

․제3순환기(1987 ~ 1998) : 공급확대 및 부동산공개념 도입 ④ 8.10대책(1988)

⑤ 주택 200만호 건설 및 토지공개념 도입(1989~1990) ⑥ 부동산실명제 도입(1995)

․제4순환기(1999 ~ 2006 현재) : 규제완화, 가격안정 및 시장투명화 ⑦ 부동산시장 자율화 추진(1999~2000)

⑧ 투기억제 및 시장투명화 조치(2003~2006)

1)부동산투기억제 및 지가안정 조치 : 1975～1981년

보이던 부동산시장은 1974년 오일쇼크 이후 닥친 경제불황의 극복을 위해서 부동산투기억제세를 폐지하는 등 투기억제조치를 완화하는 정책이 시행됨에 따 라 변화가 일어나기 시작하였다. 이후 1974년 화폐개혁 루머와 함께 서울 강남개 발계획(1975.3)과 서울시청 이전추진계획 발표(1975.8) 등으로 서울의 지가는 무

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려 30% 이상 상승하였다.

1970년대 중반 부동산투기 열풍이 사회적 문제가 되자 민간 주택건설업자가 공급하는 신규 분양아파트의 분양가격을 규제하여야 한다는 여론이 형성되기 시 작하였다. 1977년 8월「국민주택우선공급에관한규칙」제정으로 본격 시행된 분 양가상한제는 1979년 11월 이후에는 원가연동방식으로 전환되었다가 주택가격 이 다시 상승하면서 1982년 12월에 분양가 상한제를 재실시하고, 대신 규제를 다 소 완화하여 주택 규모별로 상한가격을 차등화하였다.

이어서 중동건설특수 및 개발계획 발표 등으로 재발된 부동산투기를 억제하고 지가안정을 위하여 정부는 1978년 토지에 대한 수요억제와 도시용지 공급확대를 골자로 하는 ‘8.8 부동산투기억제 및 지가안정을 위한 종합대책(8.8종합대책, 1978.8.8)’을 발표하였다. 수요억제와 공급확대를 병행한 ‘8.8종합대책’으로 현재 까지 부동산제도에 영향을 미치는 중요한 골격들이 형성되었다. 하지만 ‘8.8종합 대책’의 주요 정책들은 1980년대 초반의 정국혼란으로 침체된 경제를 활성화하 기 위한 정책이 추진되면서 변화를 맞게 되었다.

당시의 주택보급률은 70% 내외로 주택부족 상황을 보여주고 있다. 1970년대 중반 활기를 보였던 주택공급은 ‘8.8종합대책’ 이후 주택건설투자가 위축되면서 1980년에는 오히려 주택보급률이 감소하였다. 이는 ‘8.8 종합대책’과 제2차 오일 쇼크의 영향으로 주택공급이 가구증가율 이상으로 이루어지지 못한데 기인하며, 두고두고 부동산가격 불안의 잠재적 요인으로 작용하였을 가능성이 높다. 지가 는 1978년 ‘8.8종합대책’ 이전 지가는 전국적으로 약 49%, 서울은 136%나 상승하 였다. ‘8.8종합대책’이 시행된 이후에는 시장이 안정되면서 전국 16.6%, 서울 6.4%로 상승폭이 크게 감소하였다.

2)부동산가격 안정화 조치 : 1982～1986년

1980년대 초반은 1970년대 말의 경기과열 부작용과 정치 혼란 등으로 긴축정 책을 취할 수밖에 없는 경제적 상황이었다. 1980년대 초인 1981~82년에는 정부 의 투기억제조치와 2차 오일쇼크의 영향으로 부동산시장이 침체되자 정부는 소

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형주택 건설의무규정 철폐, 양도세율 인하 및 탄력세율 도입, 특정지역의 해제, 자금출처조사 배제 등 부동산경기 활성화조치를 잇달아 발표하였다.

하지만 경기부양을 위한 자금운용은 통화팽창을 불러와 경제성장과 함께 부동 산가격의 단기 급등을 초래하였다. 1983년 서울을 중심으로 일시적인 부동산 붐 이 발생하자 정부가 즉각 투기억제로 대처한데서 당시의 정책기조를 잘 알 수 있다. 이 결과 1984~1985년에는 부동산시장이 비교적 안정을 유지하였다.

1982년부터 1986년의 기간 동안에는 정책 변화가 주로 부동산가격 안정측면에 서 이루어졌다. 그러나 부동산가격이 불안양상을 보이자 1982년 12월 주택투기 억제대책, 1983년 2월에는 아파트분양가 실세화, 지적 전산화 촉진 등의 조치가 시행되었다. 이어서 주택 및 지가 상승을 억제하기 위하여 대도시 택지공급 확 대, 공공주택 분양제도 개선, 통화의 안정적 운용을 위한 부동자금 흡수 등을 담은 ‘4.18 토지 및 주택문제 종합대책’을 시행하였다.

1978년의 ‘8.8종합대책’ 이후 침체된 부동산시장은 1983년을 전후한 시기의 짧 은 기간을 제외하고는 1986년까지 대체로 안정세를 유지하였다. 이는 경제안정 정책이 경제활성화 정책에 앞선데 그 원인이 있다. 이러한 정책기조의 결과, 토 지가격은 1970년대 후반 연평균 20% 이상의 상승률을 보였으나 1980년대 들어 서는 1983년 18.5%, 1984년 13.2%의 상승률을 보인 이외에 1981년부터 1986년까 지 한 자릿수 상승에 머물렀다.

건설투자는 1984년부터 성장률이 10% 이하로 떨어졌으며, 1984년 3/4분기에는 2.91%의 낮은 성장세를 보였다. 주택재고 증가율은 1983년에는 3.8%를 기록하였 지만 주택재고 증가율이 연간 가구수 증가율인 4%에 미치지 못하여 주택가격을 주기적으로 불안하게 하는 요인으로 작용한 것으로 보인다. 주택보급률은 1981 년 이후 계속 감소하다가 급기야 1985년에는 60%대로 감소하였다.

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3)공급확대 및 부동산공개념 도입 : 1987~1998년

1988년 제6공화국 출범 이후 정치적 민주화와 더불어 소득계층간 분배구조 개 선, 복지 향상 등 경제적 민주화 요구가 각계각층에서 분출되면서 사회안정 측면 에서 부동산문제에 대한 중요성이 또 다시 부각되기 시작하였다. 당시 부동산시 장은 수요가 지속적으로 증가하였음에도 주택부문에 대한 투자는 낮은 수준에 머물러 수요를 따라가지 못하는 형편이었다. 이로 인해 1981년 70.5%였던 주택 보급률이 1987년에는 69.2%로 오히려 하락하게 되었고, 주택가격도 급등하였다.

주택가격 및 전세가격의 급등으로 사회 전반의 분위기가 악화됨에 따라 부동 산문제 해결은 제6공화국의 현안과제가 되었다. 이에 정부는 공급의 획기적 확대 만이 부동산문제를 근본적으로 해결할 수 있다는 판단 하에 주택공급확대계획을 수립하고, 부동산정책사에 전환점이 된 ‘200만호 주택건설 추진계획(1988~1992)’

을 추진하였다.

1988년 발표된 ‘8․10 부동산종합대책’에는 특정지역 1,500개 추가고시 및 토 지거래허가제 확대실시, 양도소득세 면제기간 연장(3년 거주 5년 소유), 종합토 지세 조기 실시(1992년에서 1990년으로) 및 토지소유자별 토지소유실태파악을 위한 전산화 작업의 완료, 1989년부터 개발부담금 제도를 시범적으로 도입하고 개발이익환수제를 연차적으로 확대한다는 내용을 포함하고 있다.

1989년 2월 4일에는 ‘긴급 부동산투기억제대책 및 주택 200만호 건설계획’을 발표하였다. 분당․일산․평촌․산본․중동 등 5개 신도시를 건설하고, 대도시 지역의 주택공급 확대를 위해 저렴한 택지의 공급확대, 유휴지 실태조사 및 유휴 지 조치 추진, 재개발사업의 효율화로 택지부족난 완화 및 주택공급 확대, 주택 금융의 역할분담과 주택금융지원제도 개선 등을 추진하기로 하였다.

200만호 건설계획은 목표연도인 1992년까지 연평균 40만호의 주택 건설을 목 표로 추진되었다. 200만호 건설과정은 국민들의 주거복지 향상에 크게 기여하였 다. 무주택자 우선분양과 전매행위 금지 등 실수요자 중심의 주택공급제도를 확 립함으로써 주택투기를 근본적으로 차단할 수 있었으며, 이로 인한 주택배분의 불균형을 어느 정도 제거할 수 있었다. 또한 자금지원, 세제혜택 등 다양한 지원

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책을 통하여 저소득층 위한 주택공급기반을 마련하였으며, 연 20만호 수준에 머 물던 주택생산능력을 50만호 이상으로 확대시켜 주택대량공급을 위한 기반을 구 축하였다.

1990년대에는 우리나라 부동산정책에 한 획을 긋는 획기적인 제도의 도입 및 시행이 이루어졌다. ‘8.10종합대책’의 후속조치 성격으로 1990년 초반인 3월에는 택지소유상한제(택지소유상한제법), 토지초과이득세제(토지초과이득세법), 개발 부담금제(개발이익환수법)를 골자로 하는 토지공개념제도가 시행되었고, 1995년 에는 부동산거래실명제가 도입되었다.

그러나 시장안정과 토지소유권의 형평적 분배 등을 목적으로 도입된 토지공개 념 3법은 1998년 9월 IMF 경제위기 극복 및 개인부담 완화 등을 위해 택지소유 상한제를 폐지한 것을 시작으로 동년 12월에는 미실현이득에 대한 과세 등으로 인한 헌법불합치 판정에 따라 토지초과이득세제도 폐지하게 되었다. 개발부담금 은 외환위기 이후 경기활성화, 기업부담 경감 등의 이유로 부과가 중지된 상태를 유지하다 ‘8.31대책’으로 건물에 한하여 재부과하고 있다.

부동산실명제는 부동산시장의 투명성을 제고할 수 있는 기반이라고 할 수 있 다. 투기 및 불법증여, 탈세나 세금회피 등의 목적으로 명의신탁을 악용한 관행 을 단절하는 한편, 거래의 투명성을 확보하고 정당한 절차를 거쳐 부동산에 투자 하도록 사회적 인식을 전환하는데 기여하였다. 부동산등기실명제는 1993년의 금 융거래실명제와 함께 부동산 거래의 투명성을 확보하는 단초가 되었다. 2006년 에는 부동산 실거래가격 신고제 및 거래가격 등기제가 실시되면서 부동산시장의 투명성 제고라는 토대는 확실히 마련되었다.

주택공급의 만성적 부족으로 부동산시장을 불안하게 하던 가격상승세는 1980 년대에도 계속되었다. 특히 1980년대 후반부터 주택가격은 더욱 급등하였고 이 러한 현상은 1990년까지 지속되었다. 주택가격이 1986년부터 1990년 사이에 무 려 68% 가량 상승한 것이 이를 잘 대변하고 있다.

이 같은 상승세는 주택 200만호 건설효과가 가시화 된 1991년을 고비로 하락 세로 반전하였다. 200만호 건설을 시작한 1988년을 기점으로 주택보급률이 높아

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지고 만성적인 주택수급 불균형과 가격상승 문제는 점차 해소될 수 있었다. 토지 공개념제도 도입을 통한 수요억제와 부족한 주택재고 확충을 위한 200만호 대량 공급계획은 주택수급을 비롯한 부동산시장의 불안심리를 불식시키는데 기여하 였다. 이에 따라 1990년 초부터 토지가격은 안정을 찾았고, 5개 신도시 입주가 시작된 1992년부터 주택가격 역시 하향안정세를 유지할 수 있었다.

이 기간 중 1987년부터 건설투자가 다시 증가하였으며, 이러한 증가세는 주택 200만호 건설기간인 1991년까지 지속되었다. 주택재고는 1988년에 3.4% 증가하 였으며, 1989년에는 5.4%, 1990년 4.6%로 가구증가율을 상회하고 있다. 신도시 입주가 본격적으로 시작된 1991년에는 주택재고 증가율이 1991년 6.7%, 1992년 9.9%로 매우 높아졌다. 주택대량공급정책의 영향으로 주택보급률도 1989년에는 83.5%, 1992년에는 92%로 상승하였고, 주택부족현상이 완화되면서 가격은 점차 안정을 찾아 갈 수 있었다.

‘8.10종합대책’의 영향으로 1988년 4분기의 지가상승률은 3분기 5.89%에서 4.77%로 소폭 감소하였으나, 1990년 다시 일시적인 상승세를 보이며 6.94% 상승 하였다, 이후 1990년 3월 토지공개념제도가 시행되면서 시장은 확연한 안정세로 돌아섰다. 주택가격은 ‘8.10종합대책’에 이어 1990년 3월 토지공개념제도가 시행 되면서 1990~1991년까지 매분기 비교적 낮은 3~4% 상승률을 보이다가 주택공급 이 본격화된 1991년부터는 하락하였다.

이 시기에는 토지공개념 도입의 실효성에 대한 비판은 있었지만, 투기억제 및 신도시 개발에 대한 공감대가 형성되어 있었다고 볼 수 있다. 특히 부동산투기로 인한 체제붕괴 우려까지 제기되는 상황이어서 토지공개념제도에 대한 사회적 공 감대가 강하게 형성될 수 있었다. 또한 기존 분양가상한제와 선분양제에 따른 주 택가격 격차로 심화된 투기과열 현상을 해소하고 불로소득을 환수하여야 한다는 여론도 비등하였다.

4)규제완화, 가격안정 및 시장투명성 제고 : 1998～2006년 현재

외환위기로 1998년 부동산시장은 지가 -13.6%, 주택가격 -12.4%, 전세값 -18.4%

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라는 전대미문의 가격폭락을 맞게 되었다. 미분양주택도 1998년 7월에는 11.6만 호로 급증하여 경영난에 직면한 건설업체의 부도 도미노현상을 가속시켰다.

이에 따라 정부는 붕괴된 경제시스템을 최단기간 내에 재건하고, 국민경제 안 정과 국가경쟁력을 확보하는데 역점을 두고 주요 정책들을 추진하였다. 위축된 토지 및 주택시장에 바람을 불어넣어 침체된 경기의 활로를 틔우기 위하여 1998 년부터 1999년까지 토지거래허가 및 신고제 폐지, 토지초과이득세 및 택지소유 상한제 폐지, 유휴지제도 폐지 그리고 분양가의 전면 자율화, 양도세의 한시적 면세, 분양권전매의 한시적 허용, 민영아파트 재당첨 제한기간 폐지, 무주택 우선 공급제도 폐지 등 부동산관련 규제를 상당부분 완화 또는 폐지하는 정책들이 시 행되었다.

하지만 2000년 이후 부동산시장은 서울의 일부지역과 아파트를 중심으로 급등 세를 보이며 부동산투기, 서민주거 불안, 가격거품 논란 등 많은 문제를 야기하 고 있다. 이러한 현상은 사상초유의 저금리와 이에 따른 과잉유동성 등의 금융요 인 같은 외부요인과 함께 규제완화, 수급불균형 등의 주택시장 내부요인이 맞물 리면서 나타났다고 할 수 있다.

이에 정부는 수요관리에 초점을 맞춘 ‘10.29 주택시장안정종합대책(2003)’과 서민주거안정과 투기억제를 위한 부동산제도 개혁방안을 담은 ‘8.31종합대책 (2005)’, ‘3.30 후속대책(2006)’ 그리고 ‘11.15부동산대책(2006)’ 등을 발표하며 시 장안정을 위한 정책을 꾸준히 추진하고 있다.

이 기간의 지가변동률은 2003년부터 전반적으로는 안정세를 보이면서 연 3~4% 상승하는 수준을 유지하였다. 개발호재가 있는 일부 지역의 지가가 급등하 는 양상을 보였지만, 대체적으로 안정적이라고 볼 수 있다. 그러나 주택가격은 2003년 ‘10.29대책’ 발표 이후 일년여 동안 안정을 유지하였으나, 2005년부터 가 격이 재상승하기 시작하였다. 2005년 3/4분기에 ‘8.31대책’이 발표되자 가격이 보 합세로 전환되었으나 안정세는 오래 지속되지 못하였다. 이에 따라 ‘3.30 대책 (2006)’과 ‘11.15부동산대책(2006)’이 연이어 발표되었다.

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5)연대기별 부동산시장 변동요인 진단

제1순환기의 부동산시장 변동과 정책은 주택건설에서 공공의 역할을 강화하 고 적정한 수준의 주택공급이 지속되어야 시장안정이 유지될 수 있다는 시사점 을 주고 있다. 또한 부동산정책이 경기수단으로만 고려될 때는 가격 폭등이라는 부작용이 수반될 수 있음을 보여준다.

GDP, 통화량, 물가 등의 높은 상승률은 부동산에 대한 수요를 증가시켰으나, 2차 석유파동 등으로 경제성장률이 크게 하락하면서 부동산가격을 안정시키는 요인으로 작용하였다. 제1순환기의 부동산시장 변동을 초래한 주요 요인으로는 지가 상승, 물가 불안, 인플레이션, 유동성 증가, 주택보급률 하락, 인구 및 가구 수 증가, 청약과열 등을 들 수 있다.

제2순환기는 경제성장을 위한 조치 예를 들어, 금리인하 등이 가격상승에 대 한 기대심리 뿐 아니라 기업의 대출과 투자에도 영향을 미쳐 부동산을 자극하는 요인이 될 수 있다는 점을 보여준다. 이런 측면에서 부동자금 흡수를 위한 적절 한 금융대책은 시장안정을 유지하는 바탕이 될 수 있을 것이다.

1980년 초반의 경제혼란 극복과 경제성장을 위한 거시경책은 부동산가격을 상 승시키는 요인으로 작용하였다. 통화량은 분기별로 전년동기대비 30%에 육박하 는 높은 증가율을 보였다. 빠른 통화량 증가는 부동산시장을 자극시키는 요인으 로 작용하였으나, 정부 개입으로 1984년 2/4분기부터 M1의 증가폭이 크게 줄었 다. 이는 가격상승률을 둔화시키는데 영향을 주었을 것으로 판단된다. 제2순환기 의 부동산시장 변동을 초래한 주요 요인으로 통화량 증가, 금리인하, 부동산가격 상승 기대심리, 국제행사 개최, 대규모 개발사업 공표, 인구 및 가구수 증가, 주 택공급 부족 등을 들 수 있다.

제3순환기는 1960년대부터 지속된 수급불균형으로 인한 만성적 주택부족 문 제를 정부가 적극 시장에 개입하여 해결하는 정책적 전환점이 되었다. 하지만 경 제활성화를 위한 일련의 규제완화조치 같은 정책 변화는 부동산가격 상승이라는 현상을 동반한다. 시장경제에 따른 불필요한 규제의 완화는 부동산시장의 투명 성 확보가 전제된 상황에서 이루어져야 시장안정을 유지할 수 있을 것이다.

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이 기간 동안 통화량은 1989년 하반기부터 다시 증가세로 반전되었으며, 이의 영향으로 부동산가격이 상승하였다. 반면 13%~15%의 높은 이자율은 시중의 통 화량을 흡수하고 부동산가격을 안정시키는 작용을 하였다. 제3순환기의 부동산 시장 변동을 초래한 주요 요인으로는 3저 호황에 힘입은 국민소득 증가와 무역 수지 흑자, 물가상승, 통화량 증가, 주택수요 증가, 주택보급률 하락 등을 들 수 있다.

제4순환기에는 2001년 이후 저금리에 따른 투자수요가 부동산시장에 집중되 면서 주택보급률 100% 달성에도 불구하고 집값이 급등하였다. 부동산 투기열기 가 재현되자 2002년부터 정책기조는 시장안정대책으로 선회되었다.

2000년 이후 경제가 안정을 되찾으면서 다시 일기 시작한 투기 열풍과 분양가 의 과도한 상승 그리고 서울 강남 등 일부지역의 부동산가격 급등이 가져온 부동 산시장의 혼란은 정부가 부동산거래 및 정보 공개를 통한 시장 투명성과 일관된 수요관리정책을 추진하게 하는 계기를 제공하였다.

마땅한 투자처를 찾지 못한 풍부한 유동성은 부동산가격을 상승시키는 요인으 로 작용하였다. 또한 주거소비가 많은 장년층의 인구비중이 늘어나고 있으므로 주택공급을 확대할 필요가 있었다. 주택보급률은 2002년 100%를 상회함으로서 전체적인 양적부족 문제는 해결되었으나, 수요 및 공급요인을 고려할 때 지역 별․계층별 수급안정을 위한 주택공급이 요구되었다. 제4순환기의 부동산시장 변동을 초래한 주요 요인으로는 과잉유동성, 저금리, 주택공급 감소, 고분양가, 서민 주거불안, 월세비중 증가 등을 들 수 있다.

제4장 부동산정책효과 분석체계의 구축

1) 부동산정책 DB의 구축

부동산시장의 변동은 거시경제를 비롯한 제도, 정책이나 사회적 흐름 등 다양 한 요인에 의해서 영향을 받는다. 부동산정책 DB의 구축은 부동산시장이 처한 사회적 여건과 시장상황 등을 진단하고, 이를 기초로 시장불안요인을 찾아낸 다

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음 최적의 정책적 처방전을 만들 수 있도록 하는데 목적이 있다.

이러한 목표를 효과적으로 실현하기 위해서는 부동산정책 DB가 시장 및 가격 정보의 정확성, 시의성, 합리성이 달성될 수 있도록 통계자료의 생산구조를 갖추 는 것이 중요하다. 이를 반영하여 부동산정책 DB는 정책수단, 세부내용 그리고 시장지표로 위계를 나누어 구성하였다.

먼저 정책수단은 기존에 시행된 부동산정책을 중심으로 거시경제 및 금융시장 관리, 세제개편, 규제 및 관리감독, 주택공급 및 분양제도 개편, 제도정비 등 5개 정책수단지표로 구분하였다. 수단별 세부내용은 정책수단의 구체적인 실천전략 을 의미한다. 예를 들어 거시경제의 경우, 국민소득과 금융시장 등의 하위내용으 로 정리해서 통계자료를 구축할 수 있다. 특히 시장지표는 현실적으로 시장환경 이나 정책의 결과로 나타나는 통계자료를 DB화하는 것이 핵심이며, 이들 지표를 통하여 부동산시장에서 불안양상이 예견되거나 발생하는 시점에 복수의 정책수 단을 적절히 배합(Police Mix)할 수 있는 기초적인 정보를 파악할 수 있다.

부동산정책 DB는 부동산시장과 연관된 변수를 발굴하고, 지속적으로 적합성 및 신뢰성 등을 유지할 수 있도록 상시유지 및 관리체계를 구축하는 것이 중요하 다. 이를 위해서는 자료수집부터 유지관리까지 각 단계별로 다음의 내용을 충분 히 고려하면서 DB를 구축하여야 할 것이다.

첫째, 부동산시장과 직간접으로 연관된 변수를 세부적으로 발굴하여야 한다.

둘째, 지표의 가용주기 및 범위를 조사하고 확인하는 작업이 요구된다. 셋째, 적 합성 및 신뢰성 높은 자료를 확보하는 장치를 마련하여야 한다. 끝으로 정책 DB 의 상시유지 및 관리체계를 조속히 갖추어야 한다.

부동산정책 DB의 구축은 직간접적으로 자료생산이나 관리에 참여하고 있는 여러 기관의 긴밀한 협조를 바탕으로 관련기관들의 역할과 기능을 효과적으로 분담하는 체제가 뒷받침되어야 한다. 이를 위해서는 부동산정책 DB를 직접 관리 하는 운영주체와 부동산정책 DB의 활용 및 분석을 위한 연구개발조직을 강화하 는 한편, 자료생산기관들이 맡는 역할을 유기적으로 구성할 필요가 있다. 또한 부동산정책 DB의 내용에 맞추어 각 기관이 생산하는 자료의 내용이나 생산주기,

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이용가능성 등을 재검토하는 작업도 수반되어야 할 것이다.

부동산정책 DB 운영의 핵심사항은 자료의 효율적인 수집확보 및 적극적인 활 용이라고 할 수 있다. 자료의 수집은 자료생산관리와 이용가능성을 바탕으로 효 율적인 수집장치를 마련하여야 한다. 한국은행 ECOS, 통계청 자료 등은 상시적 인 운영인력을 확보하여 주기적으로 수집 및 관리하는 것이 효율적이다. 건설교 통부가 관리하는 자료는 지자체, 토지공사, 국민은행 등이 DB에 접속하여 실시 간으로 조사한 자료를 업데이트할 수 있도록 시스템을 갖추어야 한다. 또한 자료 의 활용에서는 부동산정책을 담당하는 부처와 연구개발기능을 갖춘 기관을 중심 으로 세부적인 활용방안을 마련하고, 자료를 생산하는 기관들과 협력하여 시의 적절한 다양한 정보를 생산․제공하는 방향으로 추진하는 것이 바람직하다.

2) 부동산정책효과 분석모형의 검토

정책효과 분석모형은 부동산정책 DB와 함께 부동산정책의 효과분석에 있어 서 중요한 축을 구성한다. 여기서는 주택시장과 실물경제가 통합된 연산일반균 형모형(Computable General Equilibrium Model)의 개발방향을 검토하여 부동산정 책효과를 체계적으로 분석할 수 있는 실증적인 예시를 제시하였다.

주로 관심을 둔 주택정책의 수단변수로는 주거서비스 사용자비용에 영향을 미 치는 재산세율 같은 조세수단과 금융부문의 중요한 변수인 주택담보대출비율 (LTV), 그 밖에 가격상승기대를 반영하는 지가상승율과 가계부분의 유동성을 반 영하는 개인자산 변화 등을 포함하였다.

여기서 검토한 연산일반균형모형은 경제주체의 합리적인 행위를 강조하는 신 고전주의 균형모형의 성격을 가진다. 산업은 (1)농림어업 (2)광공업 (3)주택건설 (4)비주택건설 (5)토목건설 (6)부동산서비스 (7)기타서비스 등 7개 산업으로 분류 하였다. 소비자는 소득계층에 따라 10개 분위로 구분하였으며 모형의 기준시점 은 산업연관표의 이용가능한 2000년으로 설정하였다. 이와 함께 기준연도의 경 제주체별 활동을 일관성을 가지고 파악하기 위해서 24개 부문의 사회계정행렬 (Social Accounting Matrix)도 개발하였다. 이 모형에서 설정된 균형조건은 0의 초

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과이윤, 재화 및 서비스시장의 청산, 소득과 지출의 균형 등을 들 수 있다.

주택부문에서는 10분위에 따른 소득계층별로 주택수요를 추정하였으며, 주택 수요는 계층별 항상소득과 사용자비용에 크게 영향을 받는다는 점에서 이 두 가 지 요인도 추정하였다. 소득계층별 사용자비용, 항상소득, 주택수요 등 30개의 함 수 추정은 주거실태 및 주택수요조사(국토연구원, 2005년)를 활용하였다. 이 모 형은 325개의 방정식으로 구성되어 있으며, 변수의 수는 외생변수 92개를 포함하 여 417개에 이른다. 주요 외생변수로는 정부소비지출, 산업별 자본스톡, 대미환 율, 사용자 비용관련 세율, 주택가격 등을 포함하고 있다.

이 연구에서 추정한 주택수요함수는 잠정적으로 도출한 결과라는 점에서 해석 에는 어느정도 한계를 가질 수밖에 없다. 이러한 한계를 감안하면서 가구의 주택 수요 결정요인을 살펴보면 주택수요는 사용자비용, 항상소득과 함께 소득대비 자산변수에 의해서 주로 결정되는 것으로 나타났다.

한편 소득계층별 주택수요의 결정요인을 살펴보면 사용자비용은 소득이 낮은 계층일수록 더 많은 영향을 미치는 반면, 항상소득은 주로 소득4분위 이상의 계 층에서 수요를 결정하는 주요한 변수로 작용하는 것으로 나타났다. 주택담보대 출비용의 경우 소득4분위～7분위계층의 주택수요에 영향을 주는 것으로 나타났 으며, 이들 계층에 속하는 가구는 주택구입에서 대출에 상당히 의존하고 있다는 사실을 시사한다. 반면 고소득층은 대출 의존도가 낮으며 저소득층은 금융서비 스의 접근성 자체가 부족하여 주택수요의 영향이 낮게 나타났을 것이다.

정책효과 분석모형의 설정에서 핵심적인 부분은 주택부문과 기본 CGE모형을 어떻게 연계시킬 것인지를 정하는 것이다. 여기서는 부동산서비스부문이 주택부 문과 기본모형을 연결하는 고리 역할을 하도록 모형의 구조를 설정하였다. 따라 서「주택수요→부동산서비스→기본CGE」와 같은 형태로 주택부문과 기본모형 을 연결하였다.

연산일반균형과 주택수요를 설명하는 사용자비용이론을 접목한 형태의 주택 수요 CGE모형을 이용하여 다양한 내용의 정부정책 즉, 주택관련 조세정책, 금융 정책, 가계유동성 효과, 그리고 가격상승에 대한 기대변동의 효과 등에 대한 분

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석을 시도할 수 있다.

여기서 구축한 모형은 주택시장만을 대상으로 하는 잠정적 결과이며, 가격변 수를 내생화하지 못한 한계가 있어 분석결과의 해석에는 상당한 제약이 있다. 또 한 전국단위의 모형이므로 특정 지역의 현상을 다루기에는 적합하지 않다. 부동 산정책의 소득계층별 파급효과 역시 추가연구를 통하여 보다 정교한 모형을 구 축한 다음에 정확한 결과를 분석할 수 있을 것이다.

소득계층별로 정책효과를 파악하기 위해서는 각 소득계층의 주택공급 및 수요 함수를 정확히 추정하는 일이 중요하다. 이를 위해서는 소득계층별로 세분화된 주택공급, 수요, 거래량 등의 통계DB 구축이 선행되어야 할 것이다.

제5장 부동산정책 DB의 활용방안

정책수단, 시장지표를 바탕으로 만들어진 부동산정책 DB는 시장의 상황변동 에 효과적으로 대처하는 정책을 시의적절하게 수립하는데 활용할 수 있다.

부동산시장대책의 수립은 부동산시장 동향의 점검, 시대적 배경의 파악, 부동 산시장 상황의 진단, 시장불안 발생요인별 대응방안 및 정책조합의 수립, 부동산 정책의 중간평가 및 보완 등으로 이루어지며, 이때 부동산정책 DB는 시장상황 진단 및 대응책 도출을 위한 판단자료를 제공하는 역할을 제공하여준다. 또한 정 책효과모형은 대책수단별 시장효과 및 최적의 정책조합을 구성하기 위한 수단으 로 사용될 수 있다.

부동산정책 DB와 정책효과모형을 활용한 부동산시장대책의 수립은 다음과 같은 5단계의 절차를 거치면서 효율적으로 이루어질 수 있다.

제1단계는 부동산거래의 신고자료 및 시장조기경보체계(EWS)과 상시모니터 링 시스템 등을 이용하여 부동산가격, 주택 및 토지거래량 등에 대한 지역별 유 형별 동향을 실시간으로 점검한다.

시장에서 이상현상을 보여주는 징후가 나타나고 있는 것으로 판정되는 경우,

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제2단계에서 부동산시장의 불안요인으로 판단되는 시장 내외부적 환경과 정치 경제적 상황을 비롯한 시대적 배경에 관한 광범위한 자료를 정리한다. 이때 시대 적 배경의 정리는 부동산시장의 변동을 초래한 다양한 원인들을 심층적으로 파 악할 필요가 있다.

< 부동산시장대책 수립전략의 흐름도 >

시대적 배경에 대한 정리가 이루어지면 제3단계에서는 부동산시장이 처해있 는 상황을 구체적으로 진단한다. 이 때 대상으로 파악하고자 하는 시장불안요인 은 정책패키지 및 정책수단별 효과분석을 정리한 내용을 바탕으로 축적한 부동

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산정책 DB을 활용할 수 있다. 시장불안요인의 진단은 수요측면의 요인, 공급측 면의 요인, 제도적 요인 등으로 구분하는 것이 효과적이다.

제4단계는 부동산시장대책을 수립하는 전략의 핵심적인 사항이다. 여기서는 시장불안의 발생요인별 대응방안을 작성하고, 이를 바탕으로 최적의 정책조합을 구성하게 된다.

우선 부동산정책 DB에 정리되어 있는 유사한 과거사례의 경험 및 전문가의견 등을 바탕으로 시장불안요인에 대한 기초적인 대책들을 도출하고, 정책효과모형 을 사용하여 이렇게 도출된 대책들의 시장효과를 시뮬레이션을 통하여 파악한다.

이때 부동산정책 DB의 활용은 시장불안요인이라는 키워드를 가지고 시대적 상황 을 감안하여 시의적절한 대책을 도출하고 정책방향을 선정할 수 있을 것이다.

한편 시장효과를 추정하기 위한 시뮬레이션은 개개 대책뿐 아니라 몇 개의 대 책들을 묶은 다양한 정책조합에 대해서 실시하는 것이 바람직하다. 이러한 작업 을 여러 차례에 걸쳐 반복한 결과를 바탕으로 최적의 시장효과를 기대할 수 있는 정책조합(Policy Mix)를 구성할 수 있다.

마지막 제5단계는 부동산정책의 중간평가 및 보완작업을 실시하는 과정이다.

먼저 앞에서 설명한 과정을 통하여 수립된 부동산정책에 대하여 실제로 시장에 서 나타나는 반응과 효과를 실증적으로 점검하는 한편, 보완이나 추가대책이 필 요한 사안들을 파악한다. 여기서는 정책시행의 적시성, 정책이 기대한만큼 효과 를 미치지 못한 원인 진단 및 강력한 효과를 발휘한 조치의 내용과 이유 등을 평가 분석하고, 이를 바탕으로 추가로 필요한 보완조치를 마련한다.

이러한 정책결정의 내용 및 시장효과를 다시 부동산정책 DB에 입력하고, 정책 효과모형을 수정하는 것으로 부동산시장의 불안에 대응한 대책수립 전략과정을 마무리하게 된다.

제6장 결론 및 정책제언

이 연구는 실효성 있는 부동산정책 수립을 위한 효과적인 전략체계를 마련하

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는데 목적이 있다. 여기서는 정책효과의 진단결과를 토대로 부동산정책 DB의 구 축방안과 정책효과모형을 개발하기 위한 기초적인 내용을 정리하였으며, 부동산 정책 DB와 정책효과모형을 어떻게 정책에서 실제로 활용할 수 있는지에 대하여 살펴보았다.

이 연구의 결과는 부동산시장에서 교란사유가 발생하거나 위험경보가 발령되 는 시점에서 과거의 유사 환경과 관련 지표를 검토․분석하는 틀을 제공하는 한 편, 정책효과 시뮬레이션을 통하여 실효성 높은 정책조합을 시행할 수 있도록 만 들어 줄 것이다. 또한 시장에 대한 판단능력을 제고시키고 정책의 시장반응을 조 기에 파악하여 정책집행의 부작용을 최소화하는 효과도 얻을 수 있을 것이다.

이 연구는 기존에 흔히 사용되었던 통사적이고 특정 정책수단 중심의 연구와 는 달리 ① 부동산정책을 연대기별로 구분하고 유사한 정책을 묶어 패키지화하 여 분석하는 한편, ② 각 연대기별로 정책패키지가 등장한 시대적 상황과 시장반 응을 분석하였으며, ③ 5개의 주요한 정책수단별로 부동산가격에 영향을 미치는 시장요인지표를 도출하였다는 점, ④ 부동산정책 수립이나 시장관리에 필수적인 DB의 구축방안과 정책효과모형 개발을 검토하였으며, ⑤ 부동산정책 DB와 정책 효과모형을 이용한 효과적인 시장대책 수립전략의 활용방안과 예시를 제공하여 연구의 실용성을 구체적으로 확보하고 있다는 점에서 기존 연구와 뚜렷이 차별 되는 특징을 가진다.

다만 짧은 연구기간으로 인하여 부동산정책 DB의 세부적인 구축내용이나 DB 의 활용에 필수적으로 수반되어야 하는 정보화방안 등은 구체적으로 정리하지 못하였다. 이는 추후의 연구를 통하여 보완하는 작업이 따라야 할 것이다. 지속 적인 연구를 통하여 연구결과의 완결성을 높여 나간다면 향후 부동산정책 수립 이나 시장분석에 크게 기여할 것으로 기대된다. 정책효과 모형이 완결성을 갖추 기 위해서는 다양한 시뮬레이션을 통한 수정과 보완이 필수적이다. 따라서 부동 산정책 효과를 분석하기 위한 시장지표 발굴과 모형개발에 대한 지속적 연구가 요구되며, 부동산정책 DB가 구체적으로 작동하기 위한 종합적인 시스템 개발관 련 연구도 이루어져야 할 것이다.

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예측력 높은 정책시스템의 개발은 부동산시장에 대한 정확한 이해와 확실한 자료 수집이 가능할 때 달성가능하다. 이를 위해서는 부동산가격에 영향을 미치 는 요인을 보다 면밀하게 분석하고, 설명력이 높은 변수들을 부동산의 시장지표 로 선정하여 관련자료를 축적하고 지속적으로 관리하는 작업이 필요하다. 따라 서 이 연구에서 제시하고 있는 시장지표를 중심으로 부동산정책 DB를 구축하는 작업을 서둘러 시행하여야 할 것이다.

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색인어 _ 부동산정책, 부동산시장, 연산일반균형분석, 경기순환

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C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

차 례

발 간 사 ··· i 서 문 ··· iii 요 약 ··· v

제1장 서 론

1. 연구의 배경 ··· 1 2. 연구의 목적 ··· 2 3. 연구의 범위 ··· 3 4. 연구수행 방법 및 절차 ··· 4 5. 선행연구 고찰 ··· 6

제2장 부동산시장과 정책 동향

1. 거시경제와 부동산시장 ··· 9 2. 부동산경기 순환주기 ··· 13 3. 연대기별(年代記別) 주요 부동산정책 변천 ··· 17

제3장 부동산정책의 패키지화 및 시장효과

1. 부동산정책의 패키지화 ··· 27 1) 부동산정책 패키지의 정의 ··· 27 2) 정책 패키지의 분류 및 분석틀 ··· 29 2. 정책패키지별 시장효과 진단 ··· 31 1) 부동산투기억제 및 지가안정 조치 : 1975～1981년 ··· 32 2) 부동산가격 안정화 조치 : 1982～1986년 ··· 48

(30)

3) 공급확대 및 부동산공개념 도입 : 1987～1998년 ··· 60 4) 규제완화, 가격안정 및 시장투명화 : 1998～2006년 현재 ··· 84 3. 연대기별 부동산시장 변동요인 진단 ··· 106 1) 제1순환기 : 1975～1981년 ··· 106 2) 제2순환기 : 1982～1986년 ··· 109 3) 제3순환기 : 1987～1998년 ··· 111 4) 제4순환기 : 1999～2006년 현재 ··· 114

제4장 부동산정책효과 분석체계의 수립

1. 부동산정책 DB의 구축 ··· 119 1) 부동산정책 DB의 기본방향 ··· 119 2) 정책수단별 지표의 선정 ··· 120 3) 부동산정책 DB 구축방안 ··· 124 2. 부동산정책효과 분석모형의 검토 ··· 130 1) 모형의 개요 ··· 130 2) 모형의 구조 ··· 131 3) 모형의 구축 ··· 140

제5장 부동산정책 DB의 활용방안

1. 부동산정책 DB의 활용 및 시장대책 수립전략 ··· 143 2. 정책자료 DB의 활용 : 1980년대 후반의 사례분석 ··· 147

제6장 결론 및 정책제언

1. 연구의 기대효과 ··· 153 2. 연구의 특징과 한계 ··· 154 3. 향후 연구과제 및 정책건의 ··· 156

참 고 문 헌 ··· 157 SUMMARY ··· 161 부 록 ··· 163

(31)

T ․ A ․ B ․ L ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

표 차 례

<표 1-1> 주요 선행연구와 본 연구와의 차별성 ··· 8

<표 2-1> 우리나라의 기준순환일과 국면지속기간(통계청) ··· 13

<표 2-2> 연대기별 주요 부동산정책과 내용 ··· 19

<표 3-1> 부동산 경기와 부동산정책패키지 ··· 30

<표 3-2> GDP 추이(1977～1981) ··· 34

<표 3-3> 통화량(M1, M2) 추이(1977～1981) ··· 35

<표 3-4> 소비자물가지수(CPI) 및 생산자물가지수(SPI) 추이(1977～1981) ··· 37

<표 3-5> 연도별 연령대별 인구수 추이(1970～1980) ··· 38

<표 3-6> 연도별 가구원수별 가구수 추이(1970～1980) ··· 39

<표 3-7> 공급규모별 분양가 상한액과 변화 추이 ··· 40

<표 3-8> 분양가 상한제 적용이후의 주택건설 실적 ··· 42

<표 3-9> 8.8종합대책 전후의 토지가격상승률 변화 ··· 43

<표 3-10> 건설투자 추이(1977～1981) ··· 45

<표 3-11> 주택수 및 주택보급률 추이(1975～1981) ··· 46

<표 3-12> 지역별 지가변동률 추이(1975～1984) ··· 47

<표 3-13> GDP 추이(1982～1986) ··· 50

<표 3-14> 통화량(M1, M2) 추이(1982～1986) ··· 51

<표 3-15> 소비자물가지수 및 생산자물가지수 추이(1982～1986) ··· 53

<표 3-16> 연도별 연령대별 인구수 추이(1975～1985) ··· 54

<표 3-17> 연도별 가구원수별 가구수 추이(1975～1985) ··· 54

(32)

<표 3-18> 건설투자 추이(1982～1986) ··· 57

<표 3-19> 주택수 및 주택보급률 추이(1980～1986) ··· 58

<표 3-20> 지역별 지가변동률 추이(1979～1988) ··· 59

<표 3-21> GDP 추이(1987～1991, 1994～1995) ··· 63

<표 3-22> 통화량(M1, M2) 추이(1987～1991, 1994～1995) ··· 64

<표 3-23> 회사채수익률 추이(1987～1996) ··· 66

<표 3-24> 소비자물가지수 및 생산자물가지수 추이(1987～1991, 1994～1995) ···· 67

<표 3-25> 연도별 연령대별 인구수 추이(1985～1995) ··· 69

<표 3-26> 연도별 가구원수별 가구수 추이(1985～1995) ··· 69

<표 3-27> 주택 200만호 건설 전후의 주택보급률 추이 ··· 75

<표 3-28> 주택 200만호 건설 전후의 주택가격 상승률 변화 ··· 75

<표 3-29> 토지공개념 도입 전후의 토지가격 변화율 ··· 76

<표 3-30> 건설투자 추이(1987～1991, 1994～1995) ··· 78

<표 3-31> 주택수 및 주택보급률 추이(1987～1998) ··· 80

<표 3-32> 지역별 지가변동률 추이(1987～1991, 1994～1995) ··· 81

<표 3-33> 지역별 주택 매매 및 전세가격 변동률 추이(1987～1991) ··· 82

<표 3-34> GDP 추이(2002～2006.3/4) ··· 87

<표 3-35> 통화량(M1, M2) 추이(2002～2006.3/4) ··· 89

<표 3-36> 회사채수익률 추이(2002～2006.3/4) ··· 90

<표 3-37> 소비자물가지수 및 생산자물가지수 추이(2002～2006.3/4) ··· 91

<표 3-38> 연도별 연령대별 인구수 추이(1995～2005) ··· 92

<표 3-39> 연도별 가구원수별 가구수 추이(1995～2005) ··· 93

<표 3-40> 외화위기 및 ‘8.31대책’ 전후의 토지가격 변화율 ··· 97

<표 3-41> 외화위기 및 ‘8.31대책’ 전후의 주택 매매 및 전세가격 변화율 ··· 98

<표 3-42> 지역별 주택건설실적 추이 ··· 98

<표 3-43> 외화위기 및 ‘8.31대책’ 전후의 서울지역 청약경쟁율 ··· 99

<표 3-44> 건설투자 추이(2002～2006.3/4) ··· 102

<표 3-45> 주택수 및 주택보급률 추이(1997～2004) ··· 102

<표 3-46> 지역별 지가변동률 추이(2002～2006.3/4) ··· 104

<표 3-47> 지역별 주택 매매 및 전세가격 변동률 추이(2002～2006.3/4) ··· 104

<표 3-48> ‘8.8종합대책’ 등 당시 시장상황이 부동산가격에 미치는 영향 ··· 107

(33)

<표 3-49> 제1순환기의 부동산시장 변동을 초래한 주요 요인 ··· 108

<표 3-50> ‘4.18 대책’ 당시 시장상황이 부동산가격에 미치는 영향 ··· 110

<표 3-52> ‘8.10대책 등’ 당시 시장상황이 부동산가격에 미치는 영향 ··· 112

<표 3-54> 2003～2006년 시장상황이 부동산가격에 미치는 영향 ··· 115

<표 4-1> 정책수단별 DB구축 주요 지표 ··· 123

<표 4-2> 부동산시장관련 통계자료 목록 및 개선방향(안) ··· 125

<표 4-3> 사용자비용의 결정요인 ··· 135

<표 4-4> 사용자비용의 변수 및 기본가정 ··· 136

<표 4-5> 소득계층별 사용자비용의 결정요인 ··· 137

<표 4-6> 항상소득함수의 추정결과 ··· 138

<표 4-7> 주택수요함수의 추정결과 ··· 139

<표 4-8> 내생변수와 외생변수의 내용 ··· 141

<표 5-1> 1980년대의 주택수급 상황 ··· 148

<표 5-2> 가계소득 증가 추이 ··· 149

(34)

F ․ I ․ G ․ U ․ R ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

그 림 차 례

<그림 1-1> 연구의 흐름도 ··· 5

<그림 2-1> 우리나라의 경기동행지수 순환변동치 ··· 10

<그림 2-2> 토지 및 주택가격 변동추이(부동산경기 순환주기) ··· 17

<그림 3-1> 전년동기대비 GDP 증감률 추이 ··· 34

<그림 3-2> 전년동기대비 통화량(M1, M2) 증감률 추이 ··· 35

<그림 3-3> 전년동기대비 소비자물가지수 및 생산자물가지수 증감률 추이 ··· 36

<그림 3-4> 전년동기대비 건설투자 증감률 추이 ··· 44

<그림 3-5> 주택건설호수 및 주택투자/GDP 추이 ··· 46

<그림 3-6> 연도별 지가변동률 추이 ··· 47

<그림 3-9> 전년동기대비 소비자 및 생산자 물가지수 증감률 추이 ··· 52

<그림 3-12> 연도별 지가변동률 추이 ··· 59

<그림 3-15> 회사채수익률 추이 ··· 66

(35)

<그림 3-19> 지가변동률 추이 ··· 81

<그림 3-20> 주택매매가격 변동률 추이 ··· 83

<그림 3-20> 주택전세가격 변동률 추이 ··· 84

<그림 3-23> 회사채수익률 추이 ··· 90

<그림 3-27> 지가변동률 추이 ··· 103

<그림 3-28> 주택매매가격 변동률 추이 ··· 105

<그림 3-29> 주택전세가격 변동률 추이 ··· 105

<그림 4-1> 부동산정책 DB 구축절차 ··· 128

<그림 4-2> 부동산정책 DB의 자료수집 및 운영체계 ··· 129

<그림 4-3> 모형개발의 흐름 ··· 131

<그림 4-4> 연산일반균형모형의 기본 구조 ··· 133

<그림 4-5> 총수요와 총공급 ··· 134

<그림 5-1> 부동산시장대책 수립전략의 흐름도 ··· 146

<그림 5-2> 1990년 전후 이후의 부동산가격지수 변화 추이 ··· 147

<그림 5-3> 통화량(M1, M2) 추이(1987～1990) ··· 149

(36)

1

C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1

서 론

이 연구의 목적은 부동산정책의 효과를 분석하여 향후 수립될 정책의 실효성을 제고 할 수 있는 방안을 제시하는데 있다. 이를 위해 기 시행된 정책들을 연대기별로 정책 패키지화하고, 정책 수단별로 관련 자료를 축적 및 활용하는 방안을 제시하고자 한다.

연구에 관한 이해를 돕기 위해 이 장에서는 연구수행의 배경과 범위 그리고 연구수행 방법 및 절차 등을 제시하고, 선행연구에 대한 고찰을 통해 이 연구와 기존 연구와의 차별성을 정리하였다.

1. 연구의 배경

우리나라의 부동산정책은 주택 및 토지가격의 안정과 주거복지 수준 향상을 가장 중요한 목표로 정책을 추진해 왔다. 이를 위해 수요측면에서는 세제, 거래 규제, 주택금융 등을 수요억제와 확대를 위한 수단으로 그리고 공급측면에서도 주택 및 택지 공급, 세제와 금융, 토지이용과 건축 규제 등의 정책수단을 시장 여건에 맞춰 적절히 정책화하며 시행해 왔다.

하지만 시대상황에 따라 경제 활성화와 안정을 위한 수단으로 부동산정책이 이 용되면서 정책의 일관성과 신뢰성에 대한 의문이 제기되었다. 1970년대 말 투기 억제대책, 1980년 초반 경기부양대책, 1980년대 후반 투기억제대책, 1990년대 말 경기부양대책과 같이 부동산정책이 시장상황에 따라 단기대응적으로 시행되면서 대책이 시행되더라도 다시 경기활성화조치에 의해 재상승할 것이라는 학습효과 를 심어주게 되었으며, 이로 인해 투기세력이 지속적으로 기승을 부리게 되었다.

(37)

또한 기 집행된 정책들의 파급효과에 대한 체계적인 분석 부족과 정책효과에 대 한 분석자료가 축적되지 못한 채 부동산대책들이 수립․시행되면서 과거의 대증 요법적 처방을 반복하고 있다는 비판이 제기되었으며, 이로 인해 정책의 신뢰도가 낮아지면서 정책의 실효성이 당초 예상보다 저하되는 문제에 직면하게 되었다.

이에 따라 향후 부동산정책은 명확한 목표와 방향을 가지고 추진되어야 한다 는 국민적 요구가 확산되고 있다. 부동산정책이 국민요구에 부응하기 위해서는 무엇보다 과거 부동산정책에 대한 철저한 분석과 효과에 대한 자료구축에 기초 한 합리적이고 일관성 있는 대책을 수립하고 집행하는 것이 필요하다.

2. 연구의 목적

부동산시장 안정을 위해 도입되었던 기존 정책들에 대한 단편적인 효과분석은 결국 정책의 실효성 제고라는 선결과제를 남겨주었다. 이러한 문제를 해결하기 위해 이 연구에서는 정책 분석의 합리성 제고, 분석모형 개발 그리고 시장 설명 력이 높은 자료의 데이터베이스화 및 활용방안의 목적을 달성하고자 한다.

이를 위해 먼저 부동산정책을 패키지화하여 효과를 분석하고, 정책수단별 관련 자료의 축적방안을 제시하였다. 부동산투기억제에관한특별조치법(1967.11.29)이 제정된 이래 정부는 부동산시장 안정이라는 정책적 목표를 꾸준히 추구해 왔다.

하지만 각기 다른 시대적 상황과 경제적 여건 하에 수립된 각각의 정책들에 대한 수립 배경과 내용 특히 성과에 대한 자료를 축적하지 못한 채 이론적 분석 만으로 정책의 성과를 평가하고 활용하는 방식을 취해왔다. 따라서 향후 부동산 시장 혼란시 정책수립에 참고할 수 있도록 부동산정책의 효과를 체계적으로 분 석하고 이를 축적할 수 있는 방안을 마련할 필요가 있다.

특히 정책을 축적하고 정리하는 방법에 있어서는 기존의 통사적인 방법에 의 한 단편적 성과 기술 차원을 넘어 시대적 상황과 경제여건에 따라 정책을 패키지 화하여 정책 환경과 수단 그리고 효과 등을 분석함으로써, 정책효과 분석결과의 신뢰성과 향후 부동산정책 수립시의 실효성을 제고해 나가는 것이 바람직하다.

다음으로 부동산정책 효과분석을 위한 모형을 검토하여 시대 및 경기상황에

(38)

따른 부동산시장의 변동을 가장 합리적으로 설명내지 분석할 수 있는 모형을 구 축하여 효율적인 정책 수립이 가능하도록 하였다.

이를 위해서 연산일반균형모형(CGE : Computable General Equilibrium Model) 의 시안을 개발하여 주택정책이나 시장여건 변화가 주택수요 등에 미치는 영향 을 분석할 수 있도록 하였다. 모형을 통한 분석결과와 부동산정책 DB를 활용하 여 부동산시장 안정과 국민주거안정을 위한 효율적인 정책수립의 기본 토대를 제공받을 수 있을 것으로 기대한다.

끝으로 부동산시장에 대한 예측력과 정책의 선제성 제고를 위하여 시장변동을 초래하는 여러 요인들을 도출하고, 이의 DB화 및 활용방안을 제시하였다.

기존 부동산정책의 대부분은 부동산 경기변동에 동행 혹은 후행하여 왔다. 이 의 요인으로는 부동산시장이 가지는 고유한 특성에 기이한 측면도 있겠지만, 부 동산시장에 대한 예측력의 한계도 대표적인 원인이라고 할 수 있다. 부동산시장 의 불안정 문제는 복합적이고 다양한 변동요인을 고려하거나 예측하지 못한데서 초래된 것인 만큼, 부동산 경기변동을 적절히 설명하는 지표 선정과 관련 자료의 DB화 방안 그리고 활용방안을 제시하는 이 연구는 선제적 정책수립 기반을 조성 하는데 기여할 것이다.

3. 연구의 범위

이 연구는 부동산정책효과 분석체계를 구축하기 위해 필요한 부동산정책 DB 와 분석모형의 구축 및 개발방법을 제시하고자 하였다. 이를 위해 부동산가격에 대한 시계열자료 확보가 가능한 1975년 이후부터 2006년 3.30조치까지 부동산시 장 안정과 경기 활성화를 위해 정부가 취한 부동산정책을 연구범위로 하였으며, 투기억제조치가 이루어지게 된 사회적 배경과 주요 내용 그리고 시장반응에 초 점을 맞추어 관련 내용을 분석하였다.

또한 부동산정책 효과를 국민소득 등 거시경제요인과 수요․공급요인으로 나 누어 진단하고, 이를 기초로 부동산정책 DB 구축과 모형개발을 위한 방향 그리 고 부동산정책효과 분석체계의 활용방향을 제시하고자 하였다.