C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 3
부동산정책의 패키지화 및 시장효과
이 장은 부동산정책을 왜 패키지로 묶어 진단하여야 하는지 그리고 정책 패키지를 어 떻게 정의할 것인가 하는 문제의식에서 출발하여, 연대기별․정책목표별로 분류한 총 8개의 정책 패키지를 제시하였다. 부동산정책 패키지에 대한 이해를 돕기 위하여 각 시기별로 사회․경제적 상황, 주요 부동산정책과 추진경과, 그리고 시장반응 및 효과 를 진단하였다. 특히 부동산정책의 시장효과를 살펴보기 위하여 언론보도 및 문헌 자 료 그리고 각종 경제지표를 중심으로 정책시행에 따른 반응을 분석하여 이 장의 마지 막 부분에서 부동산시장에 영향을 미치는 주요 요인과 내용으로 종합 정리하였다.
1. 부동산정책의 패키지화
1) 부동산정책 패키지의 정의
(1) 패키지화의 필요성
부동산시장 안정을 위해 1960년대 말부터 2006년 말 현재까지 발표된 부동산 관련대책은 59건에 달한다. 이 가운데 투기억제 및 가격안정을 위한 시책이 31건, 규제완화 등을 통한 경기활성화대책이 17건, 서민주거안정을 위한 주거복지대책 이 11건이다. 투기억제를 위한 규제적 성격의 부동산정책은 과거에도 다양한 제 도로 완성되었지만, 부동산시장의 근본적 문제를 해결하기에는 역부족이었다.
부동산시장이 거시경제뿐 아니라 수요와 공급 그리고 사회․정책적 변화 등 복합적 요인에 의해 영향을 받는다는 것은 익히 알려진 사실이며, 부동산 문제를 단일 처방으로 해결하기란 사실상 불가능함은 누구나 인정하고 있다. 따라서 부
동산시장의 안정을 위해서는 지속적이고 새로운 정책방향의 모색이 필요할 수밖 에 없다. 이 과정에서 기 수립 시행된 정책을 평가하고 도출된 문제를 개선해 나 가고자 하는 노력과 의지는 시장안정을 위한 매우 중요한 관건이 될 것이다.
부동산정책에 관한 기존 연구들의 대부분은 단일 정책수단을 대상으로 통사적 인 해석을 통해 파급효과를 분석해 왔다. 하지만 이러한 방법은 복합적 요인에 의해 발생하는 부동산시장의 불안정성을 효과적으로 설명하는데 한계가 있다.
이는 관련 자료의 축적이 미흡할 뿐 아니라 부동산시장이 가지는 복합성에 대한 종합적 분석이 결여된 데서 그 원인을 찾을 수 있다.
이 연구는 우리나라 주요 부동산정책의 파급효과를 진단하고, 정책의 선제성 을 제고하기 위해 부동산시장에 영향을 미치는 다양한 요인을 찾아내어 DB화 하 고자 하는 목적에서 출발하였다. 수급불균형에 따른 국지적인 시장불안과 유동 성 과잉 등 내․외부적 요인에 의한 부동산시장의 불안요인에 대한 설명력을 높 이고, 향후 시행될 정책의 실효성을 제고하기 위해서는 연대기별로 유사 정책을 패키지화하고, 정책집행 배경과 결과 등을 분석하여 그 결과를 DB화해 나가야 작업이 필요하다.
이를 위해 부동산 경기변동을 분석하고, 각 변동주기별로 이루어진 정책들을 연대기별로 묶어 이를 개별 정책 패키지로 분류한 후 부동산정책을 분석하는 단 계적 접근방법을 취하였다. 패키지화에 의한 정책진단은 목표달성 정도와 미흡 한 부분의 보완을 위해 추가로 수립된 정책들의 면모를 잘 보여줌으로써 정책에 대한 종합적 분석과 당시 시장에 영향을 미친 설명력 높은 요인의 도출을 가능하 게 하여 향후 실효성 높은 부동산정책 DB가 구축되는 기초를 제공한다.
또한 연대기별 분석방법을 통해 동일 정책수단이라 하더라도 처한 시대적 상 황이 각기 달라 비교자체가 곤란한 문제점을 해결할 수 있을 뿐 아니라 시대별로 발생한 상황과 정책들에 대한 이해와 해석의 정확성을 높일 수 있다.
(2) 정책패키지 분석방법
부동산정책을 패키지별로 분석하는 방법은 정책이 발표된 연대기 순으로 하는
방법과 정책 성격과 목적에 따라 유형화한 패키지를 통사적으로 분석하는 방법 모두 가능하나, 이 연구에서는 부동산 경기변동을 반영한 연대기순(年代記順) 방 식으로 정책패키지를 분석하는 방식을 택하였다.
연대기순 방식은 정책의 직접적 효과 파악과 시대별 상황에 대한 분석을 바탕 으로 유사한 상황이 발생할 때 이에 대한 신속한 대응이 가능하도록 대응력을 제고한다는 점 그리고 정책결과 간 상호비교가 가능하다는 것이 가장 큰 장점이 다. 반면 시대상황에 대한 세부 요인까지 검토해야 하므로 분석시간의 장기화 그 리고 무엇보다 시장에 영향을 미치는 결정인자의 동일 자료 및 연속성 확보가 어렵다는 단점이 있다.
(3) 정책패키지의 개념 : 조작적 정의
정책의 시행은 단일한 형태로 완결되는 경우도 있지만, 대부분 연속성을 가지 고 보완과 집행을 반복하면서 수행된다. 따라서 정책을 패키지로 묶는 경우, 단 일 정책과 수단이 포함되거나 혹은 연속적으로 시행된 2개 이상의 정책과 수단 이 포함될 수도 있다. 이때 중요한 요소로 고려할 사항은 기간과 정책대상이다.
이 연구에서는 정책패키지 개념을 정의하기 위하여 기간 측면에서는 단일 부 동산 순환주기 내에서의 발생을 원칙으로 하고, 대상은 정책목적에 따라 부동산 시장 안정, 경기활성화 등 2개로 한정하였다.
정책패키지의 표현 형태는 관련 유사정책 중 핵심 대책, 즉 8.31대책 등과 같이 대표적인 대책이나 가격안정 등 정책목표를 중심으로 의제화(agenda) 하였으며, 정책목적과 시행시기에 따라 한 순환주기 내에서도 다수의 패키지를 형성하기도 하였다. 또한 세제․규제․ 제도․금융․공급 등의 정책수단은 단일 정책 패키 지 내에서 시행된 내용을 중심으로 가각 분석하였다.
2) 정책 패키지의 분류 및 분석틀
(1) 정책패키지의 분류
시계열자료 확보가 가능한 1975년부터 현재까지 시행된 부동산정책을 대상으
로 연대기별․정책목표별로 묶은 정책패키지는 모두 8개로 분류할 수 있다. 각
정책․공급대책 등으로 분류하여 살펴보았다. 정책효과는 주택건설 시장과 부동 산시장 상황을 중심으로 정책적 상황, 거시경제 및 수급 요인 등을 기초로 진단 하였다.
② 정책효과 진단 절차
정책 패키지별로 정책배경 및 환경 분석 → 정책의 주요 내용 및 추진경과 → 시장반응(문헌 및 언론보도) → 효과진단의 방법을 사용하였다. 개별적 시책의 집행과정에서 나타난 성과와 미비점을 패키지별로 분석하고, 이를 통해 개별시 책의 성과가 미흡하였다면 그 원인은 무엇이고, 이를 보완하는 후속대책이 무엇 이었는지 분석하였다. 예를 들어 시장안정을 위한 세제관련 시책 집행 → 시장 안정 효과 미흡 → 보완시책(금융관련 정책) → 시장안정 성과 달성의 순으로 살 펴보면서 이 과정에서 세제관련 시책이 왜 시장에 미치는 영향이 적었는지를 당 시의 경기여건을 통해 진단(예: 저금리 등)하고자 하였다.
2. 정책패키지별 시장효과 진단
부동산시장의 혼란은 사회․경제적으로 다양한 양상이 얽히며 표출되는 복잡 한 문제이기 때문에 당시의 몇 가지 불안원인 만을 해소한다고 해서 해결되는 것이 아님은 익히 알려진 사실이다.
시대에 따라 차이는 있으나 우리나라 부동산정책은 투기억제와 공급확대를 통 한 부동산가격 안정을 주된 정책목표로 삼아왔다. 이러한 목적 달성을 위해 세제 와 공급이 정책수단으로 주로 사용되어 왔다.
정부는 부동산가격이 급등할 때마다 각종 규제와 세금, 공급 정책을 통해 시장 을 진정시켜 왔다. 일례로 1977년에는 분양가격 규제를 실시하였고, 1989년에는 주택 200만호 공급과 토지공개념을 도입하였다. 그러나 1997년 외환위기로 경제 가 극심한 침체를 보이자 경기부양을 위해 관련규제를 완화하는 쪽으로 부동산 정책 방향을 선회하였다.
이처럼 부동산정책은 시장이 과열현상을 보이면 수요관리를 위한 투기억제 대
책이 발표되고, 반대로 경기여건이 나빠지면 관련 규제를 완화하거나 공급 지원 책을 추진하는 경기 활성화의 수단으로 활용되었다. 부동산시장의 근본적인 체 질 개선을 위한 장기 비전 없이 시장상황에 단기 대응하는 대책을 반복하면서 부동산정책의 일관성과 신뢰성에 대한 국민들의 의문은 점차 커져가고 있다.
여기에서는 1975년 이후의 우리나라 부동산 관련 주요 정책을 연대기별로 개 관하고, 이러한 정책들이 부동산시장의 안정과 국민주거생활에 기여한 효과 등 을 살펴봄으로써 앞으로 부동산정책이 나가야할 방향에 대한 시사점을 찾고자 한다.
1) 부동산투기억제 및 지가안정 조치 : 1975～1981년
(1) 사회․경제적 배경
① 정책적 환경
우리 사회는 1962년부터 시작된 경제개발 5개년 계획으로 고성장, 고물가, 급 속한 도시화 및 산업화를 이루었다. 급속한 사회․경제적 변화과정에서 1965~
1969년에는 총통화량(M2)이 매년 61.8%나 증가하면서 인플레이션이 발생하였고 지가도 급등하였다.
특히 1960년 28%에 불과하던 도시화율이 1970년에는 50%로 급진전되면서 도 시용지와 도시지역의 주택이 크게 부족한 현상이 발생하였고, 급기야는 부동산 가격의 급등을 초래하였다. 또한 산업화의 조속한 추진을 위하여 댐․도로․항 만․상하수도 등 사회간접자본이 집중적으로 건설되면서 형성된 자본이 부동산
특히 1960년 28%에 불과하던 도시화율이 1970년에는 50%로 급진전되면서 도 시용지와 도시지역의 주택이 크게 부족한 현상이 발생하였고, 급기야는 부동산 가격의 급등을 초래하였다. 또한 산업화의 조속한 추진을 위하여 댐․도로․항 만․상하수도 등 사회간접자본이 집중적으로 건설되면서 형성된 자본이 부동산