한국외대 현대사회와 행정 [정책집행과 정책평가]
제 1 절 정책집행 연구
1. 정책집행의 의의
(1) 개념
정책의 집행이란 권위 있는 정책지시를 실행하는 과정 또는 정부사업계획의 실천을 지향하 는 활동을 의미한다. J. L. Pressman 과 A. B. Wildavsky 는 ‘집행을 예견된 결과를 달성 할 수 있는 능력’ 혹은 ‘목표의 설정과 이를 달성하기 위한 활동 간의 상호작용’으로서 파악 하고 있다.
행정은 정책 내지 결정의 단순한 집행만을 의미하는 것은 아니지만 정책이나 결정의 집행·
실행이 행정의 주요한 국면임은 분명하다. 물론 현대행정이 정책결정과정에 깊이 개입하고 있는 것이 엄연한 현실이지만 그 주요 기능은 정책집행이라고 보아야 한다.
(2) 정책집행의 특성
① 집행은 정책과정의 초기단계에서 예견되고 비롯되는 일련의 사회 · 정치적 과정으로서 행정적 계획 이상의 것을 내용으로 담게 된다. 일단 정책이 집행되면 집행과정에서 정책 내용을 다시 평가 · 해석하여 재편성하는 어느 정도의 자율성을 지녀야 한다.
② 계획과 운영을 포함하고 있는 정책의 집행은 행정이론이나 조직의 설계 및 관리와 불가 분의 관계를 갖는다. 구체적 운영단계에 들어가면 행정적 망상조직의 협조 없이 운영이 불가능하고 뜻하지 않은 저항과 도전을 받아 원래의 정책의도가 무시되고 왜곡될 염려 가 있다.
③ 정부의 집행은 분석적 접근법을 활용하여 그 효과를 증진시킬 수 있다. 여기에는 여러 가지 관리과학적 기법이 필요하게 된다.
④ 정책집행상의 과제가 구체적으로 정해지더라도 상황에 따라 발전적인 관여를 행하는 것 이 조직의 일반적 능력을 높이는 데 도움이 된다.
⑤ 정책집행 과정은 기술적 ․ 기계적 ․ 전문적 성격이 강하다. 그러나 정책결정 과정과 집행 과정 모두 정치적 성격을 지닌다.
2. 정책집행의 주체와 변수 (1) 정책집행의 주체
정책집행의 주체는 물론 제 행정기관이나 많은 다른 행위자 역시 주체가 될 수 있으므로 정 책집행의 연구에 있어 소홀히 취급되어서는 안 된다. 입법부, 법원, 압력단체, 그리고 사회 조직들은 단독으로 혹은 복합적으로 정책집행에 관련되거나 제 행정기관에 영향을 미치기 때문이다.
① 제 행정기관 : 공공정책은 주로 여러 행정기관의 복합체계(complex system)에 의해 집 행된다. 이러한 제기관은 정부의 일상 업무를 수행하며, 따라서 그들의 행위는 다른 어 느 정부단위(governmentalunits)보다 시민에게 더 직접적으로 영향을 미친다.
② 입법부 : 입법부는 많은 정책형성권한을 행정기관에 위임하고 있지만, 다양한 방법으로 행정부의 정책집행에 영향을 줄 것이다. 의회에서 입법을 세밀히 하면 할수록 행정기관 의 재량은 더 적어지고, 의회위원회의 활동은 행정기관의 행위에 영향을 미친다.
③ 법탁원 : 몇몇 법률은 사법작용을 통하여 시행되며, 법원이 정책의 집행에 직접적으로 관련하기도 한다. 예로서 외국인을 위한 귀화절차는 형식적으로는 행정적인 것이지만 법 원의 판결에 의해 집행된다. 또한 법원은 그들의 결정을 통하여 특정한 정책의 집행을 촉진 ·방해 · 파기하기도 한다. 미국 연방공소재판소(Federal Appeals Court)의 1973년 판결은 연방교역위원회(FTC)의 교역규제와 소비자보호활동을 촉진시키고 있다.
④ 압력단체와 사회조직 : 입법부에 의해 일단 정책이 결정되면 각종 압력단체 및 사회조직 은 그들의 활동을 행정부로 옮겨 갈 것이다. 행정기관에 있어서 작용하는 재량권을 고려 한다면 행정기관의 행위에 성공적으로 영향을 미칠 수 있는 집단은 정책집행과정상에 실 제적인 영향을 미치거나 공공정책에 영향을 줄 것이다.
(2) 정책집행에 영향을 미치는 요인
정책집행에 영향을 미치는 변수로 다음을 들 수 있다.(유훈)
① 정책목표의 명확성 : 명확한 정책목표의 수립은 효율적인 정책집행을 위한 가장 중요한 요인이 된다.
② 재원 : 정책집행에 재원(financial resources)이 큰 영향을 미친다는 데에는 이론의 여지 가 없다. 정책집행에 영향을 미치는 자원으로는 예산 · 시간 · 인력 · 정보 · 권한 등이 있다.
③ 집행기관 상호간의 관계 : 정책집행은 하나의 기관만으로 되는 것이 아니며 많은 기관이
관련되므로 집행기관 상호간의 관계가 정책집행에 큰 영향을 미친다.
④ 집행담당기구의 성격 : 집행기구가 어떤 성격을 지니고 있느냐 하는 것은 집행의 성과를 결정하는 데 중대한 역할을 한다.
⑤ 정치 · 경제 · 사회적 여건 : 정책집행에 영향을 미치는 정치 · 경제 · 사회적 요인으로 경제적 사정, 신문이나 라디오 · 텔레비전과 같은 대중매체, 여론의 방향, 대통령 · 국회 등의 지원을 들 수 있다.
⑥ 정책집행자의 성향 : 정책의 집행은 결국 모든 요소를 판단하고 여과하는 집행자의 성향 에 달려있으므로 집행자의 지식 · 능력 · 가치관 등은 물론 정책목표의 실현을 위한 적 극적 태도와 리더십은 정책집행에 큰 영향을 미친다.
3. 정책집행의 단계
(1) 정책지침 개발 단계 :
정책의 내용을 구체화시켜 주며, 지침 작성의 단계에서는 SOP 를 개발하고 작성해야 한다.(2) 자원 확보 단계 :
예산 ․ 인력 ․ 시설 ․ 정보 등 필요한 자원을 확보한다.(3) 실현 활동 단계 :
확보된 자원을 이용하여 정책지침에 따라 정책 대상자에게 서비스 를 제공하거나 행동을 규제한다.(4) 감독 ․ 통제 단계 :
지침에 따라 충실히 수행되었는가의 여부를 점검 ․ 평가하고, 잘못 이 있으면 시정한다.제 2 절 정책집행 연구의 접근방법과 유형
1. 정책집행 연구의 접근방법 (1) 제 2 세대 집행연구
① 하향적(전방향적) 접근방법(top-down approach)
하향적(전방향적) 접근은 정책집행의 실패를 되풀이하지 않고 성공적으로 정책집행을 하기 위한 조건이나 전략을 알아내기 위한 연구를 말하며, 정책결정자의 입장에서 정책결정자가 정책과정의 모든 것에 결정적인 영향력을 행사할 수 있고 또 그렇게 되어야 한다고 보는 고 전적 접근방법이다.
㉠ 정책결정자가 집행과정에 대하여 절대적 영향력을 가지며 집행 참여자의 구성이나 행동 을 통제할 수 있다고 본다(최고관리층(결정권자)의 리더십을 중요시한다).
㉡ 정치행정이원론과 합리모형에 근거 : 하향식 접근방법은 정책결정과 정책집행을 구분 짓는 정치행정이원론과 주어진 목표를 달성하기 위하여 광범위한 대안탐색과 최적수단 의 선택을 강조하는 합리모형을 배경으로 하고 있다.
㉢ 거시적 ․ 연역적 접근 : 행위자보다는 구조적 변수를 모두 대상으로 하는 거시적 접근이 며, 집행에 관한 일반원칙을 정립한 후 구체적인 사실을 발견하고 그 원인을 분석하므 로 연역적 접근이다.
㉣ 정책결정자의 통제력과 집행자의 순응을 성공요건으로 본다.
㉤ 법적으로 명시된 정책목표의 달성도에 의해 평가하므로, 정치적 상징이나 수사 (rhetoric) 등 비합리적인 평가 기준을 적용하는 경우보다 객관적인 집행평가가 가능 해진다.
㉥ 다원적 민주주의 사회에서는 하향식 접근방법이 불가능한 경우가 많으며, 실제로 집행 과정에서 정책결정의 내용이 바뀔 수 있으므로 정해진 목표를 달성하는 데 총력을 기 울이는 하향식 접근방법은 비현실적이다.
㉦ Sabatier & Mazmanian, V. Meter & V. Horn 등이 대표적인 학자이다.
② 상향적(후방향적) 접근(bottom-up approach)
후방향적(backward) 접근은 정책집행이 실제로 현장에서 어떻게 이루어지는지를 기술하고 설명하는 데 1차적 목적을 지니고 집행현장에서 연구하는 것을 말하며, 실제적인 집행 과정 을 상세히 기술하여 집행과정의 인과관계를 보다 잘 설명할 수 있다.
㉠ 정치행정일원론과 점증모형 : 정책결정과 정책집행의 엄밀한 구분을 부인하고 수단에 의하여 목표가 수정될 수 있다고 본다.
㉡ 이것은 정책결정자의 집행과정에 대한 지배적인 영향력 행사에 대해 당위적, 실재적 측 면에서 의문을 제기하면서, 집행현장에서 일하고 있는 일선집행관료로부터 출발하여 이 들과 직접 접촉하고 있는 정책대상집단, 관련이익집단, 지방정부기관을 파악하고, 나아 가 상부집행조직, 정책의 내용 등을 연구하는 접근방법이다.
㉢ 상향적 접근법은 현장에서 직접 정책집행을 담당하고 있는 일선집행관료들의 재량을 강 조한다.
㉣ 미시적 ․ 귀납적 접근 : 집행과정의 실제 행위자 중심의 연구이므로 미시적 접근이며, 집행현장에서 일어나는 문제의 파악과 해결에 초점을 둔다.
㉤ 실제적인 집행과정을 상세히 기술하여 집행과정의 인과관계를 보다 잘 설명할 수 있으 며, 집행과정에서 실제로 발생하는 의도하지 않은 효과까지도 분석할 수 있다.
㉥ 하향식 접근방법이 정부 프로그램의 역할을 과대평가하는 반면, 상향식 접근방법은 문 제해결 측면에서 민간조직과 시장의 역할, 정부 프로그램의 상대적 중요도를 보다 객관 적으로 평가 할 수 있다.
㉦ 정책결정권자가 통제할 수 있는 집행의 거시적 틀 등을 간과한다. 즉, 나무는 보되 숲 은 보지 못한다.
㉧ 공식적 정책목표가 중요한 변수로 취급되지 못하게 되므로, 집행 실적의 객관적 평가가 어려워지며, 일선집행요원과 정책대상 집단들이 인지하고 있는 문제점과 그 요인을 중 심으로 연구하게 되므로 본래의 목적인 정책목표를 도외시할 위험이 있다.
㉨ 대표적인 학자로는 Elmore, Hjern & Hull, Berman 등이 있다.
【하향적 접근방법과 상향적 접근방법의 비교】
구 분 하향적 접근방법 상향적 접근방법
연구목적 성공적인 정책집행 조건과 전략
제시 실제집행 양태를 밝힘
연구대상 중앙정부의 정책결정과 집행 일선기관의 정책집행
연구초점
정책결정자들이 의도한 정책목표 를 집행기관이 어느 정도 성취했 는가?
정책네트워크를 구성하고 있는 다수 행위자들의 전략적 상호작용
연구방법 거시적 ․ 연역적 미시적 ․ 귀납적
중요관건 정책목표의 달성 집행문제의 해결
주요행위자 정책결정자 정책집행자(일선관료), 정책 대상
집단 합리성 완전한 합리성, 도구적 합리성(목
표를 달성시키는 수단)
제한된 합리성, 진화론적(적응적)합 리성
집행자의 재량 재량 불인정 재량 인정
정책집행의
평가 기준 목표 달성 및 집행의 충실성 환경에의 적응성 집행절차 표준운영절차(SOP) 사용 상황에 맞는 절차 사용 성공요건 결정자의 통제력과 집행자의 순응 집행자의 역량과 재량
Elmore 전향적 접근(forward mapping) 후향적 접근(backward mapping)
Berman 정형적 집행 적응적 집행
이론적 배경 정치행정이원론(정책결정과 정책 집행 구분)
정치행정일원론(정책결정과 정책집 행 미구분)
주요학자 V. Meter & V. Horn, Sabatier & Mazmanian
Lipsky, Berman, Elmore, Hjern & Hull
③ 통합모형
㉠ Sabatier의 통합모형(1986) : 비교우위 접근법과 통합적 접근법
통합적 접근법은 정책지지연합모형이라고 불리며, 두 접근법의 특성을 결합하여 하나의 분 석틀을 구성하려는 시도이며, 신념 체계별로 여러 개의 연합으로 구성된 정책 행위자 집단 이 자신들의 신념을 정책으로 관철하기 위하여 경쟁한다는 점을 강조한다.
ⅰ) 하향적 접근방법이 적용 가능성이 높은 조건인 경우에는 하향식을, 상향적 접근방법이 적용가능성이 높은 조건인 경우에는 상향식을 개별집행연구의 이론적 틀로 이용(비교우 위접근법)하였다.
ⅱ) 정책지지연합모형이라고 불리며, 상향적 접근방법의 분석단위를 채택하고, 여기에 영향 을 미치는 요인으로 하향적 접근방법의 여러 가지 변수와 사회경제적 상황과 법적 수단
을 결합(통합적 접근법)하는 것이다. 종전의 정책 과정 단계모형의 한계를 극복하기 위 하여 개발되었다.
ⅲ) 정책문제나 쟁점에 적극적으로 관심을 가지는 공공 및 민간조직의 행위자들로 구성되는 정책하위체계라는 개념을 활용한다.
ⅳ) 이 모형은 행위자의 집단을 구분하는 기준으로 신념체계를 사용하고 있으며, 이에 따라 행위자 집단인 지지연합의 정책학습을 중시한다.
㉡ Matland의 상황론적 통합모형(1995) : Matland의 연구는 모호성과 갈등이 모두 낮은 경우에는 하향식 접근이, 모호성과 갈등이 모두 높은 경우에는 상향식 접근이 설득력이 높다고 주장하였다. 양 접근 방법이 어떠한 조건 하에서 더 잘 적용되는지, 그리고 이 때 중요하게 작용하는 집행변수가 무엇인지를 탐색하였다.
구 분 낮 음 높 음
모호성
낮음 관리적 집행 - 자원확보 중요 -
정치적 집행 - 권력관계 중시 - 높음 실험적 집행
- 맥락적 조건 중시 -
상징적 집행
- 연합체의 권력관계 중시 -
(2) 제 3 세대 집행연구
Goggin, O`Toole, Bowman 등은 「집행이론의 실제」(1990)라는 저서를 통해 집행의 과 학적 접근방법을 모색할 것을 강조하며 제3세대 집행연구를 제시하였다. 제 1 세대 연구의 경우 대부분의 사례연구가 집행 실패 사례를 다룸으로써 집행에 관한 부정적인 시각이 지배 적이었고 , 이론 개발과 집행에 관한 지식 축적에 큰 도움이 되지 못했다고 비판하고, 2세 대 연구는 집행에 대한 인과적 모형을 제공하는 데 실패했다고 비판하며, 연구대상으로서 정부 간 집행의 동태성과 다양성을 강조하고 방법론적으로는 집행연구의 과학성을 제고하는 데 초점을 두는 제3세대 이론을 전개하였다.
2. 정책집행의 유형
(1) R. T. Nakamura 와 F. Smallwood 의 유형
정책집행의 유형에 대해서는 여러 학자의 주장이 있으나, 여기에서는 정책결정자와 집행자 의 관계에 초점을 맞추어 정립한 R. T. Nakamura 와 F. Smallwood 의 분류에 따라 살펴 보기로 한다. 고전적 기술자형부터 순서에 따라 집행 관료의 재량이 커진다.
① 고전적 기술자형(classical technocrats)
㉠ 정책집행자가 수동적 입장에서 정책결정자가 정한 목표를 그대로 받아들이고 이를 달성 하기 위한 기술적 수단의 구실만 하는 경우이다.
㉡ 집행자들은 목표를 달성할 수 있는 기술적 능력을 소유하고 있다.
㉢ 미국에서 달 착륙을 계획했던 초기의 우주선 개발정책은 사전에 정책목표와 내용이 자 세히 정해졌고 NASA 는 이를 수행하기 위한 기술적인 방안만 강구하였다.
㉣ 고전적 기술자형은 정책결정자가 정책집행의 구체적인 내용까지도 세밀하게 규정하는 형태이다. 때문에 만일 결정자에 의해 확정된 구체적 계획내용이 실제의 집행과정에서 예기치 못한 상황이나 부정적 효과에 마주치게 되면 이모형에 입각한 정책집행은 정치 적인 소용돌이 속으로 빠져들 수도 있다.
② 지시적 위임형(instructed delegates)
㉠ 고전적 기술자형보다 집행자가 보다 많은 권한을 위임받아 정책을 집행하는 경우로 집 행자가 정책목표의 합의한 바를 토대로 행정적 권한을 부여받아 행정적 · 기술적 · 협 상적 역량을 발휘하는 유형이다.
㉡ 이 경우 복수의 집행자 간의 불협화와 갈등으로 비능률이 야기된다.
㉢ 집행을 담당하는 기관의 난립으로 집행에 차질을 초래한 예로서 미국 경제발전처(EDA) 의 Oakland 사업과 우리나라의 새마을사업을 들 수 있다.
㉣ 문제점
ⅰ) 집행자가 과업수행에 필요한 전문성과 기술성을 보유하지 못한다면 기술적 붕괴가 일어 난다.
ⅱ) 복수의 집행자 집단들 간에 목표달성의 최적수단에 관해 분쟁이 일어날 수 있다.
ⅲ) 정책결정자가 수립한 목표나 지시가 애매한 경우에는 정책결정자의 진의가 무엇이며, 가장 적합한 수단이 무엇인지에 관해 분쟁이 일어날 수 있다.
③ 협상형(bargainers)
㉠ 정책결정자와 집행자가 정책의 목표나 수단에 관하여 협상하는 유형이다.
㉡ 협상의 결과는 누구의 힘이 더 강력하냐에 따라서 달라진다.
㉢ 정책결정자와 집행자 사이에는 이 목표의 바람직성에 대해 필연적으로 합의하지는 않는
다.
㉣ 승용차 생산의 일원화정책이 집행과정에 있어서 현대자동차회사와 GM 사의 교섭이 여 의치 못해 정책이 집행되지 못한 예가 있다.
④ 재량적 실험가형(discretionary experimenters)
㉠ 정책결정자가 구체적인 정책을 결정할 수가 없어서 광범한 재량권을 집행자에게 위임하 는 경우이다.
㉡ 이는 정책결정자가 추상적인 목표를 지지하나 구체적인 정책을 수립하기에는 시간과 전 문성이 부족하거나 정책결정자들 간에 합의에 도달하지 못한 경우에 활용된다.
㉢ 이 유형은 위험률은 높으나 불확실성이 높은 분야에 있어서는 가장 쇄신적인 집행방법 이 될 수 있다.
㉣ 미국의 독립규제위원회의 경우와 정부가 암이나 심장질환과 같은 특정한 질병의 해결을 위한 연구를 국립보건기구나 의과대학들에 의뢰하는 경우 등에서 많이 찾아볼 수 있다.
㉤ 문제점
ⅰ) 집행자의 전문성이 부족하면 기술적 차질이 일어난다.
ⅱ) 애매한 정책으로 인한 혼란이 야기될 수 있다.
ⅲ) 집행자에 의한 사기나 co-optation이 일어날 수 있다.
ⅳ) 책임한계가 불분명하다. 이 유형은 위험성이 높지만, 불확실성이 크거나 쇄신성이 요구 되는 복잡한 정책문제에 대처할 수 있는 유일한 대안인 면도 있다.
⑤ 관료적 기업가형(bureaucratic entrepreneurs)
㉠ 정책집행자가 정책결정자의 권력을 장악하고 정책과정을 지배하는 유형이다.
㉡ 집행자는 제도상의 집행자일 뿐 실제로 목표를 설정하고 수단을 동원하고 집행하는 전 과정의 일을 집행자가 처리한다.
㉢ 집행자는 자신들의 정책목표를 달성하는 데 필요한 수단을 확보하기 위해서 정책결정자 와 협상한다.
㉣ 후진국의 행정에서 무능한 결정자 아래의 유능한 부하의 형태에서도 흔히 찾아볼 수 있 다.
【R. T. Nakamura 와 F. Smallwood 의 정책집행자 유형】
유 형 정책결정자 정책집행자 집행실패요인 평가기준
고전적
기술자형 명백한 목표 설정 기술적 권한 행사 기술적 실패 효과성 +능률성 지시적
위임형
구체적인 목표 설정
행정적 권한 행사,
집행자 상호 간 협상 +협상의 실패 능률성 +효과성
협상형
결정자가 목표를 제시하나, 집행자가 목 표의 바람직성에 대해 무조건 동의하지 는 않는다. 목표와 수단에 대해 정책결정 자와 집행자가 협상한다.
+흡수 내지
사술(詐術) 주민만족도
재량적 실험형
일반적이고 추상 적인 목표 지지
목표와 수단의
재정의 +무책임성 수익자 대응성
관료적 기업가형
집행자가 형성한 목표와 수단에 대 해 정책결정자는 지지한다.
집행자는 목표를 달 성하기 위한 수단을 획득하기 위해 정책 결정자와 협상(흥정) 한다.
+정책의 선매 ( 先 買 , preemption)
체제유지도
(2) Elmore의 집행조직 모형
① 체제관리모형 : 정책집행은 환경의 요구에 민감히 반응하면서 조직목표의 달성을 위하여 세부목표를 충실히 집행해 나가는 과정이라고 보며, 집행의 성공조건으로서 효율적인 관 리통제 체제를 강조한다.
② 관료과정모형 : 정책집행은 조직의 핵심적인 속성으로서 재량과 루틴을 강조하고, 집행 의 성공조건으로서 루틴과 새로운 정책의 통합이 중요하다고 본다.
③ 조직발전모형 : 조직구성원의 사회적 ․ 심리적 욕구를 중시하는 모형으로서, 집행의 성 공조건으로서 결정자와 집행자의 합의를 중시한다.
④ 갈등 ․ 협상모형 : 조직을 갈등의 장이라고 보고, 집행의 성공은 이해관계가 얽혀있는 수 많은 이해관계자들의 협상 과정에 따라 달라진다고 본다.
(3) Bardach의 국면중심적 유형
① 압력정치로서의 특성
② 동의의 집결로서의 특성
③ 행정통제 과정으로서의 특성
④ 정부 간 협상으로서의 특성
⑤ 협동행동으로서의 특성
⑥ 게임으로서의 특성 : 자신의 정책집행관을 게임에 비유하여, 불확실한 상황 하에서 협상, 설득, 책략 등의 활동을 통하여 통제력을 행사해 나가는 것을 의미한다.
3. Lipsky의 일선관료제(street-level bureaucracy) - 하위집행 담당자
(1) 일선관료제란 정책과정의 최종적 과정에서 시민과 직접 대면 접촉하고 상호작용하면서 정부에 대한 이미지를 결정하며 업무집행 시에 실질적인 재량권을 행사하는 공무원, 즉 교사, 경찰, 복지요원 등을 말한다.
(2) 일선관료는 일반시민에게 공공편익과 규제를 직접 배분하며 이러한 배분방식은 시민의 생활과 기회를 구조화하고 제한함으로써 시민이 준거할 사회적 ․ 정치적 맥락을 구성한 다.
(3) 일선관료는 그들이 제공하는 서비스의 성격, 양, 질에 관하여 상당한 재량권을 가지고 있고 정책대상 집단에 미치는 잠재적 영향력 또한 크다.
(4) 일선관료는 고객의 순응을 확보하지 못하면 정책집행이 곤란하므로 고객에 의존적일 수 밖에 없다.
4. 정책집행의 실패요인 분석
Pressman과 wildavsky는 1973년 ｢정책집행론｣에서 1960년대 말 빈곤퇴치를 위한 Johnson 대통령의 위대한 사회(Great society) 건설을 위한 각종 사회복지정책(예 : Oakland 사업 - 소수민족 취업사업)의 실패원인을 사례분석을 통하여 규명하였다. 이들은 1966년에 실시된 캘리포니아 주의 오클랜드 지역 흑인취업프로그램(2,500만 달러 연방정부 지원 사업으로 3,000명의 실업자 구제, 그러나 1969년까지 20여 개의 일자리만 창출)을 분 석하여 정책집행이 실패한 이유를 밝혀내었다.
① 연방체의 결과 : 정책결정은 연방정부가, 정책집행은 지방정부가 실현함으로써 거부점이 발생하는 경우가 많아졌다.
② 엄격한 권력분립현상 : 행정부의 예산이나 정책 실현가능성을 고려하지 않고 독립된 의 회가 입법이나 정책을 양산하였다.
③ 조직의 동태화(네트워크조직)에 따른 일사분란한 집행곤란(계층제의 약화)이 되었다.
④ 정책집행과정상의 문제점이나 집행전략에 대한 관심이 부족하였다.
⑤ 집행과정에 많은 관련기관의 참여는 정책집행의 거부점으로 작용하고 집행 관료의 빈번 한 교체는 집행에 대한 지지와 협조를 약화시켰다.
⑥ 정책목표를 달성할 수 있는 적절한 정책수단 마련에 실패하였다.
⑦ 집행과정에서 참여기관 및 참여자가 너무 많았다. 모두 13개의 기관과 집단이 참여했는 데, 이들의 관점, 주된 목표, 사업긴급성에 대한 인식 등이 제각기 달랐다.
5. 정책집행의 제약요인
(1) 의사소통의 비효율성 : 의사소통의 비효율성은 정책집행의 지체 · 실패의 주요한 원인이 된다. 명령지시가 계층통로를 내려가면서 잘 전달·이해되지 못하여 실천에 옮겨지지 않 거나 일선기관의 집행 상 차질이 상향적 의사소통을 거쳐 알려지지 못하여 시정조치가 취해지지 못하는 일이 허다하다.
(2) 능력부족 : 정책집행자의 지식·훈련이 모자라거나 업무량이 과다하거나 정보와 자원이 부족할 때 정책집행이 지체·실패된다. 능력이 없으면 흔히 집행자는 주어진 여건 하에 서 적당히 일을 처리하여 정책을 왜곡시킨다.
(3) 정책집행자의 부정적 태도 : 정책집행자가 정책에 대해 거부반응을 보이는 경우가 있다.
이런 경우는 대개 집행자 개인의 이해와 상반될 때 일어나는 것이 상례인데, 비록 수용 되더라도 정책이 그릇된 방향으로 유도될 염려가 있다.
6. 정책집행의 성공요인
(1) 내부요인
① 정책목표：정책목표가 명확하고 내적 일관성이 있을 때 정책집행이 성공적일 가능성이 크다.
㉠ 명확성 ㉡ 일관성 ㉢ 소망성
② 자원 ： 정책집행에 영향을 미치는 자원으로는 인적·물적 자원, 정보, 권한 등을 생각해 볼 수 있다. 자원의 질과 양이 우수할수록, 그리고 같은 자원도 관리가 잘 되고 있을 때 에는 정책집행의 성공가능성이 높다.
㉠ 인적자원 ㉡ 물적자원 ㉢ 무형자원(정보, 권한)
③ 조직구조 ： 일반적으로는 민주적 조직의 집행효과성이 높다고 보겠지만, 신속한 집행을 요하는 상황에서는 권위주의적 구조가 더 높은 효과성을 발휘할 수도 있다.
㉠ 조직분위기 ㉡ 관료적 규범 ㉢ 부처할거주의 ㉣ 느슨한 연계와 거부점
④ 집행담당자 ： 정책집행자의 정책에 대한 태도는 집행의 성공을 위한 요인이다.
㉠ 집행자의 능력 ㉡ 집행자의 태도
⑤ 집행절차 ： 집행절차가 임기응변식이냐, 제도화된 것이냐, 합리적이냐, 획일적이냐 등이 집행의 성패를 좌우할 수 있다.
(2) 외부요인
① 정책문제 및 집단의 특성：정책문제가 지나치게 복잡하거나 어려울수록 정책집행은 실패 할 가능성이 높다. 또 집행에 관련된 이익집단이 어떤 크기와 특성을 지니며, 집행기관 과의 관계는 어떤 것인지가 집행의 성공에 영향을 미친다.
② 사회경제적 여건 및 기술： 성공적인 정책집행은 대상 집단의 사회경제적인 여건과 지역 간의 차이를 고려하여야 한다.
③ 문화적 특성： 집행자와 대상 집단은 모두 문화의 영향을 받으면서, 그 속에서 활동하고 있다. 따라서 성공적인 집행을 위해서는 문화적 특성을 고려하여야 한다.
④ 대중매체의 관심과 여론의 지지： 대중매체와 대중들의 관심과 지지가 지속적일수록 정 책집행의 성공가능성은 높다.
⑤ 정책결정기관의 지원： 정책결정 기관은 집행에 필요한 자원 배분권을 행사하고 있기 때 문에, 그들의 지원이 정책집행의 성패를 좌우할 수 있다.
⑥ 정책집행의 참여자 수 : 정책집행과정에서 참여자가 다양하거나 그 수가 너무 많으면 정 책을 집행하도록 하는 협동행동이 복잡해지고 수많은 의사결정점으로의 분산과 함께 각 의사결정점들이 거부점(veto points) 역할을 함으로써 효과적인 집행이 곤란해진다.
【집단의 성격과 집행의 용이성】
구 분 규모 및 조직화 정도
강 약
수혜집단 집행용이 집행용이
희생집단 집행곤란 집행용이
【집단의 성격과 집행의 용이성】
구 분 규모 및 조직화 정도
강 약
수혜집단 ＞ 희생집단 집행용이 집행용이
수혜집단 = 희생집단 집행곤란 집행용이
수혜집단 ＜ 희생집단 집행곤란 집행용이
7. 정책설계와 집행수단 (1) 정책설계
정책설계란 주어진 문제해결을 위한 올바른 수단을 선택하는 과정을 의미한다. 정책설계의 접근은 정책설계 과정에서 이루어진 선택이 정책이 집행되는 방법에 커다란 영향을 주고 나 아가서 집행 결과를 통해 정책 산출에 영향을 주고 있다. 즉, 정책설계와 집행은 정책 과정 의 연속선상에 있으며 상호작용하는 관계이다.
(2) 정책설계의 구성요소(이종수 ․ 윤영진 외, 「새행정학」)
정책을 성공적으로 설계하기 위해서는 다음과 같은 주요 구성요소들을 고려해야 한다.
① 정책이 달성하고자 하는 목적을 분명히 해야 한다.
② 정책을 야기한 원인이 무엇이며, 문제의 원인을 제거할 수 있는 수단이 무엇인가를 설명 하고자 하는 인과모형을 정립해야 한다.
③ 정책수단이다. 정부가 정책목적을 달성하기 위해 사용하는 통제의 방법으로서, 바람직한 결과를 가져올 수 있는 정책수단을 선택하는 문제는 적절한 인과모형과 밀접하게 관련 되어 있다.
④ 정책의 구체적 목표가 제시되어야 한다.
⑤ 정책집행이다. 사업집행 방법을 구체화하고, 집행 체계를 마련할 주체를 정하여 시행해 나가야 한다.
(3) 정책집행 수단의 유형
구 분 방 법 예
강제적 수단
정부의 직접 시행(서비스 공급, 권위적 수단), 공기업, 법과 규 제(유인과 제재 수단)
국방, 경찰, 외교, 소방, 의무교육, 형 법, 환경규제, 공기업 운영 등
혼합적 수단
금전, 이전지출, 능력향상 수단, 편익, 보조금, 민간위탁, 계약, 조세감면, 세금, 조세체계 등
사회보장사업, 복지비 지출, 국고보조 금, 민간위탁사업, 인건비, 물건비 지 출, 세금부과, 공제, 감면 등
자발적 수단 민간부문(시민단체, 시장경제
등)의 자율적 활동 등 시장 자율
제 3 절 정책집행과 순응 ․ 불응
1. 정책집행상의 순응과 불응
정책집행에 관한 연구는 결정된 정책이 자동적으로 무난히 집행되지 못하고 여러 가지 요인 에 의해 달리 집행될 수 있다는 점이 인식되면서부터 본격적으로 시작되었다고 할 수 있다.
특히, 정책결정자의 지시에 대해 정책집행자가, 또 정책집행에 대해 환경이 얼마나 순응 혹 은 불응하는가가 정책집행의 성공여부에 가장 중대한 영향을 끼치는 요인이라고 알려지고 있으므로 순응 및 불응의 개념을 파악할 필요가 있다. 다음은 순응과 불응의 원인, 그리고 순응의 확보방법에 대해서 알아보기로 한다.
(1) 순응과 불응의 원인
순응(compliance)이란 정책결정자가 정한 정책 의도나 지시사항에 대하여 정책집행자나 정 책대상 집단(정책환경)이 일치된 행동을 보이는 것을 말한다. 즉, 정책이나 법규에서 요구하 는 행동에 따르는 행위를 의미한다. 반대로 여기에 따르지 않는 행위를 불응 (noncompliance)이라고 한다.
① 순응의 원인
㉠ 권위：정책의 집행에 관련된 사람들이 그것이 정당하다고 믿는 신념, 즉 정통성을 인정 할 때 정책집행은 권위의 뒷받침을 받는다.
㉡ 합리성：정책에 관련된 사람들이 그 정책이 필수불가결하고 합리적이라고 판단하여 이 를 수용할 수도 있다.
㉢ 정부의 정통성：정부와 그에 속한 관료, 행정절차 등이 정통성을 갖게 되면 정부의 정 책은 국민들의 순응을 확보할 가능성이 커진다.
㉣ 개인적 이익：이것은 가장 빈번히 나타나는 순응의 발생원인이다. 어떤 정책을 받아들 임으로써 이익을 보는 사람들이 그 정책에 협조적일 수 있다. 이러한 경우는 특히 경제 정책에서 많다.
㉤ 제재의 사용：사람들은 벌금, 구속 등의 제재를 피하기 위하여 정책집행에 순응하는 경 우도 있다. 그러나 제재에 의한 순응은 자발적 협조의 유도가 곤란하기 때문에 정책의 효과적 집행에는 바람직하지 않다.
㉥ 평판：대상집단이 신용과 명예를 중요시하여 처벌과 상관 없이 정책에 순응할 수도 있 다.
㉦ 집행기간：장기간에 걸쳐 지속적으로 집행되는 정책에 대해 사람들이 친숙해지고 습관 화되어 순응하게 되는 경우도 있다.
② 불응의 원인
불응이란 특정정책에 대하여 집행자나 대상 집단이 저항하는 행위를 말한다(예 : 최근의 의 약분업정책에 대한 반대 움직임).
㉠ 가치 · 관습 · 신념의 차이： 정책과 그 집행방법이 일반적인 가치나 관습, 신념 등과 갈등을 일으키는 경우 불응이 일어날 수 있다.
㉡ 선택적 불응： 다른 법에 비해 상대적으로 개인에게 구속감을 덜 주는 법에 대해 선택 적으로 불응하는 경우도 있다.
㉢ 집단에의 귀속감： 법이나 정부를 무시하거나 위반하는 사람들과의 교제가 일탈적 규범 과 가치들을 습득함으로써 불응이 발생될 수 있다.
㉣ 금전적 탐욕： 개인이나 집단이 자신들의 금전적 이익을 추구하기 위해 불응하는 경우 도 있다.
㉤ 정책의 모호성： 법의 내용이 애매모호하거나 정책기준이 혼란스러운 경우, 대상집단에 대한 정책전달이 잘못된 경우 등에도 불응이 일어날 수 있다.
㉥ 정책에 대한 순응의 어려움： 정책의 내용을 잘 알더라도 그것을 지키는 것이 어려우면 불응이 일어날 수 있다(순응에 따른 부담의 회피).
㉦ 정통성과 권위의 결여
(2) 순응과 불응의 발생요인
① 순응의 발생요인 : 권위에 대한 믿음, 개인적 이익, 강제, 합리적 ․ 의식적 설득, 정책집 행 기간
② 불응의 발생요인 : 정책의 모호성, 기준의 비일관성, 금전적 욕심, 기존 가치체계와의 대 립, 자원의 부족, 권위에 대한 불신, 의사전달 체계의 결함 등
2. 순응의 확보방법
(1) 교육과 설득활동： 행정기관은 대상 집단의 이해와 동의를 구함으로써 순응을 확보할 수 있다. 이러한 목적을 위해 교육과 설득활동이 폭넓게 활용되고 있다.
(2) 선전： 행정기관에 소속된 정책홍보기구들의 대표적인 활동내용이 선전이라고 할 수 있 다.
(3) 정책의 수정 또는 관습의 채택 ： 행정기관은 비교적 순응의 확보가 쉬운 형태로서 정 책을 수정하거나 관습을 채택함으로써 순응을 확보할 수도 있다.
(4) 보상수단： 집행기관은 순응자들에게 실질적인 편익을 제공함으로써 순응을 이끌어낼 수 있다. 이것은 ‘동의의 매수(purchase of consent)’라고 할 수 있다.
(5) 제재수단의 사용： 집행기관은 최후의 방법으로 법원을 통해 가해지는 제재수단을 사용 할 수 있다.
(6) 강제적 전략 : 물리적 강제력에 의존하는 강제적 전략
제 1 절 정책평가의 의의
1. 정책평가의 의의 (1) 의의 및 개념
① 정책평가는 정책과 관련된 사회 문제를 해결하는 데 필요한 정보를 제공해 새로운 정책
의 형성과 집행에 실질적인 도움을 줄 수 있기 때문에 매우 중요하다. 정부가 수행하고 있는 정책에 관하여 그것이 좋은지 나쁜지를 비판적으로 검토하는 활동이다.
② Chelimsky(1985)는 정책평가 연구의 목적을 ㉠ 입법부의 행정부에 대한 통제 혹은 견 제하는 데 필요한 정보를 제공하기 위해 ㉡ 정책이나 프로그램에 대한 일반적인 인식 제 고를 위해 ㉢ 정책을 담당하고 있는 관료들의 관리 측면에서도 찾아 볼 수 있다. 즉, 정책이나 프로그램의 실질적인 관리 측면에서 평가연구의 필요성과 목적을 찾아볼 수 있 다.
③ 정책평가란 정책이 결정되고 정책이 집행되는 도중 또는 종료 후에 집행과정이나 정책결 과를 대상으로 하는 평가적 ․ 지적 활동을 의미한다. 즉, 정책평가(policy evaluation)는 정책의 내용이나 집행 그리고 그 효과 등을 평가하고 측정하며 사정하는 것을 의미한다.
④ Poland(1974)는 정책평가를 정책이 집행되어 초래한 영향을 회상해 검토하는 것이라고 정의하였으며, Weiss (1984)는 평가는 다양한 대상을 판단하는 데 사용되는 포괄적이며 탄력적인 의미를 가지고 있는 개념이라 하였고, Jones(1984)는 정책이나 프로그램의 과 정까지를 포함하는 것이며, 정책평가란 프로그램의 결과와 그 프로그램이 진행된 과정에 대한 가치를 논하는 것이라고 하였다.
⑤ 정책평가는 행정효과의 측정·평가라고 하는 사람도 있는데 미국에서는 policy evaluation 이라는 말 이외에 평가조사(evaluation research) · 사회영향분석(social impact analysis) · 생활의 질계정(quality of life accounts)이라고도 한다. 미국에서는 경기후퇴에 따른 각급정부에 대한 균형예산 · 축소관리(cut_back management) · 세율 고정 · 지출한도설정 등의 요구 때문에 더욱 이러한 평가가 필요하게 되었다.
(2) 정책평가의 목적
정책평가는 단순한 목표달성도의 측정이 아니라 정책에 대한 국민욕구의 충족정도와 국민의 만족도를 평가할 수 있고, 합리적 정책결정에 도움이 되는 정보를 제공하는 데 그 목적이 있다. 계획된 프로그램과 집행결과의 대국민적 영향, 목표달성에 기여한 효과, 능률에 대한 정보 등을 산출하여 정책결정자들에게 환류시킴으로써 정책의 수정 · 보완 · 종결과 자원의 재분배를 가능하게 한다.
이러한 정책평가는 일반행정기관의 자체평가활동, 중앙예산기관의 예산사정, 의회의 행정감 독, 언론기관, 전문가, 민간단체 등의 활동을 통하여 행하여진다. 정책평가의 목적은 다음과 같은 세 가지 관점으로 집약시켜 볼 수 있다.
① 지식의 관점： 정책평가의 목적은 정부가 직면하고 있는 문제들과 이 문제들을 처리하기 위한 정부전략의 효과성들에 관한 새로운 지식 획득에 필요한 증거자료들을 얻는 데에 있다는 관점이다.
② 관리의 관점： 정책평가의 목적이 정책과 행정관리의 도구, 다시 말하면 정부프로그램의 효과성과 능률성을 평가하고 대안의 선택과 개선, 운영상의 능률성을 증가시키기 위한 지원시스템으로서 봉사하는 데에 있다는 관점이다.
③ 책임성의 관점： 정책평가의 목적이 정책결정자나 프로그램의 관리자들로 하여금 그들의 관할 하에 있는 프로그램들의 가치에 대한 책임을 갖도록 함으로써 국민의 세금으로 이 루어진 정부자원을 최선의 방법으로 활용하도록 하는 데에 있다는 관점
【정책평가의 목적】
구 분 김명수 노화준 정정길 김현구
정책관리 목적
의사결정자의 정책 결정에 필요한 정 보제고
관리개선
정책결정이나 집행 과정에 필요한 정보 의 제공(환류기능)
․ 자원배분의 효 율성을 높이는 재정적 기능
․ 정책과정을 개 선하고 관리역 량을 향상시키 는 정책적 목적 책무성 확보 국민에 대한 책무
성 충족 책임성 확보 책임성 확보 학습 및
학문적 기여
기존 이론의 타당 성 검증 혹은 새로 운 이론 개발
지식과 학습 이론의 구축
(3) 정책평가의 성격
① 실용적 성격 : 정책연구는 응용연구에 속하며, 유용한 정보의 제공에 그 목적이 있다.
② 개별사례적 성격 : 정책결정자에게 제공해주는 정보는 구체적인 개별 사례에 적용할 수 있는 것이라야 한다.
③ 가치판단적 성격 : 정책평가는 무엇이 잘되고 무엇이 잘못되었는지에 대한 가치판단을 포함한다.
④ 종합학문적 성격 : 정책평가에는 정책목표와 수단을 연결하는 이론적 배경에 관한 지식 뿐만 아니라 정책평가를 위해 사용하는 여러 가지 방법들이 동원된다.
⑤ 정치적 성격 : 정책평가는 정책결정자나 정책프로그램에 자금을 지원하는 집단의 영향을 받는다.
(4)
정책평가의 기준① Nakamura 와 Smallwood의 기준(1980)
㉠ 목표달성도(효과성) ㉡ 능률성
㉢ 주민만족도 ㉣ 수혜자의 대응성
㉤ 체제유지 : 특정한 정책이 체제유지에 얼마나 이바지하고 있는가를 측정하고자 하는 기 준이다.
② Dunn의 기준(1981)
㉠ 효과성 : 정책목표달성의 정도를 의미한다.
㉡ 능률성 : 투입 대 산출의 비율을 나타내는 것으로 투입과 산출의 계량화를 전제로 하여 생각할 수 있는 개념이다.
㉢ 적정성 : 정책목표가 사회문제의 해결에 기여할 수 있는 정도를 말한다.
㉣ 적합성 : 주어진 상황에서 목표 설정이 제대로 되었는가를 평가하는 개념이다.
㉤ 대응성 : 민주성과 같은 맥락에 있다. 정치 ․ 행정 체제가 환경의 요구에 대해 얼마나 민감하게 반응하는가를 가리키는 개념이다. 정책과정에서 대응성은 정책 목표가 정책 대상 집단 및 수혜자들의 요구에 얼마나 부응하며, 정책의 성과가 그들의 인지된 욕구 에 얼마나 부합하느냐가 관심의 초점이다.
㉥ 형평성 : 법적 ․ 사회적 합리성과 밀접하게 관련되어 있고 사회 내의 여러 집단 사이에 효과성과 노력의 배분을 의미한다.
2. 정책평가의 기준과 과정 (1) 정책평가의 기준
정책평가를 위해서 기준은 불가분의 요건이다. 기준을 i) 노력, ii) 성과, iii) 적정성, iv) 능 률성 및 v) 과정 등으로 설명하는 사람이 있으나, 보다 포괄적으로 i) 정책목표의 달성 ii) 능률성 iii) 지지자의 만족 iv) 수혜자에 대한 대응성 v) 체제유지 등으로 나누어 볼 수도 있다. 이들 각 기준은 초점 · 성격 · 방법 및 적정계획 등에서 조금씩 차이가 나나 서로 배 타적인 것은 아니고 상호보완적인 관계에 있다.
(2) 정책평가의 과정
① 목표의 확인 : 목표를 현재화하고 확인하는 작업이 먼저 이루어져야 한다.
② 평가기준의 선정 : 평가기준은 목표의 상태에 따라 변화되어야 한다.
③ 인과모형의 설정 : 독립변수, 매개변수, 종속변수 간의 관계를 가설로 설정한다. 정책은 독립변수, 정책결과는 종속변수가 된다.
④ 연구설계의 개발 : 인과모형을 검증하기 위한 설험(조사)설계가 필요하다.
⑤ 자료의 수집 및 분석 : 관찰, 면접, 설문 등을 이용하여 자료를 수집하고 분석하고 해석 한다.
⑥ 평가결과의 환류 및 활용 : 평가결과는 정책결정 및 집행체제에 환류되어야 한다.
(3) 평가성 사정
평가성 사정(Assessment of Evaluability) 이란 어떻게 하면 정책평가가 제대로 이루어지게 하고 또 평가결과 얻은 정보의 활용도를 높일 수 있을까 하는 문제의식에서 출발하는 것이 다.
① 평가성 사정은 본격적인 평가가 이루어지기 전인 평가기획단계에서 이루어지는 활동이 다.
② 평가성 사정은 정책평가가 추구하는 목적을 달성하기 위한 수단이다.
③ 평가성 사정에서는 의뢰자의 요구를 만족시킬 수 있는 평가가 이루어져야 하다는 점, 이 를 위한 방법론상의 문제점은 없는가 하는 점, 이 방법론을 적용하는 데 있어 문제점은 무엇인가 하는 문제를 다룬다.
제 2 절 정책평가의 유형
1. 정책평가의 유형
(1) 정책의 평가는 정책평가의 단계, 평가의 목적 및 평가의 수준 등에 따라 여러 가지로 구분될 수 있다.
(2) 즉 정책평가는 그것이 이루어지는 단계에 따라 i) 사전평가 ii) 과정평가 iii) 사후평가 등으로 대별되고 평가의 목적에 따라, i) 사업영향평가 ii) 사업전략평가 iii) 프로젝트의 상대적 등급평가 등으로 나눌 수 있다. 또한 계획과의 연계에 따라 i) 정책기획을 위한 평가 ii) 부문계획을 위한 평가 iii) 사업계획을 위한 평가 iv) 프로젝트평가 등으로 구 분하기도 한다.
(3) 평가의 단계에 따른 분류에서 사전평가를 정책평가에 포함시킨 것이 특이하다. 이것은 일반적으로 정책분석이라 불리어지고 있는 것으로서 정책이 사회적 영향(social impact)과 목표달성에 대한 효과성분석에 중점을 둔다. 이렇게 볼 때 좁은 의미의 정책 평가는 집행과정평가와 사후평가에 한하기도 한다.
(4) 정책평가를 그 단계 · 목적 · 계획과의 연계성 등에 따라 여러 가지로 볼 때에는 정책평 가를 통해서 얻고자 하는 정보와 그 정보의 활용목적, 그리고 정책평가를 위한 설계와 이들 평가에 사용되는 연구방법 또한 달라지게된다.
【정책평가의 유형】(이종수) 1. 평가의 시기에 따른 구분
① 형성적 평가 : 과정평가, 도중평가라고도 하며 정책집행 과정에 대한 평가
② 총괄적 평가 : 정책이 집행된 후에 과연 의도했던 목적을 달성했는지를 판단 2. 평가목적 기준에 따른 구분
① 과정평가 : 정책이나 사업이 정해진 지침에 따라 집행되었는지를 평가
② 영향평가 : 정책이나 사업이 의도한 방향으로 변화를 가져왔는지를 평가
③ 포괄적평가 : 과정평가 + 영향평가
2. 대상에 의한 분류
(1) 총괄평가(정책집행 후의 사후평가, 영향평가)
① 사전적 총괄평가 - 착수직전분석(front-end-analysis) : 프로그램 개시를 결정하기 직전에 프 로그램의 수요 개념의 적합성, 운영적 측면에서의 실행가능성 등에 대한 평가 작업으로서 사전 분석이라고도 한다. 즉, 주로 새로운 프로그램을 최종적으로 결정하기 위해서 프로그램을 착수 하기 직전에 수행되는 선행적 평가 작업이므로 기획과 유사하며 전반적으로 볼 때 조망적인 평가이다.(노화준)
② 사후적 총괄평가
㉠ 정책평가의 핵심으로서 정책집행 후에 정책이 사회에 미친 영향 또는 정책결과 중에서 의도한 정책효과가 정책으로 인해서 발생했는지를 판단하는 활동을 말한다(정책수단과 정책효과 간의 인과관계 분석).
㉡ 총괄평가의 내용으로는 효과성 평가, 능률성 평가, 공평성 평가 등이 있다.
㉢ 메타평가(상위평가)는 정책평가의 결과를 다시 평가하는 것으로 사후적 총괄평가에 해 당한다. 메타평가는 평가에 대한 평가를 말한다.
(2) 과정평가
① 정책집행 및 활동을 분석하여 이를 근거로 좀 더 효율적인 집행전략을 수립하거나 정책 내용을 수정·변경하여 정책의 중단 · 축소 · 유지 · 확대여부의 결정에 도움을 준다.
② 과정평가는 협의의 과정평가와 집행과정평가로 나눌 수 있는데, 협의의 과정평가란 정책 수단이 구체적으로 어떠한 경로를 거쳐서 정책효과를 발생시켰는지 파악하려는 것이며, 반면 집행과정 평가는 정책이 의도했던 대로 집행이 되었는지를 확인 · 점검하는 것이 다.
③ 평가성검토(사정)는 일종의 예비평가로서 평가체제와 전략에 대한 사전설계를 말한다.
이는 평가가 프로그램 성과를 향상시키는데 공헌할 수 있는가를 검토하는 사전적 과정 평가이다.
3. 평가주체에 의한 분류
(1) 자체평가 :
정책프로그램을 직접 담당한 사람들이 스스로 평가하는 것을 말한다.(2) 내부평가 :
정책프로그램을 직접 담당한 사람은 아니나, 그 기관 내부의 책임자나 동 료에 의하여 이루어지는 평가를 말한다.(3) 외부평가 :
정책담당기관 외부의 평가자에 의하여 이루어지는 평가를 말한다.4. 평가목적에 따른 분류 (1) 효과평가
정책이나 사업계획의 실시 결과로 얻어진 산출이 국민생활에 미친 모든 영향을 측정하는 것 이다. (김명수)
① 효과성평가 : 정책이나 사업이 원래 의도했던 직접적 목표의 달성정도를 측정하는 것을 말한다. 주로 단기적이며 직접적이고 의도했던 객관적 ․ 주관적 효과가 효과성 평가의 관심대상이다.
② 총합효과평가 : 정책이 야기한 모든 효과의 소망스러움 여부를 결정하는 것이다.
(2) 능률성평가
효과평가의 결과 평가대상 정책이 성공적이라고 판단되면, 그것의 운영 면에서 어느 정도나
능률적인가 하는 문제를 검토해보는 것이 바람직하다. 왜냐하면 효과평가에서 어느 정책이 나 사업이 성공적인 것이 되지 못한 것으로 판단된 후에 능률성 평가를 수행한다는 것은 무 의미하기 때문이다.
① 내적(혹은 운영상의)능률성 평가 : 내적 능률성이란 운영상의 능률성이라고 부를 수 있 는 것으로서, 산출과 투입의 비율(산출/투입)을 측정하여 나타내어지는 비율이다.
Poister는 이를 기술적 능률성 또는 공학적 경제성이라고 부른다.
② 외적(혹은 종합적인)능률성 평가 : 외적 능률성이란 종합적 능률성이라고도 부를 수 있 는 것으로서, 정책효과와 투입의 비율(효과/투입)을 측정하여 나타내어지는 비율이다.
Poister는 이를 경제적 능률성이라고 부른다.
(3) 집행평가
집행평가는 정책이나 사업계획의 집행과정에 관한 평가를 말한다.
① 정확성평가 : 정책의 효과를 묻기에 앞서 현재 평가대상이 되고 있는 정책이 원래 구상 되었던 바대로 정확하게 그리고 충실히 집행된 것인지의 여부를 결정하는 것이 중요하 다. 정확성평가는 과정평가, 노력평가, 사업점검, 집행사정 등 다양한 용어로 불린다.
② 정책구성요소의 상대적 효과성 평가 : 평가에서 알아내고자 하는 각 요소들 중에서 어느 것이 다른 것에 비해 상대적으로 전체적 효과 달성에 더 많은 기여를 했느냐 하는 것을 측정하는 것이다.
(4) 정책구조평가
정책 또는 사업구조란 정책을 구성하고 있는 구체적 내용을 말한다. 곧 정책설계라고 할 수 있다. 정책평가에서 정책구조를 문제로 삼는 것은 정책결정과정 자체를 문제로 삼는 것이기 때문에 상당한 주의를 요한다. 정책구조평가에서 다루어지는 문제는 다음과 같다.
① 정책은 의도하는 목표를 달성할 수 있는 요소들로 구성되어 있는가?
② 기대되는 목적과 정책요소들을 연관시키는 가정들은 건전한 것인가?
③ 이러한 사업계획이 주먹구구식으로 이루어진 것인가, 아니면 어떤 논리적 바탕위에서 이 루어진 것인가?
5. 평가시기에 따른 분류
정책평가가 정책형성 이전에 이루어지는가, 아니면 정책종료 이후에 이루어지는가에 따라 정책평가의 유형을 사전평가와 사후평가로 나눌 수 있다. 하지만 사전평가라는 것은 정책분
석과 같은 의미이므로 엄밀하게 말하면 정책평가로 분류하기 어렵다. 하지만 미국의 정책평 가학회에 의하여 개발된 표준에서 사전적인 평가방법으로 착수직전분석(front-end-analysis) 과 평가성사정을 제시하였다(노화준).
한편 스크라이븐(Scriven,1981)은 평가목적에 따라 형성평가와 총괄평가로 구분한다. 형성 평가는 정책대안의 개발이나 시행중인 정책을 개선하기 위하여 이루어지는 정책평가, 곧 정 책의 형성을 목적으로 하는 평가이며, 총괄평가는 정책종료 이후 정책이 잘 되어 있는지 여 부를 파악하기 위하여 시행하는 평가이다.
6. 여러 학자들의 분류방법 비교(권기헌)
Suchman Nachmias Wholey Rossi&Freeman
미국정책평가학회 (Evaluation Research Society)
노력 성과
일의 적절성 능률성 과정
과정평가 영향평가
실질적인 영향 평가
프로그램 전략 평가
프로그램의 개념화와 설계를 위한 평가 프로그램 집행의 모 니터링
프로그램의 효용성 평가
착수직전분석 평가성사정 형성적 평가 영향평가
프로그램과 문제의 모니터링
메타평가
【의사평가】
의사평가는 정책평가에 있어서 정치적 요인이 작용하여 본래의 평가목적을 벗어나는 평 가이다(김규정)
① 기만 : 효과가 적거나 불량한 사업을 표면상 좋게 보이게 함(외관이 현실을 대신)
② 호도 : 사업의 실패나 결함을 은폐(변명이 검증을 대신)
③ 매장 : 사업의 효과에 관계없이 사업을 무력하게 하거나 파괴(정치가 과학을 대신)
④ 가장 : 객관성과 전문성을 가장하기 위한 제스처(의례가 조사를 대신)
⑤ 지연 : 사실을 탐색한다고 변명하면서 요청받고 있는 행동을 지연(서비스가 조사를 대신)
