사회통합을 위한 희망정책 개발 연구

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정책연구 2017-05

사회통합을 위한 희망정책 개발 연구

김 소 영 ∙ 김 진 ∙ 남 성 집 ∙ 박 혜 경 ∙ 신 희 권 ∙ 유 승 민 은 웅 ∙ 임 성 진 ∙ 최 문 정 ∙ 최 인 이 ∙ 박 노 동

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공동연구 • 김소영 / KAIST 과학기술정책대학원 교수

• 김 진 / 한남대 도시부동산학과 교수

• 남성집 / 한남대 경영학과 교수

• 박혜경 / 충남대 사회학과 시간강사

• 신희권 / 충남대 자치행정학과 교수

• 유승민 / 대전사회적경제연구원 원장

• 은 웅 / 한남대 무역학과 교수

• 임성진 / 전주대 행정학과 교수

• 최문정 / KAIST 과학기술정책대학원 교수

• 최인이 / 충남대 사회학과 교수

• 박노동 / 도시경영연구실 책임연구위원

정책연구 2017-05

사회통합을 위한 희망정책 개발 연구

발행인 유 재 일 발행일 2017년 3월 발행처 대전세종연구원

34863 대전광역시 중구 중앙로 85(선화동 287-2) 전화: 042-530-3523 팩스: 042-530-3528 홈페이지 : http://www.dsi.re.kr

인쇄: ㈜ 하이브 TEL 042-223-0781 FAX 042-223-0780 이 보고서의 내용은 연구책임자의 견해로서 대전광역시와 세종 특별시의 정책적 입장과는 다를 수 있습니다.

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I

차 례

1. 지역사회와 과학기술 통합을 위한 연구개발 ··· 3

2. 지역 주택 기금을 활용한 저렴 임대주택 확충 방안 ··· 25

3. 친환경 대체교통수단의 확대방안 ··· 45

4. 소외계층을 위한 사회기술의 활용방안 ··· 63

5. 대전세종 로컬 거버넌스 강화방안 ··· 83

6. 사회성과 연계 지원제도를 통한 사회서비스 확대 방안 ··· 105

7. 대전 비주력산업 분야의 현황 및 활성화 방안 ··· 133

8. 지속가능한 에너지프로슈머 도시 구축 방안 ··· 149

9. 세대 간의 통합을 위한 공동거주 정책 ··· 165

10. 공공부문 비정규직 처우 개선 및 해소 방안 ··· 175

참고문헌 ··· 193

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II

표 차례

[표 1-1] 과거 경제발전 중장기계획 중 과학기술 부문 내용 ··· 4

[표 1-2] 과학기술 부문 중장기 계획 ··· 5

[표 1-3] 제1차~제4차 지방과학기술진흥종합계획 목표 ··· 8

[표 1-4] 사회문제 해결형 R&D ··· 13

[표 1-5] 대전 시민과학문화 주체별 추진전략 ··· 19

[표 1-6] 지역 R&D 활성화 대책 설문 결과 (윤문섭 외 2011) ··· 20

[표 2-1] 전국 공동주택의 사용연수 현황 (2013년말 기준) ··· 28

[표 2-2] 대전시 아파트의 사용연수 현황 (2015년 8월 기준) ··· 28

[표 2-3] 정비사업 유형별 추진현황 (2015년 말 기준) ··· 29

[표 2-4] 재개발⋅재건축사업의 사업단계별 추진현황 (2015년 말 기준) ···· 30

[표 2-5] 공동주택 리모델링 단지수 (2015년 말 기준) ··· 30

[표 2-6] 대전시의 재개발사업 추진실적 (2014년 말 기준) ··· 31

[표 2-7] 대전시의 재건축사업 추진실적 (2014년 말 기준) ··· 31

[표 2-8] 개발사업 관련 부담금의 문제점과 개선방안 ··· 32

[표 2-9] 2007년 이후 주택도시기금의 차기이월금액의 변화추이 ··· 35

[표 2-10] 주택도시기금의 임대주택건설 지원 현황 ··· 36

[표 2-11] 2015년 국민연금기금의 운용 현황 ··· 36

[표 3-1] 이동 거리별 수단 분담률 비교 ··· 49

[표 4-1] 중촌동, 대화동 지역의 사회문제 ··· 66

[표 4-2] 일본 및 서구의 사회문제해결형 세부 기술 동향(2008년~) ··· 68

[표 4-3] 우리나라의 사회문제해결형 세부 기술 동향 ··· 70

[표 4-4] 중촌동, 대화동 지역에 지원 가능한 사회기술 ··· 71

[표 5-1] 로컬거버넌스에 대한 새로운 비전과 지방정부의 역할 ··· 85

[표 6-1] 지역별 사회적기업 인증 현황(2014년 12월) ··· 107

[표 6-2] 대전의 사회적기업 현황 (2015년 12월) ··· 108

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III

[표 6-3] 대전의 사회적기업 사회적목적 유형 (2015년 12월) ··· 108

[표 6-4] 사회적기업 재정지원제도 ··· 109

[표 6-5] 일자리창출 지원사업의 지원금과 비율 변경 ··· 111

[표 6-6] 측정 대상과 사회성과 유형 ··· 114

[표 7-1] 대전 제조업 현황 ··· 135

[표 7-2] 2016년 대전 산업 분류 및 성장률 ··· 136

[표 7-3] 포장재 산업 분류표 ··· 138

[표 7-4] 우리나라 패키징 산업 매출 ··· 139

[표 7-5] 대전지역 산업용 포장재 현황 (단위 : 개사, 명, 백만원) ··· 140

[표 7-6] 대전 산업용 플라스틱 포장재 관련 산업군(2014년) ··· 141

[표 7-7] 주요국 플라스틱제 포장재(3923) 수출 동향 (단위 : 천 USD) ··· 144

[표 8-1] 산업혁명과 에너지의 전환 ··· 152

[표 8-2] 프로슈머 시장에서의 비즈니스 변화 ··· 156

[표 9-1] 노인 돌봄 시설 종류 ··· 167

[표 9-2] 구별 노인 돌봄 시설 수 ··· 169

[표 10-1] 전국 공공부문 비정규직 인원 증가 추이 (단위: 명, %) ··· 178

[표 10-2] 대전시 공공부문 종사자 현황(명, %) ··· 179

[표 10-3] 자치단체별 기간제 변화 추이 (명, %) ··· 182

그림 차례

[그림 1-1] 지방과학기술진흥종합계획 기본 방향 비교 (관계부처 합동 2013) ··· 9

[그림 1-2] 정부 연구개발비 경제사회목적별 투자 추이 (2011~2015년) ·· 11

[그림 1-3] 2013년 시도별 지역총생산(GRDP) 대비 총 연구개발비 및 국가연구 개발사업비 비중 ··· 14

[그림 1-4] 2014년 지자체별 재정자주도 대비 자체 과학기술 관련예산 투자 현황 ·· 15

[그림 1-5] 2015년 연구개발지원단 투입인력 ··· 16

(8)

IV

[그림 1-6] 2015년 연구개발지원단 투입예산 ··· 16

[그림 2-1] OECD 주요 국가의 공공임대주택 재고 현황 ··· 26

[그림 2-2] 도시계획 상 전국 도시 및 주거환경 정비사업의 지정현황 ··· 29

[그림 2-3] 예시도: 도시정비사업에 대한 지원구조 ··· 38

[그림 3-1] 미래 도시 인구 및 교통수요 증가 전망 ··· 47

[그림 3-2] 이동별 모빌리티 활용방안 ··· 48

[그림 3-3] 퍼스널 모빌리티의 범위 ··· 50

[그림 3-4] 국내 퍼스널 모빌리티의 업계 이용 ··· 51

[그림 3-5] 퍼스널 모빌리티의 개발 동향 ··· 55

[그림 6-1] 이해관계자 회계의 예시 ··· 115

[그림 6-2] 사회성과 측정 지표 체계 ··· 117

[그림 6-3] 고용성과 측정 표준식과 사례 ··· 118

[그림 6-4] 사회서비스 측정 표준식 ··· 119

[그림 6-5] 사회서비스 측정 사례 ··· 120

[그림 6-6] 공급의사 기준 사회서비스 측정식 ··· 120

[그림 6-7] 공급의사 기준 사회서비스 측정 사례 ··· 121

[그림 6-8] 추가 투입 비용 기준 표준식 ··· 121

[그림 6-9] 환경오염 감소와 정화 유형의 표준식 ··· 122

[그림 6-10] 환경오염 감소와 정화 유형의 사회성과 측정 사례 ··· 123

[그림 6-11] 자원절감 유형의 표준식 ··· 123

[그림 6-12] 자원절감 유형의 사회 성과 측정 사례 ··· 124

[그림 6-13] 생태계 기여 성과 측정 표준식 ··· 125

[그림 7-1] 12~13년 대전시 주요 제조업 산업현황(분류별 증가율) ··· 140

[그림 7-2] 지역별 특화도(2011-2014) ··· 142

[그림 7-3] 포장재와 플라스틱 포장재 세계시장 전망 ··· 143

[그림 8-1] 프로슈머시장으로의 에너지시스템 전환 ··· 154

[그림 8-2] 프로슈머 시장의 세 가지 모델 ··· 158

[그림 8-3] 에너지소비자의 진화 전망 ··· 159

[그림 10-1] 비정규직 규모와 비율 추이, 2000-2014.8 (단위: 천명) ··· 176

[그림 10-2] 고용형태별 월평균 임금수준 추이, 2000-2014.8 (단위: 만원) ···· 177

[그림 10-3] 정규직/비정규직 사회보험 및 부가혜택 적용률 ··· 177

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1 지역 사회와 과학 기술 통합을 위한 연구 개발

김 소 영 (KAIST)

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1. 지역사회와 과학기술을 통합을 위한 연구 개발 / 3

1. 지역사회와 과학기술 통합을 위한 연구개발

1) 지역사회와 과학기술

과학기술은 오랫동안 귀족, 성직자와 같은 유한계급의 지적 유희 활동이나 장인계층의 기예로 존재했으나 근대 서구의 국민국가 형성과 더불어 산업혁 명의 진전으로 본격적인 부국강병의 수단으로 인식되고 동원되기 시작했다.

근대 이전에도 왕이나 제후들의 후원으로 과학자들이 통치에 유용한 연구나 기술을 개발하곤 했지만 과학기술이 개인의 소일거리나 취미가 아니라 집단 적인 연구과 개발로 수행되기 시작한 것은 근대국가 출현 이후이다.

따라서 지역사회라는 관점에서 과학기술의 의미를 논하고 과학기술 활동 전 개 양상을 살펴보는 것은 단순히 지역이라는 제한된 공간에서 과학기술에 대 한 지원과 투자가 어떻게 이루어지는가라는 물음을 넘어 근대국가와 과학기술 의 관계에 대한 재고를 수반한다. 그러나 이에 대한 본격적인 논의는 본고의 범위를 넘는 이론적 성찰을 요하므로 아래에서는 먼저 우리나라에서 국가주도 적 과학기술 진흥 패러다임을 먼저 살펴보고 이후 지역사회와 과학기술의 관 계를 지역연구개발 예산 및 사업의 현황을 중심으로 분석하고자 한다.

곧잘 거론되는 통계로 한국전쟁 직후 1인당 국민소득(65불)이 아프리카 가나 수준이었던 한국이 반세기도 지나지 않아 세계 10위권의 경제로 발돋 움할 수 있었던 것은 흔히 교육과 과학기술에 대한 국가적 수준의 집단 적·선제적·전략적 투자의 결과로 간주한다. 이런 장기적 투자가 가능했 던 것은 정치경제적 시각에서 볼 때 소위 발전주의 국가 (developmental state) 체제에서 정부가 단순히 시장실패(market failure)를 교정하는 역할을 넘어 신생 산업(infant industry)을 위해 시장을 창출하고 특정 부문이나 기 술의 전략적 육성을 위해 다양한 민간 행위자들의 인센티브 구조를 일치시 키는 적극적인 시장개입 정책을 펼쳤기 때문이다 (Woo-Cumings 1999).

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4 / 사회통합을 위한 희망정책 개발 연구

구분 내용

제1차 기술진흥 5개년 계획

(1962~66)

<기본목표>

(1) 제1차 경제개발 5개년계획의 완수에 소요되는 기술계 인적자원 601,763명을 확보

(2) 낙후된 현기술 수준을 현대공업국 수준까지 도달케 하 기 위한 기반 마련

제2차 과학기술진흥

5개년 계획 (1967~71)

<기본목표>

(1) 창의의 원천인 인간두뇌와 생산성의 근원인 기능개발 을 극대화

(2) 연구 활동의 촉진으로 과학기술의 자주능력을 배양 (3) 선진 과학기술지식의 효율적인 도입으로 산업발전과

과학기술능력을 제고

(4) 과학적인 풍토를 조성하여 사회생활과 사고방식의 과학화를 기함

제3차 과학기술진흥

5개년 계획 (1972~76)

<중점목표>

(1) 중화학 공업의 건설 (2) 수출의 획기적 증대 (3) 농어촌경제의 혁신적 개발 (4) 국가안전보장 확립 (5) 과학풍토의 조성

제4차 경제개발 5개년 계획

‘과학기술부문’

(1977~81)

<기본목표>

(1) 과학기술인력의 질적 향상과 연구개발능력의 확충으로 과학기술의 발전기반을 공고히 하고 자주기술개발능력 을 확대‧제고

(2) 고도산업기술의 전략적 개발로 두뇌집약적 산업을 중점 육성하고 기술혁신을 촉진하여 경제발전을 적극 추진 (3) 국민생활의 과학화와 과학기술의 전국적인 보급 확산

을 촉진하여 과학기술풍토를 심화‧조성

발전주의 국가 체제에서 한국의 과학기술은 철저히 중앙정부의 중장기 경제산업 발전 전략의 일부로 통합되고 관리되었다. 주지하다시피 경제개 발 초창기부터 정부의 과학기술 투자는 산업 발전을 위해 낙후된 기술 수 준을 끌어올리고 기술인력 양성을 통해 경제개발의 인적 자원을 확보하는 데 방점이 있었다. 실제로 90년대 후반 과학기술 부문의 독자적인 기본계 획이 마련되기 전까지 과학기술은 경제발전 계획의 일부로 중화학공업, 수 출 증대, 산업 기능 개발 등의 목표에 종속되었다.

[표 1-1] 과거 경제발전 중장기계획 중 과학기술 부문 내용

(13)

구분 내용

제5차 경제사회발전

5개년 계획

(1982~86)

<기본목표>

과학기술의 획기적 발전으로 80년대 선진국 기술수준 진입

제6차 경제사회발전

5개년 계획

(1987~91)

<기본방향>

과학기술입국을 위한 세계 10위권 기술선진국의 구현 - 특히 선정된 특정분야에서는 최선진 수준 도달 –

<목표>

2000년대 기술선진국 구현을 위한 기반구축 및 중간거점 확보

구분 내용

과학기술혁신 5개년 계획 (1997~2002)

<목표>

국가전략적 핵심 분야의 독창적 기술혁신역량 확보

- 이를 통하여 종합과학기술력을 21세기 초 G7수준으로 제고

과학기술혁신 5개년 수정계획

(2000~2002)

<기본목표>

종합과학기술력을 21세기 초 G7 수준으로 제고

(1) 21세기 창조적 핵심기술의 자립적 개발역량을 확보: 특히, 미래유망기술의 전략적 개발로 세계 일류 수준에 도달 (2) 독자적 기술혁신이 가능하도록 연구개발재원을 확충하고

배분: 연구개발예산을 정부예산의 5% 이상으로 확대하고 투자효율화 도모

(3) 미래기술혁신을 위한 기초/기반기술분야를 집중 육성: 2002 년까지 세계 10위권의 기초과학수준 달성, 고급연구인력의 확충과 실험/실습 위주 과학기술교육체제 확립 추진

(4) 기술혁신의 근간인 과학기술하부구조를 조기 구축

우리나라에서 과학기술 부문의 독자적 중장기 계획이 마련된 것은 90년 대 후반으로「과학기술혁신 5개년 계획 (1997~2002)」을 필두로 2001년 과 학기술기본법 제정에 따라 과학기술 관련 법정 최상위계획으로서 5년마다 수립하는 과학기술기본계획에 연원한다. 그러니까 60년대 초 경제개발을 본격적으로 추진한 이래 40년이 지나서야 과학기술 부문의 독립적인 비전 과 중장기 계획을 시작하게 된 것이다.

그럼에도 아래 표에 정리된 것처럼 과학기술 부문 최상위 중장기 계획들 의 비전이나 방향, 구체적 목표를 살펴보면 이 또한 여전히 경제개발과 산 업발전이라는 목표가 지배적임을 알 수 있다.

[표 1-2] 과학기술 부문 중장기 계획

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구분 내용

과학기술 기본계획 (2002~2006)

<비전>

1인당 소득 1만5천달러 수준의 경제성장과 복지사회 실현

<목표>

2006년까지 세계 10위의 과학기술 경쟁력 확보 제1차 과학기술

기본계획 (2003~2007)

<비전>

과학기술중심사회 구축을 통한 제2의 과학기술 입국 실현

<목표>

과학기술 8대 강국 실현

제2차 과학기술 기본계획 (2008~2012)

<비전>

선진일류국가 - 잘 사는 국민, 따뜻한 사회, 강한 나라

<목표>

(1) 5% 투자 : 국가 총 연구개발투자 GDP 대비 5% 달성 (2) 7대 중점분야 : 7대 R&D 집중육성 및 7대 R&D 시스템

선진화

(3) 7대 과학기술강국 실현 제3차 과학기술

기본계획 (2013~2017)

<비전>

창조적 과학기술로 여는 희망의 새시대

<성과목표>

R&D 경제성장 기여도 40%/ 일자리 64만개 창출/ 과학기술 혁신역량 세계 TOP 7 달성

이처럼 중앙정부 차원의 과학기술 진흥은 국가 경제산업 발전이라는 목표에 철저히 부응하였고, 중앙집중적인 한국의 정치경제 시스템 하에 서 이는 지역 또는 지방의 과학기술 진흥에 대한 상대적인 무관심으로 발현되었다.

흔히 지역과 지방은 상호 치환적으로 사용되나 그 둘의 의미는 사실 매 우 다르다. 지역은 전체 지역 중 한 영역으로 특정한 위계 개념이 없으나 지방은 중앙에 대한 상대적 개념으로 상하 혹은 주종(主從)라는 위계적 관 계를 내포한다.

따라서 지역사회와 과학기술을 논함에 있어 지방과학기술이란 용어를 사 용할 때는 중앙정부의 과학기술정책 및 거버넌스 시스템을 염두에 두고 있 는 것으로, 과학기술 진흥 및 규제와 관련해 중앙의 지휘·감독을 받거나 중앙의 결정을 대행하여 집행하는 수동적인 의미를 함축한다.

(15)

우리나라에서 지역사회와 과학기술에 관한 정책적 담론은 최근까지도 지방 의 과학기술이라는 틀에서 이루어졌다. 대표적으로 제1·2·3차 「지방과학 기술진흥종합계획」은 국가과학기술정책을 지방에 전파하고 실행하는 매우 수동적인 방식으로 구상되었고 지역사회의 특수성과 수요, 필요 등에 대해서 는 상대적으로 둔감하였다. 최근 제4차 계획은 지역의 자율성과 특수성을 보 다 적극적으로 파악하고 이를 과학기술 진흥과 지원 정책에 연결하는 새로운 접근을 보여주고 있으나 지역 R&D투자의 실효성 및 적실성 제고 등 이전 계 획들이 노정한 문제점들을 획기적으로 해결하기에는 여전히 미흡하다.

지역사회와 과학기술은 과학기술 진흥을 위한 지역의 역할과 지역사회 발전을 위한 과학기술의 역할이라는 두 가지 측면에서 논할 수 있다. 본고 에서는 먼저 과학기술 진흥을 위한 지역의 역할 측면에서 지역의 과학기술 연구개발 예산 및 사업, 인프라 현황을 살펴보고, 다음으로 지역사회 발전 을 위한 과학기술의 역할이라는 측면에서 지역의 과학문화, 리빙랩 등 최 근 지역사회와 과학기술의 연계에 관해 활발히 논의되고 있는 개념과 활동 에 대해 살펴본다.

이후 대전시의 과학기술 연구개발 투자 및 과학문화 활동 등의 현황을 살펴보고, 지역사회와 과학기술의 통합을 위한 연구개발정책 방향에 관해 몇 가지 제안을 제시하고자 한다.

2) 지역·지방 연구개발 현황과 문제점

앞서 살펴보았듯이 우리나라에서 과학기술은 오랫동안 경제부흥 전략의 일부로 진흥되었으며 그나마 2000년대 초 과학기술기본법 제정과 과학기술 기본계획 설립으로 봇물처럼 쏟아지기 시작한 다양한 중장기 계획들도¹⁾ 과학기술 연구개발의 효용성을 경제발전이라는 틀 내에서 정의하고 있다.

1) 2014년 기준 우리나라의 과학기술 관련 중장기계획은 미래창조과학부 39개, 산업통상자 원부 24개, 농림축산식품부 15개를 포함해 19개 중앙행정기관에서 총 116개 계획을 수 립·추진 중이다.

(16)

지방의 과학기술 진흥 역시 전반적으로 지역경제 발전과 지역산업 경쟁 력 강화라는 관점에서 중장기 계획이 수립되어왔다. 과학기술기본법에서는 제8조에 지방과학기술진흥종합계획을 5년마다 수립하도록 명시하고 있는데 2000년 제1차 계획을 수립·시행한 이래 현재는 제4차 계획이 진행 중이다.

아래 지난 4차에 걸친 지방과학기술진흥종합계획의 목표를 살펴보면 대 체로 지역 내의 자생적 과학기술 연구나 대중과학문화 활동의 지원보다는 지역경제 발전 및 지역산업 양성을 위한 과학기술의 도구적 측면을 강조하 는 경향이 두드러진다.

[표 1-3] 제1차~제4차 지방과학기술진흥종합계획 목표

계획 목표

제1차 계획 (2000~04)

◊ 지역경제발전과 지역주민의 삶의 질 향상

◊ 자체적 발전 가능한 지역기술혁신체제 확립

◊ 지식기반산업 과학기술 하부구조 구축 제2차 계획

(2005~07)

◊ 지역산업 경쟁력 강화 및 성장동력 확보

◊ 과학기술하부구조 및 자원의 지역편중 해소

◊ 지자체주도-중앙정부조정의 추진체계 확립 제3차 계획

(2008~12)

◊ 지방 R&D 역량 지속적 성장

◊ 지역 R&D 수행을 위한 인프라 확대

◊ 지방 과학기술진흥정책 추진체계 확산

제4차 계획 (2013~17)

◊ 지역주도형 R&D 사업기반 확충

◊ 지역의 R&D 기획·관리 역량 및 기반 강화

◊ 중앙·지역의 역할 분담 및 국제협력 강화

◊ 지역 R&D 투자 특성화·내실화

◊ 지역밀착형 과학기술인력 양성과 일자리 창출

◊ 인프라 운영 효율화 및 과학기술문화 확산

또한 제4차 계획에서 지적하듯이 지난 3차에 걸친 지방과학기술진흥종합 계획은 지역적 특수성과 수요를 반영하기보다는 국가 과학기술정책의 하부 영역으로서 중앙에서 결정된 과학기술정책을 지역에서 집행하는 수동적 관 점에서 지방 과학기술 진흥을 설계하는 모양새이다.

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보다 구체적으로 제4차 계획에서 지적하는 기존의 지방과학기술진흥정책 의 문제점은 두 가지이다. 첫째는 지역 R&D 재원의 중앙의존도가 심해²⁾ 지방자치단체의 과학기술 진흥 의지와 역량이 부족하고 특히 국가 R&D와 지역 R&D 사이 명확한 역할 분담이 부재하다는 것이다. 둘째는 지역 R&D 투자의 실효성 부족인데 다음 세 가지 측면을 지적하고 있다.

첫번째는 지역 여건에 맞지 않거나 지나치게 앞서가는 신기술 위주로 지 역의 구체적 수요나 여건에 맞지 않는 연구개발로 인해 과학기술 성과의 지역 체감도가 현저히 떨어진다는 것이다.³⁾ 두번째는 지역에서 양성한 과 학기술인력이 지역 내 취업과 정착이 부진하여 지역의 자생적 과학기술인 력 양성·활용 시스템이 작동하지 않고 있다는 점이다. 세번째는 지역 R&D 인프라 확충에 비해 공동 활용이나 지원과 같은 연구개발 시설·장 비의 효율적 운영이 미흡하다는 것이다.

[그림 1-1] 지방과학기술진흥종합계획 기본 방향 비교 (관계부처 합동 2013)

2) 국가 전체 세출 예산에서 중앙정부와 지자체 예산 비중은 4:6 수준이나 R&D 부문은 2011년 기준으로 7.5:2.5 수준으로 지방의 R&D 예산의 중앙정부 의존도가 타 부문에 비 해 상당히 높음을 알 수 있다.

3) 한국개발연구원의 분석에 따르면 40개 지역전략산업 중 60%에 달하는 24개가 실제 지역 산업 발전에 기여하는 정도가 미흡한 것으로 나타난다 (한국개발연구원 2012).

(18)

사실 지역 연구개발 개념은 법적이나 행정적으로 공식적인 정의가 없어 R&D 통계 자료 산출에 혼란을 야기하고 있다. 실무적으로는 R&D 추진 주 체에 따라 지역 R&D와 지방 R&D가 혼용되고 있다 (윤문섭 외 2012).

또한 지역발전시행계획과 지방과학기술진흥시행계획이 대상 사업과 과제 범위가 상당히 중복됨에도 양 계획 수립시 상호 연계없이 진행되어 비효율 성이 발생하고 있다. 조직 면에서도 지역발전정책을 담당하는 지역발전위 원회와 정부연구개발 사업을 담당하는 국가과학기술심의회간의 정책 심 의·조정 기능 연계가 없어 지역에서 펼쳐지는 여러 연구개발사업 단절적 으로 수행되고 있는 형편이다.

3) 지역 사회문제 해결을 위한 과학기술 활용

서두에서 잠시 살펴보았듯이 압축적 성장 시기 국가적 차원의 과학기술 진흥은 근대화와 경제 도약을 위해 역공학(reverse engineering)을 통한 기 술 자립화로 선진국을 추격하는 데 방점이 놓여있었다. 경제발전의 수단으 로서 과학기술이라는 도구적 관점은 지금까지도 우리나라 과학기술정책의 근저에 깔려있으며, 이는 아래처럼 정부 연구개발 투자의 목적별 비중에서 경제발전이 압도적으로 높은 데서 잘 드러난다.

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[그림 1-2] 정부 연구개발비 경제사회목적별 투자 추이 (2011~2015년)

자료: 미래창조과학부·한국과학기술기획평가원(2016). 「2015년도 국가연구개발 조사·분석 보고서」

그러나 1990년대 후반 IMF 위기로 인한 경제 구조조정의 물결과 2000년대 장기불황과 저성장 국면에서 정부주도적 과학기술 진흥 패러다임에 대한 근 본적 문제제기가 시작되었다. 이는 두 가지로 요약되는데 첫째는 국내외적 경제 불확실성이 지속적으로 증가하고 민간 부문의 기술투자와 기획이 국가 연구개발 체계에서 더 큰 비중을 차지하게 되면서 압축 성장 시기의 하향식 (top-down) 과학기술정책의 효과성이 점차 떨어지게 되었다는 점이다.

과거에는 중앙 정부가 전략적 투자 분야를 정하고 선택과 집중을 통해 특정 방향으로 과학기술 발전을 유도할 수 있었으나 지금처럼 다원화되고 불확실성이 높은 경제사회 환경에서는 선택과 집중을 통한 통제 메커니즘 이 작동하기 어렵다는 것이다.

둘째로는 여태까지 경제발전 목적에 대한 종속에서 벗어나 과학기술이 보다 더 넓은 범위의 사회적 문제를 해결하는 데 쓰일 필요가 있다는 점이 제기되기 시작했다. 기후변화, 감염질환, 물부족, 기아와 빈곤, 고령화, 재 난, 정보격차 등 보건·환경·교육·문화 여러 부문의 글로벌 난제와 국가 적 현안에 과학기술이 보다 적극적으로 활용되어야 한다는 문제의식이다.

(20)

지역의 사회문제 해결을 위한 과학기술 활용은 바로 두 가지 문제의식에서 비롯된다. 지역에 천착함으로써 하향식이 아닌 상향식 즉 아래로부터의 혁신을 추동할 수 있는 과학기술, 지역산업 성장이라는 좁은 틀을 벗어나 지역사회의 전반적인 문제에 맞닿을 수 있는 과학기술을 고민하는 것이다.

즉, 그동안 기술추격이라는 공급자 중심의 과학기술 연구개발 패러다임 에서 벗어나 과학기술의 결과물을 사용하게 되는 수요자들을 연구혁신에 참여시키고 이를 통해 수요자의 요구를 충족시킴과 동시에 새로운 혁신의 발판으로 삼는 것이다. 이는 최근 사회문제 해결형 R&D 개념으로 구체화 되어 과학기술 주무부처인 미래창조과학부에서는 2014년부터 “사회복지, 안전 등 국민생활과 밀접한 사회문제를 발굴하여 과학기술 중심으로 서비 스 전달의 공공시스템과 연계한 신(新) 제품·서비스 창출”을 위한 사업 을 추진하기 시작했다.

동 사업은 2015년 사회문제해결을 위한 「시민연구사업」으로 확대되어 연 구개발 수행 방식에 있어 세 가지 혁신을 도입하였다. 하나는 기존의 기술개 발 중심의 과제기획에서 벗어나 문제해결을 위한 “사회-기술 통합 실용화 과제기획”을 도입하는 것이다. 여기에는 최종수요자 외에 중간 전달체계(생 산·판매), 연구개발자 등을 모두 포함하는 실용화 기획 과정이 들어간다.

두 번째는 시민연구 멘토단을 구성·운영하는 것인데 시민연구 멘토단은 기술전문가 외에 사회정책, 가치평가, 벤처투자, 마케팅 등 다양한 분야 전 문가로 구성되어 일정 주기별로 간담회 등을 통해 사업화 진행상황을 공유 하고 사업 추진시 발생하는 문제를 공동으로 해결한다.

마지막으로는 리빙랩(living lab)을 도입해 R&D 과정에 사용자 참여를 확 대하는 것이다. 연구개발과 실증 과정에 현장의 요구를 보다 적극적으로 반영하기 위해서는 연구개발자만이 아니라 사용자와 생산·판매자 등 다양 한 이해관계자가 기술개발 과정에 적극 참여함으로써 일상생활에서 기술을 체험·적용·검증·개선하는 연구 플랫폼이 필요하다.

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[표 1-4] 사회문제 해결형 R&D

구분 기존 R&D 사회문제 해결형

목적

국가전략 또는 경제성장 삶의 질 향상 (과학기술의 혜택이 모든 국민에게)

R&D 또는

R&BD (business development) R&SD (solution development)

목표 과학기술 경쟁력 확보 사회문제 해결

특징 공급자 중심의 연구개발 수요자 참여형 연구개발

(기술+인문사회+법·제도 융합)

주체 연구개발부서 중심 연구개발부서와 정책부서 협업

자료: 미래창조과학부(2015). “사회문제해결을 위한 ｢시민연구사업｣ 본격 추진”

리빙랩에 대한 소개와 사례 분석은 최근 매우 활발히 이루어지고 있다 (송 위진 2012, 성지은·송위진 2014, 성지은·박인용 2015, 성지은 외 2016. 리빙 랩은 최종 사용자가 혁신활동에 실제 참여하고 기여함으로써 기술 아이디어 도출과 제품 구현이나 시장 진입 사이의 간극을 줄이고 궁극적으로는 최종 사용자가 혁신의 주체로 자리매김하는 새로운 혁신 모델이다 (송위진 2012).

잘 알려져있다시피 리빙랩의 개념은 2004년 MIT의 W. Mitchell 교수의 제안으로 설치된 PlaceLab에 연원하나 실제 확산은 유럽에서 더 적극적으 로 이루어졌다.⁴⁾ 유럽연합의 리빙랩은 일종의 사회운동으로 전개되었는데 2006년 유럽연합 집행위원회가 리빙랩 시범 프로젝트에 자금을 지원하면서 2011년 범유럽리빙랩 네트워크가 출범하였고 동 네트워크는 현재 유럽만이 아니라 아시아, 아프리카 국가에서 약 300여개의 리빙랩이 연대하는 조직 으로 성장했다.

4) 리빙랩이 미국보다 유럽에서 더 적극적으로 확산된 데에는 관점과 접근방식의 차이에 기인한다. 미국은 전문가가 기술 사용자들의 행태 정보를 수집하고 분석하기 위해 관찰 의 대상으로서 사용자들을 참여시키는 반면, 유럽의 리빙랩에서 최종 사용자는 단순한 관찰 대상으로 수동적 역할에 국한된 것이 아니라 혁신 활동의 주체로서 기술 아이디어 과 개발 과정을 주도하며 리빙랩의 핵심을 이루기 때문이다 (송위진 2012).

(22)

4) 대전시의 지역 연구개발 현황과 전망 (1) 대전시의 연구개발투자 현황

대전시는 아래 표에서 보는 바와 같이 지역내 총생산(GRDP) 대비 총연 구개발비 및 국가연구개발사업비 비중이 각각 20%, 16%로 타 지역보다 월 등히 높다.

[그림 1-3] 2013년 시도별 지역총생산(GRDP) 대비 총 연구개발비 및 국가연구개발사업비 비중

자료: 미래창조과학부·한국과학기술기획평가원(2015). 「지방과학기술연감」

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그러나 재정자주도 대비 대전시 자체 과학기술 관련 예산은 평균에 못 미 친다. 대전시의 재정자주도는 62.1%로 지자체 평균 54%보다 높으나 과학기 술 관련 예산은 지자체 평균 2,371억원에 훨씬 못 미치는 1천억원 수준이다.

[그림 1-4] 2014년 지자체별 재정자주도 대비 자체 과학기술 관련예산 투자 현황

한편 지역의 과학기술 연구개발을 지원하는 인력 면에서 대전시는 상 당히 열악한 상황을 보인다. 아래 그림에서 보듯이 2015년 현재 각 지역 의 연구개발지원단 규모를 전담인력 기준으로 전라북도가 가장 많은 8명 을 두고 있고, 다른 사업을 겸하는 참여인력 규모 역시 전라북도가 12명 으로 가장 많다. 반면 대전시는 전라남도와 더불어 전담인력 규모가 1명 으로 가장 적다.

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[그림 1-5] 2015년 연구개발지원단 투입인력

또한 연구개발지원에 있어 국비보다 지방비를 더 적게 매칭한 곳은 단 두 곳 으로 강원도와 대전시이다. 다른 지역은 국비와 동일하거나 좀 더 많이 매칭하 였는데 대표적으로 전라북도는 국비가 1.7억이나 지방비는 2억을 매칭하였다.

[그림 1-6] 2015년 연구개발지원단 투입예산

(25)

(2) 대전시의 “지역을 위한 연구개발”

대전시는 지자체 중에서도 가장 선도적으로 리빙랩에 대한 연구와 지원 을 시작하였는데 중간지원기관 조직인 사회적자본지원센터와 대전발전연구 원(현 대종세종연구원)을 중심으로 리빙랩 연구와 확산 노력이 조직적으로 전개되고 있다. 대전광역시 「사회적자본확충조례」를 근거로 2013년 설립 된 사회적자본지원센터는 (사)풀뿌리사람들이 수탁·운영하고 있다.

대전발전연구원은 대전시의 사회적 자본 확충을 위한 연구개발을 위해 사회적자본연구센터를 운영하고 있고 2015년 「대전형 리빙랩의 활성화 방 안」을 마련하였다. 동 보고서 (황혜란 외 2015)는 국내 및 대전의 리빙랩 사례를 조사·분석함과 동시에 대전형 리빙랩 모델 개발을 위해 아이디어 발굴, 문제 구체화, 기술 개발 및 사용, 이해관계 조율 등 대전의 지역사회 적 특성을 반영할 수 있는 리빙랩 운영 체계를 제안하고 있다.

한편 지역의 과학문화 활동 역시 대전시의 특성상 다른 지역보다 더 활발 히 전개되고 있는데 대덕연구개발특구에 소재한 여러 정부출연연구원이나 민 간기업 연구소와 연계하여 운영되는 프로그램이 있는가하면 지역사회 자체적 인 과학연구 및 탐구활동 모임도 다각적으로 이루어지고 있다.

대덕특구 내 출연연과 민간연구소가 운영 중인 주요 과학문화 프로그램 은 2015년 현재 28개 기관에서 과학캠프, 체험학습, 과학멘토, 견학 및 전 시, 미니 올림피아드 등 다양한 형태로 진행되고 있다. 과학문화 프로그램 은 연구기관의 특성과 역량에 따라 규모가 다른데 주로 시설 견학으로 이 루어지는 경우가 있는가 하면 과학체험, 음악회, 멘토링 등 여러 프로그램 을 동시에 운영하는 연구원도 있다.

지역사회 자체적인 시민참여형 과학문화와 네트워킹 활동은 시민참여연 구센터, 벌집(Birlzip), 따뜻한 과학마을 벽돌한장, 백북스 학습독서공동체 등 다양한 형태와 조직으로 전개되고 있다. 시민참여연구센터는 2002년 대 전과학상점준비모임에서 출발하여 2004년 개소한 우리나라의 대표적 시민

(26)

과학 비영리단체로 에너지·환경·보건 등 일상생활에서 시민의 삶과 밀접 한 부문에서 시민들이 의뢰하는 연구개발 사업을 수행하고 동시에 시민참 여형 과학문화와 교육 활동을 같이 벌이고 있다.

시민참여연구센터에서 진행한 연구사업 중 가장 큰 비중을 차지하는 환 경 부문을 살펴보면 대기, 생태, 수질, 하천, 재활용, 토양, 정보 등 다양한 측면에서 17개 과제가 수행되었고 이 중 14개가 모두 시민단체나 개별 시 민들이 의뢰한 과제이다.

이렇게 타지역에 비해 대전시는 지역사회를 위한 연구개발과 과학문화 활동 이 상대적으로 활발하나 아쉬운 점이 없는 바가 아니다. 2015년 대전발전연구 원의「대덕연구개발특구 연계 시민과학문화 활성화 방안」보고서에서는 대전 의 과학문화 프로그램의 한계를 다음과 같이 지적하고 있다 (황혜란 2015).

첫째, 현재 대덕특구 연구기관에서 진행하는 과학문화 프로그램은 양적인 면에서는 다양하게 진행 중이나 개별 연구기관에서 독자적으로 진행되어 규모의 경제를 통한 브랜드 창출 등 무형자산화에 한계가 있다. 특히 대덕 특구에서 오랫동안 운영해온 과학문화 프로그램이 지역의 과학자산으로 자 리매김할 수 있는 저력이 충분함에도 불구하고 특구나 대전시 전체적인 차 원에서 통합적으로 기획되고 연계되지 않아 프로그램 운영의 효율성에 상 당한 한계를 노정하고 있다.

둘째, 현재 진행 중인 과학문화 프로그램은 대부분 초·중·고 학생들을 대상으로 한 프로그램으로 중장년 등 다양한 연령대를 위한 프로그램이 부 재하다. 이는 특히 과학교육을 넘어 실생활에 직접적으로 연관되어 시민들 이 생활 속에서 체감할 수 있는 과학문화 프로그램의 부족과 직결되는 문 제이기도 하다.

셋째, 특구에서 진행 중인 과학문화 프로그램이 전반적으로 전시 중심의 행사나 흥미 유발을 위한 체험 행사 등 일회성 프로젝트에 머물러 장기적 관점에서 일관되게 진행되지 못하고 있다는 것이다.

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넷째, 시민참여형 과학문화 프로그램의 경우에도 비록 정부출연연 등 기 술 공급자만이 아니라 시민단체, 대학 등 다양한 혁신주체가 참여하는 과 학문화 프로그램이 진행되고 있으나 여전히 관 주도로 행사가 기획됨에 따 라 시민 생활에서 풀어야할 문제 관점에서 연구개발이나 과학문화 활동은 여전히 부족하다.

[표 1-5] 대전 시민과학문화 주체별 추진전략 추진

주체 전략 사업 (예시)

연구 기관

대덕특구 과학공원화 대덕특구 Open Day

대덕특구 과학문화 관광상품 연구기관간 과학문화 네트워킹 출연연 과학문화 연계 프로그램 과학

기술자 시민과학문화 인식 제고 과학자 문화 교육 프로그램 과학자 시민의식 고양

시민

과학문화 시민의식 제고 시민참여 과학문화 활동의 장 시민과학문화 선도집단 육성 시민과학문화 공동체 지원

지자체

시민과학문화 주체간 네트워킹 대전시민과학포럼 운영 과학문화 기반 도시공간 재정립 과학문화 기반 도시정체성 자료: 황혜란(2015) 「대덕연구개발특구 연계 시민과학문화 활성화 방안」

5) 지역사회와 과학기술 통합을 위한 연구개발정책 과제

본고에서는 지역사회와 과학기술에 관해 지역·지방의 연구개발 현황과 지역을 위한 연구개발 두 가지 측면에서 살펴보았다. 마지막으로 지역사회 에 녹아드는 과학기술을 위한 몇 가지 연구개발정책 과제를 제안하며 본고 를 마무리하고자 한다.

다른 정책 분야와 마찬가지로 과학기술 부문 역시 오랫동안 중앙집중적 행정체계로 기획·집행되어왔기 때문에 지역사회와 과학기술 통합을 위한

(28)

대전제는 지역 연구개발정책의 분권화 및 주도성 강화이다. 2011년 지역 전문가를 대상으로 실시한 R&D 사업 문제점에 관한 설문에서는 현재 지 역 R&D 정책 주도 행태에 대해 중앙정부 주도라고 답한 비율이 84.4%에 달한 반면 비교적 지방정부가 주도한다는 답변은 8.6%에 불과했다. 중앙주 도의 지방과학기술 진흥은 무엇보다 지역의 특수성을 반영하고 지역의 수 요와 필요에 따른 R&D를 저해하는 요인으로 작용하기에 지역의 주도성을 강화해야한다는 데에는 이견의 여지가 없다.

지역의 주도성 강화를 위해서는 무엇보다 지방자치단체의 자주적 연구개 발 재원 확보가 선결되어야 한다. 상기 설문에서 무려 93.1% (즉 전문가 10인 중 9명)이 지자체의 연구개발 예산 자립도가 낮다고 응답하였고 “매 우” 낮다고 답한 비율도 57%에 달했다. 사실 당장 자체 재원이 획기적으 로 증가하긴 어려우므로 지역에 배정된 국가연구개발 예산 관련 사업을 자 율적으로 편성하게 하는 것도 단기적인 방안이 될 수 있을 것이다.

지역의 연구개발 예산 편성 자율성 확대와 궁극적으로 자체 연구개발 재원 확보는 지역의 연구개발 거버넌스 체계가 정립되어 정책 기능이 확보되어야 실효를 거둘 수 있다. 즉, 산·학·관·민을 아우르는 지역의 혁신주체들이 지역 수요와 필요에 기반한 과학기술 연구 및 사업 수행 역량이 축적되어야 하는데 이는 지역내 연구개발 기획·평가 역량 제고와도 직결되는 과제이다.

[표 1-6] 지역 R&D 활성화 대책 설문 결과 (윤문섭 외 2011)

활성화 대책 응답비율(%)

지역 재원 확보를 위한 세원의 지방 이관 46.6

지방 R&D control 기능 구축 15.5

사업 운영의 자율성 및 책임성 강화 13.8

연구기관 및 기업의 지역 진출 지원 6.9

지역 혁신주체의 기획·평가 역량 강화 5.2

지역 R&D 개념 및 통계 정비 3.4

지역 소개 연구 및 지원기관의 기관운영비 지원 3.4

기타 5.1

자료: 윤문섭 외(2012). 「지역이 주도하는 지역연구개발활성화 방안」

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한편 지역의 과학문화 증진 활동 역시 지역사회와 과학기술 통합을 위한 중요한 요소로서 앞서 살펴본 바와 같이 상대적으로 지역 과학문화 활동이 활발한 대전에서도 여전히 관 주도로 기술공급자 중심의 과학문맹 퇴치 성 격의 프로그램이 주를 이루고 있다.

지역의 일상생활과 시민의 삶에 뿌리를 내리고 과학기술을 지역의 사회 문제 해결에 십분 활용하기 위해 시민을 혁신의 주체로 하는 근본적인 시 각의 변화가 필요한 시점이며, 다행히 대전에서는 최근 리빙랩 등 선도적 인 시민주도형 과학기술 혁신 실험이 확산되고 있다. 이를 더욱 활성화하 기 위해서는 대전시의 다각적인 지원 외에도 산·학·관·민의 창발성과 자원 풀링(pooling)을 위한 노력이 조직적으로 전개되어야 할 것이다.

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2 지역 주태 기금을 활용한 저렴 임대주택 확충 방안

김 진 (한남대)

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2. 지역 주택 기금을 활용한 저렴 임대주택 확충 방안 / 25

2. 지역 주택 기금을 활용한 저렴 임대주택 확충방안

1) 서론

2008년 금융위기 이후 장기간의 경제침체와 소득정체로 인하여 복지에 대한 사회적 관심이 높아지고 있다. 특히 고령화되는 초혼연령을 낮추고 OECD 최저 수준의 출산율을 진작하며 젊은 계층의 사회 안착과 안정적인 주거환경을 지원하기 위해서 주거복지에 대한 공적 책임이 그 어느 때보다 강조되는 형편이다. 하지만, 2014년까지 공공이 공급한 장기임대주택 재고 율은 5.7%에 불과하여 약 11.5%로 추산되는 OECD 평균의 절반에도 미치 지 못할 뿐더러([그림 1] 참조), 그나마 분양으로 전환하는 10년 공공임대주 택을 제외할 경우 사실상 주거복지를 언급하기에 민망한 수준이라 하겠다.

대전시와 세종시 역시 전국 평균보다는 양호하나 주거복지에 대한 시민들 의 수요에 선도적으로 부응하고 있다고 표현하기에는 난처한 실정이다.¹⁾

주택문제는 지역적으로 다양하기 때문에 중앙정부가 거시적⋅획일적으로 대응하기 보다는 지자체가 국지적⋅미시적으로 대응하는 것이 보다 효과적 이라는 것이 최근 주택학계의 중론이다. 하지만 과년도 지자체의 독립적 주택정책 수립⋅집행의 결여는 과도한 중앙정부 의존성에 기인하는 바, 중 앙정부가 규제 일변도로 정책⋅재원을 독점하는 폐단이 주요인이라는 점에 광범위한 공감대가 형성된다. 미국⋅영국 같은 선진국의 경우, 주택정책을 분권화하고 중앙⋅지방 간 협치로 정책방향을 전환하였다.

1) 2015년 기준, 대전시 및 세종시의 공공임대주택비율은 7.39% 및 6.24%인 것으로 추정된 다. 5년 및 10년 임대주택을 제외할 경우, 이 비율들은 각각 6.63% 및 3.06%로 조정된다 (국토교통부(2016.12.29) 및 국토교통 통계누리 참조).

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또한, 양국에서는 과거처럼 주택정책이 경제⋅산업⋅기반시설 공급 등 他 지역개발정책들과 유리되어서 주택만을 위한 주택정책에 머무르지 않는 다는 특징을 보인다. 특히 영국은 저렴임대주택 공급을 지역개발⋅산업진 작⋅고용창출⋅기반시설 확충과 연계하고 있으며, 무엇보다 민간의 활력을 진작하여 지역개발의 동력으로 유인한다는 점에서 주목하게 된다.

[그림 2-1] OECD 주요 국가의 공공임대주택 재고 현황

주: 한국은 2014년 전체 주택 대비 장기공공임대주택(영구⋅50년⋅국민⋅10년⋅사원⋅장기 전세임대주택)을 기준으로 계산

자료: United Nations (2015), pp. 41-2, 봉인식 (2016.07.20) 재인용

이 점에서 국내 지자체들에게 인식의 전환이 필요하다. 대부분의 국내 도시들이 빠르게 노후화되는 형편에서, 여전히 규제 일변도 및 개발이익 환수에 초점을 맞춘 정책기조는 재개발⋅재건축으로 대표되는 도시정비를 지난하게 만들고 쇠락하는 내부도시의 정비를 요원하게 만들고 있다. 과거 처럼 도시외곽에 택지를 조성하여 새로이 기반시설을 공급하는 것이 가능 하지도 않거니와 반환경적⋅고비용적이라는 인식 역시 팽배하고 있다. 내 부도시 정비 자체가 도시재생의 목적에 부합하고, 개발과정에서 공공임대

(35)

주택을 안정적으로 확보하면서 적절하게 도시경제를 진작할 수 있다면, 영 국처럼 기반시설 정비⋅확충에 오히려 지자체가 선도적으로 자금을 투자⋅

지원하면서 도시개발을 선도하려는 발상의 전환이 절실한 형편이다.

이 글은 이렇게 지자체가 주도하는 주택⋅지역개발정책에 있어서, 현실 적으로 가장 큰 난관이 되는 재원조달과 관련하여 영국의 성장지역기금의 함의에 천착하여, 국민연금 또는 도시주택기금을 재원으로 활용하는 방안 을 제안한다. 제안의 핵심은 재원의 조성과 할당은 중앙에서 담당하되, 정 책의 수립과 집행은 미⋅영처럼 지자체가 주도한다는 점이다. 쇠락하는 내 부도시의 도시재생⋅정비를 지원하고 지역경제 및 고용창출을 진작할 수 있는 개발거점을 지자체와 민간이 함께 선정하되, 지자체가 기반시설 및 저렴주택(Affordable Housing)의 건설을 통하여 프로젝트를 선도하도록 재 정기반을 마련하는 것이다. 한편, 국민연금 역시 장기⋅저리로 운용하는 대 규모 채권물량의 발굴이 절실한 바, 제도 설계에 따라서는 연금의 포트폴 리오 안정성과 주택정책이 시너지를 창출할 수 있을 것이다.

2) 노후도시에 대응하는 도시정책⋅재원의 부족 (1) 노후화되는 대전시

지금 한국은 주택의 급속한 노후화를 경험하고 있는 바, 리모델링⋅재개 발⋅재건축 등 재정비⋅재생에 대한 적극적인 정책지원을 고민할 시점이 다. 통계가 제공되는 공동주택으로 한정하더라도, 2013년 기준으로 22.6%가 사용연수 21년 이상인 것으로 계수되고 16년 이상인 주택이 44.5%에 달하 는 형편이다. 대전시는 상황이 보다 심각하여, 2015년 기준으로 동일한 통 계치가 각각 34.9% 및 50.8%로 계수된다. 이는 리모델링⋅재건축 등 적극 적인 개량행위가 수반되지 않을 경우, 사용연수 30년 이상의 공동주택이 2030년에 50% 그리고 2040년에 80%를 상회할 것이라는 함의로 다가선다.

(36)

[표 2-1] 전국 공동주택의 사용연수 현황 (2013년말 기준)

(단위: 천 세대)

구분 계 비중

(%)

분양주택 임대

소계 아파트 연립 다세대 주택 5년 이하 1,517 16.7 1,190 1,172 13 5 327

6~10년 1,738 19.2 1,546 1,539 6 1 192 11~15년 1,779 19.6 1,658 1,641 16 1 121 16~20년 1,982 21.9 1,826 1,805 20 1 156 21년 이상 2,044 22.6 1,906 1,764 140 2 138 합계 9,060 8,126 7,921 195 10 934 출처: 국토교통부, 2015: 500

[표 2-2] 대전시 아파트의 사용연수 현황 (2015년 8월 기준)

구분 합계 ~5년 6~10 11~15 16~20 21~25 26~30 31년~

단지수 421 66 81 60 67 87 51 9

비율(%) 100.0 15.7 19.2 14.3 15.9 20.7 12.1 2.1 자료: 김용동, 2015: 51

(2) 진척 없는 대전시의 정비사업

현재 도시계획 지정 정비사업의 약 ⅔가 추진 중인데, 이 중에서 ⅔가 재개발⋅재건축사업이다. 2015년 말, 전국에서 도시계획사업으로 지정 중인 도시및주거환경정비사업(“정비사업”)은 2,992건으로, 2012년 이후 지속적 인 감소세를 보이고 있다. 동년 말, 추진 중인 정비사업은 2,052건(도시계 획 지정건수의 68.6%)으로, 이 중 68.3%가 재개발(42.0%)⋅재건축(26.3%)이 차지하고 있다.현재 노후주택의 개량⋅재정비가 실효성 있게 진행되지 못 한다는 지적이 대두되는 까닭은 재개발⋅재건축⋅리모델링 등 재정비사업 의 추진실적이 미미하기 때문이다. 정비사업 중, 재개발사업의 70.7%(610 건), 재건축사업의 59.6%(324건)가 사업인가 이전단계인 정비구역⋅추진위

⋅조합설립에 머무르는 실정이다.

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[그림 2-2] 도시계획 상 전국 도시 및 주거환경 정비사업의 지정현황

출처: LH공사, 「도시계획 현황」, 국가지표체계 포털에서 재인용

[표 2-3] 정비사업 유형별 추진현황 (2015년 말 기준)

구 분 계 재개발 재건축 주거환

경개선

도시환 경정비

주거환 경관리

가로주 택정비 전 국 2,052 861 539 331 300 20 1

수도권 1,058 480 286 49 222 20 1

지 방 994 381 253 282 78 0 0

출처: 국토교통부, 2016.01.28: 5

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[표 2-4] 재개발⋅재건축사업의 사업단계별 추진현황 (2015년 말 기준)

구 분 계 재개발(비율) 재건축(비율)

합 계 2,052 861 539

정비구역 335 115 13.3% 40 7%

추 진 위 467 251 29.1% 165 30.6%

조 합 410 244 28.3% 119 22%

사업인가 346 165 19.1% 107 19.8%

관리처분 102 47 5% 48 8.9%

착 공 392 39 4% 60 11.1%

출처: 국토교통부, 2016.01.28: 5

리모델링사업 또한 전국 추진건수가 35건에 불과한 바, 절대규모가 작을 뿐더러 행위허가를 득한 사업장이 7곳(20%)에 그칠 정도로 지지부진한 상 태이다.²⁾ 리모델링사업은 재건축에 비해 노후도가 심하지 않아도 추진이 가능하며 사업절차 역시 간단할뿐더러 수직증축 허용 등 그간 지속적으로 규제를 완화하였음에도 불구하고,³⁾ 추진실적은 실망스럽다고 하겠다.⁴⁾

[표 2-5] 공동주택 리모델링 단지수 (2015년 말 기준)

구분 계 조합

인가

안전 진단

건축 심의

행위

허가 착공

계 35 11 7 10 7 -

출처: 국토교통부, 2016.01.28: 12

2) 수직증축형 리모델링사업을 추진하는 17곳의 사업장 역시 15곳이 행위허가 이전단계에 머무르고 있어서, 이 또한 추진실적이 미미한 상황이라 할 수 있다.

3) 리모델링은 사용검사 후 10년이 경과한 공동주택으로서(증축 리모델링은 15년 이상 경 과), 구조안전에 지장이 없는 경우에 추진이 가능하다(지장이 있다면 재건축 대상). 사업 절차 역시 기본계획수립 및 구역지정 없이 입주자대표회의 및 소유자의 제안으로 추진 가능하고, 사업시행인가나 관리처분, 분양 등의 단계 없이 시⋅군⋅구청장의 행위허가 및 총회로 진행이 가능하다(이종아, 2013.5.29: 1).

4) 전국에서 완료된 리모델링 사업단지가 17개 단지(2,470세대)에 불과하다(국토교통부, 2016.01.28: 4).

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[표 2-6] 대전시의 재개발사업 추진실적 (2014년 말 기준)

구분 구역수 시행면적(㎡) 건립가구(호) 철거대상(동)

완료 2 104,874 1,845 510

시행중 4 192,559 3,107 596

미시행 48 4,117,319 54,953 13,948 합계 54 4,414,752 59,905 15,054 출처: 국토교통부, 2015: 492-3

[표 2-7] 대전시의 재건축사업 추진실적 (2014년 말 기준)

계 조합인가 사업계획승인 준공

조합 조합 조합 조합

11 5 3 3

출처: 국토교통부, 2015: 495

대전시도 정비사업의 추진실적은 상당한 우려를 낳게 만든다. 재개발사 업은 전체 54개 구역 중 완료되었거나(2건) 시행 중인 사업장(4건)이 11%에 불과하고, 89%에 해당하는 48개 사업장이 장기 지연되고 있다. 재건축사업 은 3개 사업장이 준공되었고 3개 사업장이 사업승인을 득하였지만, 리모델 링사업이 진행되는 사업장은 계수되지 않고 있다.

(3) 과다한 규제는 주요 저해요인

정비사업 추진을 저해하는 문제점으로 절차적인 문제점(과다한 규제⋅불 합리한 절차⋅사업추진 투명성)도 누차 제기되지만, 가장 큰 저해요인은 2 중⋅3중으로 부과되는 과다한 부담금과 이로 인한 사업성 악화 및 조합원 들의 추가분담금 폭증이라 할 수 있다. 정비사업에 부과되는 부담금은 기 반시설부담금,⁵⁾ 개발부담금, 학교용지부담금, 광역교통시설부담금, 지역난 방부담금, 상⋅하수도원인자분담금, 농지보전부담금, 재건축부담금 등이 대

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표적인데, 조세 및 타 부담금들과 이중⋅삼중으로 중복적으로 부과되어 조 세정의를 훼손할 뿐 아니라, 대부분 사업인가일로부터 60일 이내, 즉 사업 초기에 납부하게 함으로써 사업성을 크게 위협하고 있다.

리모델링 사업 역시 높은 동의요건(행위허가 시 4/5 이상), 안전진단비용 등 초기사업비 부담 뿐 아니라, 추가분담금 부담이 주된 애로사항으로 지 적된다. 동 부담금들은 사실 기반시설 전체에 겹겹으로 부과하는 상황으로, 당초 공공이 의무적으로 공급해야 하는 시설에 대하여 특정 지역에만 과다 하게 부과하는 것이 타당한 것인지에 대해 강한 반론이 제기되고 있다.

[표 2-8] 개발사업 관련 부담금의 문제점과 개선방안

구분 문제점 개선방안

부 과 목 적

조세와 중복

- 개발부담금과 양도소득세⋅취 득세⋅재산세⋅종합부동산세 - 학교용지부담금과 지방교육세

- 양도소득세 등과 동일 목적의 개발부담금, 지방교육세와 중 복되는 학교용지부담금 폐지

부담금 간 중복

- 상하수도 원인자부담금 등 기 반시설 확보 목적 부담금, 농 지보전부담금 등 보전 목적 부담금

- 상하수도 원인자부담금 등 기 반시설설치 목적의 부담금, 대 체초지 조성비 등 보전 목적 부담금 통합

부과대상 - 개발부담금, 재건축부담금 등 은 미실현이익에 부과

- 미실현이익에 대해 부과하는 개발부담금과 재건축부담금 폐지

부과시점 - 사업인가 시 납부비중이 52.6%

로 대부분 사업초기에 부과

- 부담금 납부시기 개선: 예) 광 역교통시설분담금 (사업승인 일부터 60일 → 착공허가일부 터 30일)

출처: 자유광장 홈페이지(freedomsquare.co.kr) 게시자료

5) 기반시설부담금은 당초 연면적 200㎡를 초과하는 모든 건축물에 표준시설비용을 적용하 여 부담금을 부과하였다(총사업비 대비 재개발은 0.03%, 재건축은 0.02%). 도정법 시행으 로 2006년부터 인구 50만명 이상의 대도시에 적용되었다가, 2008년 부동산경기 활성화를 위해서 폐지되었으나, 이후 오히려 현금 대신 공원⋅도로 등을 지자체에 기부채납하는 조건으로 변경되면서, 부담금액이 백억원을 초과하는 상황이 발생하고 있다. 그 폐해는 서울 등 사업성이 양호한 곳보다 대전 등 지방 중대도시의 정비사업에 보다 크게 나타 나고 있다(전북도민일보, 2015.06.30 기사 참조).

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(4) 최후 보루인 도시⋅주거환경기금의 고갈

대전시가 도시정비사업을 지원할 수 있는 주요 재원은 도시⋅주거환경기 금이 사실상 유일하다고 할 것이다. 시장⋅도지사는 정비사업의 원활한 수 행을 위하여 도시및주거환경정비법 제82조에 의해서 도시·주거환경정비기 금을 설치하여야 하고, 기금의 주된 재원은 도시계획세(재산세 중 도시지역 분의 10%)를 적립하여 확보하였다. 동 기준에 의한다면, 대전시는 연간 약 80억 원의 정비기금을 확보할 것이고, 이 재원은 정비사업 초기의 각종 계획 비용 지원, 추진위원회 운영자금 대여, 임대주택의 건설·관리 등에 활용되 어 정비사업을 진작할 수 있을 것이다(한광오, 2016).

하지만, 2011년 도시계획세가 기초지자체의 재산세에 통합됨에 따라서, 2012년 이후 대전시는 동 기금의 적립실적이 전무하고 따라서 수년 내 고 갈될 위험에 직면하고 있다. 기초지자체 역시 이 재원을 일반회계로 전용 하는 등 기금 조성 자체가 성실히 이루어지지 않았고, 따라서 지자체가 지 역성장의 거점 정비구역을 발굴하고 지원할 수 있도록 동 기금을 신속하게 재충당하는 선순환구조가 현재 무너진 상태이다.

3) 민간개발을 진작하는 주택정책: 영국 성장지역기금

1990년 이전까지는 영국에서도 주택정책의 중앙집권화 경향이 뚜렷하였 다. 1990년대 이후 지방의 주택문제에 효과적으로 대응하지 못한다는 문제 가 지속적으로 제기되면서, 그 해결책으로서 한 때 지역사무소의 개설이 시도되었다(Robinson, 2003). 하지만 이 역시 완전한 해결책이 되지 못하여, 이 시기 전후로 영국은 주택정책 수립⋅집행 권한의 지방이양과 협치 개념 이 강조되기 시작하였다. 무엇보다 지방정부의 정책 안정성과 지속성을 확 보하기 위하여, 중앙정부는 광역할당주택기금(Regional Housing Pot: RHP) 을 조성한 후 9개 광역지역별로 할당하는 것으로 역할을 축소하였고 광역 지자체가 광역주택전략(Regional Housing Strategy)을 자체적으로 수립하고 이행해 나가는 거버넌스를 정착시키게 된다(천현숙 외, 2005: 150-2).