사회통합센터 Working Paper 13 - 12
은행소유제한 규제: 정부의 논거와 진실
안재욱
(경희대학교 교수, 경제학)
2013. 10
I. 서론
현재 한국의 시중은행은 대부분 외국자본이 소유하고 있다. 1997년 외환위기 이 전만 해도 한국에는 16개의 시중은행이 있었다. 외환위기의 여파로 7개 은행만이 남고 모두 퇴출되거나 인수 합병되었다. 그리고 2012년에 남아 있던 외환은행이 하 나금융지주회사에 인수되고, 시중은행들이 금융지주회사로 전환함에 따라 2013년 5 월 현재 한국SC금융지주회사, 한국 시티금융지주회사. 국민금융지주회사, 신한금융 지주회사, 하나금융지주회사, 우리금융지주회사가 존재하고 있다.
외국자본에 의한 은행의 소유는 글로벌 경쟁세계에서 특별히 문제 삼을 일은 아 니다. 그러나 그것이 차별적 규제의 결과라면 다른 이야기가 된다. 한국에서 시중은 행의 외국자본소유는 자유경쟁이 아닌 국내 자본에 대한 역차별의 결과이다. 왜냐 하면 정부가 소유하고 있던 은행들을 매각할 때 은행소유제한 규제로 인해 국내자 본은 은행을 소유할 수 없었기 때문이다.
2010년 은행법과 금융지주회사법이 개정되기 이전까지 은행법은 은행에 대한 동 일인의 주식소유를 10%까지만 허용하였으며, 산업자본일 경우에는 4% 이상의 지분 에 대해서는 의결권을 제한하였다. 그러나 외국인에 대해서는 그 제한을 엄격하게 적용하지 않았다.
외환위기 이후 정부는 제일은행, 서울은행, 조흥은행, 우리금융지주회사와 같은 부 실은행에 많은 공적 자금을 투입하였다. 공적자금 투입으로 정부는 이러한 은행들 의 90% 이상의 소유권을 획득하였다. 정부가 이러한 은행들을 민영화할 때 은행소 유규제로 인해 국내 자본이 지배주주가 될 수 없었다. 그리하여 은행의 대부분이 외국 자본의 소유가 되었다. 이러한 문제 이외에도 은행 소유규제는 은행경영의 비 효율성, 건전성 악화, 관료의 부패를 야기하였다.
그럼에도 불구하고 정부는 은행의 소유규제를 고집하고 있다. 정부가 은행소유제 한을 주창하는 논거는 ‘금산분리 원칙(the principle of the separation of baning and commerce)’이다. 정부가 이 원칙에 고착되어 있는 이유는 두 가지다. 하나는 기업들이 은행을 통해 경제력 집중을 확대하는 것을 제한하는 것이고, 다른 하나는 기업의 은행의 사금고화를 막겠다는 것이다. 정부는 은행을 소유한 대기업집단이 은행자금을 독점하여 경쟁기업들에게는 자금 대여를 해주지 않고 자신의 계열사에 게만 대출해주어 독점력을 높인다는 것을 강조한다. 또한 은행 자금이 대기업 소유 자에게 사적 용도로 쓰일 수 있음을 주장한다. 그러나 정부가 은행산업에 사적 지 배주주를 허용하지 않고, 은행산업을 통제하고 조정하기 위해 ‘금산분리의 원 칙’을 이용하는 것 같다.
본 논문은 금산분리와 관계된 정부규제를 점검하고 정부의 진짜 목적이 무엇인지 를 밝혀내고자한다. 본 논문은 다음과 같이 구성되어 있다. 서론에 이어 II에서 은행 소유규제가 국내 은행산업에 미친 효과를 분석하고, III에서 은행소유규제에 대한 정 부의 논거를 평가하며 정부가 규제하는 진짜 이유를 밝힌다. 그리고 IV에서 정책제
안으로서 은행소유제한을 철폐할 것을 제시한다. 끝으로 V에서 요약 및 결론을 맺 는다.
II. 은행소유규제의 효과
1. 은행의 건전성 훼손과 금융시장 불안정성 증가
1980년대 초에 금융부문에 시장 친화적 의사결정을 유도하기 위한 민영화 조치가 취해졌다. 그러나 실질적인 민영화는 이뤄지지 않았다. 은행소유제한으로 인해 은행 들이 정부에 의해 계속 통제되었기 때문이다. 은행장들을 포함한 은행 임원들을 임 면하는 등 정부가 은행의 사실상(de facto) 주인으로서 행세하며 실제로 은행을 경 영하였다.
이러한 환경에서 은행 경영자들은 시장상황보다는 자신의 임면권을 쥐고 있는 사 람들의 의중에 주의를 기울이며 주주의 이익보다는 자신의 이익을 추구하였다. 그 리하여 은행들은 정치적으로 결정되는 대출에 많이 노출되었다. 대표적인 사례가 한보철강이다. 정치적 압력과 은행경영자들이 자신의 이익을 추구하는 과정에서 한 보철강에 대한 대출은 엄격한 심사 없이 이뤄진 것이 대부분이었다.
1993년 이후 은행들의 한보철강에 대한 대출이 급격하게 증가하였다. 기업은행 대출은 전년도들에 비해 각각 1994년 416.7%, 1995년 167%, 1996년 176.5% 증가하 였다. 조흥은행의 경우 한보철강에 대한 대출은 1993년 7억 원에서 1996년 4,961억 원으로 700배나 증가하였다. 제일은행 대출은 1993년 말과 1996년 말 사이에 43배 가 증가하여 1조원이 되었다. 이와 같은 부실대출의 결과로 은행권의 지불불능 대 출 총액이 68조원에 달했다. 결국 한보철강 사태로 3명의 은행장, 4명의 국회의원, 1명의 장관이 부정부패의 혐의로 기소되었다.
An, Bae, Ratti(2007)은 1987-1997년 은행데이터를 분석하여 정부통제은행이 정치 적 영향을 받아 민간통제은행보다 더 비효율적이며 부실대출이 많았음을 보였다.
<Figure 1>에서 보는 것처럼 민간통제은행보다 정부통제은행에서 부실대출 비율이 더 높다. 정부통제은행이 정치적 영향을 받아 대출의 이윤과 시장상황을 고려하지 않고 정치적 영향에 의해 결정된 결과이다. 이것은 정치적 영향을 받은 은행 경영 이 1997년 금융위기의 주요 원인이었음을 시사하고 있다.
0.00 1.00 2.00 3.00 4.00 5.00 6.00 7.00
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Figure 1. Ratio of Bad Loans to Total Loans
GCB PCB
2. 외국자본에 의한 과도한 은행 소유
1997년 금융위기 이후 16개 시중은행 중에서 7개의 은행만이 생존하였다. 우리금 융지주회사를 제외하고 생존한 시중은행 모두 외국 자본의 수중에 들어갔다. 은행 의 외국인 소유는 글로벌 경쟁세계에서 특이한 것이 아니기 때문에 외국인 소유를 문제 삼는 것은 잘못이다. 그러나 그것이 불공정한 경쟁의 결과라고 한다면 이야기 는 다르다. 한국에서 은행의 외국인 소유는 자유경쟁이 아닌 차별적 경쟁의 결과다.
정부가 은행을 매각할 때 은행소유제한 때문에 국내 자본은 은행을 인수할 수 없었 다.
금융위기 이후 정부는 제일은행, 서울은행, 조흥은행, 우리금융지주회사와 같은 부실은행에 공적자금을 투입했다. 공적자금 때문에 정부는 이 은행들의 주식 90%
이상을 소유하게 되었다. 정부가 이 은행들을 민영화할 때 은행의 소유제한 때문에 내국인이 이 은행들의 지배주주가 될 수 없었다.
결과적으로 외국자본의 은행산업으로 끌어들이려는 정책과 함께 이 규제로 인하 여 은행들이 외국자본의 수중에 들어갔다. 최근까지 SC제일은행과 한국시티은행은 완전히 외국자본에 의해 소유되었고, 지배주주가 각각 Standard Chartered와 시티은 행이었다. 외환은행의 80%는 외국자본의 소유였고, 론스타가 지배주주로서 51.02%
를 소유하였다. 국민은행, 신한금융지주회사, 하나금융지주회사의 외국자본 비율은 각각 82.61%, 64.3%, 73.95%이었다. 지배주주가 예금보험공사인 신한금융지주회사를 제외하고 그들의 지배주주는 모두 외국인이었다. 단지 우리금융지주회사만이 국내 자본으로 소유되고 있지만, 그것도 정부기관인 예금보험공사가 100% 지분을 소유했 다.
최근에 이 상황이 약간 변하였다. SC제일은행과 한국시티은행이 금융지주회사로 전환되어 SC금융지주회사는 Standard Chartered NEA Limited에 의해 100% 소유되
은행 비율o 지배주주(지분)
한국SC금융지주회사 100% Standard Chartered NEA
Limited (100%)*
한국 시티금융지주회사 99.97% Citibank Oveseas Investment Corporation(COIC)*
국민금융지주회사 66.55% Citi Bank (8.71%)
신한금융지주회사 63.79% 국민연금(7.34%; 우선주18.01%)
하나금융지주회사 67.93% 국민연금(9.35%)
우리금융지주회사 24.46% 예금보험공사(56.97%)
기업은행 12.82% 기획재정부(68.6%)
고 있고, Citi Overseas Investment Corporation이 한국시티금융지주회사의 99.9%를 소유하고 있다. 국민지주회사, 신한금융지주회사, 하나금융지주회사의 외국인 지분 은 가각 66.5%, 63.79%, 67.93% 이다. 국민지주회사의 지배주주는 여전히 외국인이 며, 신한금융지주와 하나금융지주의 지배주주는 예금보험공사와 골드만삭스에서 국 민연금으로 바뀌었다(<표1>참조).
<표1 > 외국자본의 은행소유 현황(2012년 3/4분기 현재)
출처: 한국거래소, 각 기관의 분기별 리포트.
III. 은행소유규제에 대한 평가
1. 금산분리는 원칙인가?
어떤 것이 원칙이 되기 위해서는 그것은 시장으로부터 진화한 결과이어야 한다.
그러나 금산분리는 간섭받지 않은 시장의 결과가 아닌 정부가 규제를 통해 인위적 으로 만들어낸 상황이다. 역사를 보면 은행은 상업적 모험사업으로부터 발생했다 (Huertas 1986; Sommer 1993; Joseph et al. 2003). 영국의 은행업은 장식품 및 귀금 속 제작을 하며 환어음 발행을 함께 하는 금장인 사업이 그 기원이다. 현대 은행업 은 머천트뱅크로서 그 주된 역할이 무역활동을 지원하는 일이었다. 메디치은행, 로 스차일드, 하우스오브모간과 같은 유명한 은행들이 이런 식으로 시작했다. 또한 체 이스맨하튼과 웰스파고는 상업적 기업의 금융부서로서 출발하였다.
금산분리는 중세유럽의 은행규제에서 시작되었다. 베니스의 초기 은행들은 구리, 주석, 철, 아연과 같은 물품을 취급하지 못하도록 규제를 받았다. 그 이유는 이러한 활동이 너무 위험하다는 우려와 함께 은행이 무역을 지배할 것이라는 우려 때문이 었다. Shull(1994)은 많은 국가들의 은행이 영국은행(Bank of England)의 형태를 따
르고 있음을 밝히고 있다. 영국은행은 상당히 낮은 금리로 정부에 대출해주는 조건 으로 인가를 받았다. 그 반대급부로 영국은행은 언제든지 상환할 수 있는 은행권을 발행할 수 있는 은행업을 수행하는 권리를 받았다. 한편 인가조건 중의 하나가 상 업적 거래의 금지였다.
세계 각국을 보면 금산분리는 일치된 현상이 아니다. 모든 국가들이 금융과 산 업의 결합을 규제하는 것은 아니다(Mester 1992; Saunders 1994; Krainer 2000). 금융 과 산업의 결합을 허용하는 국가들도 있고 그렇지 않은 국가들도 있다.
금산분리에는 두 가지 형태가 있다. 하나는 은행이 기업을 소유하지 못하게 하는 것이고, 다른 하나는 기업이 은행을 소유하지 못하게 하는 것이다. 금산분리는 대부 분의 국가에서 비대칭적으로 실행되고 있다. 대부분의 국가들은 은행의 기업소유보 다는 기업의 은행소유를 상대적으로 덜 규제한다. 기업의 은행에 대한 투자에 관해 서는 대부분의 국가들이 기업이 소유할 수 있는 은행지분에 대한 절대적 제한을 가 하지 않는다. 반대로 대부분의 국가들은 은행의 기업투자에 제한을 가한다(Barth et al. 2004). 예를 들면 포르투갈, 일본, 캐나다 등에서는 은행들이 각각 기업자본의 5%, 10%, 25% 이상을 소유할 수 없다.1) 덴마크에서는 은행들은 기업의 주식보유를 허용하지 않는다. 영국에서는 20% 이상의 지분은 자본적정성 때문에 은행자본에서 공제된다. 미국 은행들은 비금융회사 소유를 허용하지 않는다.2)
선진국들 중에서 미국이 금산분리에 대해서 가장 엄격하다. 비금융회사의 은행에 대한 투자는 은행지주회사법과 함께 1956년에 처음 미국은행업 규제로 나타났다.3) 1956년 이전에는 비은행기업도 상업은행들을 소유할 수 있었다. 예를 들면 맨하튼 회사가 뉴욕에 상수도 사업 인가를 받았던 1799년에 자회사로 맨하튼회사은행을 설 립하면서 은행업에 진출하였다. 또 다른 예가 Transamerica Corporation이다. 1954 년 서부 5개 주에서 은행들을 소유하였고 여러 가지 비은행업을 하는 자회사를 소 유하였다.
현재 미국에서 비금융기업은 은행이나 은행지주회사에 지분투자를 할 수는 있지 만, 지배할 수는 없게 되어 있다. 보다 상세히 말하면 비금융기업들은 은행이나 은 행지주회사의 25% 이상을 소유할 수 없다. 25% 이상을 소유하면 그 기업 자신이 은행지주회사가 되기 때문이다. 즉, 미국의 은행지주회사는 은행업과 관련된 사업만 을 해야 하는데 일반 기업이 은행을 소유하게 되면 은행업 이외의 사업을 하는 것 이 되어 버리기 때문이다.
그러나 금산의 결합은 개인적 차원에서는 할 수 있다. 예를 들면 19세기에 모제 스 테일러는 시티은행의 전신인 National City Bank의 CEO이면서 대주주이었을 뿐
1) 한국에서는 은행이 기업자본의 15% 이상 소유하는 것을 허용하지 않는다.
2) 1864년 National Banking Act에 따르면 국법은행들은 금융기업에 대한 투자가 금지되었으며, 주법 은행도 이 규제를 받았다. 게다가 은행지주회사법은 은행지주회사들이 은행업만 영위하도록 국한하고 일부 은행업과 관련된 사업들만 허용하고 있다. 이러한 규제 때문에 은행지주회사는 비금융회사에 대 한 투자만이 허용되고 있지만 기업주식의 5% 이상을 소유할 수 없다.
3) 1864년 National Baking Act는 국법은행들이 다른 기업들의 주식 소유를 금지하였지만, 비금융기업 들의 국법은행 소유를 금지하지 않았다.
만 아니라 무역회사, 가스회사, 철강회사의 CEO이면서 대주주였다. 또 다른 예는 월마트의 CEO이면서 대주주인 샘 월튼이다. 그는 역시 아칸사스의 벤톤빌에 본점 을 두고 있는 은행지주회사인 Northwest Arkansas Banchshares의 회장이면서 대주 주이다(Huertas 1986; Shull 1999).
미국을 포함한 많은 국가들의 규제들은 금산분리가 원칙이 될 수 없음을 보여준 다. 그러므로 은행 소유를 단정적으로 규제하는 것은 수용하기가 어렵다. 그럼에도 불구하고 한국 정부는 금산분리를 은행소유 규제의 이론적 근거로 삼고 있다. 뿐만 아니라 금산분리가 원칙이라는 교리로 인해 정부가 비합리적으로 행동하고 있다.
정부는 금산분리를 이용하여 재벌의 기업지배구조를 통제하고 제한하고 있다.4) 그 한 예가 1997년에 제정된 “금융산업구조조정에 관한 법률”이다. 이 법률에 따르면 대기업집단의 금융계열사는 기업의 의결권 주식의 20% 이상을 소유하는 경 우, 혹은 대기업집단에 의해 사실상 통제되는 금융계열사가 기업의 의결권 5% 이상 을 소유할 때 금융감독위원회의 승인을 받아야 한다. 이 규제에 따라 정부는 삼성 그룹에 압력을 가하여 삼성생명이 보유하고 있는 삼성전자 의결권 주식과 삼성카드 가 보유하고 있는 에버랜드 주식 중 법적으로 허용된 이상의 주식을 매각하도록 하 였다. 삼성그룹의 이러한 주식보유는 금융산업구조조정에 관한 법률이 제정된 1997 년 이전에 이뤄진 것이었다. 그럼에도 불구하고 정부는 삼성그룹의 지배구조를 깨 뜨리기 위해 삼성그룹을 강하게 압박하였다.
삼성그룹의 지배구조는 에버랜드 -> 삼성생명 -> 삼성전자 -> 삼성카드로 이어 지는 순환출자구조로 되어 있다. 법적으로 허용된 지분이상 처분을 강제할 경우 삼 성그룹의 지배구조는 와해된다. 금융산업구조조정법은 건전한 금융기관의 출현과 금융기관의 효과적인 인수합병을 유도하기 위해 도입되었지만, 오늘날 이법은 대기 업집단의 금융계열사의 활동을 제한하는데 사용되고 있다.5)
2. 은행소유를 제한하는 목적
1) 명시적 목적
(1) 경제력 집중 방지
일반적으로 기업이 은행과 계열관계를 갖게 되면 기업과 계열관계가 있는 은행은 모기업의 강제를 받아 다른 경쟁기업에 대출을 해주지 않고 계열사에게만 대출해줌
4) 기업지배구조는 국가마다 다르다. 기업지배구조는 각 국가의 역사와 정치사회적 환경의 영향을 받는 다(Hopt et al. 1998; Morck 2005; Gourevitch and Shinn 2005). 또한 기업지배구조의 특정형태 가 더 나은 성과를 보인다는 증거를 찾아보기 어렵다(Demstz and Lehn 1985; Demsetz and Villalinga 2001). 한국의 기업지배구조는 새로운 사업의 진출과정과 부채비율 등에 대한 정부규제에 서 생성된 것이다.
5) 금융산업구조조정법 이외에 기업의 지배구조를 제한하는 법률에는 금융지주회사법과 공정거래법이 있 다.
으로써 기업의 시장지배력을 늘릴 수 있다고 주장한다. 그러나 이러한 주장은 그리 설득력이 없다. 이러한 행위가 효과적이기 위해서는 제품 시장뿐만 아니라 은행 대 출시장과 다른 대부시장이 비경쟁적이어야만 한다. 제품 산업과 금융 산업이 경쟁 적이라면 그러한 문제를 걱정할 이유가 없다.
경쟁 세계에서 기업의 계열 은행이 계열사에게 유리한 조건으로 대출을 해준다고 하자 그러면 계열사는 제품시장에서 시장지배력을 늘릴 수 있을 것이다. 그러나 그 은행은 은행업에서의 지위와 이윤을 잃을 것이다. 이것은 그룹 전체의 경제적 손실 을 낳을 수 있다. 그러므로 모기업은 은행 자회사에게 다른 자회사 기업에게 무분 별하게 대출하도록 하지 않을 것이다.6) 게다가 계열 기업의 경쟁기업들이 다른 은 행과 회사채 시장과 같은 비은행시장을 이용하면 계열은행이 계열사들에게만 신용 을 제한하는 것이 실제로 어렵게 된다. Pelztman(1979)이 주장하는 것처럼 경쟁세계 에서 여러 가지 재화와 서비스를 제공하는 기업그룹은 한 산업에서의 저조한 성과 로 인해 다른 산업에서 고객을 잃어 그룹 전체에 손해가 될 수 있기 때문에 특정 분야에 집중하는 데 매우 신중할 수밖에 없다.
그럼에도 불구하고 과도한 대출이 문제라면 이 문제에 대한 규제는 이미 존재한 다. 현행 은행법 하에서 은행은 은행의 의결권 주식 10% 이상을 보유하고 있는 사 람에게는 은행자본의 25% 이상을 대출할 수 없도록 되어 있다. 이 규정을 적용하면 특정인과 특정 기업에 과도하게 대출해주는 문제를 제거할 수 있다. 그러므로 은행 자금을 독점화하여 경제력 집중을 늘린다는 우려 때문에 은행 소유를 제한하는 것 은 필요치 않다.
사실 소유 제한은 일종의 진입규제다. 잘 알려진 것처럼 진입규제는 경쟁을 제한 하여 소비자와 경제전체에 비용을 부과하면서 경쟁을 회피하고 싶어 하는 금융기관 들만 돕는다. 진입장벽은 소비자가 제화와 서비스에 대해 지불하는 가격을 인상시 킨다. 이러한 점에서 소유규제는 대출 금리와 서비스 요금을 올리고 수신금리를 낮 춰 은행 고객들, 특히 중소기업과 대체금융수단이 별로 없는 고객들에게 손해를 입 힌다.
일반적으로 경쟁이 많을수록 남용 가능성이 적다. 경쟁은 고객들에게 더 많은 선 택의 기회를 주어서 어느 한 기업의 영향을 덜 받는다. 자유로운 진입은 어느 한 기업(혹은 재벌)이 독점력을 늘리지 못하도록, 즉 경제 자원의 과도한 집중을 얻지 못하도록 한다. 반면 진입장벽이 있을 경우 한 기업이 독점력을 행사할 수 있다. 누 구나 법적으로 산업에 진입할 수 있다면 어느 누구도 오랫동안 독점력을 행사할 수 없다(Baumol et al. 1982). 한 기업이 진입장벽 없는 경쟁적 시장에서 독점자로서 행 동하려고 한다면 그 기업은 경쟁기업들에게 고객을 잃게 된다.
시장지배력은 진입장벽으로부터 나온다. 높은 시장집중도는 진입장벽이 없는 시
6) 일본 은행에 대한 실증연구 결과는 여러 가지다. Hoshi et al.(1991)은 은행과 밀접한 관계를 갖고 있는 일본 기업들에 의한 투자는 그렇지 않은 기업보다 유동성에 덜 민감하다는 결과를 보이고 있다.
반면 Weinstein and Yafeh(1998)는 비계열기업의 자본비용이 주거래 은행을 가지고 있는 기업들보 다 낮았음을 보여준다.
장에서 시장지배력을 나타내는 의미 있는 지표가 아니다. 그것은 기업이 얼마나 잘 고객을 만족시키고 있는지를 보여준다.7) 시장에 진입장벽이 있는 경우 기업의 시장 집중도가 낮다고 하더라도 그 기업은 시장지배력을 갖는다(Landes and Posner 1981). 규제에 의한 진입장벽을 제거하는 것이 시장을 경쟁적으로 만드는 가장 좋은 방법이다.8) 정부가 경제력 집중을 정말로 우려한다면 은행의 소유제한을 제거해야 한다. 공급자 간의 경쟁은 가격 인하와 더 나은 서비스를 제공하게 함으로써 소비 자들에게 이익을 주며, 생산성과 산출량을 증가시킴으로써 경제전체에 이익을 가져 다준다.9) 자유로운 진입은 경쟁을 제고시키는 가장 좋은 방법이다. 일반기업들에게 은행업에 진입할 수 있도록 허용하는 것은 은행 산업의 경쟁을 제고시킬 것이다.
(2) 은행의 사금고화 방지
은행의 자원이 재벌의 사적 목적에 맞게 이용될 것이라는 주장이 있다. 이와 같 은 좋지 않은 결과는 발생할 수 있다. 사실 비은행금융기관들이 사적인 자금원으로 사용된 경우가 몇몇 있었다. 예를 들면 거평그룹의 소유자가 자회사인 금융회사로 부터 자금을 유용하였고, 한남신탁회사와 현대신탁회사가 부실해진 자회사에게 긴 급 자금을 대출해준 적이 있다.10)
간섭받지 않는 시장에서 나쁜 결과가 실제로 일어날지는 미지수다. 사기나 이해 관계 충돌의 가능성은 존재하지만, 시장이 그 가능성의 존재를 인식할 때마다 시장 에 의해 평가될 것이다. 물론 그러한 행위는 정보의 비대칭으로부터 나오는 도덕적 해이임이 분명하다. 그러나 시장이 간섭받지 않으면 이러한 문제를 해결할 수 있는 방법들은 개발된다. 도덕적 해이 문제는 규제되지 않은 시장보다는 규제된 시장에 서 더 자주 더 심각하게 발생한다. 그리하여 사금고로서 이용된 위의 비은행금융기 관의 경우는 보호되고 있는 시장에서 기인하는 도덕적 해이의 결과일 수 있다.
더욱 중요한 것은 주요 지배주주가 없는 은행들이 정부의 자금원이나 정치인의 사금고로 사용되어 왔다는 점이다. 은행대출이 수출과 경제성장의 제고를 위한 우 선정책에 희소한 자원을 대주는 산업정책의 수단이었다. 중화학공업에 혜택을 준 1960년대의 산업정책은 실물 및 금융 자원을 심각하게 왜곡하였다. 이러한 정책은 이 산업에 과잉투자를 낳았고 중소기업들에 대한 자원배분이 덜 이뤄졌다. 또한 한 보철강의 사태가 보여주듯이 정치인들은 은행을 자신의 이익을 위해 사용하였다.
7) Rothbard(1962)가 보여주고 있는 것처럼 우리는 기업의 적정 규모를 알지 못한다. 그리하여 우리는 기업의 규모와 집중도를 우려할 필요가 없다.
8) 능력을 갖춘 기업이 산업에 진입할 가능성이 있다면 시장구조 그 자체는 규제되어 있다고 단정할 수 없다 (Spulber 1989, p. 142).
9) Armentano(1990, p. 42)는 “경쟁자들을 제거하려는 대기업은 가격을 낮추고, 효율성과 생산성을 높 이며 잠재 구매자들에게 서비스를 늘리는데, 이 모든 것은 경쟁자로부터 자기사업을 보호하여 확고하 게 자리 잡기 위함이다.”라고 하였다.
10) Boyed et al.(1997)은 기업의 지분 소유자로서 은행은 기업의 도덕적 해이를 줄일 수 있다고 한다.
Santos(1999)는 은행으로 하여금 대출해주는 기업의 지분소유를 허용하는 것은 차입기업의 도덕적 해이를 억제함을 보이고 있다.
또 다른 대표적인 케이스가 국제그룹 사건이다. 1985년 국제그룹은 재벌 순위 5위 였다. 국제그룹 회장이 전두환 대통령이 설립한 연구소인 일해재단에 대한 기부금 을 거절하자 정부는 국제그룹에 대한 은행대출을 막았고 국제 그룹의 수표를 부도 나게 만들어 파산에 이르게 하였다. 이렇게 정치적 목적을 위해 은행자금을 유용한 금융스캔들은 무수히 많다. 이 모든 것들을 고려하면 은행이 사금고로 사용될 수 있기 때문에 은행소유를 제한해야 한다는 주장은 설득력이 없다.
2) 암묵적 목적: 은행에 대한 통제 유지
정부의 은행소유제한에 대한 주장들, 즉 금산분리, 경제력 집중 방지, 사금고화 방 지는 경제 원리로 합리화되지 않는다. 경제적 의미에서 이러한 제한을 유지해야하 는 이유는 찾기 어렵다. 그럼에도 불구하고 정부가 이 규제를 여전히 고집하고 있 다. 정부가 은행소유제한을 완화하지 않으려고 하는 이유는 정부가 사적 지배주주 의 출현을 막아 은행을 계속 지배하고 통제하고 싶어 하기 때문이다. 이에 대한 증 거들이 많다. <표2>는 일부 증거들을 요약해 놓은 것이다. 그 형태를 보면 다음과 같다.
첫째, 정부는 은행 CEO들의 임면을 통제하고 있다. 앞 절에서 언급한 것처럼 정 부는 1997년 위기 이전에는 은행 임원들의 임면을 결정하였지만, 위기 이후에도 계 속 임면에 개입해왔다. 1998년 12월 정부는 한빛은행장을 선출하는 과정에 개입하 였다. 정부는 정부가 선호하는 사람을 은행장으로 임명하기 위해 은행장추천위원회 의 위원들을 교체하며 은행장 인사에 개입하였다. 2000년 3월 정부는 한빛은행, 조 흥은행, 외환은행들의 비상임이사들의 임기가 남아 있음에도 불구하고 강제로 사퇴 하도록 하였다. 또한 정부는 금융위원회 부위원장을 지냈던 인물을 국민은행의 새 은행장으로 임명하였다.
2003년 새로 들어선 노무현 정부 정부에서도 그 행태는 계속 되었다. 2003년 3 월 정부는 임기가 남아 있는 우리은행과 국민은행의 은행장에게 암묵적으로 압력을 가하여 사퇴하도록 하였다. 사퇴를 거부한 국민은행장은 회계부정을 저질렀다는 명 목으로 중징계처분을 받았다. 당시에 금융당국은 국민은행의 회계부정을 발견하였 다고 주장하였지만, 국세청, 회계법인, 그리고 법률회사들은 국민은행의 행위는 적 법하다는 의견을 내놓았었다. 2007년 4월에 정부는 재정부 차관을 우리금융지주회 사의 회장으로 지명하였다. 또 정권이 바뀌어 시장경제를 모토로 내세웠던 이명박 정부에서도 마찬가지였다.
둘째, 은행의 금리결정에 개입하고 있다. 1991년 8월 정부는 1997년까지 단계적인 금리 자유화를 실시하는 계획을 발표하였다. 이러한 계획에 따라 정부는 1991년에 단기 여신금리, 1993년에 거의 모든 여신금리와 장기 수신금리, 1997년에 저축예금 금리를 자유화하였다. 금융위기 때문에 금리자유화의 과정이 잠정적으로 연기되었 다. 2004년에 금리자유화 계획이 마침내 마무리 되어 요구불예금 금리를 포함한 모 든 금리가 정부에 의해 통제되지 않도록 되어 있었다.
그러나 금리자유화의 과정뿐만 아니라 완전 자유화된 후에도 정부는 은행 금리에 대한 개입을 계속하였다. 예를 들면 1999년 1월 김대중 대통령은 은행들에게 여수 신금리의 차이를 줄이도록 명령하였다. 대통령 경제수석은 은행장에게 대출 금리를 낮추도록 요구하였다. 2000년 3월 은행이 고객을 유치하기 위해 수신금리를 인상하 려고 하였을 때 금융위원회가 은행장들을 압박하여 은행들의 행위를 무산시켰다.
2005년 5월 금융위원회는 은행들이 주택대출 금리를 인하하지 못하도록 요구하였 다.
셋째, 은행의 자율적 경영을 침해하고 있다. 정부의 은행에 대한 통제 행태가 명 시적 형태에서 암묵적 형태로 변하였다. 정부의 은행통제가 정당화되지 못하고 많 은 비판을 받자 정부는 금융시스템의 건전성을 제고한다는 명목으로 은행 경영에 개입하고 있다. 예를 들면 1999년 9월 채권시장안정화기금을 마련한다는 목표 하에 정부는 강제로 그 자금을 은행에 할당하였다. 또한 2000년 1월 은행들은 종합금융 회사의 부실대출을 강제 인수하였다. 2003년 4월 금융위원회는 신용카드회사의 지 불불능 문제를 풀기 위해 그 비용을 각 은행들에게 강제로 배분하였고, 유동성 문 제에 직면한 투자신탁회사를 구제하기 위해 그들이 보유하고 있는 채권을 은행들에 게 강제로 매수하도록 하였다. 2003년 8월 개인파산 문제를 풀기 위해 정부는 은행 들로 하여금 개인부채를 조정하도록 촉구하였다. 2006년 3월 정부는 주택가격 폭등 을 막는 다는 명목으로 은행의 주택대출을 억제하였다. 2007년 6월 노무현 대통령 은 은행과 신용카드회사에게 중소기업에 대한 신용카드 회비를 대폭 인하할 것을 요구하였다. 11)
시장경제를 강조하여 출범한 이명박 정부에서도 은행에 대한 통제는 사라지지 않았다. 대표적인 경우 2009년 12월 새로 지명된 KB 은행장에게 암묵적으로 압력을 행사하여 사임케 하였다. 같은 해에 정부는 은행에게 미소금융에 참여하고 중소기 업의 대출만기를 연장해 줄 것을 요구하였다.
일단 정부조직이 만들어 지면 그 조직 자체는 이익집단이 되어 버린다. 정부의 관료시스템 하에서 법과 규제가 소비자와 시민들보다는 조직의 확대와 이익을 위해 만들어 진다.12) 진입과 기업 활동을 제한하는 법과 규제는 관료와 정치인에게 권력 과 재량권을 제공한다. 그리고 이것은 관료들을 특수이익집단으로 변모시키는 경향 이 있다. 은행 소유에 대한 규제 역시 예외가 아니다. 은행소유규제는 관료들의 이 익을 보호하고 그들의 이익창출 가능성을 확대시킨다. 결과적으로 관료들은 은행 소유규제를 유지할 인센티브를 갖는다.
11) 같은 달에 정부는 증권시장의 붐을 억제하려는 의도로 증권회사들이 신용대출을 억제하도록 지시하 였다.
12) Tullock(1967)과 Krueger(1974)의 획기적인 연구 이후 많은 지대추구에 대한 수많은 문헌들이 있 다.
IV. 정책 제안: 은행소유제한 철폐
지배주주의 존재는 은행의 효율적 운영과 책임 있는 경영을 보장하는 가장 확실 한 방법이다. 지배주주 출현의 필요조건은 은행소유에 대한 규제를 제거하는 것이 다. 소유규제가 없다면 지배주주는 은행을 지배하고 통제할 수 있는 적절한 소유지 분을 선택할 것이다. 은행을 통제할 수 있는 소유지분이 얼마인지는 일률적으로 말 할 수 없다.
통제지분을 결정하는 것은 전적으로 경제 환경에 의존한다. 은행이 위치한 경제 환경에 따라 그것은 10%가 될 수도 있고, 25%, 혹은 50%도 될 수 있다. 지배지분에 대한 결정은 전적으로 민간 투자자의 일이지 정부의 일이 아니다. 일단 지배지분이 민간투자자들에 의해 결정되면 지배주주는 그 자신이 은행을 직접 경영할지 혹은 전문가에게 경영을 맡길지 결정할 것이다. 은행의 소유권이 시장에 있다면 은행을 통제하는 시장과 경영자를 통제하는 내부시장이 발전할 것이다. 이러한 시장은 은 행이 효율적으로 운영되도록 할 것이다.
정부는 우리은행을 민영화할 계획을 갖고 있다. 민영화는 ‘실질적으로’ 이뤄 져야 한다. 실질적인 민영화를 성취하기 위해서는 은행소유규제가 풀려야 한다. 은 행소유규제는 경쟁을 방해하는 사전적 규제이다. 규제를 없애서 정부는 은행산업을 외국 기업뿐만 아니라 국내 기업들을 포함한 어떤 자본도 동일한 환경에 경쟁할 수 있는 장을 만들어야 한다. 게다가 III에서 언급한 것처럼 정부는 은행이 특정인에게 은행자본의 25% 이상을 대출하지 못하도록 하는 은행대출한도를 적용할 수 있다.
이 규제는 모기업이나 비은행기업이 은행의 자원을 과도하게 빼돌리기는 것을 불가 능하게 만들고 있다.
범주 일시 사례 CEO 임면 1 9 9 8 년
12월
한빛은행장 선출과정 개입
2000년 3월
- 세 은행의 비상임이사 사퇴 강요
- 금융위원회 전 부위원장을 국민은행 은행장으로 임명 2003년
3월
우리은행과 국민은행의 은행장 사퇴하도록 압력
2007년 4월
재정부 차관을 우리금융지주회사 회장으로 임명
2009년 12월
지명된 KB 은행장 암묵적으로 사퇴 압력
금리결정 1999년 1월
대출 금리와 예금금리 차를 줄이도록 지시
2000년 3월
은행의 수신금리 인상 억제
2005년 3월
주택대출 금리 인하하지 못하도록 지시
자율적 경영 1999년 9월
채권안정화 자금 은행들에게 할당
2000년 1월
파산한 종합금융회사 인수 강요
2003년 4월
- 신용카드 회사 구제비용 은행들에게 강제 배분 - 유동성 문제에 직면한 신탁의 채권 인수 강요 2003년
8월
파산한 개인들의 부채 조정 촉구
2006년 3월
주택대출 억제
2007년 6 월
중소기업에 대한 신용카드 회비 대폭 인하 지시
2009년 11월 12월
미소금융 가입 강요
모든 중소기업 대출 만기 연장 요구
<표2> 정부의 은행경영 개입의 사례들
V. 요약 및 결론
은행의 소유가 정부 규제에 의해 오랫동안 제한되어 왔다. 이 규제는 정부를 은 행의 사실상 소유자로 만들면서 은행 경영의 비효율성, 은행의 부실, 그리고 관료의 부패를 양산하고 있다. 게다가 이 규제를 외국인에게 느슨하게 적용한 결과 거의 모든 시중은행들이 외국 자본의 수중에 들어갔다.
그럼에도 불구하고 정부는 금산분리라는 원칙하에 소유규제를 완화하지 않고 있 다. 그러나 금산분리는 은행업의 역사와 각국의 규제 상황의 관점에서 볼 때 정당 화되지 못한다. 처음에 은행은 일반 기업과 분리되지 않았다. 단지 정부의 규제 때 문에 분리도 되었다. 더구나 금산분리는 세계의 모든 국가들이 금산분리를 강요하 지 않고 있으므로 일반적인 형태가 아니다.
정부는 또한 대기업 집단의 경제력 집중의 이유와 사금고화의 이유를 들어 은행 소유규제 완화에 반대한다. 그러나 정부 주장은 경제 원리에 의해 부합되지 않는다.
오히려 기업이 은행을 소유하게 하는 것은 은행산업의 경쟁을 제고시켜 소비자 후 생을 향상시킬 수 있다.
정부의 은행소유규제가 정당화 될 수 없음에도 불구하고 정부가 이 규제를 유지하 는 진정한 이유는 금융 산업을 계속 지배하고 통제하려는 것이다. 은행들을 지배주 주 혹은 민간의 실질적인 주인이 없는 기관으로 강제하면 정부 관료들과 정치인들 은 은행의 CEO들을 임면하고 은행 경영에 개입해왔다. 이것은 비효율적이고 무책 임한 은행경영의 결과를 낳았다
그러므로 은행의 효율적 운영과 책임 있는 경영을 위하여 은행 소유규제는 제거 되어야 하며, 그리하여 은행의 지배주주가 출현하도록 해야 한다. 특정인에 대한 과 도한 대출이 문제라고 한다면 은행법에 이미 들어 있는 은행대출한도 규제를 적용 하는 것이 낫다. 은행소유규제를 철폐함으로써 정부는 은행산업을 외국기업 뿐만 아니라 국내기업들도 공정하게 경쟁할 수 있는 환경으로 만들 수 있다.
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