일본의국토과잉개발과 잃어버린10년

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특 집 국 토개 발 사업 의 추진 실 태와 정 책과 제

일본의국토과잉개발과 잃어버린10년

이동우｜국토연구원 수도권전략센터장

일본의 잃어버린 10년

일본의‘잃어버린 10년’이란 대체로 1991년부터 2001년까지의 경기침체기를 의 미한다. 자산가치의 급격한 하락에 따른 소비 감소와 더불어 민간의 설비투자가 위축되면서 일본의 실물경제는 1991년 중순경부터 하강국면에 접어들었다. 1980 년대 후반에 5% 내외를 유지하던 경제성장률은 1991년 3.4%, 1992년 1.0%,

1993년 0.2%로 급락하였으며, 실업률도 1991년 2.1%에서 1993년 2.5%, 1994

년 2.9%로 상승하였다. 지속적인 금리인하 및 재정확대정책에 힘입어 1994

~1996년간 경제성장률이 3년 연속 증가하기도 하였으나 이후 다시 급락하여

2001년까지 불황이 계속되었다. 실업률은 10년 동안 꾸준히 증가하여 2001년 5.0%, 2002년 5.4%를 기록하였다.

세계 2위의 경제력으로 미국을 바짝 추격하던 일본은 잃어버린 10년 이후 경 쟁력이 크게 약화되었다. 1980년의 일본 GDP(1조 710억 달러)는 미국(2조

7,880억 달러)의 38.4%에 불과하였으나, 1990년에는 3조 580억 달러로 미국(5

조 8천억 달러)의 52.7%까지 추격하는 데 성공하였다. 그러나 잃어버린 10년이 지난 2001년에는 그 비율이 39.8%(일본 4조 950억 달러, 미국 10조 2,860억 달 러)로 후퇴하였으며, 2010년에는 37.2%(일본 5조 4,590억 달러, 미국 14조 658 억 달러)로 양국 간의 격차는 더욱 확대되었다. 특히 2010년에는 GDP 순위 세계

2위 자리를 중국에 넘겨주고 말았다.

세계의 경제대국으로 도약하던 일본을 좌절시킨‘잃어버린 10년’은 주식, 지가

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등의 자산가격 하락에서 출발하였다. 불황기가 시 작되던 1991년 당시만 해도 당시의 자산가격 하 락이 경기순환에 의한 것인지 부동산 버블의 붕괴 에 의한 것인지 불분명하여 논쟁이 많았다. 쓰쿠 바대학 교수이던 미야오 타카히로(宮尾尊弘)는

1989년에 발간한 저서「스톡경제의 시대」

에서

1980년 후반의 지가상승은 버블이 아니라고 주장

했다. 경제력에 비하여 일본의 자산이 그동안 저 평가되어 왔기 때문에, 가격상승을 통하여 제 가 치를 찾아가는 과정이라는 것이다. 그러나 거듭되 는 금리인하와 재정확대에도 일본경제가 되살아 나지 못하고 장기침체에 빠진 점, 자산가격의 감 소가 예상보다 큰 폭으로 장기화된 점 등에서 일 본의 잃어버린 10년은 부동산 버블의 영향이었다 는 데에 지금은 모두가 공감하고 있다.

잃어버린 10년을 초래한 1980년대의 부동산 버블

부동산가격의 버블 여부는 그 거품이 빠진 다음 에야 확실하게 확인할 수 있다. <그림 2>는 1975

~2010년간 도쿄도의 상업지 및 주택지 지가변 동 추이를 그래프로 표현한 것이다. 상업지는 대 체로 1985년부터 1990년까지 급등하였다가,

1991년을 기점으로 급락하여 2005년까지 무려 15년간이나 하락했다. 주택지는 1987년에 최고

지가를 달성한 다음 거의 변동 없이 유지되다가 역시 1991년 이후에 급격히 하락하고 있다. 부 동산 버블 여부를 확인하기 위하여 추세치와 비 교하는 방법, 부동산가격∙소득비율을 비교하는 방법 등이 사용되지만 일본의 경우는 이 그림 하 나로 충분하다.

지가가 가장 급격하게 증가한 시기는 1985~

1987년이다. 상업지는 1985년에 전년대비 42.0%, 1986년에 124.0%, 1987년에 54.2%의

증가율을, 주택지는 1985년에 6.5%, 1986년에

45.8%, 1987년에 106.7%의 증가율을 각각 나타

내고 있다. 거품이 아니고서는 1년에 두 배, 3년 에 세 배나 증가하는 지가를 설명할 수 없다. 그 리고 거품이 아니고서는 1991~2005년의 무려

15년간(심지어 잃어버린 10년이 끝나고 경기상

자료: 일본 내각성 5.0

4.0

3.0

2.0

1.0

0.0

7 6 5 4 3 2 1 0 -1 -2 -3 10년 불황기

’83 ’84 ’85 ’86 ’87 ’88 ’89 ’90 ’91 ’92 ’93 ’94 ’95 ’96 ’97 ’98 ’99 ’00 ’01 ’02 ’03 ’04 ’05 ’06 ’07 완전실업률

실질경제성장률

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승기에 접어든 2001년 이후조차) 단 한 해도 빠짐없이 지가가 감소하는 이상 현상 을 설명할 길이 없다. 펀더멘탈에 기초한 지가라면 금리, 수익률 등의 경제여건에 따라 변동하는 것이 마땅하기 때문이다.

그러면 일본경제에 엄청난 영향을 미친 1980년대의 부동산 버블은 왜 발생한 것일까? 환율∙금리 등의 거시경제 여건, 금융기관의 부동산 담보대출 급증, 정부 의 정책대응 실패, 고도 경제성장에 따른 일본국민의 자신감 등 많은 요인들이 회 자되고 있다. 하지만 가장 중요한 원인은 기업과 국민들의 재테크 열풍에서 찾을 수 있다. 1980년대에 일본 언론이 만들어낸 조어인 재태크는 재무테크놀로지를 말한다. 재무테크놀로지라는 용어 자체도 일본식이어서 모호하지만, 사전적 의미 로는‘기업 또는 개인이 증권이나 부동산 등에 투자하여 자금의 효율적 운용을 도 모하는 것’으로 되어 있다. 즉‘자산운용’을 의미한다.

1980년대 일본의 재테크열풍은 전방위적으로 진행되었다. 기업들은 부채를

늘려서 토지매입에 열중하였다. 사업에 필요한 토지매입을 넘어서 부동산 관련 업종과 금융업에 진출하며 사업을 다각화하였다. <그림 2>를 보면 주택지보다는 상업지 지가가 선행적으로, 또 큰 폭으로 변동했음을 확인할 수 있다. 이는 가계 보다는 기업의 재테크가 일본의 부동산 버블을 선도하였음을 시사한다. 가계도 신용을 바탕으로 부동산에 적극 투자함으로써 부동산 버블의 팽창에 일조하였다.

투자대상은 원룸에서 리조트 맨션까지 광범위하게 전개되었다. 그리고 금융기관 은 리스크에 대한 충분한 고려 없이 부동산 관련대출을 적극 확대하여 부동산투 기를 뒷받침하였다.

1980년대에 발생한 부동산 버블의 배경에는 일본의 토지신화가 있고, 국토정

책이 있다. 일본의 토지가격은 제2차 세계대전 이후 1980년대까지 변함없이 증가 하여 왔다. 그렇기 때문에 토지를 소유하면 절대로 손해를 보지 않는다는 맹목적

<그림 2> 도쿄도의 지가변동 추이

자료: 도쿄도 (만 엔)

800 700 600 500 400 300 200 100 0

상업지

주택지

’75 ’76 ’77 ’78 ’79 ’80 ’81 ’82 ’83 ’84 ’85 ’86 ’87 ’88 ’89 ’90 ’91 ’92 ’93 ’94 ’95 ’96 ’97 ’98 ’99 ’00 ’01 ’02 ’03 ’04 ’05 ’06 ’07 ’08 ’09 ’10

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본 국민의 신뢰가 존재한다. 1970~1980년대의 일본 국토정책은 성장 일변도의 장밋빛 청사진 을 제공하는 데 주력하였으며, 국민들은 이를 믿 었다. 토지신화가 지배하던 시절, 장밋빛 국토정 책이 국민들의 재테크 기대감을 고조시켰던 것 이다. 후술하는 몇 가지 정책들은 그 대표적인 예들이다.

부동산가격 거품을 초래한 국토 과잉개발 정책사례

1. 1972년의 일본열도개조론

「일본열도개조론」이란 당시 통상산업대신이던 타나카 카쿠에이(田中角 ) 전 일본 수상이 자 유민주당 총재선거를 1개월 앞둔 1972년 6월에 발표한 정치적 목적의 국가비전이다. 80만 부 이 상이 팔린 베스트셀러로서 국민적 관심을 집중 시킨 바 있다.

1972년에 발표된 일본열도개조론을 1980년

대 후반에 발생한 부동산 버블의 직접적인 원인 으로 볼 수는 없다. 그러나 일본열도개조론이 제 시하는 낙관적 국토비전과 이에 입각한 확대지 향적 국토정책 방향이 국토 과잉개발을 유도함 으로써 15년 이후의 부동산 버블을 잉태하였다 고 볼 수 있다.

일본열도개조론은 스스로의 성격을 ‘인구와 산업의 지방분산을 통하여 과밀과 과소를 동시 에 달성하기 위한 행동계획’으로 규정하고 있다.

일본의 지속적 성장을 위해서는‘사람과 돈과 물 자의 흐름을 거대도시로부터 지방으로 역류시킴

적 네트워크 형성’이 특히 필요하다고 강조한다.

이러한 기본방향하에서 219쪽에 이르는 개조론 의 대부분은 어디에, 어떤 프로젝트를, 어떻게 추진해야 한다는 구체적인 사업추진계획에 할애 되고 있다.

일본열도개조론은 연 10% 이상의 초(超) 고 도성장을 목표로 하고 있다. 1969년에 책정된 제2차 전국총합개발계획에서 이미 연간 7.5%의 높은 성장률을 목표로 제시하고 있는데, 개조론 에서는 이를 다시 10%까지 상향조정한 것이다.

‘일본경제가 당면하고 있는 많은 문제를 해결하 기 위해서는 지속적 고도 경제성장이 불가피하 다’고 명시하고, 이를 위해서는 적극적인 재정투 자로 국토 전체의 생산성을 끌어 올려야 한다고 강조하고 있다.

일본열도개조론이 발간된 이후 개조론에서 언급된 개발후보지를 중심으로 지가가 급격히 상승하는 등 소위‘일본열도개조 붐(boom)’이 일어나기 시작하였다. 그러나 1973년에 시작된 석유위기의 영향으로 일본의 경제정책은 총수요 억제로 전환되었으며, 열도개조론 관련 시책들 도 더 이상 추진되지 못 하였다.

1974년에 타나카 카쿠에이가 수상직에서 물

러나면서 일본열도개조론도 잊혀지기 시작하였 다. 그러나 1980년대에 일본경제가 다시 성장하 기 시작하면서 개조론에서 제시되었던 국토정책 들은 변형된 모습으로 구체화되기 시작하였다.

다음에서 살펴보는 1983년의 테크노폴리스계 획, 1985년의 수도개조계획, 1987년의 리조트 법은 그 대표적인 사례다.

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2. 1983년의 테크노폴리스계획

1983년에 일본정부는 첨단산업 재배치를 통한 국가균형발전정책의 일환으로

‘고도기술공업집적지역개발촉진법(高度技術工業集積地域開發促進法)’(이하 테크노폴리스법)을 제정하였다. 대도시권 이외의 지방에 일정 수의 테크노폴리 스를 지정하고, 전자∙기계산업 등 고도기술에 기반한 첨단산업을 유치∙육성함 으로써 지역경제의 활성화 및 국토의 균형 있는 발전을 도모한다는 것이다. 일본 열도개조론에서 제안된 공업 재배치 정책이 첨단산업으로 변형되어 구현된 것이 라 하겠다.

테크노폴리스로 지정되기 위해서는 자연적∙경제적∙사회적으로 일체성이 인 정되는 지역일 것, 고도기술 개발기업으로 성장할 가능성이 있는 기업이 상당수

<그림 3> 26개 테크노폴리스 지정지역

하코다테지역

아오모리지역

아키타지역

나가오카지역

도야마지역 니시하리마지역 도우오지역

야마가타지역

기비 고원지역 히로시마 중앙지역

구루메・ 우베지역 도스지역

오무라만지역

구마모토지역

고쿠부하야토지역 미야자키지역

쿠니사키지역 에히메지역 가가와지역

하마마츠지역

고후지역 아사마지역

우츠노미야지역 고리야마지역 센다이 북부지역

기타카미가와 유역 지역

자료: 국토교통성.

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련 교육 및 연구를 수행하는 대학이 존재할 것, 고속교통시설의 이용이 용이할 것 등의 요건이 충족되어야 한다. 그리고 국토균형발전을 목표로 하는 만큼 수도권, 근기권, 중부권 등 일본의 3대 대도시권 내의 제조업 밀집지역에는 테크노폴리 스의 지정이 금지되어 있다.

비교적 엄격한 지정요건이 있음에도 테크노폴 리스 지정지역은 총 26곳에 달한다. 타케우치 쇼 고(竹內章悟, 2006)에 따르면, 테크노폴리스 제 도를 구상하면서 일본 통산성이 당초에 생각한 테크노폴리스 개수는 1개, 많아야 수개였다고 한 다. 그럼에도 지역 간 유치경쟁이 과열되자 희망 하는 거의 모든 지역을 테크노폴리스로 지정하고 만 것이다.

너무 많은 지역들이 테크노폴리스로 지정되 면서 기대했던 기업유치 효과는 나타나지 않았 다. 비슷비슷한 내용의 장밋빛 개발계획이 발표 되면서 테크노폴리스 예정지역들의 지가만 들뜨 게 만들었다. 세타 후미히코( 田史彦)가 일본 의 역대 국토정책 중 가장 실패한 정책으로 꼽을 만큼, 테크노폴리스는 일본 국토 과잉개발의 상 징으로 남아 있다.

3. 1985년의 수도개조계획

1985년에 국토청은 수도개조계획(

首都改造計劃)을 발표하였다. ‘다핵형 연합도시권 구축을 지향하여’라는 부제가 의미하듯이, 향후 급증이 예상되는 수도권 업무관리기능을 도쿄와 주변의 업무핵도시들이 분담∙수용할 수 있도록 수도권

자는 구상 자체는 수도권정비계획 등을 통하여 누차 강조되어 온 만큼 새롭다고 할 수 없다. 문 제는 도쿄의 잠재력을 과대평가하여 업무용지 수 요를 과다추정한 데서 발생하였다. 계획에서는 수도개조의 기본이념으로 ① 도시로서의 영원성 을 추구하고, ② 국제중심도시를 지향하며, ③ 국 토의 균형발전을 주도하고, ④ 풍요로운 도시 문 화를 창조한다는 네 가지를 들고 있다. 그러나 계 획의 포인트는 국제중심도시에 두고 있었다. 도 쿄가 뉴욕과 런던에 필적하는 국제금융센터로 발 전하게 되면서 마루노우치(丸の ), 니혼바시 (日本橋), 오테마치(大手町)의 소위 골든 트라 이앵글 지역을 중심으로 외국 금융기관 및 기업 들의 도쿄 입지가 급증할 것으로 전망한 것이다.

수도개조계획에서는 도쿄의 국제화 등에 따 른 사무실 부족에 대응하기 위하여 2000년까지 도쿄시내(도쿄도 내 23개區지역)에 연면적 기 준 총 50km²의 업무시설 공급이 필요하다고 추 정하고 있다. 이는 63빌딩(16만 6천m²)의 300 배에 상당하는 엄청난 물량이다. 1985년의 도쿄 시내 업무용지가 37km²였으므로, 1985~ 2000 년의 15년간 도쿄시내 업무용지가 2.4배로 증가 한다는 의미다.

1985년의 수도개조계획 발표는 부동산 거품

의 팽창을 가속화하는 계기가 되었다. 부동산투 기는 조그마한 정보에도 크게 반응하기 마련이 다. 앞에서 살펴본 것처럼 도쿄도의 상업지 지가 는 1985년에 전년 대비 48%, 1986년에 124%

나 폭등하였는데, 수도개조계획이 이에 일조한 것이다. 이후 국토청은 1986~2000년간 도쿄시

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내 업무시설 신규수요를 당초 예측치의 3분의 1 수준인 16~19km²로 하 향 수정하였다.

4. 1987년의 리조트법

1987년에는‘총합보양

지역정비법(總合保養地域整備法)’(이하 리조트 법)이 제정되었다. 리조 트 법 의 기 본 이 념 은

① 국민들에게 다양한 여가기회를 제공하고,

② 과소지역의 진흥을 도모하며, ③ 민간활력

을 통하여 내수를 확보한다는 세 가지다. 과소지역에 민간자본을 유치하여 테마 파크, 골프장, 스키장, 호텔 등으로 구성된 리조트를 개발함으로써 국민들의 여가 수요에 대응하고 국토 균형발전에 기여하자는 것이다.

리조트법에 의하여 지정된 리조트개발 대상지역(법에서는‘특정지역’이라 함) 은 총 42개다. 일본의 47개 도도부현 가운데 도쿄도, 오사카부, 가나가와현, 도야 마현, 기후현, 나라현 등 6개 지자체를 제외한 41개 지자체에 골고루 1곳(홋카이 도 2곳)씩 지정되어 있다. 특정지역 지정면적은 총 6만 6천km²로 일본 국토면적 의 18%에 해당한다.

리조트법이 제정된 1987년은 부동산 버블이 정점으로 향하던 시기다. 자산효 과에 의한 소비증대 등으로 국민들의 관광 및 여가수요가 급증하고 있었다. 리조 트법의 제정은 전국에서 리조트 개발 붐을 일으키는 계기가 되었다. 1980년에

1,365개였던 전국의 골프장 수는 1991년에 1,670개로, 1982년에 500개였던 스

키장 수는 1991년에 669개로 각각 크게 증가하였다. 많은 특정지역을 중심으로 제3섹터 기업에 의한 대규모 복합리조트 개발이 유행처럼 번져가기 시작하였다.

낙후되어 있던 산간지역에 리조트개발 바람이 불면서 지가가 급등하였고, 이는 도시에 머물러 있던 부동산 버블의 전국적 확산에 기여하였다.

자료: 국토교통성.

<그림 4> 42개 리조트 지정지역

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1980~1990년대의 리조트개발이 과잉개발

이었음은 2000년대에 접어들면서 명백하게 드 러났다. 국토청에서는 2001~2002년 기간 중에 특정지역의 개발실태를 조사∙평가하였다. 당초 의 개발계획과 비교한 결과, 시설의 정비실적은 계획대비 23.8%, 이용자 수는 계획대비 42.8%, 고용자 수는 계획대비 21.8%에 각각 머물러 있 음이 확인되었다. 후쿠시마현, 홋카이도, 미야기 현 등을 비롯하여 사업시행자인 제3섹터기업이 파산한 경우도 적지 않은 것으로 나타나고 있다.

이러한 평가결과를 바탕으로 국토교통성은

2004년에 기존의 리조트개발계획을 재검토하도

록 지자체에 지침을 시달하였다. 2006~2008년 사이에 총 10개 지역에서 리조트개발을 포기함

총 32곳이다. 2001년 2,067개이 던 골프장은 2004년 2,026개로,

2001년 723개이던 스키장은 2006년 696개로 감소 중이다.

시사점

1980년대의 일본은 자신감에 충

만해 있었다. 1979년에 사회학자 에즈라 보겔(Ezra F. Vogel)이 저술한「Japan as Number One」

은 일본인들의 자긍심을 끌어 올 리는 계기가 되었다. 미국에 이어

GDP

세계 2위인 경제대국으로 성장한 일본의 잠재력을 높이 평 가하면서, 교육을 비롯하여 미국 이 일본에게 배울 게 많음을 강조하고 있다. 1989 년에는 이시하라 신타로(石原愼太郞) 현 도쿄 도지사와 모리타 아키오(盛田昭夫) 당시 소니 회장이 미국을 염두에 두고「NO라고 말할 수 있 는 일본」을 발간하기도 하였다.

그러던 일본이 1990년대의 불황기를 겪으면 서 지금은 비관론이 만연되어 있다. 미츠비시연 구소의 연구원인 카타오카 고시(片岡剛士)는 일본 경제가‘잃어버린 10년’에 그친 것이 아니 라‘잃어버린 20년’을 경험하였으며, 앞으로‘잃 어버린 30년’까지 경험할지 모른다는‘음울(陰鬱)한 미래’를 경고하고 있기도 하다. 사실 2002 년 이후 일본경제가 회복되었다고는 하지만 이 는 거의 수출에 의한 것이다. 한 번 급락한 주식

자료: 경제산업성

<그림 6> 스키장 수 변동추이

자료: 일본자유시간스포츠연구소

2000

1500

1000

500

0

(개) 800 700 600 500 400 300 200 100 0

1114

1975 1980 1985 1988 1991 1992 1994 1997 2001 2004

1365 1455 1487

1670 1785 1954 2046 2067 2026

’82 ’83 ’84 ’85 ’86 ’87 ’88 ’89 ’90 ’91 ’92 ’93 ’94 ’95 ’96 ’97 ’98 ’99 ’00 ’01 ’02 ’03 ’04 ’05 ’06 500 513531 543561 581605633652 669677 688 699 701708 712 720 722 722 723 719 718 714 705 696

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과 부동산가격은 여전히 감소∙정체하고 있고, 내수는 살아나지 못하였다. 그러 다가 2008년의 미국발 금융위기로 일본경제는 다시 위기 상황을 맞이하게 된다.

일본의 사례는 부동산 버블의 무서움을 세상에 알렸다. 미국이 금융위기를 극 복할 수 있었던 것은 일본의 실패에서 얻은 교훈을 잘 살렸기 때문이라는 평가도 있다. 우리나라도 일본의 경험이 주는 교훈을 놓쳐서는 안 될 것이다. 장밋빛 비 전에 근거한 국토의 과잉개발은 부동산 버블을 초래하여 우리의 미래를 음울하게 만들 수 있다는 것을...

참고문헌

이동우・변필성. 2006. 「분권화시대 중앙정부의 지역정책 방향연구: 국제 비교분석을 중심으로」. 국토연구원.

宮尾尊弘. 1989.「ストックの時代」. 日本新聞社.

田史彦. 2006. 「地域格差是正政策とグロバル化に伴うその容過程」. 博士論文. 東京大 . 野口悠紀雄. 1993. 「バブルの」. 日本新聞社.

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竹內章悟. 2006. “テクノポリス構想案の時代的背景とその後の推移”. 際地域究第9 (2006.3) 片岡剛士. 2010. 「日本の失われた20年」. 藤原書店.