지역행복생활권 단위 문화서비스의 효과적 공급방안 연구

지역행복생활권 단위 문화서비스의 효과적 공급방안 연구

A Study on the Effective Provision of Cultural Services for the HOPE Area’s Residents

이순자

▪ 연구진

이순자 연구위원

▪ 연구자문위원

김연진 한국문화관광연구원 부연구위원 장세길 전북발전연구원 부연구위원

▪ 연구심의위원

이원섭 국토연구원 선임연구위원 차미숙 국토연구원 연구위원 변필성 국토연구원 연구위원 민성희 국토연구원 책임연구원

P R E F A C E

발간사

2013년 7월 18일 대통령직속 지역발전위원회를 중심으로 정부는 지역주도와 자율성 에 기초해 국민체감형 정책을 추진하겠다는 의지를 담아 ‘지역희망(HOPE) 프로젝트’

를 발표하였다. 새로운 지역발전정책의 중심에 자리잡은 지역행복생활권은 기초인프 라를 비롯해 주거, 문화, 교육, 보건‧의료, 복지, 환경 등 양질의 생활서비스를 공급함으 로써 지역주민의 행복과 삶의 질을 증진시키겠다는 목표를 내걸었다. 이를 위해 정부는 다양한 채널을 통해 의견을 수렴했고, 2개 이상 시･군 자율협약을 통해 56개 지역행복생활권을 구성했으며, 각 생활권별로 발전계획을 수립해 왔다.

이제 본격적인 추진을 앞두고 있다. 다만 지역행복생활권의 구체적인 모습이 어떠해 야 하는지, 또 그 안에서 지역행복생활권이 추구하는 성과를 달성하기 위해 분야마다 적절한 사업들은 무엇인지에 대한 고민은 여전히 진행 중이다. 지역행복생활권의 틀 속에서 특히 기존 공공서비스 공급의 한계와 문제점을 해결하면서, 양적⋅질적 개선을 통해 주민이 좀 더 체감하고 만족할 수 있는 방안은 무엇인지에 관한 연구가 필요한 이유가 여기에 있다. 이에 이 연구는 지역을 둘러싼 정책환경의 변화 속에서 지역행복생활권 차원의 문화서비스 공급여건을 분석하고, 외국의 유사사례를 조사하 며, 그 결과에 기초해 지역행복생활권 문화서비스의 효과적 공급을 위한 목표와 기본방향을 설정하고, 실질적인 도움을 줄만한 방안들을 제안하고 있다.

도시계획적 측면에서의 생활권이나 지난 정부 지역정책의 주요 대상이었던 기초생 활권, 그리고 공공서비스의 전달체계 및 주체와 방식 등에 관한 많은 선행연구가 있었다. 다만 국민이 실제 체감할 수 있는 정책을 추진하기 위해 도입된 지역행복생활 권 전체에 대한 현황분석이 부족한데다 문화서비스 공급방안에 관한 연구도 드믄

상황에서 다양한 접근을 통해 생활권의 문화서비스 공급여건을 분석하고 효과적 공급방향을 설정하고자 노력한 이 연구는 나름의 의의를 지닌다 할 것이다. 다만, 한정된 시간과 인력으로 연구대상이 단편적일 수밖에 없었으며, 공공서비스 공급에 영향을 미치는 다양한 요인에 대한 분석이나 문화서비스를 포함한 공공서비스 전체를 위한 공급방안을 제시하지 못했다는 점에서 아쉬움이 있는 것도 사실이다.

이러한 한계를 극복하기 위해서는 후속연구들이 지속적으로 수행되어야 함은 물론이고, 지역행복생활권 현황에 관한 종합적인 조사가 이루어질 필요가 있다.

이번 연구가 앞으로 지역행복생활권을 통해 ‘국민행복과 지역희망’이라는 정책목표를 달성하기 위한 많은 논의들을 촉발하여 더욱 진보된 연구들이 나오는데 기초역할을 하기 바란다. 끝으로 이 연구를 수행하는데 노력을 아끼지 않은 이순자 연구위원의 노고를 치하하며, 외부 자문위원으로 참여해 주신 전북발전연구원의 장세길 박사님과 한국문화관광연구원의 김연진 박사님께 깊은 감사를 드린다.

2014년 11월 국토연구원장 김 경 환

F I N D I N G S

주요 내용 및 정책제안

본 연구보고서의 주요 내용은 다음과 같음

󰊱앞으로 본격적으로 가동될 지역행복생활권에서 공공서비스, 특히 주민체감형 문화서비스의 효과적 공급방안 제시를 위해 생활권 전체의 여건분석이 필요

󰊲 생활권 유형별 또는 동일생활권 내 개별 생활권별로 수요자(주민, 생활권 등) 특성 파악에 기초한 맞춤형 문화서비스 공급이 필요

󰊳문화시설에 대한 접근성 문제를 해결하고 농어촌지역의 문화･예술 참여기회를 확대할 수 있도록 (시설 확충 이외에) 다양한 방안이 강구될 필요

󰊴활용도가 떨어지는 기존 문화기반시설의 기능 재편이나 전환을 통한 지역주민의 생활밀착형 문화서비스 공급이 필요

본 연구보고서의 정책제안은 다음과 같음

❶ 기존 문화시설의 공동운영 및 기획 : ‘(가칭) 죽어가는 문예회관, 십시일반 힘을 모아 살리기’ 등 사업을 통해 재정이 열악하고 전문 기획인력이 부족한 지자체들이 협력하여 주민이 원하는 다양한 공연･전시 프로그램을 유치

❷ 전문인력 및 단체의 활용 : ‘(가칭) 도시선생, 농촌제자’, ‘(가칭) 농촌선생, 도시제자’ 등 도시의 예술강사 및 준전문가(숙련동호인) 강좌를 통해 농어촌주 민의 문화향유기회를 늘리고, 전통지식‧경험을 지닌 노인일자리도 창출

❸ 다양한 협력콘텐츠 및 프로그램 발굴 : ‘(가칭) A시에서 빌리고, B군에서 반납하고’, ‘(가칭) 행복생활권 문화통화제’, ‘(가칭) 행복생활권 예술대여점’

등 지자체 간 연계사업으로 문화서비스 공급의 효율성을 제고

❹ 광역적 이벤트 및 축제의 개최 : ‘(가칭) 행복생활권 예술올림픽, 동호회 페스티 벌’ 등을 개최 및 확산시켜 주민들이 문화･예술활동에 직접 참여하는 수준을 제고하고, 관련분야 인력 및 단체 간 상호교류도 활성화시킴

S U M M A R Y

요약

1. 연구의 배경 및 목적

❏ 정부는 4대 국정기조의 하나로 ‘문화융성’을 표방하고 문화참여 확대, 문화･예술 진흥, 문화와 산업의 융합을 추진전략으로 제시함

￮ 국가비전 구현을 위해 2013년 7월 18일 지역발전위원회를 중심으로 행정구역 초월, 지역주도와 자율성, 상향식 접근, 체감도 높은 맞춤형 서비스 등을 주요 내용으로 하는 새로운 지역정책인 ‘지역희망(HOPE) 프로젝트’를 발표함

❏ 특히 HOPE 프로젝트의 중심에 자리잡은 지역행복생활권은 기초인프라를 비롯해 주거, 문화, 교육, 보건‧의료, 복지, 환경 등 생활서비스의 전달 및 각종 시설의 이용방식 재편을 통해 양질의 공공서비스를 공급하는 것을 목표로 추진 중임

￮ 그동안 2개 이상 시･군 자율협약을 통해 56개 지역행복생활권이 구성되었고, 56개 지역행복생활권 추진방향과 15개 지역특화발전 프로젝트가 발표되었으며, 생활권별 발전계획이 수립되면서 본격적으로 추진될 전망임

❏ 이러한 정책환경의 변화는 지역행복생활권의 틀 속에서 기존 문화서비스 공급의 한계 및 문제점을 해결하면서, 양적⋅질적 개선을 통해 주민이 좀 더 체감하고 만족할 수 있는 방안에 관한 정책적 연구를 필요로 하게 됨

￮ 본 연구는 본격적으로 가동될 지역행복생활권의 구체적인 모습이 어떠해야 하는지에 대한 고민이 여전히 존재함을 고려하여 지역행복생활권 차원의 문화서 비스 공급여건 분석과 외국의 사례조사를 통한 과제를 도출하고, 지역행복생활 권 단위 문화서비스의 효과적 공급방안을 제시함

2. 관련이론 및 주요 개념

❏ 지역행복생활권의 구성 및 운영에 관한 이론적 기초는 중심지이론(central place theory)과 네트워크론(network theory)에서 찾을 수 있음

￮ 중심지이론은 다양한 상품과 서비스를 제공하고 교환의 편의를 도모하는 중심지 와 배후지역 간 관계를 설명하는 이론으로 공간적 효율성에 기초한 상호 연계와 협력 필요성에 대한 기초를 제공함

￮ 네트워크론이란 내부적 역량의 한계, 재원 부족, 기술적 전문성의 취약 등을 지닌 지역들이 상호 보완･협력하는 네트워크에 참여함으로써 규모의 경제와 시너지효과를 창출할 필요성에 대한 이론적 근거를 제공함

❏ 공공서비스 공급에 관해서는 효율성과 경제성을 중시하는 신공공관리론(new public management)과 민주시민으로서의 국민의 더 나은 생활보장을 중시하는 신공공서비스론(new public service)으로 구분해 논의해 볼 수 있음

❏ 문화서비스 공급을 위한 적정한 공간규모에 관한 논의는 크게 두 가지로 구분됨

￮ 첫째, 통합접근법은 대규모 조직이 공공서비스 제공에 관한 대량의 정보를 더 잘 획득, 처리, 사용할 수 있고, 주민선호가 유사해 더 효율적이라고 주장함

￮ 둘째, 공공선택접근법은 공공서비스 종류에 따라 규모의 경제가 다르고, 혁신과 생산성 증가도 통합된 큰 정부단위에서는 어려우며, 공공서비스 제공의 전문성도 작은 정부단위에서 더 잘 발휘된다고 주장함

￮ 공공서비스 공급시 일률적 원칙 적용을 통한 통합 또는 분리보다는 서비스 성격에 따라 유연한 대안이 필요하다는 결론에 이름. 특히, 문화서비스의 공급은 규모의 경제와 주민선호 충족을 동시에 달성하는 방안을 찾을 필요가 있음

❏ 생활권 및 공공서비스 등 주요 개념정의를 토대로 하되 연구대상이 지역행복생활권 이라는 점을 감안하여 문화서비스를 “지역행복생활권에 분포한 문화기반시설을 중심으로 공공에 의해 주민들에게 공급되는 문화적 재화와 용역”이라고 정의함

3. 지역차원의 문화서비스 공급여건

1) 지역행복생활권별 문화서비스의 수요자 특성

❏ 중추도시생활권이 연령별 인구분포

￮ 대도시 중심의 생활권이나 새롭게 도시가 확장되고 있는 생활권의 경우 좀 더 두터운 유․소년층과 청․장년층 인구로 구성되어 있는 반면, 중소도시 중심의 생활권의 경우 노년층 인구가 상대적으로 더 많은 것으로 나타남

❏ 도농연계생활권이 연령별 인구분포

￮ 수도권 또는 제조업 및 관광 등 산업이 활성화된 생활권이 좀 더 두터운 유․소년층 과 청․장년층 인구로 구성되어 있는 반면, 중소도시와 주변 농어촌지역이 묶인 생활권에서는 노년층 인구의 비율이 상대적으로 높게 분석됨

❏ 농어촌생활권이 연령별 인구분포

￮ 다른 두 유형의 생활권보다 유․소년층과 청․장년층 인구비율이 낮은 반면, 노령 인구비율이 높은 것으로 나타남. 특히 80세 이상 초노령 인구는 중추도시 및 도농연계 생활권이 전체의 2~3%인 반면, 농어촌생활권은 4~7% 대로 나타남

2) 지역행복생활권 내 문화서비스 향유수준 및 문화시설 분포현황

❏ 문화서비스 향유수준

￮ 대도시와 중소도시의 문화․예술 관람수준이 읍･면지역보다 높았고, 연령별로는 나이가 들수록 현저하게 낮아지는 것을 발견할 수 있음. 분야별로는 읍․면지역이 전통예술의 관람수준이 높은 반면, 영화의 관람수준은 가장 낮음

￮ 문화․예술 교육경험에 대해서는 읍․면지역이 가장 높고 중소도시, 대도시 순으로 나타났고, 연령이 높아질수록 교육경험이 수준이 낮아지고 있음

￮ 문화․예술활동 공간이용 측면에서는 중소도시 및 10대의 이용비율이 가장 높음.

반면, 20대는 30대와 40대보다, 50대는 60대보다 오히려 낮은 수치를 나타남.

공간별로는 도서관 이용률이 가장 높은 반면, 문화원 이용률이 가장 낮음

￮ 문화․예술 동호회 참여비율은 점차 증가추세를 보이고 있고, 분야별로는 문학, 영화, 미술, 대중음악･연예, 서양음악과 전통예술 순으로 나타남

❏ 문화시설 분포현황

￮ 전체 지역행복생활권의 문화기반시설은 1,862개소이고, 사서 또는 학예사 등 문화기반시설에 종사하는 전문직원수는 5,336명에 이름. 시설별로는 등록박물 관과 공공도서관의 수가 가장 많고, 전문직원수는 공공도서관이 가장 많음

￮ 시설 1개소 대비 전체 생활권의 평균면적은 67㎢이고, 전문직원 1명 대비 전체 생활권의 평균인구는 6,037명으로 전반적으로 열악한 수준임

￮ 중추도시생활권의 문화기반시설은 총 1,002개소에 전문직원수는 3,572명, 도농 연계생활권은 총 443개소에 894명, 농어촌생활권은 총 417개소에 870명임

￮ 시설 1개소 대비 생활권 유형별 평균면적은 농어촌생활권이 100㎢으로 가장 큰 수치를 보인 반면, 전문직원 1명이 담당해야할 생활권 유형별 평균인구에 있어서는 농어촌생활권이 3,764명으로 가장 적은 것으로 나타남

￮ 3개 생활권 유형 내 54개 생활권의 문화기반시설 분포현황을 보면, 동일 생활권에 포함되더라도 개별 생활권별로 다른 특징을 보이고 있음(<부록1> 참조)

(단위: 개소, ㎢, 명) 구분 총면적

(㎢)　 총인구 (명)　

합계 공공도서관 등록박물관 등록미술관 문예회관 지방문화원 시설수¹ 전문

직원수²시설수 사서

직원수 시설수 학예

직원수 시설수 학예

직원수 시설수 전문

직원수 시설수 직원수 계 124,742 32,213,870 1,862 5,336 645 2,304 652 759 126 241 219 1,631 220 401 (67) (6,037) (193) (13,982) (191) (42,443) (990) (133,668) (570) (19,751) (567) (80,334) 중추도시

생활권 57,187 23,447,786 1,002 3,572 380 1,564 314 450 66 153 122 1,177 120 228 (57) (6,564) (150) (14,992) (182) (52,106) (866) (153,254) (469) (19,922) (477) (102,841) 도농연계

생활권 25,919 5,491,219 443 894 143 416 185 171 36 44 39 180 40 83 (59) (6,142) (181) (13,200) (140) (32,112) (720) (124,800) (665) (30,507) (648) (66,159) 농어촌

생활권 41,636 3,274,865 417 870 122 324 153 138 24 44 58 274 60 90 (100) (3,764) (341) (10,108) (272) (23,731) (1,735) (74,429) (718) (11,952) (694) (36,387) 주1. 문화기반시설의 시설수 합계에서 괄호 내 수치는 시설수를 총면적으로 나눈 값임.

2. 문화기반시설의 전문직원수 합계에서 괄호 내 수치는 전문직원수를 총인구로 나눈 값임.

<지역행복생활권의 문화기반시설 분포현황>

<전체 지역행복생활권의 문화기반시설 분포도>

<중추도시생활권의 문화기반기설 분포도>

<도농연계생활권의 문화기반기설 분포도>

<농어촌생활권의 문화기반기설 분포도>

￮ 그밖에 주민들의 문화여가 및 생활문화예술의 참여기회를 제고시키기 위한 생활밀착형 문화시설이 조성되어 왔는데, 작은도서관과 작은영화관이 운영 또는 계획되고 있고, 올해 공모를 거쳐 선정된 34개 생활문화센터도 조성 예정임

3) 지역행복생활권 단위 문화서비스 공급에 관한 전문가 의견

❏ 생활권 발전계획에서 중요하게 다루어져야 할 분야 및 실제 계획의 내용

￮ 응답자의 52.5%가 ‘기본생활서비스 확충을 통한 생활권 정주여건 개선’이라고 생각한 반면, 실제 계획과정에서는 다른 분야와 비슷한 수준으로 다루어졌거나 그렇게 중요하게 다루어지지 않았다는 응답이 54.7% 및 30.2%로 차이를 보임

❏ 지역행복생활권 단위로 공급이 가장 필요한 기본생활서비스

￮ 27.0%가 각각 ‘사회복지서비스’와 ‘보건․의료서비스’ 및 23.8%가 ‘상․하수도 및 전기․가스서비스’라고 응답한 반면, ‘문화서비스’와 ‘교육서비스’는 각각 6.3%

에 불과함. 이러한 결과는 기본생활서비스를 주로 사회복지서비스나 보건․의료 서비스로 인식하는데 기인하는 것으로 보임

❏ 지역행복생활권 단위로 문화서비스 공급이 가장 효과적인 생활권

￮ ‘도농연계생활권’이 41.5%, ‘중추도시생활권’이 30.2%, ‘농어촌생활권’이 28.3%임. 이는 중심도시가 주변지역과의 문화서비스 자원 공유 및 네트워크와 지원기능을 해야 한다는 생활권 개념에 부합하는 결과라고 볼 수 있음

❏ 지역행복생활권 단위 공급이 가장 알맞은 문화서비스 유형

￮ 32.1%가 ‘각종 문화시설 나누어 쓰기’에, 18.9%가 각각 ‘다양한 문화프로그램 발굴과 운영’과 ‘문화 전문인력의 전문성 공유’에 응답한 반면, ‘유·무형 문화자원 의 공동개발과 활용’과 ‘문화활동주체 교류･네트워크’는 9.4%와 5.7%로 나타남

❏ 지역행복생활권 단위의 문화서비스 공급을 위한 거점시설

￮ ‘주민자치센터’ 35.8%, ‘문예회관’ 28.3%, ‘도서관’ 22.6% 순으로 나타난 반면,

‘지방문화원’, ‘미술관’, ‘문화의집’, ‘박물관’의 응답률은 상대적으로 낮았음

❏ 지역행복생활권 단위의 문화서비스 공급시 어려움 및 효과적 공급을 위한 과제

￮ 예상되는 어려움으로는 ‘지자체들의 관심 및 필요성에 대한 인식 부족’이 34.0%,

‘문화서비스 공급지원을 위한 행정인력 및 재원 부족’이 26.4%, 거점으로 ‘리더 역할을 할 문화시설 부재’가 15.1% 순으로 나타남

￮ 효과적 공급을 위한 과제로는 52.8%가 ‘문화관련 지역커뮤니티 구축’이라고 가장 높게 응답했고, 34.0%는 ‘지역문화시설 확충’이라고 응답함

4) 지역행복생활권 사업 중 문화서비스 관련사업의 특징

￮ 2014년 6월 정부는 53개 생활권으로부터 신청받은 총 118건 중 36건을 선도사업 으로 선정하였는데, 이는 전체 신청규모의 30.5%이며 89개 시·군·구가 해당됨

￮ 선정된 선도사업은 주로 수혜범위가 넓은 주민체감형 서비스 제공, 협력을 통한 님비문제 해소, 도농 간 협력을 통한 일자리 창출, 공유 특화자원의 공동활용 등을 위한 사업으로 중추도시생활권 사업 15건, 도농연계생활권 사업 7건, 농어촌생활권 13건, 기타 시범생활권 사업 1건으로 구성됨

￮ 본 연구는 선도사업 신청목록으로부터 문화 및 관광과 직‧간접적으로 관련된다고 판단되는 사업 56건을 도출하였는데, 문화자원을 활용한 지역관광산업 육성과 관련된 사업이 대부분인 것으로 파악됨

￮ 공공의 문화서비스 관련사업은 중추도시생활권 4건, 도농연계생활권 2건, 농어촌 생활권 5건 등 11건으로 신청된 선도사업 대비 약 9.3% 수준임. 상대적으로 도농연계생활권 사업이 적은 것은 지역행복생활권 단위 문화서비스 공급이 가장 적합한 유형이라고 응답한 전문가 의견과는 다소 상이한 결과임

구분 주요 문화서비스 관련사업

중추도시생활권 천안･아산 복합문화정보센터 조성사업, 문화프로그램 공동지원, 전통무형문화『우리두 리』사업, 박물관･미술관 협력사업<내 학교에서 만나는 우리 박물관>

도농연계생활권 경원축 체육인프라 확충 및 공동 활용사업, 都師農弟 행복배달-Moving Class

농어촌생활권

증평군립도서관을 활용한 행복학습 공동체 운영사업, 어울림 문화센터(외국인주민) 건립사 업, 감성 나눔! 금강권 문화기부 콘서트, 농산촌 작은영화관 영상제작스튜디오, 무주-진안- 장수 송태 SHOW 프로젝트

<지역행복생활권 선도사업 신청목록 중 주요 문화서비스 관련사업>

4. 일본의 지역간 연계･협력을 통한 문화서비스 공급사례

1) 정주자립권 형성협정을 통한 문화서비스 공급사례

❏ 정주자립권 형성협정

￮ 정주자립권이란 중심시와 주변 시·정·촌이 자율적으로 1대1 협정을 통해 유기적 으로 연계한 권역이고, 정주자립권 형성협정은 중심시 선언을 한 1개 중심시와 주변 시·정·촌이 인구정주를 위한 생활기능 확보에 필요한 사항을 구체적으로 명시해 의회 의결을 받은 협정임

❏ 정주자립권 추진현황

￮ 2014년 1월 현재 91개 단체가 중심시 선언을 끝냈고, 78권역(행정구역별로는 354개 지자체)에서 정주자립권 형성협정 체결 또는 정주자립권 형성방침 책정을 완료하고 정주자립권 공생비전을 수립하여 사업을 진행하고 있음

❏ 정주자립권을 통한 문화서비스 공급의 특징

￮ 36개 정주자립권 형성협정을 통한 문화서비스 공급사례 분석결과, 도서관의 광역적 이용 촉진, 문화･스포츠시설의 공동 이용, 거점 공공시설의 정비 및 시스템 통합 또는 네트워크화, 각종 문화 및 스포츠이벤트ㆍ행사의 공동 개최, 지역의 역사문화재 공동 조사ㆍ연구 등이 주를 이루고 있는 것으로 나타남

2) 지역연계사업을 통한 공급사례

❏ 예술문화 교류도시 제휴사업

￮ 이즈모시(出雲市)ㆍ요나고시(米子市)ㆍ츠야마시(津山市)가 제휴하여 예술․문 화 분야에 있어서 교류 및 공동사업을 추진하는 것임

￮ 구체적으로는 이즈모시의 ‘츠야마돔 1000명의 취주악’에 다른 2개 시 취주악단 참가, 요나고시 시민음악제인 ‘합창 제전’에 다른 2개 시 시민합창단 파견, 츠야마 시 ‘시민종합음악제’에 다른 2개 시 기악합주단체 파견, 각 시의 지역성을 표현한

사진의 순회 전시, 우수 무대공연 공동 초청(노가쿠(能樂)좌 공연, 요시다쿄코(吉 田恭子: 피아니스트) 콘서트 및 요시다쿄코 & 프렌즈 등) 등임

❏ 쇼우난 광역도시 행정협의회 활동사업

￮ 후지사와시(藤澤市)ㆍ지가사키시(茅ヶ崎市)ㆍ사무카와마치(寒川町)는 함께

‘쇼우난(湘南) 광역도시 행정협의회’를 설치하고 다양한 광역행정을 추진함

￮ 구체적으로 도서관 광역이용, 쓰레기처리시설 광역화, 도시농업 문제와 정보화 등에 관한 공동연구, 회화 중심의 광역교류예술전 순회 개최, 체육관 및 트레이닝 룸 상호 이용, 후지사와시 야쓰가타케(八岳) 야외체험 교실에 숙박하는 버스 하이킹 공동이용 등임

❏ 간사이 건강문화권 추진협의회 주최사업

￮ 교토부(京都府), 오사카부(大阪府), 시가현(滋賀縣), 효고현(兵庫縣), 나라현 (奈良縣), 와카야마현(和歌山縣), 후쿠이현(福井縣), 미에현(三重縣), 도쿠시 마현(德島縣), 돗토리현(鳥取縣) 등 2부8현이 간사이(關西) 건강문화권 추진협 의회를 설치하고, 문화권의 일체화 및 활성화 사업을 추진함

￮ 구체적으로 간사이 건강문화권상 수여(FIFA 여자월드컵 우승선수 선정 등), 간사이 문화의 날 제정(문화시설 무료입장), 간사이 예술회의 심포지엄 개최(간 사이 거점으로 활약하는 세계적 예술가들과의 만남기회 제공), 간사이 문화워크 샵 페스티발 개최(체험형 강좌로 간사이 각지의 특징적 문화를 접하는 기회 제공), 간사이전력 클래식 스페셜 ‘오페라로의 초대 2009’ 개최 등임

5. 지역행복생활권 문화서비스의 효과적 공급방안

1) 목표와 기본방향

❏ 목표

￮ 본 연구는 정부가 문화융성을 위해 채택한 3대 추진전략 중 특히 지역주민의

‘문화참여 확대’, 즉 문화향유권 증진에 초점을 맞춤. 여기서 문화참여란 전시, 공연 등 단순 관람에서부터 문화․예술활동에 직접 참여하는 것까지 포괄하는 개념으로 공공의 문화서비스 공급도 이를 모두 포함하는 것으로 이해해야 됨

￮ 새롭게 도입된 지역행복생활권에서의 문화서비스 공급도 지역주민들의 문화향 유권 증진에 기여하는 것을 목표로 하고 있으며, 더 나아가 국가의 문화융성이라 는 국정기조 실현에 기반이 될 수 있을 것으로 기대됨

❏ 기본방향과 원칙

￮ 지역행복생활권 단위 문화서비스 공급은 우선 그것을 제공받는 ‘수요자(주민, 생활권 등)의 특성 파악’을 전제로 이루어져야 함

￮ 단순 관람하는 수준을 넘어서 문화․예술활동에 ‘직접 참여하는 수준까지’ 이르도 록 문화서비스 공급의 목표를 설정해야 함

￮ 지역행복생활권의 궁극적인 목적인 주민 행복을 달성하기 위해서는 주민들의 삶과 연계될 수 있도록 ‘생활밀착형’ 문화서비스 공급에 초점을 맞추어야 함

￮ 운영 상 어려움을 겪고 있는 ‘기존 시설의 활용 및 기능 재배치’를 통해 문화서비스 공급이 효과적으로 이루어지도록 해야 함

￮ 효과적 문화서비스 공급을 위해서는 ‘지역주민들과 문화․예술 관련인력 및 단체 간 상호교류가 활성화되도록 네트워크 체계’를 구축해야 함

2) 효과적 공급방안

❏ 기존 문화시설의 공동운영 및 기획

￮ ‘(가칭) 죽어가는 문예회관, 십시일반 힘을 모아 살리기’를 제안해 볼 수 있음

￮ 농어촌생활권에 유용하며, 상기한 기본방향과 원칙의 하나인 ‘기존 시설의 활용 및 기능 재배치’를 통한 문화서비스 공급방안이 될 수 있음

￮ 많은 지자체들은 열악한 재정으로 다양한 공연ㆍ전시프로그램을 유치하는데 어려움을 겪고 있으며, 전문인력의 부재로 지역주민 수요에 맞는 문화행사를 제대로 기획하지 못하는 것이 현실임

￮ 동일 농어촌생활권 내 지자체들이 함께 투자하고 공동기획단을 구성한다면 부족한 재원문제를 해소하고, 전문성 있는 기획인력을 확보하여 지역주민이 정말 원하는 문화서비스를 제공할 수 있을 것임

￮ 농어촌지역의 대중문화에 대한 접근성 불평등 문제를 해결하는 동시에, 적자에 시달리거나 유명무실했던 기존 문화시설들의 기능 회복에도 기여할 것임

❏ 전문인력 및 단체의 활용

￮ ‘(가칭) 도시선생, 농촌제자’와 ‘(가칭) 농촌선생, 도시학생’을 제안해 볼 수 있음

￮ 도농연계생활권 또는 중추도시생활권에 유용하며, 상기한 기본방향과 원칙 중 ‘문화․예술활동에 직접 참여하는 수준까지 고려’ 및 ‘지역주민들과 문화․예술 관련인력 및 단체 간 상호교류가 활성화되도록 네트워크 체계 구축’을 통한 효과적 공급방안이 될 수 있음

￮ 농어촌은 지역 내 관련분야 강사가 부족하고 교육체계도 제대로 갖추어지지 않고 있으며 문화․예술 교육의 중요한 매개자인 생활문화 동호인 수도 적어 문화 향휴기회가 상대적으로 적음. ‘(가칭) 도시선생, 농촌제자’를 통해 도시의 예술강사 및 준전문가(숙련동호인)가 농어촌지역에서 강좌를 진행함으로써 주 민의 문화교육에 대한 상대적 박탈감 및 문화격차를 해소할 수 있음

￮ 거꾸로 ‘(가칭) 농촌선생, 도시학생’ 사업을 통해 평생 전통지식을 체득해 온 할아버지들이 도시지역 어린이에게 그들의 경험과 지식을 교육시킴으로써 전통 지식의 현대적 계승과 노인일자리의 질적 제고를 동시에 달성할 수 있을 것임

❏ 다양한 협력콘텐츠 및 프로그램 발굴

￮ ‘(가칭) A시에서 빌리고, B군에서 반납하고’, ‘(가칭) 행복생활권 문화통화제’

및 ‘(가칭) 행복생활권 예술대여점’ 등을 제안해 볼 수 있음

￮ 첫 번째 사업은 도농연계생활권과 농어촌생활권, 두 번째 사업은 중추도시생활권, 세 번째 사업은 중추도시생활권, 도농연계생활권, 농어촌생활권 모두에서 각각 유용할 것이며, 상기한 기본방향과 원칙인 ‘문화․예술활동에 직접 참여하는 수준 까지 고려’, ‘기존 시설의 활용 및 기능 재배치’ 및 ‘지역주민들과 문화․예술

관련인력 및 단체 간 상호교류가 활성화되도록 네트워크 체계 구축’을 통한 효과적 공급방안이 될 수 있을 것임

￮ ‘(가칭) A시에서 빌리고, B군에서 반납하고’ 사업은 1단계 지역 내 공공-작은도서 관 간 상호 대차서비스 개발 및 운영을, 2단계 생활권 내 지자체 간 공공-작은도서 관 상호 대차서비스 개발 및 운영을, 3단계 도서관대회 등 공동 이벤트나 행사를 기획하여 개최하는 방식으로 추진이 가능할 것임

￮ ‘(가칭) 행복생활권 문화통화제’는 자신의 재능을 이웃에게 전하고 이 문화봉사활 동의 대가로 받은 무형화폐(예술관람, 공간사용 등)를 자신이 필요한 문화서비스 를 제공받을 때 사용하는 시스템임. 먼저 공동으로 문화통화시스템을 구축하고, 문화통화 사용처를 공동 개발하며 협약을 체결하며, 지자체별 문화관련 유료시 설, 문화상품 판매, 장비 및 공간대여 등을 개발하여 유통시키게 됨

￮ ‘(가칭) 행복생활권 예술대여점’은 문화․예술의 교육 및 창작활동에 필요한 것들을 생활권을 구성하는 재정이 열악한 지자체들이 공동으로 구매 또는 확충해서 주민들에게 대여해 주는 사업임

❏ 광역적 이벤트 및 축제의 개최

￮ ‘(가칭) 행복생활권 예술올림픽, 동호회페스티벌’을 제안해 볼 수 있음

￮ 중추도시생활권, 도농연계생활권, 농어촌생활권 모두에 유용하며, 상기한 기본 방향과 원칙들인 ‘문화․예술활동에 직접 참여하는 수준까지 고려’ 및 ‘지역주민들 과 문화․예술 관련인력 및 단체 간 상호교류가 활성화되도록 네트워크 체계 구축’을 통한 효과적 공급방안이 될 수 있을 것임

￮ 동호회 활동은 문화자원봉사의 출발점이자 지역문화공동체 형성의 구심점이며, 동호회는 기본적으로 자신의 것을 자랑하고자 하는 욕구가 강하므로 행복생활권 내 지자체 간 연계하여 공동으로 동호회 페스티벌을 개최할 수 있음

￮ 페스티벌이지만 지자체 간 보이지 않는 경쟁을 통해 실력 향상과 참여율을 제고시키고, 매년 생활권 주민축제로 동호회페스티벌을 개최하되 생활권 공동기 획단 주도에서 점차 주민주도형으로 전환시키는 방식을 고려함

C O N T E N T S

차례

발 간 사 ··· ⅰ 주요 내용 및 정책제안 ··· ⅲ 요 약 ··· ⅴ

제Ⅰ장 서론··· 1 1. 연구의 배경 및 필요성 ··· 3 2. 연구의 내용 및 범위 ··· 5 3. 연구 수행방법 ··· 6

제Ⅱ장 관련이론 및 주요 개념··· 9 1. 선행연구의 고찰 ··· 11 1) 주요 선행연구의 내용 ··· 11 2) 본 연구의 차별성 ··· 13 2. 관련이론 검토 ··· 13 1) 지역행복생활권의 형성⋅운영에 관한 논의 ··· 13 2) 문화서비스 공급방식 및 적정규모에 관한 논의 ··· 16 3. 주요 개념의 정의 ··· 17 1) 주요 용어에 대한 이해 ··· 17 2) 지역행복생활권 단위 문화서비스 공급의 특징 ··· 19

제Ⅲ장 지역차원의 문화서비스 공급여건··· 23 1. 지역행복생활권별 문화서비스의 수요자 특성 ··· 25 1) 분석의 개요 ··· 25 2) 지역행복생활권의 연령별 인구분포 ··· 26

2. 지역행복생활권 내 문화서비스 향유 및 시설 수준 ··· 33 1) 분석의 개요 ··· 33 2) 지역행복생활권의 문화향유 수준 및 문화시설 분포 ··· 33 3. 지역행복생활권 단위 문화서비스 공급에 관한 설문조사 ··· 60 1) 조사의 개요 ··· 60 2) 지역행복생활권 단위 문화서비스 공급에 관한 전문가 의견 ··· 60 4. 지역행복생활권 사업 중 문화서비스 관련사업의 특성 ··· 66 1) 분석의 개요 ··· 66 2) 지역행복생활권 선도사업 중 문화서비스 관련사업 ··· 66 5. 분석결과의 종합 및 과제의 도출 ··· 70

제Ⅳ장 일본의 지역간 연계･협력을 통한 문화서비스 공급사례··· 73 1. 정주자립권 형성협정에 의한 공급사례 ··· 75 1) 정주자립권제도의 개요 ··· 75 2) 정주자립권 형성협정을 통한 문화서비스 공급사례 ··· 77 2. 지역연계사업을 통한 공급사례 ··· 80 1) 예술･문화 교류도시 제휴사업 ··· 80 2) 쇼우난 광역도시 행정협의회 활동사업 ··· 80 3) 간사이 건강문화권 추진협의회 주최사업 ··· 81

제Ⅴ장 지역행복생활권 문화서비스의 효과적 공급방안··· 83 1. 지역행복생활권 문화서비스 공급의 목표와 기본방향 ··· 85 1) 목표 ··· 85 2) 기본방향과 원칙 ··· 86 2. 지역행복생활권 문화서비스의 효과적 공급방안 ··· 87 1) 기존 문화시설의 공동운영 및 기획 ··· 88 2) 전문인력 및 단체의 활용 ··· 89 3) 다양한 협력콘텐츠 및 프로그램 발굴 ··· 91 4) 광역적 이벤트 및 축제의 개최 ··· 93

제Ⅵ장 결론 및 향후 과제··· 95 1. 연구의 결론 및 정책제언 ··· 97 2. 연구의 성과와 향후 과제 ··· 98

참고문헌 ··· 101 SUMMARY ··· 103 부록 ··· 105 1. 54개 생활권별 문화기반시설 분포도 ··· 105 2. 「지역행복생활권 단위 문화서비스의 효과적 공급방안」 연구를 위한 전문 가 설문조사 ··· 121 3. 지역행복생활권 선도사업 신청목록 ··· 125

｜ 표 ｜ 차 ｜ 례 ｜

<표 2-1> 중심지 체계와 네트워크 체계의 특징 비교 ··· 15

<표 2-2> 생활서비스의 구분기준 ··· 21

<표 3-1> 행복의 영향요인 ··· 26

<표 3-2> 중추도시생활권의 연령별 인구분포 ··· 28

<표 3-3> 도농연계생활권의 연령별 인구분포 ··· 30

<표 3-4> 농어촌생활권의 연령별 인구분포 ··· 32

<표 3-5> 문화․예술 관람률 ··· 34

<표 3-6> 1년 이내 문화․예술 교육경험률 ··· 34

<표 3-7> 문화․예술활동 공간이용률 ··· 35

<표 3-8> 문화․예술활동 공간별 이용률 ··· 35

<표 3-9> 분야별 문화․예술 관련 동호회 참여율 ··· 36

<표 3-10> 전체 지역행복생활권의 문화기반시설 분포현황 (개소, ㎢, 명) ·· 37

<표 3-11> 중추도시생활권의 문화기반시설 분포현황 ··· 46

<표 3-12> 도농연계생활권의 문화기반시설 분포현황 ··· 50

<표 3-13> 농어촌생활권의 문화기반시설 분포현황 ··· 54

<표 3-14> 지역행복생활권의 생활밀착형 문화시설 분포현황 ··· 58

<표 3-15> 생활권 발전계획에서 가장 중요하게 다루어지는 분야 (명, %) · 61

<표 3-16> 생활권 발전계획에서 생활서비스 확충을 통한 생활권 정주여건 개선분야의 중요도 (명, %) ··· 61

<표 3-17> 지역행복생활권 단위로 공급이 가장 필요한 생활서비스 (명, %) · 62

<표 3-18> 지역행복생활권 단위 문화서비스 공급의 적절성 (명, %) ··· 62

<표 3-19> 지역행복생활권 단위 문화서비스 공급시 가장 큰 효과를 나타낼 생활권 유형 (명, %) ··· 62

<표 3-20> 지역행복생활권 단위 문화서비스 공급시 가장 큰 효과를 나타낼 생활권 유형을 선택한 이유 ··· 63

<표 3-21> 지역행복생활권 단위 공급이 가장 알맞은 문화서비스 유형 (명, %) · 64

<표 3-22> 지역행복생활권 단위 문화서비스 공급을 위한 거점시설 (명, %) ·· 64

<표 3-23> 생활밀착형 문화서비스(작은도서관, 작은영화관 등) 공급의 효과 (명, %)65

<표 3-24> 지역행복생활권 단위 문화서비스 공급시 애로사항 (명, %) ··· 65

<표 3-25> 지역행복생활권 단위 문화서비스의 효과적 공급을 위한 과제 (명, %) · 65

<표 3-26> 지역행복생활권 선도사업 신청목록 중 문화⋅관광 관련사업 · 68

<표 4-1> 일본 정주자립권 형성협정을 통한 문화서비스 공급사례 조사결과 (요약) ·· 79

｜ 그 ｜ 림 ｜ 차 ｜ 례 ｜

<그림 1-1> 연구 흐름도 ··· 7

<그림 3-1> 문화․예술 동호회 참여율(%) ··· 36

<그림 3-2> 전체 지역행복생활권의 문화기반시설 분포도 ··· 38

<그림 3-3> 전체 지역행복생활권의 공공도서관 분포도 ··· 39

<그림 3-4> 전체 지역행복생활권의 등록박물관 분포도 ··· 40

<그림 3-5> 전체 지역행복생활권의 등록미술관 분포도 ··· 41

<그림 3-6> 전체 지역행복생활권의 문예회관 분포도 ··· 42

<그림 3-7> 전체 지역행복생활권의 지방문화원 분포도 ··· 43

<그림 3-8> 전체 지역행복생활권의 문화의집 분포도 ··· 44

<그림 3-9> 중추도시생활권의 문화기반시설 분포도 ··· 47

<그림 3-10> 중추도시생활권 내 개별 생활권별 문화기반시설 분포도(예시) · 48

<그림 3-11> 도농연계생활권의 문화기반시설 분포도 ··· 51

<그림 3-12> 도농연계생활권 내 개별 생활권별 문화기반시설 분포도(예시) · 52

<그림 3-13> 농어촌생활권의 문화기반시설 분포도 ··· 55

<그림 3-14> 농어촌생활권 내 개별 생활권별 문화기반시설 분포도(예시) ···· 56

<그림 4-1> 정주자립권 구상도 ··· 76

<그림 4-2> 정주자립권 추진현황 ··· 77

<그림 5-1> 무진장 송태쇼 사업추진체계(예시) ··· 88

<그림 5-2> 임순남 Moving Class 사업추진체계(예시) ··· 89

<그림 5-3> 농촌선생, 도시학생 사업추진내용(예시) ··· 90

<그림 5-4> 문화통화제 사업추진내용(예시) ··· 92

chapter I

서 론

C H A P T E R Ⅰ

서 론

이 장에서는 지역행복생활권 단위 문화서비스의 효과적 공급방안 연구가 왜 필요한 지에 대하여 박근혜정부 지역발전정책인 ‘지역희망(HOPE) 프로젝트’와 관련하여 그 배경을 설명하고, 연구의 목적과 연구결과의 정책적 기대효과를 제시한다. 또한 주요 연구내용과 그 범위를 정하고 연구목적 달성을 위한 연구의 수행방법을 소개함으 로써 전체 보고서에 대한 이해를 돕는다.

1. 연구의 배경 및 필요성

21세기는 문화의 시대라고 불리 울 만큼 담론의 수준을 넘어 정책적 차원에서 요즘 최대 화두는 단연 ‘문화’이다. 1960, 70년대 이후 탈공업화시대 도래와 함께 사람들의 가치, 도시 공간구조, 경제 및 산업구조 등이 변화했고, 이는 문화 또는 문화적 자원을 매개로 한 도심 재생 및 지역경제 활성화 전략을 등장시켰다.

이러한 흐름 속에서 박근혜정부도 4대 국정기조로 ‘문화융성’을 표방하고, 문화참 여 확대, 문화･예술 진흥, 문화와 산업의 융합을 추진전략으로 제시하였다. 이 일환으 로 지역 간 문화격차를 해소하고 지역별로 특색있는 고유문화를 발전시키며 지역주민 의 삶의 질 향상을 위해 지난 2014년 1월 28일 「지역문화진흥법」이 제정되었고, 동년 7월 29일 시행되었다. 다만 동법 제6조1항 및 4항에서 문화체육관광부장관이 5년마다 ‘지역문화진흥 기본계획’을 수립하고, 자치단체장은 이를 근거로 자신들의 실정에 맞게 시행계획을 수립하도록 규정하고 있으나, 동일 생활권 내에서 인접한

여러 기초지자체가 함께 공동의 문제를 해결하고자 구성된 지역행복생활권 내 문화정 책에 관한 사항은 담고 있지 않다.

정부는 국가비전 구현을 위해 2013년 7월 18일 대통령직속 지역발전위원회를 중심으로 새로운 지역정책인 ‘지역희망(HOPE) 프로젝트’를 발표하였고, 주민이 실생활에서 행복과 희망을 체감하고(Happiness), 기회가 고르게 보장되며 (Opportunity), 자율적 참여와 협업을 통해(Partnership), 어느 곳에서나 정책적 혜택을 누릴 수 있게(Everywhere) 한다는 목표를 제시하였다. 이것은 도시 광역화, 정부의 재정악화, 지역별 사업의 분산추진 및 사업의 유사･중복 문제에 대응하고, 실제 주민생활권과 정책범위의 일치화, 한정된 자원의 효율적 이용, 규모의 경제 등을 통해 정부투자의 효율성을 제고하기 위한 정책이다. 다시 말해, 지역행복생활권 을 필두로 한 지역희망 프로젝트의 핵심은 행정구역 초월(광역적 접근), 지역주도와 자율성, 상향식 접근, 체감도 높은 맞춤형 서비스 등으로 요약된다.

지역발전정책의 기본방향 발표 이후 2014년 1월까지 지역순회 설명회, 시･도 방문협의, 부처합동설명회 등 다양한 창구를 통한 의견 수렴과정을 거쳤고, 2013년 11월에는 지역행복생활권 가이드라인을 작성하여 배포했으며, 2014년 1월에는 가이 드라인을 기초로 2개 이상 시･군 자율협약을 통해 56개 지역행복생활권(중추도시생 활권 20개, 도농연계생활권 13개, 농어촌생활권 21개, 시범생활권 2개)을 구성하였고 총 2146건의 사업이 중앙정부에 제안되었다. 이후 동년 3월 12일 대통령이 주재하는

‘제5차 무역투자진흥회의 및 지역발전위원회 연석회의’에서 지역발전위원회는 56개 지역행복생활권 추진방향과 15개 지역특화발전 프로젝트 등이 포함된 ‘지역주도 발전전략과 맞춤형 지원을 통한 지역경제 활성화 대책’을 발표하였다. 2014년 말 현재, 생활권별 발전계획이 수립되고 있으며, 2015년 본격적인 추진을 앞두고 있다.

특히 ‘지역희망(HOPE) 프로젝트’의 중심에 자리잡은 지역행복생활권은 지자체 간 협력과 자율을 토대로 주민 삶의 질 증진에 필수적인 제반여건을 충족시키겠다는 전략이다. 대중교통 등 기초인프라를 비롯해 주거, 문화, 교육, 보건‧의료, 복지, 환경 등 생활서비스의 전달 및 각종 시설의 이용방식 재편 등을 통해 양질의 공공서비스를 공급하는 것을 생활권 계획의 목표로 하고 있다.

그동안 지역차원에서의 공공서비스 공급과 관련해서는 그 비효율성과 형평성 부족에 관한 끊임없는 논란과 문제점이 지적되어 온 것이 사실이다. 특히 문화서비스 의 경우 행정구역 단위의 분절적 공급에 따른 예산 낭비와 지자체 간 협력 부재, 공공의 일방적 공급에 의한 주민 실수요 대응능력 부족, 운영‧경영상의 애로, 콘텐츠 부족 등의 한계를 노정해 왔다. 지역정책의 전면적 방향전환으로 인접한 여러 지자체 가 모여 공동현안을 고민하고 스스로 해결하는 지역행복생활권이 본격적으로 가동되 면서 지역 문화서비스 공급방식의 전환이 필요하다고 할 것이다.

이러한 정책환경의 변화에 대응해 지역행복생활권의 틀 속에서 기존 문화서비스 공급의 한계 및 문제점을 해결하면서, 양적․질적 개선을 통해 주민이 좀 더 체감하고 만족할 수 있는 방안에 관한 정책적 연구가 필요한 이유가 여기에 있다.

이에 본 연구는 본격적으로 가동될 지역행복생활권의 구체적인 모습이 어떠해야 하는지에 대한 고민이 여전히 존재함을 고려하여 지역행복생활권 차원의 문화서비스 공급여건 분석과 외국의 사례조사를 통한 과제를 도출하고, 지역행복생활권 단위에서 적절한 문화서비스 공급방안을 제시해 보고자 한다.

2. 연구의 내용 및 범위

먼저 연구의 시간적 범위를 설정하면, 현행 지역행복생활권의 문화서비스 공급여건 을 파악하는데 있어서 필요로 하는 통계 및 기초 현황자료 구득이 가장 최신인 2012년과 2013년을 기준으로 한다. 지역행복생활권과 관련한 내용과 관련해서는, 그것이 탄생한 2013년 7월 18일 이후부터 현재까지로 한다.

연구의 공간적 범위로는 시범생활권 2곳(서울 동북부 생활권 및 인천+부천 생활권) 을 제외한 54개 지역행복생활권을 주요 대상으로 한다. 다만, 연구의 목적이 전국 어디서나 고른 양질의 서비스를 제공받을 수 있도록 생활권사업을 구체화시키는데 중점을 둔다는 점을 고려하여 대도시 중심의 중추도시생활권 보다는 도농연계생활권 과 농어촌생활권에 좀 더 비중을 둔다.

주요 연구내용은 크게 네 부분으로 나누어진다. 첫째, 선행연구 고찰, 관련이론

검토 및 주요 개념의 정의를 통해 지역행복생활권의 이론적 기초와 주민행복과 공공서비스 공급과의 관계를 살펴보고, 지역행복생활권에서의 문화서비스 공급의 의미를 설정한다. 둘째, 지역행복생활권별 문화서비스의 수요자 특성, 지역행복생활 권 내 문화향유 및 시설의 수준, 지역행복생활권 단위 문화서비스 공급에 관한 설문조 사, 지역행복생활권 사업 중 문화서비스 관련사업의 특징 등을 통해 지역여건을 분석한다. 셋째, 일본의 지역 간 연계 및 협력을 통한 문화서비스 공급사례를 조사하고 시사점을 도출한다. 마지막으로, 지역행복생활권 문화서비스 효과적 공급의 목표와 기본방향을 설정하고, 목표 달성을 위한 구체적인 사업들을 예시한다.

3. 연구 수행방법

이 연구는 상기한 주요 연구내용 수행을 위하여 논문 및 단행본, 통계자료, 정부자료 및 계획서 등의 문헌고찰, 전문가 대상의 설문조사, 관련분야 전문가 자문, 외부전문가 활용, GIS 도면활용 등의 방법을 병행한다.

선행연구 고찰 및 관련이론 검토를 기초로 주요 용어의 개념과 의미를 설정하고, 지역행복생활권별 문화서비스 수요자 특성, 지역행복생활권 내 문화서비스 향유 및 시설수준, 지역행복생활권 사업 중 문화서비스 관련사업의 특징 등 지역차원의 문화서비스 공급여건을 파악한다.

실제 지역행복생활권 가동을 위해 구성된 시‧도 생활권발전협의회 전문가 및 담당공 무원, 지역행복생활권 발전계획 수립 연구기관 연구책임자, 기타 관련분야 지역전문 가를 대상으로 지역행복생활권 단위 문화서비스에 관한 설문조사를 실시한다.

연구과정 및 결과에 대한 조언을 구하기 위하여 관련분야 전문가 자문회의를 개최하고, 일본의 지역 간 연계･협력을 통한 문화서비스 공급사례 조사 및 시사점 도출을 위하여 외부전문가를 활용한다.

관련되는 국내 포털 사이트 및 통계연보 등을 활용하여 지역행복생활권별로 문화서 비스 제공 기반시설의 분포현황을 파악하기 위하여 지리정보시스템(Geographic Information System, GIS)을 활용한다.

1 단 계

문제의 제기 및 연구목적 정리

▼

관련이론 검토 및 개념 정의 ← 문헌고찰

▼

지역행복생활권 단위

문화서비스 공급의 의미 설정 ←

문헌고찰 전문가

▼ 자문

2 단 계

지역행복생활권별 문화서비스의

수요자 특성

지역의 문화향유 수준 및 문화시설

분포현황

지역행복생활권 단위 문화서비스 공급관련 설문조사

지역행복생활권 사업 중 문화서비스

관련사업의 특징

←

문헌고찰 설문조사 통계분석 GIS 활용

▼

지역차원의 문화서비스 공급여건 분석결과 정리 및 과제의 도출

▼

외국의 유사사례 조사 ←외부전문가

활용

▼

3 단 계

지역행복생활권 문화서비스의 효과적 공급방안 제안 ← 전문가 자문

▼

연구의 의의 및 향후 과제

<그림 1-1> 연구 흐름도

chapter II

관련이론 및 주요 개념

C H A P T E R Ⅱ

관련이론 및 주요 개념

이 장은 본격적인 연구를 수행하기 위한 근거와 기본적인 틀을 정립하는 단계로, 먼저 문화서비스를 포함하는 공공서비스 관련 주요 선행연구를 고찰하고 본 연구의 차별성을 강조한다. 더불어 지역행복생활권 및 문화서비스가 중요하게 등장하게 된 이론적 논의를 정리하고, 연구에 필요한 주요 개념들을 정의하며, 특히 지역행복생 활권 단위 문화서비스 공급의 의미를 도출해 본다.

1. 선행연구의 고찰

1) 주요 선행연구의 내용

그동안 선행연구는 주로 공공서비스의 이론 및 법‧제도, 공공서비스 전달체계, 공공서비스 공급방식 및 협력방안, 공공서비스 품질개선, 공공서비스 성과평가 및 만족도, 공공서비스 공급시설의 운영실태, 공공서비스 공급시설의 사업타당성, 공공 서비스 공급시설의 입지결정 등 비교적 다양한 주제로 수행되었다.

먼저 공공서비스의 이론 및 법‧제도에 관한 연구로는 “공공서비스 연구와 신제도론 적 접근방법”(김인, 2002), “공공서비스 관리이론의 한국적 적실성에 관한 비교연구:

신공공관리론과 신공공서비스론을 중심으로”(우양호, 2008), “공공서비스의 역사적 변천과 특성”(안병철 외, 2009) 등이 있다.

공공서비스의 전달체계에 관한 연구로는 “공공 문화예술서비스의 효율적 전달체계

연구”(이철순, 2010), “공공서비스 전달체계의 전환과정 분석”(김장기, 2010),「기초 생활권 중심지 계층별 적정서비스 공급방안 연구」(이재준 외, 2010),「공공자원의 공동경영을 위한 지역파트너십 구축」(박상우 외, 2012), “공공서비스 전달체계와 성과의 관계”(현하영, 2013) 등이 있다.

공공서비스의 공급방식 및 협력에 관한 연구로는 “수도권 자치단체 간 주거지 이동의 영향요인: 지방공공서비스를 중심으로”(김보현 외, 2004), “효율적 공공서비 스 공급을 위한 자치단체 간 협력공간 설정”(이성근 외, 2006), “지방정부의 공공서비 스 전달에 있어서 거버넌스 구조가 성과에 미치는 영향”(김인, 2006), “공공서비스 전달의 적정 거버넌스모형 모색”(김성배, 2006), “공공서비스 공급방식 전환의 논거:

공공도서관서비스 공급방식 간 효율성 비교를 중심으로”(함요상, 2007) 등이 있다.

공공서비스의 품질개선, 성과평가 및 만족도에 관한 연구로는 “지방정부의 공공서 비스 성과평가를 위한 통합시스템 개발과 적용”(송건섭, 2004), “공공문화기반시설 이용만족도 결정요인 분석”(신두섭 외, 2012), “공공서비스 만족도, 정부성과, 그리고 삶의 질 간 영향관계 분석”(고명철, 2013), “공공서비스 품질과 성과에 관한 실증연 구”(이홍재 외, 2013), “지방정부 공공서비스에 대한 시민들의 기대, 성과 및 만족도의 관계”(제갈돈, 2013), “공공서비스 성과인식과 행복”(이현국 외, 2014) 등이 있다.

공공서비스 공급시설의 운영실태 및 개선에 관한 연구로는 “지방자치단체 공공서 비스의 운영성과 분석”(송광태, 2002),「공공문화시설의 효율적 운영방안」(문환규 외, 2003),「지역 공공문화기반시설 운영실태 분석 및 평가 연구」(김현호 외, 2012),

“공공서비스 중복에 대한 정부의 대응방식 연구”(주재현 외, 2014) 등이 있다.

공공서비스 공급시설의 입지결정에 관한 연구로는 “공공서비스 시설의 입지 선정”

(박대석, 2002), “복합공공문화시설의 입지 요인에 관한 연구”(박재홍 외, 2009),

“효율성과 형평성을 고려한 공공시설 입지분석에 관한 연구”(윤정미 외, 2010),

“공공서비스시설 적지분석”(이상현 외, 2011) 등이 있다.

공공서비스 공급시설의 사업타당성에 관한 연구로는 “공공문화시설 건립사업의 투자효과분석”(박광국 외, 2003), “공공문화시설 건립타당성 조사방법의 효율성에 관한 연구”(오동훈 외, 2006) 등이 있다.

2) 본 연구의 차별성

그동안 선행연구들은 나름의 목적과 접근방법을 통해 수행된 것으로 의의가 있다.

다만 많은 연구가 공공서비스 전반에 관한 것을 다루거나 의료나 복지 등에 좀 더 관심을 두고 있다. 특히 지역행복생활권이 시작된 지 얼마 되지 않아 관련정책과 문화서비스를 연계한 연구는 찾아보기 어렵다.

본 연구는 지역발전정책의 핵심으로 새롭게 도입된 지역행복생활권이라는 틀 속에서 공공서비스로서 문화서비스의 사업범위를 설정하고, 지역차원에서의 문화서 비스 공급의 특징과 한계를 분석하며, 지역행복생활권에 적합한 문화서비스 공급방안 을 제안한다는 점에서 선행연구들과 차별성을 지닌다.

2. 관련이론 검토

1) 지역행복생활권의 형성･운영에 관한 논의¹⁾

지역행복생활권의 구성 및 운영에 관한 이론적 기초는 중심지이론(central place theory)과 네트워크론(network theory)에서 찾을 수 있을 것 같다. 먼저 1933년 독일의 발터 크리스탈러(Walter Christaller)가 ‘남부 독일의 중심지(Die Zentralen Orte in Suddeutschland)’에서 처음 소개한 중심지이론은 도시의 입지, 규모, 분포간 격 및 특성 등 정주체계에 관한 고전이론으로, 도시는 중심지(central place)와 배후지 역(complementary region)으로 구성되며, 중심지 기능이 유지되기 위해 필요한 최소 요구치(threshold size)와 중심지 기능이 배후지역에 미치는 최대한의 공간적 범위인 재화의 도달거리(range of goods and services) 간의 관계 속에서 형성된다고 한다.

1) 임석희. 1998(5). “크리스탈러의 중심지이론”. 국토연구원 국토 통권 199호. pp.80~85, 한경 원. 2009(9). “지역 간 협력이론과 지역개발정책 시사점”. 대한지리학회 학술심포지엄 발표 자료. pp.66-67, 손정렬. 2011. “새로운 도시성장 모형으로서 네트워크 도시”. 대한지리학회 지 제46권 제2호. pp.181-196 및 지역발전위원회. 2014. 생활권 선도사업 실태분석 및 개선 방안(중간보고자료). pp.7~8 등에서 인용하여 구성하였다.

즉, 중심지란 그것을 둘러싼 배후지역에 대하여 다양한 상품과 서비스를 제공하고 교환의 편의를 도모해 주는 장소로, 중심기능의 보유정도를 설명하는 중심성 (centrality)의 크기에 따라 상호 계층(hierarchy)이 형성되고, 중심성이 큰 고차의 중심지들이 중심성이 작은 저차의 중심지들의 배후지역을 포섭(nesting)하면서 공간 이 육각형으로 분할되는 모습을 지니게 된다는 것이다. 그래야만 최소한의 적은 수의 중심지가 빈틈없이 모든 공간에 재화를 공급할 수 있기 때문이라고 설명한다.

크리스탈러는 국가의 행정조직은 두 가지 목표를 지닌다고 주장하였다. 하나는 공간조직 차원에서 최고의 합리성(효율성)을 갖는 것이고, 다른 하나는 국가의 행정구 조를 강화하는 것이다. 국가의 가장 중요한 역할이 공공재를 공급하는 일이기 때문에 이 두 개의 목표는 중심도시와 구역의 통합에 기초한 공간적으로 효율적인 행정체계에 의해 달성될 수 있으며, 그의 이론이 그러한 체계의 발전에 기여할 수 있다고 보았다.

이 이론은 1940년 독일의 공간경제학자 아우구스트 뢰슈(August Lӧsch)의 ‘경제의 공간적 조직(Die Raumliche Ordnung der Wirtschaft)’에서 보다 현실에 적합한 이론으로 발전되어 오늘에 이르고 있으며, 특히 지역행복생활권을 통한 지역발전정책 에서는 저차중심지를 이용하는 주민들이 고차중심지에서 제공하는 기능을 이용할 수 있도록 상호 연계와 협력을 강화해야 한다는 측면에서 시사점을 얻을 수 있다.

최근 내부적 역량 한계, 재원 부족, 기술적 전문성 취약 등을 극복하기 위한 도시 및 지역 간 협력체계 구축이 크게 증가하고 있는데, 이것의 이론적 근거로 네트워크론 을 들 수 있다. 네트워크 도시에 대한 관심은 1995년 데이비드 바튼(David F. Batten)의 시론적 연구(“Network Cities: Creative Urban Agglomerations for the 21st Century”)에서 시작되었는데, 이것에 따르면 2개 이상의 도시들이 네트워크에 참여함 으로써 상호 보완적 관계 속에서 규모의 경제를 추구하고 상호협력적 활동 속에서 시너지효과를 창출할 수 있다고 한다(Capello, 2000).

네트워크란 협력의 한 유형으로서 각각의 조직들이 조직적 자율성을 유지하면서 공유된 자원을 가지고 어떤 서비스나 프로그램을 제공하기 위하여 함께 결합하는 시스템을 의미하며, 결절(node), 연계(linkage), 흐름(flow)으로 구성된다. 예를 들면, 두 지역 간 관계에서 각 지역에는 수많은 결절(소지역, 기관, 기업, 가계, 주민 등)이

있고, 이들 결절은 물리적 연계(도로, 철도, 통신망)나 비물질적 연계(관계)로 연결되 며, 연계된 결절 간에는 사람, 자본, 정보, 재화, 서비스 등 흐름이 발생한다.

어떤 조직은 그들의 목적을 성취하고 조직기능을 수행하기 위해서 다른 조직의 자원을 필요로 한다는 점, 외부의 문제나 기회 또는 지시에 대응하기 위해 필요한 자원이 네트워킹을 통해서만 획득되어질 수 있다는 점, 서비스영역에 있어 비슷한 영역이나 중복된 영역을 공유하는 조직들은 경쟁과 갈등을 규제해야 할 필요가 있다는 점 등 때문에 네트워크가 발전하게 된다는 것이다.

중심지 체계와 네트워크 체계의 차이를 보면, 전자에서 도시의 서열을 결정하는 요인이 중심성이 반면, 후자에서 도시의 중요도를 핵심적으로 보여주는 요소는 결절성 이다. 중심지 체계는 도시별 기능의 총합과 그에 따른 시장으로서의 인구규모가 체계구성의 중요요소이며, 도시 간 수직적 연계와 기능의 일방적 제공으로 특징지워지 는 반면, 네트워크 체계에서는 기능이나 인구 등의 절대규모 보다는 도시들 간의 보다 유연한 관계형성과 상호보완성, 도시 간 수평적 관계화 기능의 양방향성이 강조된다. 전자가 완전한 정보의 제공이 전제되면서 등질적인 공간에서의 운송비용이 중요한 비용요소인 반면, 후자는 불완전한 정보의 공유에 따른 정보비용이 네트워크 체계 진입에 중요한 비용요소가 된다.

중심지 체계 네트워크 체계

ㆍ중심성(centrality)

ㆍ규모 의존성(size dependency)

ㆍ수위성･종속성(tendency towards primacy and subservience)

ㆍ동질 재화 및 서비스(homogeneous goods and services)

ㆍ수직적 접근성(vertical accessibility) ㆍ일방 흐름(mainly one-way flows) ㆍ운송비용(transport costs)

ㆍ공간적 완전경쟁(perfect competition over space)

ㆍ결절성(nodality) ㆍ규모 중립(size neutrality)

ㆍ유연성･보완성(tendency towards flexibility and complementarity)

ㆍ이질적 재화와 서비스(heterogeneous goods and services)

ㆍ수평적 접근성(horizontal accessibility) ㆍ양방향 흐름(two-way flows) ㆍ정보비용(information costs)

ㆍ가격차별에 의한 불완전 경쟁(imperfect competition with price discrimination) 자료 : Batten, David F. 1995. “Network Cities: Creative Urban Agglomerations for the 21st Century.”

Urban Studies, Vol.32 No.2. p.320.

<표 2-1> 중심지 체계와 네트워크 체계의 특징 비교

2) 문화서비스 공급방식 및 적정규모에 관한 논의²⁾

먼저 공공의 문화서비스 공급방식에 관한 논의는 신공공관리론(new public management)과 신공공서비스론(new public service)으로 구분해서 논의해 볼 수 있다. 신자유주의의 확산 속에서 작은 정부를 지향하며 탄생한 신공공관리론은 공공부 문에 시장매커니즘을 도입함으로써 고객지향적인 정부 운영과 소비자 만족을 위한 공공서비스 제공을 지향한다. 이 이론은 공공서비스 수혜자인 개인이나 대중을 시장매 커니즘의 시각에서 고객으로 인식하고 이들의 욕구에 부응하는 서비스를 제공함으로 써 행정의 효율성과 대응성을 증진시킬 수 있다고 주장한다.

반면, 신공공관리론의 대안으로 등장한 신공공서비스론은 정부와 행정이 추구해야 할 가치로서 신공공관리론이 중요하게 고려하는 효율성이나 경제성, 고객에 대한 대응성에 못지않게 우선순위에 놓아야 하는 다른 차원의 가치들이 존재한다고 주장한 다. 즉, 행정가가 책임져야 하는 것은 행정업무 수행에서의 ‘효율성’보다는 모든 사람에게 ‘더 나은 생활을 보장하는 것’이라는 것이다. 정부와 시민의 관계는 기업과 고객과의 관계와는 다른 것으로, 정부는 고객 개념을 사용하여 끊임없이 서비스를 개선하는 것이 중요하지만, 국민을 수동적이고 단순한 경제적 고객이 아니라 민주시민 으로서 주체적 존재라고 보아야 한다는 것이다.

문화서비스 공급을 위한 적정한 공간규모에 관한 논의 또한 크게 두 가지 주장으로 갈리는 것 같다. 이들은 공공서비스의 다양성과 같은 기본 가정들에서 차이가 나는데, 그 하나인 통합접근법은 교통과 통신의 발달로 행정구역의 의미가 축소되고 있고, 공공서비스 공급의 비용절감 효과, 효율성 제고, 지역 간 공평성 제고, 대주민 대응성 강화, 규모의 경제를 실현할 필요가 있다고 주장한다. 즉, 통합이 효율을

2) 행정자치부･한국보건복지인력개발원. 2007. 주민통합서비스실현을 위한 민-관 협력체계 모 형 개발. pp.8~16 및 우양호. 2008. “공공서비스 관리이론의 한국적 적실성에 관한 비교연 구: 신공공관리론과 신공공서비스론을 중심으로”. 지방정부연구 제12권 제2호.

pp.250~258, 황수연. 2011. “지방 행정, 기초단체 존치시켜야”. 자유기업원 2012년 정책제 안 및 이석환. 2012. “지방공공서비스 공급상의 규모의 경제와 지방정부의 적정 인구규모”.

한국행정논집 제25권 제3호. pp.821-825 등에서 인용하여 구성하였다.