요 약

1. 연구의 개요

□ 연구의 배경 및 필요성

∙ 부산･울산･경남 메가시티를 계기로 대구･경북, 광주전남, 대전･세종･충북･충남 등 인접 지자체가 연합하여 경쟁력을 강화하기 위한 노력이 지역 주도로 진행 중

∙ 정부에서도 초광역권 및 메가시티 육성을 통한 균형발전 전략을 제시하는 등 행 정구역을 넘어서는 초광역적 협력에 대한 관심이 어느 때보다 높은 상황

∙ 초광역권 추진현황에 대한 애로사항 및 문제점을 진단하고, 향후 지역주도 초 광역권 육성을 위한 개선과제와 전략을 제안함

2. 초광역권 이론검토 및 정책진단

□ 관련이론 검토

∙ 메갈로폴리스(megalopolis) : 연속적이고 내부적으로 상호연결된 매우 거대한 다핵적 도시체계. 고트망(Gottmann, 1961)은 미국 북동부 해안지대(보스턴~

워싱턴)에서 체인 형태로 연결된 독특한 거대 클러스터를 메갈로폴리스로 명명

∙ 글로벌도시지역(global city region) : 거점도시와 주변지역이 자본, 노동, 사 회적 활동 등으로 연계된 고밀 집중체. 주변지역 배후지, 주거지 등을 포함하는 대도시권의 확장 또는 연속된 대도시 지역(Scott, 2001b)

∙ 메가시티리전(mega city region) : 10~50개 도시들이 물리적으로는 이격되어 있지만, 기능적으로 1개 이상의 대도시권 주변으로 연계되고 클러스터화된 공 간(Hall and Pain, 2006). 도시들의 수평적 협력 및 상호 의존관계를 중시

∙ 메가리전(megaregion) : 노동과 자본이 비용에 따라 재배치되는 도시 및 주변 교외 배후지역 통합체(Florida et al. 2008). 1990년대 이후 아시아의 거대한 인구집중 및 광역적 성장패턴을 메가리전으로 설명

요 약

SUMMARY

□ 초광역권 특성

∙ 국내외 학자들이 공통적으로 지적하는 초광역권의 특징은 중심성 및 중심지역 과 주변지역 간 연계임

- 중심성이란 공간집적체의 수직적･수평적 네트워크가 교차하는 노드(node) 적 속성을 의미

- 연계는 초광역권에서 발생하는 동적･정적인 흐름(flow)을 의미

∙ 하지만 초광역권은 단순한 행정구역의 결합이 아니며, 공간적 이슈, 이해관계, 다양 한 연계 활동 등에 역동적으로 변화하는 공간적 속성을 지님(Davoudi, 2010:51-52) - 도시와 지역은 연계 활동을 통해 광역적 공간 형성

- 연계 활동의 다양성으로 인해 초광역권 공간적 범위와 행정구역이 일치하지 않 는 경우가 많음. 초광역권에 대한 접근은 단순히 여러 도시들을 인위적으로 합하거나 큰 도시를 중심으로 가상의 정치적 경계선을 설정하는 것이 아님 - 지역 내 다양한 주체들의 산업적, 기능적 연결에 기반해 유연하고 탄력적인

접근이 요구됨

□ 우리나라 초광역 공간전략에 대한 진단

∙ 국토종합계획의 초광역적 공간전략

- 제1차 국토종합개발계획(1972-1981): 성장거점을 통한 권역별 개발을 목표 로 4대권(유역), 8중권(도단위), 17소권 설정

- 제2차 국토종합개발계획(1982-1991): 서울, 부산 등 양대 도시 성장을 억 제하고, 국토 다핵구조를 형성하기 위해 28개 지역생활권 설정. 28개 생활 권은 대도시생활권(5개), 지방 도시생활권(17개), 농촌 도시생활권(6개) 등 3개 유형으로 구분

- 제2차 국토종합개발계획 수정계획(1982-1991): 수도권 중심의 국토공간구 조를 개편하고 국토의 다핵적 이용을 위해 3대 지역 경제권(중부권, 동남권, 서남권) 설정. 국토다핵구조 형성을 위해 최초로 광역종합개발방식 도입 - 제3차 국토종합개발계획(1992-2001): 특별시와 직할시를 포함하는 9개 권

역 설정. 1994년 「지역균형개발 및 지방중소기업육성에 관한 법률」

¹⁾

- 제4차 국토종합계획(2000-2020): 동북아시아의 교류 중심국 도약과 국토 균형발전을 위해 축 개념 공간발전 구상. 3개의 연안축(환동해축, 환남해축, 환황해축), 3개의 동서내륙축(남부내륙축, 중부내륙축, 북부내륙축) 제시 - 제4차 국토종합계획 수정계획(2006-2020): 국가중추기능의 지방 분산과

지역혁신체계(RIS) 구축을 위해 7+1의 경제권역을 설정하고 전략산업 육성 및 혁신클러스터 형성을 위한 공간단위 육성

- 제4차 국토종합계획 수정계획(2011-2020)

²⁾

정구역을 초월해 특정 권역이나 경계의 고정 없이 산업, 관광, 교통, 환경, 생활, 도시계획 등 다양한 분야의 연대와 협력

∙ 2000년대 이후 초광역적 공간전략 특징

- 참여정부: 4대 초광역경제권(2006년), 5대 초광역경제권(2007년) 구상 - 이명박정부: 5+2 광역경제권과 초광역개발권을 국정과제로 추진. 광역권별 광

역경제권발전위원회 설치. 광역경제권 발전계획을 지역발전5개년계획과 연동 - 박근혜정부: 광역경제권발전위원회 폐지, 광특회계는 지역발전특별회계로

개편. 기초지자체 수준의 지역행복생활권 정책과 새뜰마을 사업 추진

- 문재인정부: 초광역협력 지원방안 발표(2021.10). 국가균형발전특별법과 국토기본법에 초광역권 법적 근거 마련(초광역권 정의, 초광역협력사업 추 진･지원 근거, 초광역권 계획 도입 등)

1) 중소기업진흥에 관한 법률([시행 2016. 9. 30.] [법률 제14111호])이 2016년 3월 29일 개정되면서 지역균형개발 및 지방중 소기업육성에 관한 법률은 폐지됨.

2) 제4차 국토종합계획은 두 번의 수정계획이 있었음. 두 번째 수정계획을 재수정계획이라 하지 않고 계획기간을 달리하여 제4차 국토종합계획 수정계획(2011-2020)으로 표기함.

3. 지역별 초광역권 추진 현황 및 진단

□ 지역별 초광역권 추진현황

∙ (부산･울산･경남) 3개 시･도 동남권 공동협력기구 설치 동의(’18.6), 동남권 상생발전 결의문 채택(’18.10), 동남권 발전계획 공동연구(’21.3), 부･울･경 특별지방자치단체 합동추진단 개소(’21.7), ‘부산･울산･경남특별연합’ 행안 부 승인(’22.4)

∙ (대구･경북) 행정통합 공식 선언 및 행정통합 연구단 발족(’20.1), 대구경북행 정통합공론회위원회 출범(’20.9), 3차례 시･도민 토론회, 권역별 대토론회 개 최(대구, 동부, 서부, 북부)에도 행정통합을 중장기 과제로 추진 합의, 특별지 방자치단체 설립을 위한 대구경북광역행정기획단 출범(’22.3)

∙ (광주･전남) 광주광역시장 광주･전남 행정통합 발표, 전남지사 행정통합 공감 발표(’20.9), 광주･전남 행정통합 토론회 개최(’20.10), 광주･전남 행정통합 논의를 위한 합의문 서명(’20.11), 합의문에 따라 관련 연구 수행중

∙ (대전･세종･충북･충남) 충청권 광역생활경제권(메가시티) 추진 합의문 채택 (’20.11), 충청권상생협력기획단이 추진한 ‘충청권 광역생활경제권 전략수립 연구’ 수행(’21.11), 특별지방자치단체(가칭 충청광역청)(’24 예정), 행정구 역 통합은 장기목표로 설정

∙ (강원･전북･제주) 정부의 초광역협력 지원전략(안)(’21.10) 발표 후 강원･전 북･제주 등이 ‘강소원 메가시티’로 지정해달라는 공동 건의문 채택(’21.12),

‘범부처 초광역 지원협의회’는 강소 메가시티 구체적 논의를 위해 5개 실무 TF(산업/공간/인재/제도개선/강소권)에 강소권을 포함하여 논의중

- (강원) 강원형 특별광역권(강소 메가시티) 기본구상 수립 용역 완료(2021.12), 2030년까지 ‘춘천권+원주권’(혁신도시+기업도시)을 100만 명 광역생활 협력권으로 발전시키겠다는 구상

- (전북) 행정부지사를 단장으로 하는 강소권 특화발전 TF 구성, TF에는 도 의 실･국장, 시군 부단체장, 대학 부총장, 출연기관장 등이 참여

- (제주) 제주도청 기획조정실이 주도하고, 관계부서, 유관기관, 대학 등이 참 여한 제주특별자치도 T/F팀을 구성하여 운영 중

구 분 비전 및 목표 공간구상

동남권

비전 동북아시아의 8대 메가시티, 부･울･경 One Team

목표

▪생활공동체

▪경제공동체

▪문화공동체

▪행정공동체 공간

구상

▪부산, 울산, 창원, 진주를 중심으로 지역연계 강화

대구･경북권

비전 2040 글로벌 경제권, 통합대구･경북

목표

▪자치분권(A: Autonomous) : 자치역 량 강화로 주민 삶의 질을 제고

▪균형발전(B: Balanced) : 31개 시군 구의 동반 특화발전

▪글로벌 경쟁력(C: Competitive) : 글 로벌 스마트 경제중심지

공간 구상

▪‘3대 권역(북부권, 서부권, 동부권) + 2포트(통합신공항, 포항 영일만 신항)

광주･전남권

비전 2040 광주전남 통합공동체

목표

▪산업육성

▪인력양성

▪협력네트워크 공간

구상 ▪광주권, 목포권, 전남 동부권

충청권 (대전･세종･

충북･충남)

비전 국가균형발전을 선도하는

대한민국 대표 메가시티

목표

▪초광역 혁신클러스터 구축

▪초광역 스마트 인프라 조성

▪문화관광 향유 네트워크 경쟁력 강화 공간

구상

▪광역중심생활권(대전/세종, 천안/아산 /청주) + 균형발전거점(혁신도시) + 지역연계생활권(충주, 서산)

출처: 경남연구원 외(2021), 최재원(2021), 최우람(2022), 대전세종연구원 외(2021), 류종현 외(2021), 이성재(2022), 엄상근(2022)의 주요 내용 발췌.

표 1 | 지역별 초광역권 계획의 주요 내용

□ 지역별 초광역권 주요 이슈 진단 (신문기사 주요 단어 연결중심성 분석)

∙ (부산･울산･경남) ‘특별지방자치단체’, ‘사업’, ‘추진’, ‘지원’, ‘구축’ 등 특별지 방자치단체의 출범에 맞춰 부산, 울산, 경남이 연합하는 방안 등에 대한 이슈 제기

∙ (대구･경북) ‘행정’, ‘행정통합’, ‘글로벌’ 등의 단어가 높은 연결성을 보임.

초광역권을 중심으로 ‘사업’, ‘국가’ 등이 연결되어 있음

∙ (광주･전남) 타 권역과 달리 지역중심산업인 ‘에너지’가 연결중심성이 높음.

‘특별지자체’는 타 권역과 비교했을 때 연결중심성이 낮음

∙ (대전･세종･충북･충남) 특별지자체 구성, 초광역권 중심의 사업, 추진 등이 주된 관심사. 충청권 ‘균형발전’ 워드의 연결중심성이 높다는 점은 타권역과 차별화

∙ (강원) ‘강소권’, ‘지방자치’, ‘광역철도’, ‘관광’이 높은 연결중심성을 보임

∙ (전북) ‘초광역권’→‘강소형’→‘추진’→‘국무조정실장’ 네트워크 구조

∙ (제주) ‘강소형’ → ‘지원’ → ‘공동’ → ‘행정안전부’ 네트워크 구조

구분 연결중심성 스프링맵 구분 연결중심성 스프링맵

부산 울산 경남

대구 경북

광주 전남

대전 세종 충북 충남

출처: 2021년의 ‘초광역’ 관련 신문기사 분석을 토대로 저자 작성.

그림 1 | 초광역권별 주요 이슈 네트워크 구조

□ 지역주도 초광역권 육성방안 전문가 조사

∙ (필요성) 초광역권 필요성에 지역전문가 89.6%가 동의하고 있으며, 초광역권 을 통해 ‘지역 간 교통인프라 미비(87.5%)’, ‘산업기반 쇠퇴 및 일자리 감소 (79.2%)’, ‘핵심 거점도시의 중심기능 강화(68.8%)’, ‘국제교통망(공항, 항만 등) 부족(66.7%)’ 등의 문제를 해결할 수 있을 것으로 기대

∙ (공간정책) 초광역권 육성을 위한 시급한 공간정책은 ‘거점-주변지역 간 교통 인프라 확충(31.3%)’, ‘주거-학습-놀이가 결합된 복합공간 조성(25.0%)’,

‘거점 대도시의 중심기능 강화(22.9%)’ 등의 순으로 조사

출처: 전문가 설문조사 분석결과를 토대로 저자 작성.

그림 2 | 시급한 초광역권 공간정책

∙ (초광역권 추진주체) 초광역권 추진은 광역지자체(44.4%)가 가장 중심적 역 할을 수행해야 하며, 다음으로 중앙정부(33.4%), 기초지자체(22.2%) 순으 로 응답. 광역시 및 도의 역할과 더불어 중앙정부의 지원이 필요함을 시사

∙ (초광역권협력사업) 타 지자체와 협력사업 발굴시 시장, 도지사 등 선출직 단 체장(47.9%)의 역할이 가장 크며, 교수, 연구원 등 지역전문가(31.3%)도 역 할 담당

∙ (미흡과제) 지역주도 초광역권 육성을 위해 현재 미흡한 부분은 ‘지자체 간 사 업성과의 공유(66.7%)’, ‘자치단체 간 분쟁/갈등해소 체계(64.6%)’, ‘중앙

정부의 초광역 재정지원 확대(64.6%)’ 순

∙ (시급과제) 초광역권 추진과제의 양호정도와 중요정도를 비교하여 개선 정책과 제를 도출함. 시급한 정책과제는 ‘중앙정부의 초광역 재정지원 확대(2.25)’,

‘지자체 초광역 사업 공동투자 확대(1.65)’, ‘자치단체 간 분쟁/갈등해소 체계 (1.93)’, ‘다부처 협력형 통합지원체계(1.88)’, ‘초광역권 육성에 대한 주민 공감대 형성(1.85)’ 순

1순위 과제 2순위 과제 3순위 과제

4순위 과제 5순위 과제 6순위 과제

주: 개선필요성 = 양호정도 – 중요정도

출처: 전문가 설문조사 분석결과를 토대로 저자 작성.

그림 3 | 초광역권 육성을 위해 시급한 개선과제

4. 해외 초광역 육성정책과 시사점

□ 영국 지자체 연합(Combined Authority) 및 분권협약(Devolution Deal)

① 지자체연합(Combined Authority)

∙ 지자체연합(combined authority, CA)은 두 개 이상의 지자체가 행정 경계를 넘어 협력하고 집단적인 결정을 내릴 수 있도록 하는 법정기구

- (법적근거) ‘지역 민주주의･경제발전 및 건설법’(Local Democracy, Economic Development and Construction Act 2009), ‘지역 주권법’(The Localism Act 2011), ‘도시 및 지방분권법’(Cities and Local Government Devolution Act 2016) 등

- 2011년 광역맨체스터 지자체연합 설립 이후 2022.2월 기준 총 10개가 설립･운영 중 - 이 중 9개 지자체연합이 중앙정부와 분권협상을 체결하였으며, 지역주민에 의해

직접 선출된 직선시장이 의장직을 수행

∙ (설립절차) 지자체연합 설립 동의(지자체 만장일치) → 분권협약안 작성 → 정부 제출 → 협상 진행 → 지자체 의회 의장들과 정부 간 분권협약 조건 합의 → 영국 의회 승인 → CA 설립 → 시장 선출

∙ (기능) 행정명령에 의한 이양, 분권협약을 통해 이양한 기능을 수행. 일반적으로 평생교육과 숙련, 고용 지원, 교통, 기업 지원, 토지와 주택, 공공서비스(보건, 치 안, 소방 등), 재정 등을 포함.

- 초기 경제개발, 교통업무만을 담당하였으나, 2015년 5월 총선 이후 권한 대폭 확대

∙ (지자체연합 구성) 시장, 부시장, 이사회 등으로 구성 - 시장 : 주민직선제를 통해 선출

- 부시장 : 시장이 임명하는 1인으로 하되, 지자체연합이 경찰행정권을 보유한 경우 경찰행정 부시장을 별도 임명

- 이사회 : 지자체당 이사 1인을 할당하는 균등할당 방식으로 구성. 이사 1인이 1 투 표권을 행사하며 시장도 1투표권을 보유

안건 의결요건 구성지자체에 대한 보조금 지급 ∙ 시장이 결정

공간개발전략(Spatial Development Strategy) 입안 ∙ 만장일치

지역 교통계획 입안 및 교통분야 지출 결정 ∙ 지자체연합 구성원의 2/3 이상 찬성

강제 수용(토지) ∙ 해당 토지 관할지자체의 동의

시립개발공사 설립(Mayoral Development Corporation) ∙ 개발공사가 입지예정인 관할지자체의 동의

예산 ∙ 지자체연합 구성원의 2/3 이상 찬성

출처: Sanford(2019:9).

표 2 | 영국 지자체연합 이사회의 의결 요건

② 분권협약(Devolution Deal)

∙ (분권협약) 중앙정부가 수행하던 정책 및 기능과 관련한 권한과 예산, 의무 등 을 지방으로 이양하기 위해 체결하는 협약

- 분권협약 대상 : 지자체연합 및 런던(GLA: Greater London Authority)

- 분권협약 담당부처 : 재무부(HM Treasury), 범부처지원기구(The Cities and Local Growth Unit: Department for Communities and Local Government, Department for Business, Innovation & Skills 참여)

∙ (협상내용) 교통(버스 노선 및 운임 결정 등 버스 운영권 관련 권한), 직업교육 (도제 보조금, 성인 직업훈련 등 관련 권한), 토지 및 개발(강제 매수권, 지역 개발공사 설립 권한 등), 기업 지원, 주택 및 계획, 고용 지원, 보건･복지 서비 스 등과 관련한 권한 및 재원

∙ (혜택 및 관리) 직선시장 선출시 지방세에 대한 관리 감독하는 권한 부여.

LEP(Local Enterprise Partnership) 동의와 기반시설 사업에 대한 투자 조건 이 있다면 비거주용 부동산 보유세(business rate)의 2% 인상 권한 부여 - 지자체의 재정자율성 강화를 위해 지역성장기금(local growth fund), 추가투자기금

(additional investment funding), 교통보조금(devolved transport grant)을 통합하 여 포괄보조금의 형태로 지원

- (평가 및 모니터링) 지자체는 포괄보조금 사용에 대한 평가, 모니터링, 사업 효과 측정 등을 포함하는 지역포괄보조금확약 프레임워크(Local Single Pot

Assurance Framework)를 수립하여 지역사회･지방정부부(DCLG)에 제출 - (증세기금, tax increment fund) 지자체연합의 투자로 세수가 증가하면 증

가분 중 일부를 해당 지자체연합에 할당(National Audit Office, 2016)

③ 광역맨체스터 지자체연합(GMCA: Greater Manchester Combined Authority)

∙ (개요) 2011년 10개의 기초지자체가 연합하여 구성한 영국 최초의 지자체연 합. 2014년 11월 3일 분권협상 체결

∙ (조직구성 및 운영) 직선제 시장과 기초지차제 10인으로 구성된 의회 운영 - 시장 : GMCA 의장 역할을 수행하고, 부시장을 임명하여 치안, 범죄, 형사,

화재 부문을 담당하도록 함

- GMCA 의회 : 연례회의, 정기회의, 임시회의로 구성. GMCA 모든 회의 내용 은 공개를 원칙으로 함. 모든 안건은 투표를 통해 결정되며, 8명 이상의 찬성이 필 요한 안건은 광역 맨체스터 전략(GMS: Greater Manchester Strategy), 광역 맨 체스터 교통기금(Greater Manchester Transport Fund) 운용 전략 등 GMCA의 전략의 채택･승인･수정･철회와 관련된 안건, 지역경제 평가서의 작성, GMCA의 예산 승인, 차입한도 승인, 재무관리전략 및 투자전략의 승인, 교통부담금 설정, GMCA에 개인의 권한 또는 예산 위임, GMCA 절차 규칙 개정, 교통법에 따른 교통 정책 승인 및 변경 등

∙ (광역 맨체스터 전략(GMS: Greater Manchester Strategy)) 2013년 수정된 광역 맨체스터 전략에서는 주요 목표를 성장과 개혁으로 설정하고 10대 전략 제시

- 10대 전략 : 아동교육, 청년직업훈련, 일자리창출, 경제계획, 인터넷 및 교 통접근성 개선계획, 공공 안전 및 치안, 보건 및 의료, 고령 친화 도시 - (성과모니터링) 맨체스터 전략의 추진성과 모니터링을 위해 ‘성과 대시보드

(dashboard)’ 운영. 추진현황을 수치로 제공하고 분기별 GMCA 회의에 보고

∙ (광역 맨체스터 공간 프레임워크(GMSF: Greater Manchester Spatial Framework)) 광역 맨체스터 전략을 실현하기 위한 공간계획

- 계획기간은 20년으로 광역 맨체스터의 주택 및 토지 소요량, 경제발전을 위한 전 략적 입지 및 기회, 주요 인프라 건설 계획 등으로 구성

- 2016년부터 2020년까지 준비했던 GMSF는 ‘그레이터 맨체스터의 주택, 일 자리 및 환경을 위한 계획(Greater Manchester’s plan for homes, jobs and environment)’으로 2037년까지 추진할 예정이었으나, 그린벨트를 해 제하여 주택을 공급하려던 계획이 수정되면서 스톡포트(Stockfort) 의회가 GMSF 공동계획 프로세스에서 탈퇴

- 나머지 9개 지자체는 연계를 통해 포괄적 개발이 가능한 장소를 정하고, 도시 지역 전체에 새로운 집과 일자리를 창출하고, 투자와 혁신을 위한 ‘모두를 위한 장소(Places for Everyone)’ 계획을 추진중

④ 지자체 연합 및 분권협상과 관련한 쟁점

∙ 지자체 연합 및 분권협상의 진전에도 불구하고 여전히 해결이 필요한 과제는 존재

- (지역간 차별성) 지자체연합 구성이 달라 분권협약의 내용, 권한이양 범위가 다양

- (권역의 중첩성) 지자체연합, LEP, 정책･공공서비스권 등 권역 일부가 중첩 - (권한의 중복) 지자체연합 시장의 권한과 책임이 유사기구와 중복

∙ 지자체연합 성공적 추진을 위한 감사원 권고사항(NAO, 2017)

- (정부부처에 대한 권고) ① 지자체연합별로 정책성과 평가계획을 마련할 수 있도록 지속적으로 지원할 것, ② 공공서비스 제공의 책임성을 확보하기 위 해 지자체연합과 관련한 정책 프레임 및 가이드를 주기적으로 검토할 것, ③ 지자체연합이 분권협약에 명시된 기능을 충실히 수행하고 지역경제발전 및 정부의 산업전략을 지원하며 자체적인 조사 및 검토 역량을 갖출 수 있도록 CA와 지속적으로 협업할 것

- (지자체연합에 대한 권고) ① 정책 성과측정 계획 마련을 위해 담당부처 (DCLG)와 협업할 것, ② 경제성장 및 공공서비스와 관련한 지역내 핵심 이 해관계자와 협력관계를 유지･발전시킬 것

- (지자체연합을 준비하는 지역에 대한 권고) ① 지자체 간 공통의 목표 설정,

② 명확한 경제적 논리, 행정구역 등을 충분히 고려한 권역 설정, ③ 협력 및 협업 경험이 없는 경우, 지자체 간 관계 발전을 위한 노력

□ 프랑스 지방자치 개혁과 광역정책

∙ 레지옹통합

- 레지옹 통합은 2014년 올랑드 대통령이 ‘지역 전략을 수립할 수 있는 역량을 갖는 유럽 다른 국가의 지역에 상응하는 규모’로 만들기 위해 레지옹 수를 줄 이겠다고 선언하면서 추진

- 마뉘엘 발스(Manuel Valls) 총리는 2014년 4월 8일, 레지옹 수의 절반 축 소, 꼬뮌간 협력체에 대한 철저한 연구, 권한의 명확화, 2021년까지 데파르 트망 폐지 등 4가지 획기적인 개혁안 선언(de Bujadoux, 2020:140)

- 2015년 1월 16일, 레지옹의 경계에 관한 법(loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitaion des régions)을 근거로 지역정체성, 인구 규모 등을 고려하 여 6개 레지옹은 유지하고 17개 레지옹을 7개로 통합하여 기존 22개 레지옹 을 13개로 재편

∙ 메트로폴 정비

- 「지방자치단체 개혁에 대한 2010년 12월 16일법(Loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales)」에 메트로폴의 기능과 위 상 명시. 동법에서는 프랑스의 모든 꼬뮌은 꼬뮌간협력특수공법인(EPCI;

établissement pubic de coopération intercommunale)에 소속되어야 하며 조합 조직이나 소도읍은 폐지

* 인구 50만 명 이상의 도시권 및 대도시공동체를 대상으로 메트로폴 설립 * 2011년 10월 17일 시행령이 시행되면서 2012년 1월 1일 니스꼬다쥐르메

트로폴(Métropole Nice Côte d’Azur)이 최초로 설립

- 「국토공공사업의 현대화와 메트로폴 확정에 대한 2014년 1월 17일 법 (MAPTAM; Loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles du 27 janvier 2014)」

* 인구 40만 이상의 도시에 메트로폴이라는 새로운 지위를 부여

* 경제, 혁신, 에너지 전환, 주택, 도시정책에 관한 전적인 권한을 부여 * 특수 메트로폴: 그랑파리, 액스-마르세이유-프로방스

* 일반 메트로폴: 툴루즈(Touluse), 릴(Lille), 보르도(Bordeaux), 니스(Nice), 낭트(Nantes), 스트라스부르(Strasbourg), 그르노블(Grenoble), 렌(Rennes),

루엉(Rouen), 몽펠리에(Montpellier), 브레스트(Brest), 낭시(Nancy) 등 - 「파리 및 메트로폴 지위에 관한 2017년 2월 22일 법(Loi du 22 février

2017 relative à l'aménagement de Paris et au statut métropolitain)」에 의해 메트로폴 법적 지위 조건 완화

* 자립도 기준 완화로 뚜르(Tour), 디종(Dijon), 오를레앙(Orléans), 툴롱 (Toulon), 생테티엔(Saint-Etienne), 메츠(Metz), 클레르몽오베르뉴(Clermont- Auvergne) 등 총 22개 도시가 메트로폴로 탄생

구 분 설립 코뮌수 인구(2020년)

[지방자치단체 개혁에 대한 2010년 12월 16일법]

니스꼬다쥐르메트로폴(Métropole Nice Côte d'Azur) 2011.12.31 51 556,023

[국토공공사업의 현대화와 메트로폴 확정에 대한 2014년 1월 17일 법(MAPTAM) 의거 특별지위 메트로폴]

그랑파리메트로폴(Métropole du Grand Paris) 2016.1.1 131 7,144,932 엑스-마르세이유-프로방스메트로폴(Métropole d'Aix-Marseille-Provence) 2016.1.1 92 1,920,664 리옹메트로폴(Métropole de Lyon) 2015.1.1 59 1428062 [국토공공사업의 현대화와 메트로폴 확정에 대한 2014년 1월 17일 법(MAPTAM) 의거 일반지위 메트로폴]

보르도메트로폴(Bordeaux Métropole) 2015.1.1 28 824,449 브레스트메트로폴(Brest métropole océane) 2015.1.1 8 215,367 그로노블-안프메트로폴(Grenoble Alpes Métropole) 2015.1.1 49 452,707 릴메트로폴(Métropole Européenne de Lille) 2015.1.1 95 1,189,961 몽펠리에 지중해 메트로폴(Montpellier Méditerranée Métropole) 2015.1.1 31 497,771

낭트메트로폴(Nantes Métropole) 2015.1.1 24 677,158

랜느메트로폴(Rennes Métropole) 2015.1.1 43 466,866

루앙노르망디메트로폴(Métropole Rouen Normandie) 2015.1.1 71 501,431 스트라스부르유로메트로폴(Strasbourg Eurométropole) 2015.1.1 33 510,718 뚤루즈메트로폴(Toulouse Métropole) 2015.1.1 37 806,198 표 3 | 프랑스 22개 메트로폴 현황 및 특성

∙ 메트로폴 의의(Zimmermann et al., 2020:147)

- (법정기구) 메트로폴(métropole)은 2010년 제정된 법률에 의해 구성된 지 방자치단체연합을 의미. 2010년 법률 제정 당시의 메트로폴 지정 기준은 최 소 인구 50만 명 이상이었으나, 최소인구 기준이 삭제되면서 인구 25만명 미 만의 중소규모 메트로폴(브레스트 메트로롤, 메츠메트로폴)도 포함

- (기능적 대도시권) 프랑스 통계청(INSEE)의 12개 대도시권보다 공간적으로 는 작으나, 공간분석 및 전략계획 수립을 위한 공간단위가 됨

- (정책권역) 메트로폴은 계획･협력을 위한 정책권역. 각종 전략계획의 정책권 역이 되며, 대도시권 연합체(Syndicats, pôles métropolitains)로서 기능

□ 일본 광역연합 정책

① 광역연합 구성 및 운영

∙ (개념) 광역연합은 지방공공단체 및 특별구가 광역적 처리가 적합한 사무에 대 하여 통합적 계획을 작성하고, 계획의 실행에 필요한 연락 체계의 정비, 통합적 이고 계획적인 사무 처리를 위해 설치하는 특별지방공공단체

구 분 설립 코뮌수 인구(2020년)

[파리 및 메트로폴 지위에 관한 2017년 2월 22일 법

디종메트로폴(Dijon Métropole) 2017.1.28 23 260,376

그랑낭시메트로폴(Métropole du Grand Nancy) 2016.1.1 20 262,121

메츠메트로폴(Metz Métropole) 2018.1.1. 45 228,793

오를레앙메트로폴(Orléans Métropole) 2017.5.1 22 294,086 뚜르메트로폴(Tours Métropole Val de Loire) 2017.3.20 22 301,900 생테티엔메트로폴(Saint Etienne Métropole) 2018.1.1 53 410,565 툴롱프로방스메트로폴(Métropole Toulon-Provence-Méditerranée) 2018.1.1 12 449,118 클레르몽오베르뉴메트로폴(Clermont-Auvergne Métropole) 2018.1.1 21 302,146 출처: de Bujadoux(2020:136)와 http://comersis.fr/epci.php?epci=243400017 참고하여 저자 작성(2022.2.3. 접속).

- 도도부현(都道府県)이 가입하는 경우는 총무대신, 그 외의 경우에는 도도부 현 지사의 허가를 받아 설치

- 2021년 4월 기준 전체 광역연합 설치건수는 총 116건이며, 이 중 복수 도도 부현에 걸쳐 설치된 광역연합은 간사이광역연합 1건

∙ (구성 및 운영) 광역연합 구역은 ‘해당 광역연합을 조직하는 지방공공단체의 구역을 합한 구역’으로 규약에 의해 정의

- (규약의 필수항목) ① 광역연합 명칭, ② 광역연합을 조직하는 지방공공단 체, ③ 광역연합 구역, ④ 광역연합이 처리하는 사무, ⑤ 광역연합이 작성하 는 광역계획의 항목, ⑥ 광역연합 사무소의 위치, ⑦ 광역연합의 의회 조직 및 의원의 선거 방법, ⑧ 광역연합의 장･선거관리위원회 그 외 집행기관의 조직 및 선임의 방법, ⑨ 광역연합의 경비 처리 방법 등

- (광역계획) 광역연합 설치 후 의회 의결을 거쳐 광역계획을 작성해야 함 - (권한) 광역연합은 광역계획 작성, 지방공공단체의 사무 중 광역적으로 처리

하는 것이 적당하다고 인정되는 사무, 중앙정부 등으로부터 이양받은 사무 등과 같은 광역사무 담당

② 간사이 광역연합 사례

∙ (개요) 2010년 12월 1일 설립. 2부 6현 4시로 구성, 인구 2,200만명, 총면적 35,000㎢ 규모의 일본 최대 광역연합

- (광역연합장) 구성단체의 장 중에서 구성단체의 장들이 투표를 통해 선출.

임기 2년이지만 연임 가능

- (광역연합의회) 광역연합의 의사결정기관. 구성지자체 의회에서 선출된 39 명의 의원으로 구성되며, 구성지자체별 의원수는 지자체별 균등 배분･인구 대비 배분･참가사무기준 배분 등의 방식을 혼합하여 배분

- (주요사무) 간사이광역연합의 주요사무는 8개 분야 29개 사무. 8개 분야는 광역방재, 광역관광 및 문화진흥, 광역 산업진흥, 광역 의료, 광역 환경보 전, 자격시험 및 면허, 광역 직원연수, 기타 사무 등

구분 기준

균등  구성 부현역에 2인씩

인구 대비

 인구 250만 명 미만의 구성 부현역은 2인

 인구 250만 이상 500만 명 미만의 구성 부현역은 4인

 인구 500만 이상 750만 명 미만의 구성 부현역은 6인

 인구 750만 명 이상의 구성 부현역은 8인

참가 사무 등에 따른 조정  참가사무의 수가 3 이하의 경우에는 1인 삭감

 구성단체 간의 균등 및 국가 선출기관의 관할 구역 외에는 1인 삭감 출처: 간사이광역연합(2021:60).

표 4 | 간사이 광역연합의 의원 정원 산정 기준(2020년)

∙ (간사이 광역계획) 2년 주기로 수립하며, 현재 제4기 광역계획(2020-2022) 시행 중

- (추진위원회) 광역계획 수립 및 추진을 위해 ‘광역계획등추진위원회’를 설 치･운영. 추진위원회는 광역계획 및 간사이창생전략의 달성상황을 평가하고 검증. 차기 계획안 책정 등에 대해 지도 및 조언 역할을 담당. 25인 이내(임 기 2년, 재임 가능)로 조직하며 전문가인 대학교수, 기업가, 공익재단이사, 변호사 등으로 구성

- 간사이 광역연합은 광역계획 외에도 「간사이 창생전략」, 문화･관광진흥계 획, 간사이 광역산업비전 등을 수립･추진

∙ (재정운영) 2020년도 예산은 총 24억엔 규모. 이 중 광역의료비 약 64%, 총무 비 약 17% 차지. 광역의료비 중 99% 이상은 닥터헬기 사업비이며, 총무비 중 약 70%는 구성단체 파견직원에 대한 인건비

- (주요수입) 구성단체 부담금, 사업수입, 국고보조금

* 구성단체 부담금: 지방자치법 제291조의9에 규정, 부분참가 현에 대해서 는 참가 사무 수 등을 고려하여 부담금 감액

* 사업수입: 자격시험 실시 및 면허교부 등의 수수료

* 국고보조금: 주로 광역의료 사무에 관한 닥터헬기 운항 관련 국고보조금 - (지출) 총무비, 기획조정비, 사업비 등

* 총무비 : 본부사무국 인건비, 유지비, 의회경비, 행정위원회경비 등 광역 연합을 유지하기 위한 기초적 경비

* 기획조정비 : 정책의 기획 및 조정사무에 필요한 직접 경비 * 사업비 : 각 부문별 사업에 소요되는 경비

5. 지역주도 초광역권을 위한 개선과제

□ 초광역권 관련 계획 간 연계성 강화

∙ 초광역권계획(국토기본법)과 초광역권발전계획(국가균형발전특별법) 간 차별화 - (법률) 국토기본법과 국가균형발전특별법에 두 계획 간 차별성을 강화하도록 관

련 내용을 명시하여 개정

- (지침) 초광역권계획과 초광역권발전계획 간 차이가 명료하게 드러날 수 있도록 수립 절차, 계획의 주요 내용, 주민의견 수렴 등을 제시하는 지침 제시

- (매뉴얼) 초광역권협력이 이제 시작 단계임을 고려할 때, 초광역권 협의체 구성, 사업체계 및 절차, 추진조직, 대상 사업, 우수사례 등 사업추진에 필 요한 내용을 매뉴얼로 작성하여 공유

∙ 국토계획체계에서 초광역권계획의 위상 확립

- (도종합계획) 초광역권계획의 비전 및 공간구상 등이 도종합계획과 일치하도 록 정합성 강화, 계획내용은 상호 배타적이지 않도록 범위 및 위상 설정 - (광역도시계획) 초광역권계획과 상충되지 않도록 광역도시계획 등 유사한 성

격의 계획을 사전검토할 수 있도록 규정

- (대도시권광역교통계획) 초광역권 내 교통생활권 분리 문제를 해결하기 위 해, 단기적으로 초광역권계획과 연계하여 대도시권광역교통계획의 공간 범 위를 일시적으로 확대하고, 중장기적으로는 대도시권광역교통관리에관한특 별법 상 광역교통권역을 초광역권의 광역교통권역으로 확대하여 일원화 필요

□ 협력적 거버넌스 구축

∙ 특별지방자치단체 구성 여부와 상관없이 초광역권계획, 초광역권발전계획 등 을 위한 협의회를 설치하고 상설 운영을 의무화

- 초광역권계획을 수립하는 과정에서 시･도지사 외에 초광역권의 구･군이나 인근 시장, 군수까지 참여하는 ‘(가칭)초광역권 협의회’를 구성

- 초광역권 관련 계획의 변경 시 기정계획의 평가 부분에 협의회 운영실적을 함 께 제시하도록 의무화할 필요

∙ 협력적 거버넌스를 위해 중앙정부 차원의 초광역 실무 담당 전담 조직 신설 - 복수의 정부 부처 및 복수의 지자체가 참여하여 다양한 정책 간 연계 및 조정

등은 초광역권 정책 추진과정에 필수요소

- 영국의 ‘범부처지원기구’와 유사하게 참여주체 간의 협의 및 조정 기능, 정 책 수립 및 지원, 집행 및 모니터링 등을 전담하는 조직 신설 및 운영

∙ 지역 간 성과공유 협력체계

- 지역주도 초광역권이 성공하기 위해 자치단체 간 분쟁/갈등 해소 체계를 구 축하고, 초광역권 육성에 대한 주민 공감대를 형성하는 노력이 필요

- 지역 차원에서 나눠먹기식의 예산 배분을 지양하고 성과가 지역에 골고루 퍼 질 수 있도록 실천적 정책 수단 도입

□ 지역주도 초광역권을 위한 재원 확보

∙ 국가균형발전특별회계에 초광역계정을 신설하고, 초광역협력 사업 우선 지원 - 재정 여건 등 현실적 상황을 고려하여 초광역권계정에 대한 순증이 불가능할

경우, 기존 지역지원계정 중 초광역 협력을 촉진할 수 있는 사업을 선별하고 이를 신설된 초광역계정으로 이관

- 초광역권 거점과 주변지역 간 연계를 위해 필요한 재원은 지역주도성 강화 차 원에서 지역자율계정을 조정하여 재원 확보

∙ 시도 자율적 재원 확보 방안 강구

- 시･도가 공동의 사업추진 재원을 자체적으로 마련할 수 있도록 역할 강화 - 지역 주도성 강화를 위해 지역 차원에서 자체 재원을 공동으로 마련

추진과제 추진방안 주요내용

초광역권 관련 계획 연계성 강화

초광역권계획과 초광역권발전계

획 간 차별화

국토기본법, 국가균형발전특별

법의 초광역 관련계획 차별화

∙ (초광역권계획) 장기적 발전방향을 제시

∙ (초광역권발전계획) 단･중기 사업 추진

∙ 국토기본법, 국가균형발전법특볍에 초광역권발전계 획, 초광역권계획 내용을 검토･반영할 수 있도록 규정 수립절차 및

주요내용에 대한 수립지침 제시

∙ 계획수립권자 및 승인권자의 권한과 의무 설정

∙ 계획수립과정에서 요구되는 단계적 절차 제시

∙ 공청회 등 주민의견 반영 절차 계획수립

우수사례 전파

∙ 부･울･경 사례에 대한 매뉴얼 또는 사례집 발간

∙ 계획수립 절차 및 승인과정에 대한 상호학습 강화

국토계획체계에서 초광역권계획

위상 확립

도종합계획과의 정합성 강화

∙ 초광역권계획과 도종합계획 간 위상 및 역할, 계획내 용 등에 대한 정합성 강화

∙ 초광역권 법적 요건을 충족하지 못하는 강원, 전북, 제주 등에 배려 필요

광역도시계획과 차별화

∙ 초광역권계획은 광역도시계획의 공간범위 포괄

∙ 광역도시계획과 상충되지 않도록 초광역권계획 수립 시 유사 계획내용에 대한 검토

대도시권광역교 통계획과 연계

∙ (단기) 초광역권계획과 연계하여 대도시권광역교통계 획의 공간범위를 일시적으로 확대

∙ (중장기) 광역교통권역을 초광역권의 광역교통권역으 로 확대･일원화. ‘(가칭)광역권 연계교통계획’ 수립

협력적 거버넌스

구축

특별지방자치단 체 미구성

지역의 거버넌스 구축

초광역권계획 등을 위한 협의회 설치 및 상설운영

∙ 특별지방자치단체를 구성하지 않고 2개 이상의 시･도가 협력하는 경우도 고려 필요

∙ 다양한 의견을 청취하고 쟁점 사안의 결정과정 및 결 과에 대해 승복할 수 있는 체계 구축

(가칭)

‘초광역권 협의회’

∙ 시･도지사 외에 구･군이나 인근 시장, 군수까지 참여

∙ 초광역권 관련 계획 변경 시 기정계획의 평가 부분에 협의 회 운영실적을 함께 제시

∙ (장기) 초광역권 계획을 컨설팅하거나 직접 수립하고 계획내 용의 집행 및 모니터링 등을 담당하는 별도의 계획전담기구 설치･운영

초광역 실무를 담당하는 전담 조직 신설

∙ 현재 실질적인 부처 간 협업 및 통합지원에 한계

∙ 실무기능을 담당할 전담조직 및 지원기관 운영 필요 * (영국) 155명의 범부처지원기구가 분권협약, 도시권협약, 지역성장협약 관련 업무 담당

지역 간 성과공유 협력체계 구축 ∙ 초광역권을 구성하는 지역들이 지역성장의 효과를 공 유할 수 있는 체계 마련

표 5 | 지역주도 초광역권을 위한 개선과제

추진과제 추진방안 주요내용

∙ 초광역권 구성 지자체는 초광역 사업에 대한 공동투자

∙ 자치단체 간 분쟁/갈등해소 체계 구축 및 초광역권 육성에 대한 주민 공감대 형성

지역 주도성 강화를 위한 재원 확보

국가균형발전특별회계에 초광역계정 신설

∙ 국가균형발전특별회계 총액을 순증하고 초광역권계정 을 신설하는 것이 가장 이상적

∙ 초광역권계정에 대한 순증이 불가능할 경우, 기존 지 역지원계정 중 초광역 협력을 촉진할 수 있는 사업을 선별하고 이를 신설된 초광역계정으로 이관

∙ 연계협력 사업은 지역자율계정을 조정

시･도 자체 재원 마련

∙ 특별지방자치단체 간의 자체 재원을 마련하는 방식에 대해서 보다 구체적인 제시 필요

∙ 중앙정부의 재정지원이 없다 하더라도 지역 차원에서 초광역권 사업을 준비하고 추진하는 것이 바람직

∙ 지역주도성 강화를 위해 지역 차원에서 자체 재원을 공동으로 마련하는 방안 필요

출처: 저자 작성.