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사회변화에 따른 도시시설 전망과 계획적 입지방안 연구
Perspectives and Planned-Location Policies of Urban Facilities in Social Transition 계기석․변홍수
1998. 9․162면․정책연구(국토연98-14)
제1장 서 론
제2장 도시시설 상황과 관련제도 1. 도시계획시설 종류의 변천 2. 도시시설의 입지 및 결정제도
3. 기존 도시여건변화와 도시시설 분포상황(설문조사결과) 4. 도시시설정책의 당면과제
제3장 도시사회변화 전망 1. 도시사회변화의 방향 2. 도시사회변화의 양상
3. 산업 및 사회분야에 대한 영향 4. 토지이용에 대한 영향
제4장 사회변화의 도시시설영향 분석 1. 도시시설영향의 측면
2. 사회변화의 도시시설별 영향분석 3. 도시시설영향의 정책적 중요성 검토
4. 도시시설영향 및 계획적 입지에 관한 의견(설문조사결과) 5. 주요시설의 입지기준 및 개발사례
제5장 도시시설변화에 대한 정책적 대응방안 1. 정책의 기본방향
2. 계획적 도시시설입지 방안 3. 행정적 지원방안
제6장 결론
< 부록 > 지방자치단체 설문조사표 양식
1. 연구개요 1) 연구목적
장래 우리 도시의 모습은 여러 가지 다양한 현상에 의한 영향을 받을 것이다. 그 중 대표적인 것은 정보화, 국제화, 지방화 및 생활수준의 향상 등으로 표현될 수 있 는 현상일 것이다. 이러한 현상은 새로운 산업혁명, 사회혁명을 요구하고 있으므로 생산활동이나 일상적인 생활을 크게 변모시키고 도시공간 구조와 제반 도시시설의 특성도 크게 바꾸어 놓을 것으로 예상된다.
이 연구는 이러한 도시사회의 변화가 도시시설에 어떠한 영향을 줄 것인가를 분석 하고 이러한 영향을 수용하여 앞으로 도시시설들은 보다 계획적으로 입지시키고 관 리하기 위한 정책방향은 무엇인가를 모색하기 위하여 시행되었다. 도시사회 변화에 의한 도시시설 영향은 시설입지 조건, 수급패턴, 수행기능, 관리조건 등의 변화와 신 규시설의 출현여부 등의 관점에서 살펴볼 수 있을 것이다.
2) 연구의 주요내용
이 연구에서는 다양한 도시시설 중에서 도시계획법상 도시계획시설과 일부의 주거 및 상업·업무시설을 대상으로, 앞으로 예상되는 개연적 양상들을 추출하고 이러한 양 상이 계획적 입지 및 관리에 있어서 어느 정도 중요성을 가지는지 분석하였다.
또한 지방자치단체의 도시계획 담당자들을 대상으로 하는 설문조사를 실시하여 구·
시·읍 별로 그 동안의 도시시설여건 변화 실태 및 도시시설의 계획적 입지 및 관리방 안에 관한 의견을 검토하였다. 이 결과는 도시사회 변화가 도시시설 특성에 미치는 영향분석과 도시시설정책 방향의 설정시 보완적으로 활용되었다.
도시시설의 계획적 입지 및 관리라는 관점에서 볼 때 비교적 중요성이 크다고 인 식되는 도시시설로는 텔레포트, 도시 경전철, 컨벤션 센터, 도심의 보행자전용구역, 지하공간시설 등을 선정하고 이에 대한 구체적인 시설종류, 입지기준 및 국내외 개발 사례를 검토하였다.
2. 사회변화의 도시시설 영향 분석 1) 우리나라 도시시설 현황과 관련제도
우리 나라 도시계획시설의 종류는 1934년 조선시가지계획령에선 23개였으나 1998
년 현재 52개로 늘어나 도시시설의 종류가 다양해지고 세분화 되었다.
2) 도시시설정책상의 당면과제
도시시설정책의 당면과제로는 도시계획시설종목의 다양화현상 수용, 공공시설용지 의 충분한 확보를 위한 공공역할 증대, 지역간 도시시설 분균형 현상 완화, 지방자치 단체간 광역도시시설의 건설 확충, 도시시설의 비계획적인 건설 및 관리 해소, 도시 경쟁력 향상을 위한 경제기반시설 부족 해소 등을 들 수 있다.
3) 도시사회변화 전망
(1) 정보화 : 각종 의사결정행위 및 민원처리업무가 종합화된 정보체계 내에서 이루 어지며, 아울러 전자상거래, 홈쇼핑, 원격강의, 원격진료, 홈뱅킹, 재택근무, 전자도서 관 등이 보편화되고 있다.
(2) 국제화 : 국내외 기업들간의 합작투자가 증대되고 외국인투자 우대지역 또는 전 용공단이 출현하며, 컨벤션센터, 고급업무빌딩, 무역전시장 등과 같은 업무공간이 지 속적으로 확충되고 있다.
(3) 지방화 : 지장자치단체의 권한 확대, 지역주도의 경제활동 활성화, 지역주민의 의사존중, 지방도시 고유의 문화정착 등의 현상을 볼 수 있다.
(4) 생활수준의 획기적 향상 : 자동차수의 지속적 증대, 여가선용 확대, 질적인 삶의 관심집중, 쾌적한 도시시설, 사회복지 관련시설들의 수요증가가 이루어질 수 있다.
이러한 정보화, 국제화, 지방화 및 생활수준향상 등과 같은 변화에 의해 산업부문 에서는 계획주의에서 주문주의로, 대중서비스에서 개인서비스로, 공급자 주도에서 소비자 주도시장으로, 실물개념에서 정보개념으로 전환된다. 아울러 사회분야에서는 국소집중에서 광역분산으로, 거대기업으로 중견기업으로, 수동사회에서 능동사회로 전환되고, 전세계를 연결하는 네트웍으로의 도시공간체계 개편, 탈도시화 및 탈집중 화로 인한 도시기능공간의 새로운 문화 출현, 국제화, 정보화, 기술발전으로 인한 도 시이용의 새로운 경향 출현 등과 같은 영향을 미치게 된다.
4) 도시시설특성 변화
도시시설의 특성변화는 입지조건의 변화, 수급패턴의 변화, 관리조건의 변화, 신규 도시시설의 출현 및 기존도시시설의 기능변화 등으로 구분하여 조사하였다.
5) 도시시설에 대한 사회변화의 영향평가
(1) 교통운수시설 : 고속철도, 지하철, 경전철 또는 모노레일, 유료 자동차전용도로, 보 행자전용도로, 지하철 환승주차장, 자전거전용도로, 지능형 교통관리체계(ITS)등이 등장
(2) 도시공간시설 : 도시광장에 대한 가치를 인식, 전통문화, 집회, 휴식이벤트 개최, 소규모 분산형 근린공원, 개성있고 독특한 정원․공원시설 등이 등장
(3) 유통 및 공급시설 : 구매시설 대형화 및 도시외곽 입지 유통업무설비의 복합 화․집단화․단지화, 지역단위의 열공급시설, 태양열이용시스템, 폐기물 발전시스템, 풍력발전시스템과 같은 새로운 에너지공급시스템 등이 등장
(4) 공공문화복지시설 : 지방행정을 위한 공공건물수요, 지역단위의 문화, 광장, 산 업, 사회, 교육연구시설 등이 등장
(5) 보건위생시설 : 쓰레기소각 또는 처리시설, 대기오염방지시설, 하수처리시설, 화 장장, 장례식장 등의 입지난 심화
(6) 상업․업무시설 : 텔레포트, 인텔리전트 빌딩, 인큐베이터(incubator), 새터리트 오피스(satelite office) 등과 같이 정보통시설을 갖춘 새로운 업무시설 등장
(7) 주거시설 : 지하주택, 경사지주택 등 개성있고 독특한 모습의 주택건설, 정보처 리공간이나 업무수행공간이 필요한 홈 오토메이션 시스템이 등장
6) 주요시설의 입지기준 및 개발사례
(1) 텔레포트 : 기본시설로는 위성통신 지구국, 텔레콤센터(위성통신 지구국과 텔레 콤 센터가 통합되어 정보통신거점시설을 구성), 지원시설로는 컨벤션센터, 국제전시 장, 숙박시설, 미술관, 박물관등의 문화․관공, 오락 및 상업시설등이 있다.
(2) 경전철 : 기술발전으로 운행의 완전자동화 및 그에 따른 서비스 향상, 운영비 절감 등이 가능하게 되어 80년대 이후 세계 여러나라의 공항, 위락시설지역 및 주요 도시에서 첨단교통수단으로 도입되었다.
(3) 컨벤션센타 : 컨벤션산업은 숙박, 음식료시설, 상업시설, 교통시설등과 같은 관 광시설과도 상호보완적인 성격을 가지고 있으며 시설종류의 범위 역시 대단히 넓다.
(4) 도심의 보행자 전용구역 : 도시공간의 과밀화와 황폐화를 억제하고 인간중심의
환경친화적 공간을 조성하기 위해 보행자전용구역이 확대되고 있다.
(5) 지하공간 : 지하철도, 지하상가 등을 비롯하여 식료품 및 유류 저장, 스포츠활동 을 위한 각종 체육관․수영장․스케이트장 등으로 이용되고. 더 나아가 열에너지 저 장, 압축공기저장, 발전용수저장, 핵폐기물 및 각종 유해한 산업폐기물을 수용하는 데 에 활용되고 있다.
3. 도시시설에 변화에 대한 정책적 대응방안
이와 같은 도시시설 특성의 변화를 적극적으로 수용하고 계획적으로 입지·관리하기 위한 정책의 기본방향과 지원방안은 도시계획시설종목에 대한 재검토, 용도지역․지 구의 다양화와 복합적 운영, 광역차원에서의 도시시설 입지 및 관리 시행, 진정한 지 방자치 의식에 입각한 도시시설의 입지, 도시시설특성 변화에 대응하는 입지 및 결정 기준 확립, 중앙과 지방의 적절한 도시시설관련 기능 분담 등을 제시하였다.
1) 계획적 도시시설입지방안
(1) 도시계획시설 종목에 대한 재검토
앞으로 여러 가지의 사회적 변화요인에 따라 기존도시시설의 특성들이 변화하고 아울러 새로운 도시시설도 출현할 것으로 예상된다. 기존 도시계획시설에 대해서 계 속적으로 도시계획시설로 지정하여 두는 것이 바람직한지를 검토하여야 하며 또한 불필요한 도시계획시설은 도시계획시설지정에서 해제하는 것이 바람직하다. 신규출현 시설에 대해서는 이러한 시설들이 공공성을 가지는지, 도시공간구조변화에 어떠한 영 향을 미치는지를 판단하여 도시계획시설로 지정할 것인지를 결정해야 할 것이다.
(2) 용도지역․지구의 다양화 및 복합적 운영
사회변화와 각 도시특성에 맞게 기존 용도지역 및 지구 외에 다양한 목적의 새로 운 용도지구를 제도화하고 탄력적으로 적용할 수 있도록 하여야 한다. 또한 상이한 토지이용 또는 도시시설이라고 하더라도 상호친화성이 있는 것들은 복합적으로 입지 시키는 것이 바람직하다는 것이다.
(3) 장기미집행 도시계획시설 민원해소 계획수립
단기적으로 도시계획결정 이전부터 지목이 대지였던 토지에 국한하여 건축행위 규
제를 완화하는 것이 필요하겠지만 근본적 민원문제 해결을 위해서는 중․장기적 관 점에서 기부체납, 토지채권발행, 세제혜택 등 다양하고 실행가능한 방안이 필요하다.
(4) 도시계획수립시 도시시설의 새로운 입지패턴 고려
정보통신의 발달은 도시시설의 입지패턴을 크게 바꾸어 놓고 있다. 전통적인 개념 의 도시시설입지는 변경되어야 할 필요가 있는데 도시계획에서 이러한 입지패턴의 변화를 충분히 수용하여 합리적인 도시시설의 배치가 되도록 유도해야 할 것이다.
(5) 위험도시시설물의 종합적 방재시설계획 수립
기존 주거 안전시설기준을 강화하는 한편 도시전체의 재해위험시설에 대한 종합적 방재시설계획이 필요하다. 방재시설계획의 일환으로 시가지 내 산재한 위험도시시설 물에 대해 도시계획수립시 소위 재해안전지구를 지정‧예고하여 기존 또는 신설 위험 도시시설물을 적극 수용토록 함은 물론 인접지역에 주거지의 형성도 억제토록 한다.
(6) 광역시설계획체계 확립
‘도시계획법’과 ‘지역균형개발 및 지방중소기업육성에 관한 법률’간의 광역시설설 치와 관련하여 중복되거나 연계성이 약해 광역시설의 입지 및 관리에 많은 어려움을 겪고 있는데, 이를 해소하기 위해서는 두 법간의 역할분담이 확립되어야 한다.
(7) 상세계획 및 도시설계구역 확대
도시계획법상 상세계획구역은 도시계획구역 안에서의 토지이용을 합리화하고 도시 의 기능‧미관 및 환경을 효율적으로 유지‧관리하기 위하여 필요한 때 지정한다. 무 분별한 개발로 인한 자원의 손실을 막기 위해서는 각 도시별로 합리적인 상세구역 또는 도시설계구역을 확대시켜 도시를 친환경적 관점에서 질서있게 개발해야 한다.
2) 행정적 지원방안
(1) 국가와 지자체간 기능 및 역할 재정립
광역자치단체가 적극 개입해야 할 필요성이 높은 공공서비스로서는 상수원보호, 도 로건설, 체육시설, 그리고 문화시설 등이다. 또한 하위 부서인 기초자치단체의 경우는 간이상수도, 하수관거설치․유지, 쓰레기 수집․운반 등을 관리하도록 하며 규모의 경제가 되고 외부효과가 큰 상수원보호, 도로건설, 공공 체육 및 문화시설, 광역도시 자연공원, 공설공동묘지는 광역 또는 국가에서 관리하는 것이 바람직하다.
(2) 광역도시시설 행정체제 확립
광역행정기구 설립을 통한 광역적인 지방공공서비스의 공급 전략이 필요하다. 공급 전략을 보면 첫째 현행 지방정부의 관할구역을 공공서비스의 지리적 외부성을 포괄 할 수 있는 범위까지 확장하는 방안, 둘째 주어진 행정관할구역을 전제로 기초단위의 지방정부간 수평적 관계를 체계화․현실화시키는 방안, 셋째 주어진 중앙정부-광역자 치단체-기초자치단체라는 수직적인 정부계층구조를 전제하고 지방공공서비스의 특성 을 기준으로 정부간 역할분담구조를 재조정하는 전략, 그리고 넷째, 중앙정부 혹은 상위지방자치단체의 행‧재정권한 행사를 통하여 광역시설의 통합공급을 유인하는 전 략 등을 들 수 있다.
(3) 도시시설 공급기관의 다양화
서비스에 어떠한 처리체제를 활용하는가 하는 선택기준은 각 서비스특성에 따른 메카니즘을 적용시키는 것이 가장 바람직하다. 향후 우리 나라의 도시시설 공급형태 도 각 도시시설과 제화 특성에 적합하게 다양한 공급형태를 갖추어야 할 것이다.
(4) 도시시설 운영평가제를 통한 민간위탁관리 강화
현재 도시 내에 산재한 도시시설물 중 활용성이 낮거나 비효율적으로 운영되고 있 는 도시시설물에 대해서는 운영평가제를 도입하여 이들 시설물들이 보다 경제적으로 운영될 수 있도록 하여야 한다. 특히 평가제에는 지역주민들의 선호도, 삶의 질적 개 선, 저소득층에 대한 배려 등 다각적인 관점에서 접근되어져야 하며 순수 공공재를 제외한 제반 시설물의 관리는 대폭적으로 민간에 위탁 경영시키는 것이 바람직하다.
(5) 공공기반시설을 위한 공공시설 부담금제도 도입
공공시설의 공급에 따른 비용은 수익자 부담원칙에 의하여 조달하는 것이 합리적 이고 효율적이라는 주장이 최근 제기되고 있다. 합리적인 토지이용과 계획적인 도시 개발 유도는 물론 도시공공기반시설의 안정적 재원조달을 위해서는 공공시설부담금 제의 도입이 절실하게 요구되고 있다.
(6) 공공시설운영의 아웃소싱 도입
공공부문에서의 아웃소싱은 비용절감이라는 경제적 의미와 함께 경쟁의 도입을 통 해 공공부문에 내재된 독점성‧배타성 등 관료주의적 조직문화를 변화시키는 조직혁 신전략으로 이용되고 있으며 이러한 관점에서 본다면 향후 도시시설관리 역시 아웃 소싱의 적극적인 활용으로 효율성을 극대화 시켜야 할 것이다.
