입찰방법에 따른 공공공사발주 표준계약조건 정립 연구

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입찰방법에 따른 공공공사발주 표준계약조건 정립 연구

(공공건설사업 불공정 관행의 개선을 중심으로)

Public Construction Request Pursuant to the Bidding Method Research on Standard Agreement Terms

이승복 이승훈

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▪ 연구진

이승복 연구위원 이승훈 연구원

▪ 연구자문위원

권세훈 삼성물산 과장 박창규 대림산업 과장 김재훈 GS건설 부장

▪ 연구심의위원

정희남 국토연구원 선임연구위원 윤하중 국토연구원 연구위원 조진철 국토연구원 연구위원 이백진 국토연구원 연구위원

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F I N D I N G S

주요 내용 및 정책제안

본 연구보고서의 주요 내용

󰊱 정부는 2014년 『경제혁신 3개년 계획』, 2015년 『국토교통부 2015년 주요 정책과제 추진계획』에서 ‘건설산업 불공정행위 방지’를 주요과제로 설정하고 TF를 구성 운영 중임

󰊲건설 현장에서 발생하는 불공정행위의 근원은 발주기관의 부당 특약이나 내부지침 등 공공공사 입찰․계약 단계에서 발주기관의 우월적 지위 남용에 따른 불공정계약 에 기인하는 바가 큼

󰊳따라서 본 연구는 입찰․계약 단계에서 발생하는 발주기관의 불공정행위를 근절하기 위한 방안으로 『입찰방법별 표준계약조건 정립』을 통해 건설 산업의 ‘비정상화 의 정상화’를 도모하고자 함

󰊴표준계약기준은 현행 국가계약법 『공사도급표준계약서』에 의해 체결되는 단일 계약 체계를 ‘입찰방법에 의해 달라지는 건설업체의 설계․시공 책임 정도’에 따라 구분하여 제시하였음

- 기획재정부 계약예규의 공사계약일반조건을 설계시공분리입찰(Design-Bid -Build)과 설계시공일괄입찰(Design-Build)로 구분 표준계약조건 정립 - 입찰방법별 표준계약조건, 시설공사집행기준을 명확하게 설정하여 발주기관들

이 현장설명서, 입찰유의서, 설계서에 부당 특수조건 설정 금지제도 마련

본 연구보고서의 정책제안

❶ 일률적으로 체결되어 온 공사도급표준계약서를 공공공사 입찰방법별로 마련된 표준계약조건에 따라 계약하도록 함으로써 발주기관의 부당한 간섭을 근원적으로 배제

❷ 국토교통부 “공공건설사업 불공정행위 실태조사 및 개선방안”의 일환으로 수행한 연구로 발주기관의 부당 특수조건 설정 근절

❸ 발주기관 불공정관행의 근절 방안으로 발주기관의 불법 또는 신규 특수조건의 상부기관 승인, 부당 행위 신고를 위한 부당계약신고센터 설립 등 제도 개선

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C O N T E N T S

차례

주요 내용 및 정책제안 ··· i

I. 연구의 개요 1. 연구의 필요성 ··· 3

2. 연구의 목적 ··· 5

3. 연구의 범위 ··· 5

4. 연구 방법 ··· 6

5. 선행연구 현황 및 본 연구와의 차별성 ··· 7

6. 주요 연구내용 ··· 10

II. 입찰·계약 방법 및 실태 분석 1. 입찰·계약 방법 ··· 13

1) 공공공사 입찰 방법 ··· 13

2) 공공공사 계약 방법 ··· 16

3) 공공공사 투자 실적 ··· 18

2. 법·제도 현황 ··· 20

3. 외국 제도 현황 ··· 23

1) 미국 입찰 제도 ··· 23

2) 일본 입찰 제도 ··· 24

3) 영국 입찰 제도 ··· 26

4) 시사점 ··· 27

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III. 공공공사 입찰․계약 불공정 사례 및 설문 조사

1. 공공공사 입찰․계약 불공정 사례 ··· 31

1) 사례 조사 개요 ··· 31

2) 사례 조사 내용 ··· 33

3) 사례 조사 결과 ··· 38

2. 공공공사 입찰․계약 설문 조사 ··· 39

1) 설문 조사 개요 ··· 39

2) 설문 조사 내용 ··· 40

3) 설문 조사 결과 ··· 43

Ⅳ. 공공공사발주 표준계약조건 정립 방안 1. 표준계약조건 정립 기본방향 ··· 47

2. 공공공사 입찰방법별 표준계약조건 정립 방안 ··· 49

3. 법․제도 개선 방안 ··· 54

Ⅴ. 결론 및 정책건의 1. 결론 ··· 59

2. 정책 건의 및 활용효과 ··· 61

3. 연구의 한계 및 추후 과제 ··· 62

참고문헌 ··· 65

SUMMARY ··· 69

부록 1 ··· 75

부록 2 ··· 79

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제 1 장

연구의 개요

(9)

(10)

CHAPTER

1 ^{연구의 개요}

본 장은 연구의 필요성 및 목적, 연구 범위 방법 등 연구의 주요 내용 및 방법에 대해 서술하였다. 또한 공공공사 입찰·계약과 관련된 선행연구 현황을 분석하여 본 연구와의 차별성을 분명히 제시하였고, 본 연구가 수행하여야 내용과 목적을 분명히 도출하고자 하였다. 마지막으로 본 연구가 연구의 궁극적인 목적을 달성하기 위해 수행할 주요 연구내용들을 정리하여 제시하였다.

1. 연구의 필요성

￮ 대형 국책사업인 도로, 항만, 철도, 공항 등 공공공사는 우리나라의 경제성장과 국민 삶의 질 향상에 필수적인 요소로 인식되어 지속적으로 확대되어 왔으나, 한편으로는 최저가낙찰제에 의한 사업 수익률 감소, 불공정행위 등으로 건설업 계의 불만은 점증하고 있음

￮ 그동안 정부는 공공건설사업의 불공정행위를 근절하기 위해 2014년『경제혁신 3개년 계획』, 2015년 국토교통부『주요 정책과제 추진계획』 등을 통해 개선방 안 모색에 주력하여 왔으나 현장에서는 여전히 관행적 부당 행위나 요구 등이 발생하고 있는 실정임

￮ 이와 같은 정부의 지속적인 노력에도 불공정관행이 없어지지 않는 이유는 대부분의 발주기관들이 우월적 지위를 남용하여 공공공사 발주방식¹⁾에 따른

1) 우리나라 공공공사 발주제도는 1994년 제정된 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」에

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입찰 ․ 계약 과정에 부당한 계약 특수조건 등을 자체적으로 설정하여 공사기간 동안 적용하고 있어 공공기관의 불합리한 관행의 근본적인 개선에 큰 걸림돌로 작용하고 있음

￮ 부당한 계약조건의 가장 큰 문제점은 입찰방법별로 상이한 입찰자의 책임²⁾과 설계변경 방식에 따라 구분된 계약조건의 설정과 이행이 필요함에도 불구하고,

「건설산업기본법」 및 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 (이하 국가 계약법)」의 통합적인 규정과 더불어 발주기관들에 의한 자의적인 계약조건 설정과 해석에 따라 불합리한 계약관행이 형성되어 이로 인한 폐해가 사회 문제화 되고 있다는 것임³⁾

￮ 건설공사 발주 관련법령에서도 대표적 수주산업인 건설공사(특히 공공건설공 사) 계약의 가장 큰 특징이 발주처와 낙찰자 사이의 수직·종속적인 甲과 乙 관계에 있다는 점을 감안하여 이들 사이의 불공정관행을 금지하고 있음 - 「건설산업기본법」 제22조 제1항은 건설도급공사의 당사자 간에 “대등한

입장에서 합의에 따라 공정하게 계약을 체결하고 신의를 지켜 성실하게 계약을 이행”하도록 천명하면서 제5항은 “건설공사 도급계약 내용이 당사자에게 현저히 불공정한 경우 그 부분에 한정하여 무효”로 규정

- 「국가계약법」 제5조는“계약은 서로 대등한 입장에서 당사자의 합의에 따라 체결”되어야 한다고 하면서, 동법 시행령 제4조는“법, 이 영 및 관계 법령에 규정된 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약 또는 조건을 정하여서는 아니 된다”고 규정

의거 기획재정부와 조달청 주축으로 현재까지 운영되고 있음

2) 공공공사 입찰에 있어 일괄입찰(턴키입찰, 대안입찰)은 건설업체가 설계를 직접 하므로 설계에 대해 책임을 지는 대신 재량권을 부여받고, 일반입찰(최저가낙찰제, 종합심사제, 적격심사제)은 발주자의 설계대로 시공만 하는 계약이므로 건설업체는 적정한 시공이행 여부만 책임을 지고, 기술제안입찰은 발주자의 설계에 대한 건설업체의 제안사항이 혼합되는 형태임

3) 이에 정부는『경제혁신 3개년 계획 실행과제(2014. 2)』에서 “공공기관 입찰비리와 불공정거래 근절”과 『주요 정책과제 추진계획(국토교통부, 2015. 1)』에서 “비정상적 관행의 정상화로 건설산 업 불공정행위 방지”를 선정한 바 있음

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- 「기획재정부 계약예규 공사계약일반조건」제3조 제4항은 「국가계약법」

및 일반조건에 정한 계약상대자의 “계약상 이익을 제한하는 내용이 있는 경우에 특수조건의 해당 내용은 효력이 인정되지 아니 한다”고 규정

￮ 그러나 이와 같이 법령에 의한 “공정한 계약의 체결”이라는 대원칙에도 불구하 고, 실제 각 발주기관들이 자의적으로 설정한 계약특수조건에 의해 법령을 위반한다는 것은 대단히 심각한 문제라고 할 것인 바, 이를 방지하여 실제 건설공사 발주 현장에서 법 원칙이 준수되고 공정한 건설공사 계약관행이 반드 시 확립될 수 있도록 보다 구체적으로 입찰방법에 따른 표준계약조건을 마련할 필요가 있다고 할 것임

2. 연구의 목적

￮ 본 연구는 공공건설사업 발주의 입찰·계약 단계에서 설정하는 계약조건⁴⁾에 대한 연구를 통해 입찰방법별 특성을 고려한 공정하고 합리적인 계약조건을 정립하고자 하는 것으로 그 결과물로서 「공공공사 입찰방법별 표준계약조건」

을 제시하고자 함

￮ 이에 공공건설사업의 입찰방법별 입찰·계약의 형태와 운영 실태를 분석한 후, 이들 각각의 특성을 감안한 표준계약조건을 마련하여 모든 공공공사 입찰 및 계약 시에 활용하도록 함으로써 건설산업기본법 및 국가계약법에서 표방하고 있는 공정한 계약 형성의 토대를 마련하는 데에 기여하려는 것임

3. 연구 범위

￮ 시간적 범위

4) 현행 공공사업 계약은 「국가계약법 시행규칙」 별지 제7호 서식의 “공사도급표준계약서”에 따라 체결되며, 여기에는 계약금액, 지체상금율, 물가변동계약금액조정방법, 착공 ․ 준공연월일, 하자담보 책임 등의 일반적인 내용과 붙임서류로 “공사입찰유의서, 공사계약일반조건, 공사계약특수조건, 설계서, 산출내역서”를 첨부하여 제출하도록 되어 있음

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- 이 연구에서 사용하는 각종 통계 자료 및 법 ․ 제도관련 내용은 2014년 말을 기준으로 작성하되 구득이 어려운 경우 가장 최근 자료를 활용

￮ 공간적 범위

- 이 연구는 공공공사 발주의 입찰방법별⁵⁾ 표준계약조건을 마련하는 연구로서, 공간적 범위는 대한민국 건설산업기본법 및 국가계약법 적용을 받는 공공공사 중 공공건설사업의 입찰·계약 부문을 대상으로 범위 설정

￮ 내용적 범위

- 연구의 주요내용은 「입찰방법별 표준계약조건」 정립에 있으며, 이를 위해 구체적으로 다음의 연구를 실시

∙ 「공공공사발주 입찰방법」현황 및 법·제도 분석 ∙ 「외국 공공공사 입찰방식」사례 분석

∙ 「공공공사 부당약관 및 특수조건 운용」사례 분석 및 시사점 도출 ∙ 「입찰방법별 불공정관행 및 계약조건」관련 설문조사

∙ 「입찰방법별 표준계약조건」정립 방안 모색

∙ 「입찰방법별 표준계약조건」관련 법 ․ 제도 개선방안

4. 연구 방법

￮ 이론 연구

- 관련 문헌을 통하여 공공공사 발주제도 및 입찰방법 관련 내용 및 표준계약조건 정립을 위한 국내·외 관련 자료 분석

￮ 실태 분석

- 「건설공사 공사계약일반조건」등 계약 운영 실태 분석

5) 공공공사 입찰방법은 Design-Bid-Build와 Design-Build에 의해 ①적격심사제: 발주자가 제시한 설계금액에 정해진 투찰율대로 투찰하는 방식(운찰제), ②최저가낙찰제(종합심사제): 입찰자가 작성/제출한 내역서의 적정성을 심사하여 낙찰자를 결정하는 방식(종합심사제는 공사수행능력과 동시/합산 평가), ③일괄·대안입찰: 입찰자가 기본·실시설계를 하여 설계서와 입찰금액을 제출하여 결정하는 방식(건설업체가 설계책임 부담)로 구분됨

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- 건설공사 불공정 약관(계약조건) 운영 및 분쟁 사례 분석 - 공공공사 입찰방법별 계약 실태 분석

- 공공공사발주 표준계약조건 개발을 위한 설문조사 분석

￮ 외부 전문가 의견수렴

- 관련 공무원, 학계, 건설업체 관계자 등의 자문을 통한 의견 수렴

연구 체계 세부 내용 연구 방법

공공공사 입찰방법 및 현황 분석

공공공사 개념 및 입찰방법 현황 분석 공공공사 발주제도 관련 법·제도 분석 해외 계약조건 분석 및 시사점 도출

법령․

문헌연구, 관련자료

↓ 공공공사 불공정 약관 및 사례 분석

공공기관 불공정 약관 운영 실태 분석 발주처와 건설업체간 분쟁 사례 분석

제 2 장

입찰·계약 방법 및 실태 분석

(19)

(20)

CHAPTER

2 입찰·계약 방법 및 실태 분석

본 장에서는 입찰방법에 따른 표준계약조건을 정립하기 위해 우선 입찰방법을 설계·시공일괄(Design-Build)과 설계·시공분리(Design-Bid-Build)로 구분하여 정 리하였다. 이와 병행하여 현행 단일계약서인 공사도급표준계약서에 의해 체결되는 공공공사 계약 방법도 함께 검토하였다. 우리나라의 건설시장에서 공공부문이 차지하 는 비중을 알아보기 위해 건설부문 투자실적과 더불어 입찰방법별, 공공기관별 계약실 적도 함께 분석하였다. 또한 공공공사 입찰·계약 관련 법·제도 현황 분석을 하였고 선진 외국의 공공 입찰제도도 검토 시사점을 도출하고자 하였다.

1. 입찰·계약 방법

1) 공공공사 입찰 방법

￮ 현재 우리나라의 공공공사 발주는 시설물 규모나 기술적 난이도 등을 종합 고려하여 사전 심의를 통하여 입찰 방법을 선정하는데, 입찰 방법은 크게 설계·시 공 일괄 입찰 방법인 턴키입찰, 대안입찰, 기술제안입찰 그리고 설계·시공 분리 입찰인 최저가낙찰제, 종합심사제, 적격심사제로 구분됨

❏ 설계·시공일괄(Design-Build) 입찰 방법

￮ 턴키 입찰⁶⁾

- 턴키 입찰은 ‘제2차 건설기술진흥기본계획(1997~2002)’에서 국내 건설업체

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의 기술경쟁력을 촉진하기 위해 대형공공공사 발주방식으로 정착되었음 - 턴키 방식은 300억 원 이상의 고난도 공공공사를 대상으로 시공사인 건설업체 가 설계서와 그 밖에 필요한 도면 서류 등을 작성하여 입찰서와 함께 제출하는 방법임

￮ 대안 입찰

- 대안 입찰은 1974년 도입된 제도로 발주기관이 제시하는 공사 입찰 원안 설계에 대하여 건설업체가 설계서의 기본 방침의 변경 없이 공사비나 공사기간 등을 기존 설계보다 축소하는 범위 내에서 공종 중에서 대체가 가능한 공종을 대상으로 대안설계 제출을 허용하는 방법임

- 대안 방식 또한 300억 원 이상의 고난도 공공공사를 대상으로 하며 발주처의 원안 설계서 보다 공사비가 낮고 공사기간도 초과하지 않아야 하며, 국가계약 법 제79조 제1항 제3호(대안의 의미)에 “발주처가 작성한 설계서의 공종 중에서 동등 이상의 기능 및 효과를 가진 신기술, 신공법, 공기단축 등이 반영된 설계를 의미”한다 라고 규정함

￮ 기술제안 입찰

- 기술제안 입찰은 2007년 도입된 제도로 발주처가 제시한 기본설계 또는 실시설계, 입찰안내서에 따라 입찰자가 공사비절감방안, 공기단축방안, 공사 관리 방안 등을 포함하는 기술제안서(Technical Proposal)을 작성하여 제출하 는 방식임

- 기술제안은 발주처가 시설물의 상징성, 기념성, 예술성 등의 디자인이나 기능 그리고 기술적 난이도가 높은 시설물을 대상으로 발주기관이 기본설계 또는 실시설계를 해놓고 이에 대해 건설업체로부터 기본설계 또는 실시설계에 대해 기술제안을 받는 방안임

❏ 설계·시공분리(Design-Bid-Build) 입찰 방법

6) 턴키방식(Turn-key)이란 건설업체가 재원 조달, 설계와 시공, 운전 등 모든 서비스를 발주자에게 일괄 제공하여 키(key)만 돌리면 공장을 가동시킬 수 있는 상태로 인도(hand-over)한다는 의미에서 유래하였음(최민수 외. 2012.“턴키심의 및 낙찰자결정방식 개선 방안”, 건설이슈포커스, P4)

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￮ 최저가낙찰제 입찰

- 최저가낙찰제 입찰은 1962년 예산회계법 제정으로 도입되었으며 2014년 종합심사낙찰제의 시범 운영으로 향후 2년간 적용 유예된 방안임 - 최저가낙찰제는 추정가격이 300억 원 이상인 공사에 있어 발주처가 기본설계

와 실시설계를 완료 후, PQ⁷⁾심사를 거친 업체 중 저가 심의를 통해 최저 가격을 제시한 업체를 선정하는 방안임

￮ 종합심사낙찰제 입찰

- 종합심사낙찰제는 지나친 저가 입찰에 따른 부작용을 최소화하기 위해 2014년 시행된 제도로, 공사수행능력 점수에 사회적 점수를 가·감점한 후 입찰금액을 합쳐 가장 점수 합계가 높은 입찰자를 선정하는 방안으로 최저가낙찰제를 대신하는 방안이나 최저가낙찰제의 2년 유예로 병행하여 적용함

- 종합심사낙찰제는 업체의 경쟁력 제고, 공정거래 기업과 성실 시공업체에 수주기회를 확대하여 공공발주 제도의 공공성을 확충하고자 하는 제도로, 첫 적용사업은 2014년 6월 한국토지주택공사가 발주한 ‘수원 호매실 지구 B8블럭 아파트 건설공사’로 ㈜한양이 선정되었음

￮ 적격심사제 입찰

- 적격심사제는 1995년 도입된 제도로서 현재 300억 원 미만인 공공공사를 대상으로 예정가격 이하로서 최저가격으로 입찰한 순으로 해당 공사 수행 능력을 심사하여 낙찰하는 방안임

- 적격심사기준은 입찰가격과 비가격요소(PQ심사 항목과 동일한 공사수행능 력, 자재 및 인력조달가격의 적정성, 하도급관리계획의 적정성, 시공여유율 등)로 구분되는데, 공사규모에 따라 심사항목과 배점기준이 상이하며 우선적 으로 자격조건인 PQ심사를 통과하여야 자격이 부여함

7) PQ(Pre-Qualification)는 입찰참가자격사전심사제도로서 “댐, 교량, 철도, 공항, 지하철, 항만 등 난이도가 높은 200억 원 이상 10개 공사와 300억 원 이상인 일반공사를 대상으로, 입찰에 참여하고자 하는 업체에 대하여 입찰 이전에 시공경험, 기술능력, 경영상태, 신인도 등 기업의 공사수행 능력을 종합적으로 평가하고, 당해 공사를 적절하게 수행할 수 있다고 인정되는 적격업체를 선정하여, 이들 적격업체만이 입찰에 참가할 수 있는 자격을 부여”하는 경쟁 입찰 방식임

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<그림 Ⅱ-1> 공공공사 입찰 방법

기 존 현 행(2014.12)

300억 원

미만 적격심사제

100억 원

미만 적격심사제

100억 원

~ 300억 원

최저가낙찰제 적용(2017년)

300억 원

이상 최저가낙찰제

종합심사제 실시(2015) (가격 + 공사수행능력 + 사회책임)

최저가낙찰제(2년유예) 고난이도

공사 등

설계․시공 일괄, 기술제안입찰

설계․시공 일괄, 기술제안입찰 자료: 기획재정부. 2014. “종합심사낙찰제 설명 자료”. P9

2) 공공공사 계약 방법

￮ 현행 공공공사는 발주에서 낙찰까지의 과정을 거치면 발주처와 시공사인 건설업 체 사이에 「국가계약법 시행규칙」별지 제7호 서식의 “공사도급표준계약서”

에 의거 계약을 체결하도록 되어 있음

￮ 공사도급표준계약서는 모든 공공공사에 적용되는 단일 계약서로, 붙임서류에는 공사입찰유의서, 공사계약일반조건, 공사계약특수조건, 설계서, 산출내역서를 제출하도록 하고 있음

- 공사도급표준계약서의 계약내용에 있어 착공연월일에는 정확하게 년, 월, 일을 표시하도록 점이 있으나, 준공연월일은 일수만 기입하도록 하여 공휴일 의 포함 유무를 확인하기 불가한 실정

￮ 공공 시설물의 경우 규모나 기능, 공사가격과 기간 등에 따라 입찰 방법이 상이하므로, 계약도 이에 부합하는 형태로 작성되어야 할 것이나, 현행 공사도급 표준계약서나 붙임서류에는 설계시공일괄이나 분리 입찰에서 필요없는 조항들 이 혼재되어 있는 실정임

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공사도급표준계약서 계약번호 제 호 공고번호 제 호

계 약 자

발주처 ○○부(처, 청)중앙관서의 장 또는 계약담당공무원 성명 계약상대자 ·상호 또는 법인명칭 ·법인등록번호

·주소 ·전화번호 ·대표자 연대보증인 ·상호 또는 법인명칭 ·법인등록번호

·주소 ·전화번호 ·대표자

계 약 내 용

공사명

계약금액 금 원정(￦ ) 총공사부기금액 금 원정(￦ ) 계약보증금 금 원정(￦ ) 현장

지체상금율 %

물가변동계약

금액조정방법 . . . 착공연월일 . . . 준공연월일

기타사항

하자담보책임(복합공종의 경우 공종별 구분 기재)

공종 공종별 계약 금액 하자보수보증금율(%) 및 금액 하자담보책임기간 ( )% 금 원정

( )% 금 원정 ( )% 금 원정

중앙관서의 장(계약담당공무원)과 계약상대자는 상호 대등한 입장에서 붙임의 계약문서에 의하 여 위의 공사에 대한 도급계약을 체결하고 신의에 따라 성실히 계약상의 의무를 이행할 것을 확약하며, 연대보증인은 계약자와 연대하여 계약상의 의무를 이행할 것을 확약한다. 이 계약의 증거로서 계약서를 작성하여 당사자가 기명날인한 후 각각 1통씩 보관한다.

붙임서류 : 1. 공사입찰유의서 1부, 2. 공사계약일반조건 1부, 3. 공사계약특수조건 1부 4. 설계서 1부 5. 산출내역서 1부

. . .

중앙관서의 장 또는

(인) 계약담당공무원

계약상대자 (인) 연대보증인 (인)

<표 Ⅱ-1> 공사도급표준계약서 양식

자료: 「국가계약법 시행규칙」별지 제7호 서식

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￮ 즉, 입찰 방법에 따라 발주처나 건설업체의 책임 정도, 공사 내용 등이 달라져야 하나 현재는 그러한 구분없이 표준계약서가 작성되고 붙임서류에는 갑의 지위에 있는 발주처의 우월적 지위를 이용한 무리한 특약이나 지침들이 포함되어 있음

3) 공공공사 투자 실적

￮ 우리나라 건설투자는 2009년 208조원을 정점으로 감소하였으나 이는 4대강 사업 등의 대형국책사업에 기인한 바가 크며, 이후에는 2012년 186.1조원, 2014년 198.4조원 등으로 지속적인 증가 추세를 보이고 있음

￮ 공공부문의 건설투자는 2009년 59.1조원(전체대비 28.4%), 2012년 41.7조원, 2014년 38.9조원 등으로 민간부문에 비해 투자가 다소 감소하는 경향을 보이고 있으나, 4대강 사업 등의 대형 공공투자가 많았던 2009년 제외하고는 대체적으 로 안정적인 경향을 보임

구 분 2009 2010 2011 2012 2013 2014

금액 비중 금액 비중 금액 비중 금액 비중 금액 비중 금액 비중 건설투자 208.2 100.0 200.6 100.0 193.8 100.0 186.1 100.0 196.3 100.0 198.4 100.0 증감율 3.5 - -3.7 - -3.4 - -3.9 - 5.5 - 1.0 - 1) 민 간 149.1 71.6 152.4 76.0 150.1 77.5 144.4 77.6 154.1 78.5 159.5 80.4

증감율 -3.8 -　 2.2 - -1.5 - -3.8 -　 6.7 -　 3.5 - 2) 공 공 59.1 28.4 48.2 24.0 43.7 22.5 41.7 22.4 42.2 21.5 38.9 19.6

증감율 28.2 - -18.4 -　 -9.3 - -4.6 - 1.2 -　 -7.8 -

<표 Ⅱ-2> 건설투자 구성비 및 증감 추이

(단위: 조원, %)

자료: 한국은행 경제통계시스템. http://ecos.bok.or.kr

￮ 국내 공공부문의 설계시공일괄/분리입찰 방법에 의해 체결된 공공부문 계약 실적을 보면 2009년 66.2조 원, 2014년 29.8조 원 수준인데, 2009년 계약이 월등히 많은 이유는 4대강 사업에 기인하며, 보통 계약액이 건설투자액보다 많은 이유는 장기계속사업과 계약이 100% 투자로 성사되지 않기 때문임

(26)

구 분 2009년 2010년 2011년 2012년 2013년 2014년 최

저 가

금액 231,998 127,086 150,750 106,321 104,749 92,454

비중 35.6 34.6 41.8 32.3 34.4 31.8

건수 349 185 241 166 177 145

종합 심사

금액 　- 　- 　- 　- 　- 10,873

비중 　- 　- 　- 　- 　- 3.7

건수 　- 　- 　- 　- 　- 18

적격 심사

금액 189,901 163,168 145,470 145,666 160,670 144,647

비중 29.2 44.4 40.3 44.2 52.8 49.7

건수 12,539 11,953 10,350 10,334 10,677 9,090 턴키

대안

금액 229,319 74,451 64,573 56,053 28,958 42,900

비중 35.2 20.3 17.9 17.0 9.5 14.7

건수 182 102 88 54 31 32

기술 제안

금액 　- 2,564 　- 21,231 10,130 　-

비중 　- 0.7 　- 6.4 3.3 　-

건수 　- 3 　- 20 14 　-

수의계약 금액 10,359 7,136 8,404 10,422 13,961 7,429 합계 금액 661,578 374,405 369,196 339,693 318,468 298,304

건수 13,070 12,243 10,679 10,574 10,899 9,285

￮ 입찰 방법별로 2014년 공공공사 계약 건수를 보면 적격심사제가 9,090건으로 가장 많은데 이는 보통 300억 원 이하의 소규모 공사이기 때문이며, 반면 공사 규모가 대형이 많은 최저가낙찰제나 턴키․대안입찰의 경우 계약 건수가 145건과 32건에 불과한 수준임

￮ 입찰 방법별 2014년 계약 실적을 보면 적격심사제 14.5조원, 최저가낙찰제 9.2조원, 턴키·대안 4.3조원, 2014년 새롭게 시행된 종합심사제 1.1조원 등이며 기술제안서에 의한 계약 실적은 2013년의 경우 1조원이었으나 2014년에는 없음

<표 Ⅱ-3> 입찰방법별 공공공사 계약실적

(단위 : 억 원, 건, %)

자료: 대한건설협회 내부자료. 2015.10. 재작성

￮ 공공부문 계약 실적을 발주기관별로 살펴보면 한국토지주택공사, 철도시설공단, 수자원공사, 한국도로공사 등 공공기관이 2014년 14.2조원으로 전체의 47.6%

를 차지하고 있음

(27)

구분　 중앙정부 지자체 공공기관 기타기관 합계

금액 비율 금액 비율 금액 비율 금액 비율 금액

2009 140,645 21.3 216,445 32.7 267,616 40.5 36,872 5.6 661,578 2010 52,327 14.0 141,888 37.9 159,912 42.7 20,278 5.4 374,405 2011 61,649 16.7 111,277 30.1 163,024 44.2 33,246 9.0 369,196 2012 53,768 15.8 106,060 31.2 168,886 49.7 10,979 3.2 339,693 2013 52,171 16.4 111,883 35.1 124,020 38.9 30,394 9.5 318,468 2014 40,189 13.5 102,269 34.3 142,088 47.6 13,757 4.6 298,304

- 지자체가 10.2조원으로 그 다음을 차지하고 있으며, 중앙정부 4조원, 기타 기관 1.3조원 수준

￮ 2014년 동안 공공부문 계약 실적이 30조원에 육박하고 입찰방법이나 발주기관 의 특성 등을 고려할 경우, 현행 국가계약법의 단일계약서인 공사도급표준계약 서 만으로 계약하는 것은 상당히 불합리하며 공사과정에서 발생하는 불공정행위 의 근본 원인이 되고 있음

<표 Ⅱ-4> 기관별 공공공사 계약 실적

(단위 : 억 원, %)

자료: 대한건설협회 내부 자료. 2015. 10. 재작성

2. 법·제도 현황

￮ 공공공사 관련 법․제도로 “국가를 당사자로 하는 계약에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 계약업무를 원활하게 수행함”을 목적으로 최상위 법률로서 「국가 를당사자로하는계약에관한법률」을 1994년 제정하였음

￮ 정부는 공사 등의 입찰․계약의 집행과 관련하여 「국가를당사자로 하는계약에관 한법률 시행령 및 시행규칙」그리고 「특정조달을위한국가를당사자로하는계 약에관한법률 시행령특례규정」에서 위임된 사항과 그 시행에 관하여 필요한 사항을 규정하기 위한 목적으로 정부 입찰․계약 집행기준으로 「기획재정부 계약예규」를 제정하여 시행중임

(28)

￮ 기재부 계약예규에는 입찰제도와 관련한 적격심사기준, 최저가낙찰제의 입찰금 액 적정성 심사기준, 일괄입찰 등에 의한 낙찰자 결정기준 등 입찰이나 계약 관련 내용들을 두고 있음

- 적격심사기준은 국가계약법 시행령 제42조 제1항에 의한 “낙찰자 결정시의 계약이행능력, 심사의 방법․항목․배점한도액, 기타 필요한 사항을 정함”을 목적으로 설정(제1조 목적)

- 최저가낙찰제의 입찰금액 적정성 심사기준은 국가계약법 시행령 제42조 제6항에 “최저가낙찰제 대상공사에 대한 입찰금액의 적정성심사에 있어서 필요한 기준을 정함”을 목적으로 설정(제1조 목적)

￮ 또한 기재부 계약예규에는 공사계약일반조건과 공사입찰유의서와 같은 도급계 약과 관련한 계약예규를 두고 있는데, 공사계약일반조건은 계약자 상호간의“공 사도급표준계약서에 기재한 공사의 도급계약에 관하여 제3조 계약문서에서 정하는 바에 따라 신의와 성실의 원칙에 입각하여 이를 이행하도록 하는” 규정임 (제1조 총칙)

- 공사계약일반조건의 제3조(계약문서)3항에서는 “계약담당공무원은 국가계 약법, 공사 관계 법령 및 이 조건에 정한 계약일반사항 외에 해당 계약의 적정한 이행을 위하여 필요한 경우 공사계약특수조건을 정하여 계약을 체결할 수 있다”고 규정

- 공사입찰유의서는 “정부(발주기관)가 행하는 공사계약에 대한 입찰에서 해당 입찰에 참가하고자 하는 자가 유의하여야 할 사항”을 규정

￮ 조달청은 기재부의 계약예규 보다 정밀하고 구체적인 공공사업의 입찰방법이나 계약기준을 만들기 위해 「조달청 시설공사 집행기준」을 제정하였고, 여기에 는 “적격심사 세부기준, 공사입찰 특별유의서, 특수조건 등의 내용을 두고 있음 - 적격심사 세부기준은 “계약예규 적격심사기준에 의거 조달청에서 집행하는

시설공사 계약에 적용할 적격심사 세부기준을 정함”을 목적으로 설정(제1조) - 공사입찰 특별유의서는 제5조(현장설명), 제10조(입찰서의 작성), 제15조(낙 찰자의 결정)과 제18조(불공정행위 금지 등) 등 “조달청이 집행하는 공사입찰

(29)

에 참가하고자 하는 자가 특히 유의하여야 할 사항”등을 규정

- 반면 일괄입찰 공사입찰특별유의서는 “일괄입찰, 대안입찰, 실시설계 기술제 안입찰 또는 기본설계 기술제안입찰로 집행하는 공사의 입찰에 참가하고자 하는 자가 유의하여야 할 사항”등을 규정(제1조 목적)

- 공사계약 특수조건은 제9조(적격심사 관련사항 준수의무), 제14조(하자보수 책임승계), 제16조의2(공사계약내용 변경) 등“계약담당공무원과 상대자가 체결하는 공사도급계약 내용”등을 규정

￮ 건설산업기본법에서는 도급계약과 관련하여 제22조(건설공사에 관한 도급계약 의 원칙)에서 “건설공사에 관한 도급계약의 당사자는 대등한 입장에서 합의에 따라 공정하게 계약을 체결하고 신의를 지켜 성실하게 계약을 이행할 것과 표준계약서를 작성 사용할 것을 권장하여야 한다”고 규정하고 있음 - ⑤항에서는 “건설공사 도급계약의 내용이 당사자 일방에게 현저하게 불공정한

경우로서 다음 각 호(계약금액 변경 불인정, 상대방권리 배제 등)에 해당하는 경우 무효로 한다”라고 규정

- 1호에는 “계약체결 이후 설계변경․경제상황의 변동에 따라 발생하는 계약금액 의 변경을 상당한 이유없이 인정하지 아니하거나 그 부담을 상대방에게 전가하 는 경우”로 명시

<그림 Ⅱ-2> 공공공사 계약 체계

(30)

3. 외국 제도 현황

￮ 미국, 영국, 일본 등 선진외국의 경우 공공부문 건설 확대에 따라 공공공사 입․낙찰 제도를 지속적으로 발전시켰으며, 특히 90년대 초반들어 미국을 중심으 로 설계․시공일괄입찰, 기술제안입찰 등 가격과 기술을 융합하는 최고가치 낙찰 방식(Best Value)으로 전환하여 적용하고 있음

1) 미국 입찰 제도

￮ 미국의 공공공사 발주 및 입찰제도의 법적근거는 「연방재산·행정서비스법률 (The Federal Property and Administration Services Act)」,「연방조달규정 (The Federal Acquisition Regulation: FAR)」,「Miller Act」등이 있으며, 입찰 방법은 크게 공개경쟁입찰(Sealed Bidding)과 협상에 의한 계약(Contract by Negotiation) 2가지 유형으로 구분됨

￮ 공개경쟁입찰(Sealed Bidding)은 「FAR 6.401」의 조건에 부합될 때만 적용되 는 최저가낙찰제 방법으로, 조건은 입찰공고, 입찰서 제출, 평가(가격 및 가격과 관련된 요소)와 함께 입찰자가 최소 1개 이상이어야 하며 발주자의 요구조건을 충족하는 최저가격 입찰자를 낙찰자로 선정함

￮ 협상에의한계약(Contract by Negotiation)은 「FAR Part 15」에 의거 1994년

「연방조달개혁법(The Federal Acquisition Reform Act: FARA)」이 제정되면 서 활성화된 발주 방식으로, 발주자에게 최고가치(Best Value)⁸⁾를 공여할 수 있는 입찰자를 낙찰자로 선정하는 방법임

- 90년대 후반부터 미국은 대부분 “협상에의한계약”방법인 디자인 빌드 (Design-Build) 방식으로 공공공사 발주

- 디자인빌드 방식은 우리나라에서 턴키입찰방식인 설계시공일괄방식과 동일 한 개념임

8) 최고가치(Best Value)의 개념은 “입찰자가 제안한 가격과 비가격 요소를 분리하거나 동시에 고려해 발주자에게 낮은 가격뿐만 아니라 양질의 기술도 제공하는 가치”를 말함(유일한, 2011, “최적가치 낙찰제도 도입의 현황 및 발전방안”, 건설정책리뷰2011-02, P19. 부분수정)

(31)

구 분 주 요 내 용

입찰 준비 (Evaluation Plan)

․발주기관의 당해 공사 입찰기준(criteria package) 준비 - 시설 계획(facility program)

- 설계 기준(design criteria)

- 성과요구 수준(performance specifications) - 기타 기술제안서 평가에 필요한 사항 등

자격 심사 (RFQ 단계)

․사업특성에 맞는 자격심사 항목 준비

․RFQ(자격심사안내서)를 통해 입찰자의 자격심사 수행 - 핵심 참여 인력(presonnel)

- 유사 사업 수행 경험(experience) - 과거 실적공사의 수행 성과(performance)

․심사 통과한 입찰자(shortlist) 선정(최소 3개~6개 이내 업체)

기술제안서 평가 (RFP 단계)

․RFP(입찰안내서)를 통해 자격심사를 통과한 입찰자(shortlist)에게 최종제 안서(Best and Final Offer, BAFO)제출을 요청

․입찰자는 최종제안서를 기술제안서(technical proposal)와 가격제안서 (price proposal)로 분리하여 BAFO 제출

- 공사 특성을 고려 기술제안서 평가항목 및 배점기준 결정

낙찰자 선정 (Award)

․기술심의위원회(TRC)를 통한 기술제안서 심사 수행 - RFP(입찰안내서)에 제시된 평가방식에 따라 제안서 심사 - 입찰자의 기술점수 산정하여 발주처에 통지

․기술점수 산정 후 입찰자의 가격제안서 개봉

․정해진 낙찰방식에 따라 기술점수와 가격점수를 동시에 고려해 최고가치 (best value) 제안자를 낙찰자로 선정

<표 Ⅱ-5> 협상에 의한 입찰·계약 방법

자료: 대한건설정책연구원. 2011. 최적가치 낙찰제도 도입 현황 및 발전 방안. p21. 부분 수정

2) 일본 입찰 제도

￮ 일본의 국토교통성은 공공공사의 품질 증대를 위해 2005년 “공공공사의품질확 보에관한법률”을 제정하여, 입찰가격 이외에 입찰 참가자의 기술력을 종합적으 로 평가할 수 있는 ‘종합평가낙찰’ 방식을 도입하여 비용이외의 기술 능력도 함께 평가하였음

￮ 종합평가낙찰 방식의 도입 목적은 가격뿐만 아니라 기술제안의 우열을 평가하여 공공공사의 품질 확보를 도모하는 것이었으나, 운영 과정에서 평가항목이 복잡 해져서 2011년 종합평가낙찰 방식을 시공능력평가형과 기술제안평가형으로 구분하여 사용하고 있으며 최근에는 기술제안평가형을 더 많이 이용하고 있는 일본의 경우 지진 등을 대비한 시설물의 품질과 안전을 우선적으로 중시함

(32)

평 가 항 목 평 가 기 준 배점

단 계 선 발

①

↓

⑥ 종 합 평 가

기 업 능 력 등

과거 15년간 동종 공사 실적①

보다 동종성 높은

공사(구조형식,가설공법 등) 실적 8 동종성이 인정되는

공사(실적요건과 동일) 실적 0 동일 공종 2년간

평균 성적②

80점 이상 8

75점 이상 80점 미만 5 70점 이상 75점 미만 2

70점 미만 0

표창(동일공종 무관 과거 2년간 대상)③

표창 있음 4

표창 없음 0

기 술 자 능 력 등

과거15년간 동 종 공사실적④

동종성 평가

보다 동종성이 높은 공사에서

감리기술자로 종사 8

보다 동종성이 높은 공사에서 현장대리인이나 담당기술자로 종사,

동종성이 인정된 공사감리자 종사 4 동종성 인정된 공사 현장대리인,

담당기술자 종사 0

동일 공사 구분 4년간 평균성적⑤

80점 이상 8

75점 이상 80점 미만 5 70점 이상 75점 미만 2

70점 미만 0

표창(동일공종 무관 과거 4년간 대상)⑥

표창 있음 4

표창 없음 0

기 술 제 안⑦

높은 효과 기대 6

효과 기대 3

일반적인 사항만 기재 0

히 어 링

감리 능력⑧

충분한 감리 능력이 확인됨 X1.0 일정한 감리 능력이 기대됨 X0.5

상기 이외 X0.0

기술제안에 대한 이해도⑨

제안을 충분히 이해 X1.0

제안 이해 X0.5

상기 이외 X0.0

<표 Ⅱ-6> 종합평가낙찰제 평가항목

주: ⑧의 점수는 ④에 곱하고 ⑨의 점수는 ⑦에 곱하여 산정

자료: 최민수 외. 2013. “종합평가낙찰제의 입찰자 평가 방안 연구”. p50. 부분 발췌

￮ 일본의 종합평가낙찰 방식은 2단계로 수행되는데, 1단계는 기업의 기술자의 능력 등을 평가하여 입찰자 가운데 종합평정 대상 기업으로 5-10개 기업 정도를 선발하고 이들 기업을 대상으로 낙찰자를 선정함

(33)

￮ 종합평가낙찰의 평가항목은 우선 “기술력 평가에는 기업의 시공 실적, 공사 성적, 표창 회수가 있으며, 실적 평가로 기업과 기술자의 과거 15년간 동종 공사 실적 그리고 기술제안 건수 평가, 감리 능력에 대한 히어링 평가”가 있음

3) 영국 입찰 제도

￮ 영국의 입찰제도는 EU 회원국으로 공공조달 관련 유럽연합지침(EU Directives) 에 의거 “유럽연합 내 공공지출의 투명성을 제고하고 객관적인 입·낙찰 절차의 적용 등을 통하여 공공조달시장의 자유화를 달성고자 하고자 함”을 목적하고 있으며, 공공공사의 입찰에 있어 기술과 비용을 최적화하고자 하는 것임

￮ 2000년에 설립된 공공공사 업무를 전담·관리하는 재정경제부 산하기관인 OGC(office of government commerce)를 중심으로 정부발주에 있어 비용대비 효과를 극대화는 비용가치(VFM:Value for Money)을 달성할 수 있는 조달시스 템 혁신을 도입하여 최고가치낙찰제가 활성화 되어 있음

￮ 영국의 입찰·계약은 「공공계약규정(Public Contracts Regulation 2006」에 근거를 두고 있으며, 품질에 대한 고려가 필요 없을 때는 최저가(lower price)방 식을 활용하나, 시설물의 사양을 특정하거나 리스크 분담 방식 등에 대해 협상을 거쳐 VFM를 확보하고자 할 때는 단계별 심사를 거치는 경쟁적 대화 방식 (Competitive Dialogue Procedure)을 활용함

￮ 또한 영국은 새로운 유럽연합지침(EU Directives)에 따라 낙찰방식을 경쟁적 대화 방식의 활용을 위하여 최저가 낙찰제 대신 최고가치(Best Value)낙찰 방식을 적용하고 있으며, 이는 EU에서 시설물의 품질 향상을 위해 적극 도입한 제도임

- Best Value의 기본개념은 국민이 수용할만한 가격으로 목적 적합한 품질의 서비스를 효과적이고 효율적, 경제적으로 제공하는 것으로 서비스 제공의 최종적인 결과를 의미

￮ 최고가치(Best Value) 낙찰방식은 입찰가격만이 아니라 기술적 요소 등을 종합적

(34)

으로 평가하여 발주자에게 최고 가치를 제공한 입찰자를 낙찰자로 선정하는 방식으로, 영국 재무부(HM Treasury)에서는 1차 지명(long list), 2차 지명 (short list)과정⁹⁾에서 심사를 통과한 3~5개 업체에 한하여 가격 제안을 허용함

￮ 입찰자 선별 과정은 기업의 신인도(personal position), 재무상태(economic standing), 기술능력(technical capacity) 등의 평가항목을 보며 각각의 세부평가 항목마다 일정점수 미만인 입찰자를 배제함

4) 시사점

￮ 외국의 공공공사 입찰·계약방식은 지나친 가격경쟁으로 인한 품질 저하를 막고 적정 비용으로 효과를 극대화하기 위한 비용대비가치(VFM: Value for Money) 를 최대 목표로 하여 발주자와 시공사 간의 리스크와 그에 대한 보수, 발생하는 문제점과 그에 대한 대처를 공유하도록 하고 있음

- 즉, 양자의 장기적 관계 구축이나 시공사에 대한 인센티브 부여 등이 가능한 공공민간파트너십(PPP : Public Private Partnership)을 구축하여 입찰 방법에 따른 적절한 책임과 권한 부여가 가능

￮ 다른 한편 입찰 참여 업체에 있어 2014년 처음 시작된 우리나라의 종합심사낙찰 제의 경우 입찰 참여업체가 53개사임을 감안해 볼 때, 외국과 같은 입찰참가자 3~5개 사로 제한할 심사 제도를 둘 필요가 있음

- 현재 최저가낙찰제의 평균 입찰 경쟁률도 약 1:50 수준으로 업체들의 과다 입찰이 심각한 수준

￮ 국내 공공공사발주에서 발주처와 건설업체 간 계약은 국가계약법에 의한 국가도 급표준계약서와 세부 붙임 서류들에 의해 작성되고 있으나, 공사의 특성에 따라 일반기준이나 세부기준들이 달라지는게 정상이나 현재와 같이 획일적인 계약예규나 조달청의 시설공사 집행기준을 적용하는 것은 무리가 있음

9) 영국 재무부의 「정부공사 조달지침(2000)」에서는 2차 지명에 이르는 과정까지를 선별과정 (selection mechanism)이라고 설명함

(35)

(36)

제 3 장

공공공사 입찰․계약 불공정

사례 및 설문 조사

(37)

(38)

CHAPTER

3 공공공사 입찰․계약 불공정 사례 및 설문 조사

본 장에서는 발주기관들이 건설업체와 국가계약법 공사도급표준계약서에 의해 공공공사를 체결하는데 있어 적용하고 있는 부당 특약, 권리제한 특수조건 등과 같은 다양한 불공정 사례를 조사 분석하였다. 또한 계약 체결 과정에 있어 종속적 위치에 있을 수밖에 없는 건설업체들의 문제점들을 분석하기 위하여 대형 건설업체 실무자들을 대상으로 설문 조사를 실시하였다. 설문 조사에서는 현행 계약 체계 방식의 적절성, 단일계약서인 공사도급표준계약서의 개선 방안, 부당 계약의 근절 방안 등을 설문 조사하였다.

1. 공공공사 입찰․계약 불공정 사례

1) 사례 조사 개요

❏ 사례 조사 목적

￮ 우리나라 공공공사 발주는 발주기관이나 조달청에서 해당 공사의 특성, 공사비용 이나 공사기간 등을 고려하여 설계시공일괄입찰이나 설계시공분리입찰 등의 방법들을 이용하여 시공사인 건설업체를 선정하고 최종적으로 국가계약법의 공사도급표준계약서에 의해 계약을 체결함

￮ 공사 계약은 국가가계약법에 의한 공사도급표준계약서에 의해 체결하고 있으나, 현재 입찰방법과 상관없이 단일계약서와 붙임서류(공사입찰유의서¹⁰⁾, 공사계

(39)

약 일반조건/특수조건, 설계서, 산출내역서)에 의해 작성하도록 되어 있음

￮ 그러나 대표적 수주산업인 건설업의 특성 상 붙임서류인 입찰안내서나 공사계약 일반/특수조건에 발주기관들에 일방적으로 유리한 조항들을 삽입하여, 건설업 체들이 공사기간 중 이의 제기나 발주처의 무리한 요구를 거절하지 못하도록 하고 있음

- 건설업체들이 이의를 제기하지 못하는 이유는 입찰 배제와 같은 발주처의 미래 보복을 고려하지 않을 수 없기 때문에 수용

￮ 따라서 본 연구에서는 발주기관들이 어떠한 내용이나 조항들로 불공정한 계약을 체결하고 있는지, 건설업체들이 이러한 부당한 계약으로 인해 받는 불이익은 무엇인지를 알아보기 위해 다양한 사례들을 분석하고자 함

❏ 사례 조사 방법

￮ 사례 조사는 현재 우리나라에서 공공공사의 약 70~80%를 차지하는 한국토지주 택공사, 도시철도공단, 한국수자원공사 등의 공공기관과 중앙정부, 지자체에서 지난 몇 년 동안 발주한 사업들을 대상으로 조사하였음

￮ 공공공사 입찰․계약 단계의 부당 사례를 조사하기 위하여 대형 공공공사를 많이 수행하고 있는, 시공능력평가 순위가 높고 상시근로자가 300명 이상인 대형 건설기업에서 입찰․계약 업무를 담당하고 있는 직원들을 대상으로 조사하 였음

￮ 특히, 발주기관의 불공정 사례에 대한 공정성을 높이기 위해 발주기관과 건설업 체 사이의 불공정 행위에 대한 감사원, 공정거래위원회 그리고 법원의 판결 등 정부의 공식적인 절차나 판결에 의해 불공정행위로 판명된 내용들을 위주로 검토하였음

10) 기획재정부 계약예규 공사입찰유의서는 제1조(목적)에 “정부(이하 발주기관이라 한다)가 행하는 공사계약에 대한 입찰에서 해당 입찰에 참가하고자 하는 자가 유의하여야 할 사항을 정함을 목적으로 한다”라고 명시하고 있으며, 입찰참가신청, 입찰보증금, 입찰서의 작성 및 제출, 낙찰자의 결정 등에 관한 사항을 규정하고 있음

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2) 사례 조사 내용

￮ 현행 국가계약법 제5조에는 “계약은 서로 대등한 입장에서 당사자의 합의로 체결되어야 하며, 당사자는 계약의 내용을 신의 성실의 원칙에 따라 이행하여야 한다”라고 규정하고 있음

￮ 더욱이 국가계약법 시행령 제4조에는 “각 중앙관서의 장 등은 계약을 체결함에 있어 법, 령 및 관계 법령에 규정된 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약 또는 조건을 정해서는 안된다”고 규정하고 있음

￮ 일부 발주기관들은 국가계약법이나 계약예규 등의 상위 법률에 위배되는 내용들 을 입찰안내서, 계약특수조건, 내부지침 등에 적용해 건설업체와의 계약이나 공사 기간 중에 부당한 거래를 강요하고 있는 실정임

❏ 설계변경 적용단가 부당특약 운영

￮ 발주기관 요구에 따른 설계변경의 경우에는 계약금액을 상호협의해서 조정해야 하지만 발주기관들은 『공사계약특수조건 1․2, 공사계약특수조건Ⅰ, 계약특수 조건 등』 기관별로 내부 특수조건을 설정하여 시공사와의 계약금액 조정에 관행적으로 적용하고 있음

￮ 한국도로공사의 경우『공사계약특수조건 Ⅱ』를 제정하여 “설계변경 시 신규비 목, 대체비목의 단가협의 기준과 일괄입찰 등의 설계변경 시 신규비목 단가기준”

을 별도로 제정하여 운영하고 있으며, 특히 국가계약법에 규정하고 있지 않은 신규대체비목¹¹⁾이라는 용어를 신설 설계변경 시 이를 적용하여 낮은 계약금액 조정 기준으로 활용함

￮ 한국수자원공사는 내부매뉴얼인 『TK공사 사업관리 실무매뉴얼』에 따라 국가 계약법상 적용되는 규정과 달리 ‘계약금액조정’기준을 별도로 만들어, 발주기관 의 요구 또는 불가항력적 사유로 인한 설계변경의 계약금액 조정 시 국가계약법 령보다 낮은 계산방식¹²⁾ 의 부당한 방법을 적용하고 있음

11) 산출내역서상 기존비목이 감소 또는 삭제되고 다른 비목으로 대체된 경우의 비목임

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❏ 불공정 입찰안내서 작성

￮ 공공공사 수행 중에 건설업체의 귀책사유가 아닌 사업장 주변 농가의 토지보상, 문화재 발굴을 위한 지질조사, 공사용지 확보 등으로 발생하는 민원, 인․허가, 추가 비용 등을 입찰안내서에 집어 넣어 공사와 관련하여 필요한 일체의 인허가 사항과 비용 부담을 계약상대자가 처리토록 명시¹³⁾하고 있음

￮ 또한, 한국수자원공사 입찰안내서에는 과업수행 시 환경․교통영향평가, 사업재 해 등 협의가 진행 중인 사항에 대하여는 실시설계에 반영하여야 하고, 현황조사 미비에 따른 추가 발생 비용(지하 매설된 폐기물, 지하 매설물 보호 또는 이전비용 등)에 대해서는 입찰참가자의 계약금액 조정 요구가 불가하다고 명시하고 있음

❏ 간접비 청구제한 특수조건 적용

￮ 발주기관들은 차수계약서¹⁴⁾ 작성에 있어 혹서기, 혹한기, 우기 등 공사현장 여건상 공사를 수행할 수 없는 기간인 휴지기를 길게 정해서 시공사에 현장관리 인건비 및 자재유지비 등 간접비 부담을 전가하고 있어 건설업체들의 비용 부담을 가중시킴

￮ 한국철도시설공단은 차수계약서에 “전체 계약기간 중 최대 공사휴지기간을

12) 현행 국가계약법 시행령 제65조 3항에 “발주자 요구에 따른 계약변경 시 증가된 물량 또는 신규비목 단가는 설계변경 당시를 기준으로 산정한 단가와 동단가에 낙착률을 곱한 금액의 범위안에서 계약당사자간에 협의하여 결정한다. 다만, 협의가 이루어지지 아니하는 경우는 설계변경 당시를 기준으로 산정한 단가와 동단가에 낙찰률을 곱한 금액을 합한 금액의 100분의 50으로 한다”라고 규정하고 있으나, 한국철도시설공단은 이를 기존비목과 신규비목으로 구분하여 기존비목은 ① 설계변경 당시 단가 × 협의 낙찰률(계약금액/개략설계가), ② 설계변경 당시 단가 × 기존단가 낙찰률 중 협의하여 결정하고 신규비목의 경우는 설계변경 당시 단가 × 협의 낙찰율로 하도록 규정하고 있음

13) 한국수자원공사 공사계약특수조건 제13조(계약상대자의 의무)에는 “계약상대자는 설계 및 시공에 관련한 제반 업무를 수행함에 있어 계약 상대자의 부담으로 각 호에서 정하는 임무를 이행하여야 한다. 5) 공사가 본 공사와 관련하여 요구하는 각종 인․허가․보고 등 도서작성과 공사이외 관계기관과 의 협의, 인․허가, 검사 등의 취득 및 변경”이라고 부당 규정하고 있음

14) 차수계약서는 장기계속공사에 있어 후속사업을 수행하기 전에 작성하는 계약서를 지칭함

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계약기간에서 제외하고, 계약상대자는 휴지기간 중 추가비용을 청구하지 않으 며 사전 공사 현장 정리에 철저를 기하고 사전 조치 미흡으로 재난 및 민원 발생 시 책임 조치한다”라고 명시하여 건설업체에 부당한 계약을 체결하였음

￮ 한편 발주기관과 건설업체의 계약에 있어 가장 기본적인 국가계약법의 공사도급 표준계약서에 있어 현재 계약내용을 보면 착공연월일의 기재란에는 몇년. 몇월.

며칠로 구체적으로 되어 있으나, 반대로 준공연월일의 경우 공란으로 되어 있어(정확한 날짜 표시를 하도록 하지 않음) 공휴일이 포함되는지 아닌지에 대한 명확한 기준이 없어 건설업체에 상당한 불리한 양식이라 할 수 있음

❏ 권리제한 제약조건 운영

￮ 발주기관들의 경우 입찰안내서, 계약특수조건 등을 통해 계약변경 클레임을 제한하거나 소송 등을 제한하고 있는데, 국가계약법 시행령 제4조(계약의 원칙) 에는 “각 중앙관서의 장 또는 그 위임․위탁을 받은 공무원은 계약을 체결함에 있어서 법, 령 및 관계법령에 규정된 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약 또는 조건을 정하여서는 아니 된다”는 조항을 위배하고 있음

￮ 한국토지주택공사 공사계약특수조건 1, 2에서는 “계약상대자와는 법령 및 계약 내용 등이 상호 일치되지 않거나 모순되어 공정 지체 등 계약이행에 어려움이 예상될 경우 지체 없이 공사에 이를 서면으로 확인하여야 하며, 서면확인을 하지 아니한 사항에 대해서는 계약내용 변경 청구(claim)를 할 수 없다”고 명시하고 있음

￮ 한국철도시설공단은 공사계약특수조건Ⅰ에 “계약상대자는 법원 판결에 의하여 분쟁을 해결하고자 하는 경우 결정통지 접수일로부터 30일이내에 문서로 이의 를 제기하고 이의 제기일로부터 30일이내에 공단 또는 계약상대자의 관할 법원에 소송을 제기하여야 하며, 위 기간 내에 소송을 제기하지 않은 경우에는 결정을 수용한 것으로 본다”라고 명시하여 건설업체 소송 권한을 제한¹⁵⁾ 함

15) 건설 소송의 경우 건설업체가 관련 서류를 준비하는데 장시간이 소요되기 때문에 30일 내에 소송을 제기하라는 조항은 사실상 소송을 하지 말라는 의미임

입찰방법에 따른 공공공사발주 표준계약조건 정립 연구