논단
SOC투자, 지속가능한 성장 및 복지실현의 기반
건설현장의 산업안전 특성과 재해 저감 방안
공공공사의 턴키입찰방식 개선방향
Ⅰ. SOC투자를 어떻게 볼 것인가
1970년 7월 수도권관 영남의 공업지역을 연결하는 경부고속도로가 개통되었다. 15시 간 이상 걸렸던 서울-부산간 거리가 4시간 반으로 단축되었으며, 원활해진 물류수송으 로 산업구조 재편을 가속화하였다. 2011년 3,509만명이 이용한 인천국제공항은 동북아 허브공항으로서 우리나라의 국제적 위상을 강
화하는 역할을 하고 있다. 이러한 성과는 미래 를 내다보고 선제적으로 과감히 추진하여 이 루어진 SOC투자에서 비롯되었다.
반면, <표 1>에서 보듯이 2009년 이후 SOC예산은 감소추세에 있다. 2012년 SOC예 산은 23.1조원으로 2009년 대비 9.1%감소하 였다. 2013년은 지역경제 활성화와 국가기간 망 확충을 위해 SOC분야에 배정된 예산이 증 가하였으나, 총지출대비 SOC 재정투자 비중
이충렬 ㅣ 대한건설협회 기획조정실장
<표 1> 중앙정부 SOC예산 추이
(단위:조원, %) 구 분 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
SOC 재정투자(A) 18.4 18.4 20.5 25.4 25.1 24.4 23.1 25.0
도로 7.2 7.5 8.1 9.6 8.0 7.4 7.8 9.2
철도 3.8 3.5 3.9 4.8 4.2 4.4 5.1 6.1
도시철도 1.3 1.3 1.4 1.6 1.1 1.0 1.0 0.8
해운·항만 1.9 2.1 2.0 2.1 1.9 1.6 1.6 1.5
항공·공항 0.4 0.3 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1
물류등 기타 0.7 1.1 1.5 2.2 2.2 2.2 1.9 1.9
수자원 2.2 1.6 1.6 2.8 5.1 5.0 2.9 2.8
지역 및 도시 0.5 0.6 1.0 1.4 1.6 1.6 1.7 1.6
산업단지 0.4 0.4 0.7 0.9 0.9 1.0 1.0 9.7
중앙정부 총지출규모(B) 224.1 238.4 262.8 301.8 292.8 309.6 325.4 349.0 총지출대비SOC재정
투자비중(A/B) 8.2 7.7 7.8 8.4 8.6 7.9 7.1 7.2
자료 : 국회 예산정책처(2013.5)
주: 2006년, 2009년, 2013년은 추경 포함 수치임
SOC투자, 지속가능한 성장 및 복지실현의 기반
은 여전히 하락세를 벗어나지 못하고 있다.
이런 가운데 정부가 금년 5월, 새정부의 공 약가계부를 통하여 SOC 예산 축소를 발표하 였다. 공약가계부에 따르면 정부는 2014년부 터 4년간 11.6조원의 SOC예산을 감축할 계 획이다. SOC예산 감축을 통해 확보된 예산은 복지재정으로 전환될 것이다. 더 이상 유권자 에게 SOC시설은 관심의 대상이 아닌 듯 보인 다. 오히려 피부에 와 닿는 보육비 지원 등이 유권자의 관심을 끌고 있을 뿐이다. 하지만 유 권자가 아닌 국민의 입장에서 정책을 살펴볼 필요가 있다.
일각에서는 우리나라의 GDP를 고려할 경 우 SOC 투자가 적정 수준에서 이루어지고 있 다는 주장이 제기되고 있다. 하지만 이러한 주 장 마저도 SOC 투자의 급격한 감소를 전제로 하고 있지는 않다.
국민의 복지를 증대하기 위해서라면 SOC 투자에 대한 재평가가 시급한 것으로 보인 다. SOC투자가 ‘삽질’이라 폄훼되는 동안에 도 유권자들은 SOC시설을 통해 편의를 누려 왔으며, 안전시설을 통해 평안한 일상을 누릴 수 있었다. 지금도 국민 중 일부는 일상생활 을 위해 비포장 도로를 걸어야 하고, 위태로 운 다리를 건너며 불안한 생활에 체념하며 살 고 있다. 이들에게는 시멘트라도 포장한 도로 가, 안전난간이라도 생긴 다리가 복지이고 생 활이 된다.
또한, 복지라는 이름 때문에 SOC투자를 희 생하는 것은 SOC투자가 갖는 본질적 의미를 간과한 결과라 할 수 있다. SOC투자는 경제 적 파급효과가 크고, 경제 전반의 효율성 향상 을 통해 성장잠재력을 향상하는 역할을 한다.
이와 같은 SOC투자의 본질적 특성은 세계경 제의 파고에 대응하는 중요한 역할을 수행하 기도 한다.
세계경제는 여전히 성장이 더딘 수준에서 이루어지고 있다. 양적완화를 축소하려 했던 미국은 내년 경제성장률 둔화를 우려해 양적 완화를 지속하기로 결정하였다. 세계경제의 소비가 쉽게 살아나지 않는 분위기 속에서 수 출에 의존한 우리나라 경제는 더 깊은 위험에 빠져들 우려마저 있다. 이런 상황이다 보니 실 업률 하락에 대비하고 생산을 지속 이어가기 위해서는 내수에 의존할 수밖에 없는 것이 현 실이다. 내수를 통해 돈이 도는 형상을 만들기 위해 정부는 국민에 일자리를 제공해 줄 수 있 어야 하며 이와 같은 역할을 수행하는데 SOC 투자만한 것은 없다.
Ⅱ. 가장 좋은 복지정책은 일자리 창출이다
많은 나라가 복지정책을 시행하고 있다. 국 가의 복지의무는 사회적 기본권 보장에 근거
<표 2> 독일의 하르츠 개혁
(2003년부터 시행된 4단계 노동시장 개혁 방안)
자료 : 머니투데이 1면, 2013.7.3
받기 위한 기본조건은 그 정책이 지속가능한 지 여부에 있다. 이러한 관점에서 독일은 분명 성공한 복지 정책을 도입하고 있다.
독일의 복지정책은 하르츠개혁<표 2>으로 대표된다. 하르츠개혁에서 우리가 배워야 할 점은 지속가능한 복지를 위해 국가는 일자리 를 지원해 줄 수 있어야 한다는 부분이다. 이 는 ‘적극적으로 고용을 지원해 주는 제도’로의 이행을 강조하는 하르츠 개혁의 기본에서도 잘 나타나고 있다. 많은 사회보험제도가 실업 률 상승으로 인한 재원부족으로 하락의 길을 걸었다. 하지만 일자리를 제공할 수 있다면, 국가 경제성장뿐만 아니라 재정지출에 필요한 재원을 마련하는 길이 열리게 된다.
한 축을 담당하고 있다. 한국건설산업연구원 발표에 따르면 지난 2008년이후 2009년을 제 외한 4년간 건설투자 감소에 따라 51.1만명의 일자리가 감소한 것으로 추정된다. 이 중 단순 노동직이나 기능직 일자리는 23.5만개에 달 해 대부분 비정규직 서민계층이 피해를 보고 있다.
한국은행에서 발표하는 취업유발계수에서 이러한 우려를 다시 확인할 수 있다. <표 3>
산업연관표를 보면, 건설산업의 취업유발계수 는 13.5로 전산업 평균 12.3을 상회하는 것으 로 나타난다. 이는 건설산업에 1조원 투입시 1.35만명의 취업효과를 얻을 수 있음을 의미 한다. 특히, 고졸이하 학력자나 기능인 및 단
<표 3> 주요 산업별 취업유발계수
구분 취업유발계수
고졸이하 기능인 및 단순노무자
섬유및가죽제품 11.2 8.5 5.5
석유및석탄제품 1.2 0.7 0.2
화학제품 5.3 3.3 1.0
전기및전자기기 6.1 3.5 1.2
수송장비 6.8 4.4 1.7
기타제조업제품 12.2 8.4 5.6
건설 13.5 8.9 6.4
전산업 12.3 8.2 2.6
자료 : 한국은행, 산업연관표(2011) 주 : 통합대분류 기준
SOC투자, 지속가능한 성장 및 복지실현의 기반
순노무자는 취업유발계수가 각각 8.9, 6.4로 나타나고 있다. 건설투자로 인해 취약계층에 돌아가는 영향이 평균을 상회하고 있음을 볼 수 있다.
즉, SOC투자 확대는 일자리 창출에 평균 이상의 효과를 가져올 것이며, 이 중 많은 부 분이 사회에서 소외받는 계층에게 혜택으로 돌아가게 된다.
Ⅲ. 국가경쟁력 및 성장잠재력 확대 없이 복지국의 미래는 없다
일반적으로 SOC시설은 도로, 항만, 공항, 댐 등을 의미한다. 이와 같은 시설은 국민경제 의 원활한 운영을 뒷받침하는 기반시설로, 성
장잠재력 증대를 위해 중요한 생산요소이다.
‘토목 및 특수건설’의 생산유발계수와 부가가 치유발계수<표 4>는 각각 2.258, 0.746으로 전산업 평균보다 높고, 주요 제조업 보다도 높 은 수치를 보이고 있다. 이는 SOC시설에 대 한 투자가 국가 경제 성장에 얼마나 효과적인 지 보여준다. 이러한 이유로 SOC투자는 과거 경제성장의 견인차였을 뿐만 아니라 경제위기 시 유효수요 확대 등 경기대응을 위한 정책적 수단으로 활용되어왔다.
1970년대 집중적인 SOC투자를 경제발전 의 동력으로 삼았으며, 1990년 후반 외환위기 를 극복하는 기재였음에도 불구하고, 우리나 라 SOC시설 수준은 국제 수준에 크게 못 미치 고 있다. <표 5>와 <표 6>를 보면 국토계수 및 국토자동차계수 당 도로연장이 각각 OECD
<표 4> 주요 산업별 생산·부가가치 유발계수
구 분 생산유발계수 부가가치유발계수
의복·섬유 2.065 0.657
석유제품 1.255 0.238
화학제품 1.916 0.293
의약·화장품 1.922 0.659
전기기계 2.139 0.588
통신기기 2.122 0.452
컴 퓨 터 1.542 0.355
자 동 차 2.610 0.641
선 박 2.063 0.593
토목 및 특수건설 2.258 0.746
전산업 1.935 0.651
자료 : 한국은행, 산업연관표(2011) 주 : 통합중분류 기준
국가 중 31위, 30위 수준이며, 철도도 OECD 평균보다 크게 낮은 수준을 유지하고 있다.
저조한 SOC스톡은 국민 생활에 불편을 초 래하고 경제활동을 저해하고 있다. 단편적으 로 도로 SOC 부족은 차량운행비, 시간손실비 용 등 사회적 비용의 증가를 초래한다. 특히, 대도시권의 광역화와 여가활동 인구 증가 등 의 사회변화로 교통수요가 증가하고 있으며, 이에 따라 교통혼잡비용 <표 7>역시 증가추세
에 있다.
특히, 도심부의 교통 SOC시설 부족은 심각 한 수준이다. 수도권 지역의 2010년 교통혼잡 비용은 약 16.9조원으로 전국의 59.3%에 달 하며, 서울과 6개 광역시의 교통혼잡비용<표 8>은 18.1조원에 육박한다. SOC시설 부족으 로 인해 해마다 증가하는 국민의 불편과 경제 적 손실의 해소기간이 짧아질수록 기회비용이 감소할 것이다.
한국 1.49
(31위/34개국)
2.46 (30위/34개국)
일본 5.52 7.17
미국 3.76 4.21
프랑스 5.14 6.63
독일 3.75 5.02
OECD 평균 3.75 5.19
한국 0.048
(25위/27개국)
0.07 (27위/27개국)
일본 0.092 0.16
미국 0.133 0.75
프랑스 0.158 0.48
독일 0.198 0.41
OECD 평균 0.182 0.56
자료 : IRF(International Road Federation, 2012) 자료 : UIC(Union Internationale Chemins, 2011) 주 : 1) 국토계수=√국토면적(㎢)×인구(천명) 2) 국토자동차계수=√국토면적(㎢)×자동차대수(천명)
<표 7> 교통혼잡비용 추이
(단위:조 원)
연도 2006 2007 2008 2009 2010
혼잡비용 24.6 26.2 26.9 27.7 28.5
자료 : 한국교통연구원, 2010년 전국 교통혼잡비용 추정과 추이 분석, 2013.5.
SOC투자, 지속가능한 성장 및 복지실현의 기반
한편, 우리나라의 잠재성장률 전망치는 우 리경제에 필요한 것이 무엇인지 보여준다.
2000년대 초반기에 4%대였던 잠재성장률은 2030년대에는 1%대로 하락할 것이라는 전망 이 있다. 잠재성장률 하락은 저성장시대로의 진입을 의미한다. 향후 성장없는 경제속에서 계층간 갈등이 더욱 심화될 우려가 있다. 따 라서 국가의 지속된 발전 및 사회 안녕을 위해 잠재성장률을 회복할 수 있는 방안을 마련해 야 한다.
잠재성장률은 노동, 자본, 인적자본 등의 생산요소에 의해 영향을 받는다. 그 중에서도 자본의 성장잠재력에 미치는 기여율<표 9>은 1990년대까지 50% 내외 수준을 유지하다가 2000년 대 들어 급락한다. 이는 외환위기 이 후 경제의 불확실성 때문에 투자가 급속히 감 소하면서 자본축적이 제대로 이루어지지 않 았기 때문이다. 즉, 잠재성장률을 회복하기
위해서는 자본축적이 정상수준으로 회복되어 야 한다. 그 일환으로 고려해야 할 것이 사회 간접자본 확충 및 생산성 향상을 위한 기반 조성이다.
Ⅳ. SOC투자는 국민 생활 안전과 직결되 고, 적기투자가 중요하다
우리나라 SOC는 1970년 집중적으로 구축 되었다. 이에 따라 30년 이상된 인프라 고령 화 시설 <표 10>이 상당부분을 차지하고 있 다. 교량 중 30년 초과한 시설이 465개소에 달하고, 터널은 106개가 30년을 초과하였다.
SOC 고령화는 안전사고라는 형태로 문제 를 나타내고 있다. 지난 4월 경주 산대저수지 의 제방이 붕괴되는 사고가 발생했다. 이 저 수지는 1964년 준공된 시설로 50여년이 지난 <표 8> 도시부 도로의 교통혼잡비용 추이
(단위 : 억 원)
구분 2006 2007 2008 2009 2010
서울 67,355 71,037 72,315 74,584 79,542
부산 32,897 34,803 36,496 37,920 36,226
대구 12,012 13,166 13,371 14,203 14,543
인천 19702 21,618 23,487 24,489 24,624
광주 8,414 9,205 9,473 9,506 9,316
대전 9,739 10,383 10,505 10,872 11,089
울산 4,292 4,672 4,569 4,838 5,390
계 154,412 164,885 170,217 176,412 180,729
자료 : 한국교통연구원, 2010년 전국 교통혼잡비용 추정과 추이 분석, 2013.5.
고령화 시설물이다. 또한 3월에는 구미와 여 수 산업단지에서 고위험 화학물질이 누출되는 사고가 발생 하였는데 이 또한 준공 후 40년 이 지난 시설물이다.
상수도의 경우 한 해 누수로 인한 경제적 손실이 5,000억원에 달하고 있다. 대도시의 경우 누수 중 50%이상이 노후화로 인해 발생 하고 있는 것이 현실이다.
시설 고령화에 따라 안전사고가 지속적으
로 발생하고, 경제적 손실이 확대되고 있음에 도 우리나라의 SOC 유지관리 투자<표 11>는 제한적으로 이루어지고 있다.
향후 SOC시설의 노령화는 급속히 진행될 것으로 예산되는 만큼 SOC 유지관리 투자가 확대되어야 한다. SOC 유지관리가 제때 이루 어지지 않는 만큼 국민의 삶은 안전사고에 노 출되는 기간이 길어질 것이다.
1991〜1990 0.28 0.48 0.24 2.54 4.38 2.13 9.04
1991〜2000
전체기간 0.21 0.52 0.27 1.12 2.75 1.43 5.30
1991〜1995 0.22 0.54 0.24 1.60 3.89 1.77 7.26
1996〜2000 0.19 0.48 0.33 0.64 1.60 1.09 3.34
2001〜2008
전체기간 0.31 0.32 0.37 0.96 1.01 1.15 3.11
2001〜2004 0.28 0.43 0.29 1.26 1.97 1.33 4.56
2005〜2008 0.40 0.09 0.51 0.71 0.16 0.91 1.78
1991〜1997 0.22 0.48 0.30 1.24 2.71 1.71 5.67
1998〜2000 0.15 0.41 0.44 0.46 1.34 1.42 3.25
1998〜2007 0.23 0.43 0.34 0.86 1.60 1.25 3.71
1998〜2008 0.26 0.35 0.39 0.83 1.10 1.22 3.15
자료 : 김기호, 이종원, 한국 경제의 성장잠재력 제고를 위한 전략과 정책과제, 2009.
<표 10> 인프라 고령화율
(단위:%, 개소)
교량 터널 항만 옹벽 댐 하천시설 상하수도 산업단지 인프라 전체 5.7
(465)
5.0 (106)
13.1 (39)
12.7 (109)
55.9 (292)
20.1 (232)
7.7 (109)
54.2 (-)
9.3 (1,352) 자료 : 현대경제연구원, 인프라 고령화의 실태와 개선과제, 2013.4.26.
주 : 산업단지는 면적 기준적용
SOC투자, 지속가능한 성장 및 복지실현의 기반
Ⅴ. 국토균형발전 및 지역개발로 사회통합 을 실현할 수 있다
정비된 도로는 이동편의를 제공함으로써 지역간 교류를 촉진하거나 지역에 기업 유치 등 산업 발전을 유발하게 된다. 하지만 대도시 등은 100%에 육박하는 도로포장률을 보이는 반면 수도권에서 멀어질수록 낮은 포장률을 보이고 있다. 이와 같은 도로포장률<표 12>은 지역별 경제력 차이의 단적인 면을 보여주고 있다.
정부는 지역간 균형발전을 위해 성장촉진 지역(70개 시·군, 개발도서 186개)과 특수상 황지역(접경지역 15개 시·군, 개발도서 186 개)등 낙후지역을 체계적으로 개발하기 위한
신발전지역·종합발전계획을 수립하여 추진 하고자 하나 이 또한 여의치 않다. <표 13>를 보면 투자 재원 등의 부족으로 개발계획이 지 역의 요청대비 축소 조정되고 있다.
지역개발의 불균형이 해소되지 않을 경우 지역간 경제 및 생활복지상 격차가 심화될 우 려가 있다. 이에 따른 지역간 갈등은 국가경쟁 력을 저하시키는 요인이 될 수 있으므로 조기 해소가 필요하다.
지역의 발전을 위해서는 지역이 자립할 수 있는 기반을 마련해 주어야 한다. 이에, 혁신 도시 및 기업도시 등 지역별 거점도시 육성에 보다 많은 노력을 기울여야 할 것이다. 또한 거점도시의 성장영향이 주변지역으로 확장될 수 있도록 중심과 주변을 연계할 수 있는 광역
<표 11> 한국의 SOC(도로) 건설 및 유지보수 투자 추정(2010년)
구분
도로 철도 교통 인프라
신규 GDP 건설 유지
보수 전체 신규 건설 유지
보수 전체 신규 건설 유지
보수 전체 투자액
(조원) 5.60 2.21 7.81 4.40 0.81 5.21 10.00 3.02 13.02 1,173 GDP 비중
(%) 0.48 0.19 0.67 0.38 0.07 0.44 0.85 0.26 1.11 100
자료 : 국토해양부, 제3차 시설물의 안전 및 유지관리 기본계획, 2012.
<표 12> 전국 지자체별 도로 포장률(2012년)
(단위: %)
지자체명 도로
포장률 지자체명 도로
포장률 지자체명 도로
포장률 지자체명 도로 포장률
서울 100.00 대전 100.00 충북 81.77 경남 74.49
부산 99.20 울산 97.87 충남 82.06 제주 87.28
대구 98.25 세종 76.83 전북 73.94
인천 91.32 경기 89.29 전남 79.16
광주 97.64 강원 76.78 경북 76.39
자료 : 내고장알리미(안전행정부)
인프라 구축이 진행되어야 한다. 지역이 균형 있게 발전을 이루어 갈 때 국토자원을 효율적 으로 사용할 수 있을 것이다.
Ⅵ. 민간투자사업 활성화로 SOC투자 확 대를
SOC투자는 국민복지와 안전, 국가 경쟁력 향상에 기여하는 바가 크다. 세입 규모에서 많 은 차이가 있는 서구 복지국가와 우리를 비교 해서는 안된다. 아직도 인프라시설이 부족한 우리나라는 경제성장과 복지의 두가지 목표를 동시에 추구하기 위해 SOC투자를 늦출 시기 가 아니다. 따라서 SOC예산은 최소한 정부예 산 증가율 수준에서는 유지되어야 한다.
그럼에도 정부가 SOC투자에 지출할 수 있 는 여력이 크지 않아 보인다. SOC시설은 공 급기간이 장기에 걸쳐 이루어지는 만큼 한번 늦어진 공급을 제자리로 돌리기는 쉽지 않다.
그렇기 때문에 SOC투자 확대를 위한 정부의 재정이 여의치 않다면 민간의 자본을 활용할 방법을 고려해야 한다.
이미 우리나라에는 민간투자사업이라는 제 도가 정착되어 있음에도 불구하고, 사회적으 로 많은 배척을 받고 있다. 민간투자사업이 사
회적 문제를 야기한 원인은 MRG(Minimum Revenue Guarantee:최소운영수입보장)제도 에 있었다. 이에 정부는 MRG제도를 폐지하 여 정부부담을 줄이는 방향으로 제도를 개선 하였다. 하지만, 이제는 금융기관들이 장기에 걸친 수요리스크를 우려하여 자금 투입을 꺼 려하는 문제가 발생했다.
SOC투자에 민간자본을 유치하기 위해서는 장기간에 걸친 사업특성을 반영하여 정부와 민간이 위험을 합리적으로 분담할 수 있는 방 안을 마련해야 할 것이다.
민간투자는 경제활성화를 위해 많은 나라 에서 활용 중인 제도이다. 유럽연합 집행위원 회는 2012.7월 보고서를 통해 재정위기 극복 방안으로 민간자본을 활용한 건설투자를 지목 하기도 했다. G20의 ’13년 주요 의제로 민간 자본 등을 활용한 장기투자재원 조성이 추가 되기도 했다. 이미 우리나라는 1990년대 후반 발생한 외환위기를 민간투자를 통해 극복하기 도 했다.
이미 해소된 문제점에 발목이 잡혀 경제에 꼭 필요한 제도를 활용하지 못하는 것은 문제 가 있다. 보완을 통해 민간과 정부가 이해할 수 있는 수준에서 투자가 이루어질 수 있도록 해야 할 것이다.
경 기 도 44㎢ 3.8㎢ △91.4%
충청남도 155㎢ 60㎢ △61.3%
