기후위기 대응을 위한 도시침수 관리 정책 개선방안 연구

기후위기 대응을 위한

도시침수 관리 정책 개선방안 연구

Improving Policies for Urban Inundation Management to Cope with the Climate Crisis

이승수 양일주 이문환 노성진

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연구책임자 이승수 (한국환경연구원 부연구위원) 참여연구원 양일주 (한국환경연구원 책임연구원) 이문환 (한국환경연구원 부연구위원) 노성진 (금오공과대학교 조교수)

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김영란 (서울기술연구원 선임연구위원) 류재나 (한국환경연구원 연구위원) 박종윤 (한국환경연구원 연구위원) 양승조 (환경부 생활하수과 사무관) 이기하 (경북대학교 부교수)

이병국 (한국환경연구원 선임연구위원) 최지용 (서울대학교 교수)

ⓒ 2022 한국환경연구원 발행인 이 창 훈

발행처 한국환경연구원

(30147) 세종특별자치시 시청대로 370 세종국책연구단지 과학·인프라동

전화 044-415-7777 팩스 044-415-7799 http://www.kei.re.kr

인 쇄 2022년 10월 26일 발 행 2022년 10월 31일

등 록 제 2015-000009호 (1998년 1월 30일) ISBN 979-11-5980-626-1 93530 인쇄처 에코디자인 044-868-0054

이 보고서를 인용 및 활용 시 아래와 같이 출처를 표시해 주십시오.

이승수 외(2022), ｢기후위기 대응을 위한 도시침수 관리 정책 개선방안 연구｣, 한국환경연구원.

값 7,000원

기후변화를 넘어 기후위기의 시대가 도래했습니다. 기후변화의 영향은 다양한 양상으로 나타나고 있으며 폭우, 그중에서도 인구와 인프라가 밀집한 도시지역에서 발생하는 폭우는 심각한 위협입니다. 지난여름에 겪었듯이 도시지역에서 발생하는 침수는 인명과 재산에 막 대한 손해를 끼칩니다. 또한 새로운 기후변화 시나리오는 미래에 현재보다 강하고 많은 비 가 내릴 것으로 전망하고 있어 위기라 부르기에 부족함이 없습니다.

매년 크고 작게 반복되어 나타나는 도시침수는 국민들로 하여금 이제까지 시행된 다양한 도시침수 예방 정책의 효과에 대한 의문을 갖게 합니다. 도시침수 피해 저감을 위해 시행된 정책을 종합적으로 진단하고 이에 기반하여 개선방안을 고민해 보아야 할 시기입니다. 따라 서 도시침수 예방 및 피해 저감을 위한 구조적, 비구조적 대책을 살펴보고 이에 대한 한계를 고찰함으로써 개선방안을 모색한 본 연구는 매우 시의적절하다고 볼 수 있습니다. 본 연구가 향후 도시침수 대응을 위한 정책 결정에 중요한 정책자료가 되고, 나아가 기후위기 시대를 대비하는 이론적, 실무적 시사점을 제공한 가치 있는 연구자료가 될 것으로 기대합니다.

끝으로 본 연구를 수행한 한국환경연구원 통합물관리연구실의 이승수 박사, 양일주 책임 연구원, 이문환 박사와 금오공과대학교 노성진 교수께 감사를 표합니다. 바쁘신 와중에도 자문을 통해 연구에 도움을 주신 서울기술연구원 김영란 박사, 환경부 양승조 사무관, 경북 대학교 이기하 교수, 서울대학교 최지용 교수께 깊은 감사를 드립니다. 또한 우리 원의 류재나 박사, 박종윤 박사, 이병국 박사의 자문에도 감사를 표합니다.

2022년 10월 한국환경연구원 원 장

이 창 훈

요 약

Ⅰ. 연구의 배경 및 목적

❏ 본 연구는 기후위기에 대응해 도시침수로 인한 피해를 줄이기 위한 정책개선 방안 도출을 위한 목적으로 수행되었음

Ⅱ. 해외 정책 현황

❏ 제2장에서는 일본, 미국, 유럽, 중국 등 해외의 도시침수 관리 정책 현황에 대한 사례 조사를 통해 시사점을 도출하였음

ㅇ 일본은 침수피해의 발생을 방지하는 구조적 대책을 중점적으로 시행하였으나, 최근 기후변화로 인해 도시침수 발생 위험이 증가함에 따라 침수 발생 이후 인명피해 저감을 위한 비구조적 대책을 적극적으로 시행하고 있음

ㅇ 미국은 국가홍수보험 프로그램과 주정부의 대책을 연계해 주정부의 적극적인 자구책 마련을 독려하는 체계를 운영하고 있음

ㅇ 유럽은 적극적인 홍수위험에 대한 정보공개를 바탕으로 사전 홍수위험 평가와 위험 지역 선정 관리계획 수립 및 이행평가를 연계해 선순환 구조를 가진 관리체계 마련하 였음

ㅇ 중국의 스펀지도시 조성사업은 획일적이고 단편적인 대책의 위험성과 한계성에 대해 시사하는 바가 큼

Ⅲ. 국내 정책 현황

❏ 제3장에서는 중앙정부와 지자체의 도시침수 관리현황을 파악하고, 그간 시행된 다양

한 대책을 구조적 대책과 비구조적 대책으로 구분해 도시침수 저감대책 현황을 조사 하고, 국내 도시침수 관련 연구현황을 조사·분석해 연구의 성과와 한계점 그리고 향후 연구방향에 대해 제시하였음

Ⅳ. 도시침수 관리 정책의 한계점

❏ 제4장에서는 제3장에서 파악된 다양한 대책의 한계점을 도출하였으며, 그 결과는 다 음과 같음

ㅇ 다양한 구조적 대책이 시행되고 있음에도 기후변화로 인해 달라진 강우의 변동성을 고려할 때 구조적 대책 중심의 정책만으로는 피해저감 효과에 한계가 있을 것으로 파악되었음

ㅇ 대표적 비구조적 대책인 홍수위험지도는 단순한 침수심 정보제공 수준에 그쳐 실제 상황 발생 시 대처를 위한 정보가 부족함

ㅇ 지자체의 경우 도시침수 예경보를 위한 시스템이 마련되어 있음에도 불구하고 운영 을 위한 기술적 역량과 법적 근거가 미비해 실제 활용성은 매우 저조함

ㅇ 도시침수 현황 분석과 대응책의 효과 분석에 필수적이라 할 수 있는 시뮬레이션의 근거자료가 되는 하수관로 GIS 정보화율을 확인한 결과, 지자체별 정보화율의 편차 가 컸으며 특히, 국가 하수도통계와 정보화율의 수치 및 속성정보 누락과 같이 자료의 신뢰도를 저하시키는 문제점이 발견되었음

ㅇ 지자체 관리체계의 대응현황을 조사한 결과, 지자체별로 예산과 인력 등에 따라 대응 수준의 차이가 큰 것으로 파악되었음

ㅇ 지자체 담당자 면담을 통해 대책 수립과 이행에 관한 애로사항을 조사한 결과, 도시침 수 관리사업이 환경부와 행정안전부로 이원화되어 두 부처의 정책이 유사하면서도 미세한 차이가 있어 지자체 단위에서 혼선을 야기한 것으로 파악되었음

ㅇ 국고보조사업으로 추진되고 있는 하수도정비중점관리구역과 재해위험개선지구로 지정된 지역 내에서만 사업이 추진될 수 있어 정책집행의 유연성이 부족함

Ⅳ. 정책제언

❏ 본 연구에서 조사 및 분석된 결과를 바탕으로 다음과 같은 정책을 제언함 ㅇ 구조적 대책 중심에서 비구조적 대책과의 조화에 기반한 정책수립 기조 확립 필요

­ 강우 변동의 불확실성을 고려해 구조적 대책과 비구조적 대책의 효과적인 조합을 통해 침수피해 발생 억제와 침수 발생으로 인한 인명피해 저감을 위한 정책방향 수립이 필요

ㅇ 기후변화 영향평가를 통한 시나리오별 대응방안 마련

­ 기후변화 시나리오에 따른 시간 단위(hourly) 강우자료를 생산하고, 이를 이용해 기후변화로 인한 침수영향 평가를 수행한 후 시나리오별 맞춤형 대책 수립 필요 ㅇ 비구조적 대책의 법적 근거 마련

­ 홍수위험지도 관리 개선을 위한 법적 근거 마련

­ 인명피해 저감을 위해 침수시나리오에 따라 동, 구 단위의 대응(침수정보 제공방 식, 대피장소 마련, 피난경로 개발 등) 시나리오 개발

­ 지자체 단위의 도시침수 예경보 시행을 위한 법·제도 마련 ㅇ (가칭) 도시침수 관리지역 지정 및 관리체계 개선

­ 하수도정비중점관리지역과 자연재해위험개선지구를 병합해 ‘(가칭)도시침수 관리 지역’으로 지정하고 관리지역을 선정하기 위한 평가체계 및 대책 수립의 효과를 평가할 수 있는 체계 마련

ㅇ 하수관로 정보화 자료의 신뢰성 제고방안 마련

­ 하수관로 정보화사업 수행 시 구축된 자료의 신뢰도 평가 절차 마련 ㅇ 지역맞춤형 대책 개발을 통한 시민참여 확대

­ 지역에 대한 이해도가 높은 지역주민들을 대상으로 도시침수 피해 저감을 위한 지역맞춤형 대책을 수립해 시민 참여도를 높이고 정책의 효과를 극대화하는 방안 마련

주제어: 도시침수, 구조적 대책, 비구조적 대책, 지역맞춤형 대책

요 약 ···ⅰ

제1장 서 론 ···1

1. 연구의 배경 및 목적 ···1

2. 연구 추진 체계 ···6

제2장 해외 정책 현황 ···7

1. 일본 ···7

2. 미국 ···25

3. 유럽 ···30

4. 중국 ···35

5. 요약 및 시사점 ···36

제3장 국내 정책 현황 ···38

1. 도시침수 관리를 위한 법·제도 및 정책 추진현황 ···38

2. 도시침수 저감을 위한 구조적 대책 ···57

3. 도시침수로 인한 피해 저감을 위한 비구조적 대책 ···65

제4장 도시침수 관리 정책의 한계점 ···107

1. 구조적 대책의 한계 ···107

2. 비구조적 대책의 한계 ···117

3. 요약 및 시사점 ···124

2. 정책제언 ···128

참고문헌 ···133

Executive Summary ···141

<표 2-1> 이로하돈류 터널 주요 제원 및 계획 ···12

<표 2-2> 미국의 홍수관리 관련 주요 법률의 변화 ···26

<표 2-3> EU의 ｢홍수지침｣ 1차 이행기간(2010~2015년)의 주요 사항 ···33

<표 3-1> 도시침수 관리에 대한 환경부와 행정안전부의 법률적 근거 ···39

<표 3-2> 도시침수 관리에 대한 국토교통부의 법률적 근거 ···40

<표 3-3> 도시침수 관리를 위한 환경부의 법정계획과 대책 ···42

<표 3-4> 도시침수 관리를 위한 행정안전부의 법정계획과 대책 ···44

<표 3-5> 도시침수대책 적용 범위 선정을 위한 각 부처의 기준 ···46

<표 3-6> 국가물관리기본계획의 도시침수 관련 비전 및 목표 ···47

<표 3-7> 국가물관리기본계획의 도시침수 관련 분야별 전략 및 추진전략 ···48

<표 3-8> 광역지자체의 물관리 업무 조직 구성 ···52

<표 3-9> 부처별 도시침수 관리시설의 법적 정의 ···58

<표 3-10> 연도별 저류시설 관련 사업 예산 현황[총사업비(지방비)] ···65

<표 3-11> 부처별 비구조적 대책의 법적 근거 ···66

<표 3-12> 하수관로와 방재성능목표의 기준 ···67

<표 3-13> 홍수예경보 발령 기준 ···69

<표 3-14> 침수흔적도 작성과 관리를 위한 법적 근거 ···70

<표 3-15> 지자체 하수관로 GIS 정보화 구축 현황 ···73

<표 3-16> 경보기준 설정을 위한 한계강우량 비율 ···77

<표 3-17> 관측강우량과 추정된 한계강우량 비교(인천 부평 AWS) ···78

<표 3-18> 한계강우량 추정치 검증조건 ···85

<표 3-19> True와 False의 알람 판단 기준 ···86

<표 4-1> 우리나라 109년간 강수 극한기후지수의 평균과 변화(1912~2020년) ···109

<표 4-2> 일 강수량의 구간 구분 ···110

<표 4-5> 2022년 군산시 우수저류시설 가동 현황 ···115

<표 4-6> 침수흔적도 작성 대상 침수피해 ···118

<표 4-7> 침수흔적도 작성 현황(2016~2019년) ···118

<표 4-8> 지자체별 내수침수위험지도 작성 비율 ···119

<표 5-1> 홍수위험지도 관리 개선을 위한 ｢수자원법｣ 개정(안) ···129

<표 5-2> 도시침수예경보제 도입을 위한 ｢수자원법｣ 개정(안) ···130

<그림 1-1> 현재와 미래의 각 기간별 5일 최대강수량(mm)과 상위 5% 극한강수

일수(일)의 변화 ···1

<그림 1-2> 2020년 여름 장마기간 주요 홍수피해 현황 ···2

<그림 1-3> 도시침수 발생 원인 ···3

<그림 1-4> 도시침수 저감을 위한 구조적·비구조적 대책의 예 ···5

<그림 1-5> 연구수행체계도 ···6

<그림 2-1> 도시침수 저감을 위한 일본의 구조적·비구조적 대책 ···7

<그림 2-2> 수도권 외곽 방수로 전체 구성도 ···8

<그림 2-3> 쇼와 배수펌프장 ···9

<그림 2-4> 시오야타니 방수로 위치도 ···10

<그림 2-5> 시오야타니 방수로 침사지와 유목스크린(좌) 및 방수로 터널 출구부(우) ···11

<그림 2-6> 이로하돈류 터널 단면도 ···12

<그림 2-7> 이로하돈류 터널 위치도 및 계획도 ···13

<그림 2-8> 네야가와 유역도 ···14

<그림 2-9> 네야가와 유역 과거 침수피해 모습 ···14

<그림 2-10> 오사카시 전경 ···15

<그림 2-11> 지하하천 건설 모식도 ···16

<그림 2-12> 우수 배수 개념도 ···16

<그림 2-13> 지하하천을 통한 침수피해 저감 방법 개념도 ···17

<그림 2-14> 침수저감 효과 영역도 ···18

<그림 2-15> 칸다가와 지하조절지 위치도 ···19

<그림 2-16> 묘쇼지가와 취수시설·취수구 ···20

<그림 2-17> 일본 홍수관리 패러다임의 변화 ···22

<그림 2-18> 일본의 유역 단위 침수저감대책종합도 ···22

<그림 2-21> 2005년 스기나미 호우를 대상으로 S-uiPS에 의해 계산된 도쿄도 23구의

침수심도 ···25

<그림 2-22> 국가홍수보험 프로그램(NFIP)의 연말 채무 변화 추이(1995~2017년) ···29

<그림 2-23> 유럽의 재해 종류별 손실액(1998~2009년) ···30

<그림 2-24> 선순환 구조의 유럽 홍수관리체계 모식도 ···31

<그림 2-25> 스코틀랜드 환경청 홈페이지에 공개된 홍수지도 ···35

<그림 2-26> 중국 스펀지도시 개념도 ···36

<그림 3-1> 도시침수 관리를 위한 환경부의 법정계획 및 대책 체계도 ···42

<그림 3-2> 도시침수 관리를 위한 행정안전부의 법정계획 및 대책 체계도 ···45

<그림 3-3> 국가물관리기본계획의 도시침수 관련 비전 및 목표 ···47

<그림 3-4> 국가물관리기본계획의 도시침수 관련 분야별 전략 및 추진전략 ···48

<그림 3-3> 2022년 환경부 업무계획(도시침수 관리 관련) ···50

<그림 3-4> 2022년 행정안전부 업무계획(도시침수 관리 관련) ···51

<그림 3-5> 서울시(좌)와 부산시(우)의 도시침수 관련 업무 조직체계 ···53

<그림 3-6> 충청남도 도시침수 관련 업무 조직체계 ···53

<그림 3-7> 경기도 도시침수 관련 업무 조직체계 ···54

<그림 3-8> 부천시 하수터널 위치 및 개요 ···59

<그림 3-9> 대상 지역의 구 및 행정동 구분 ···60

<그림 3-10> 신월빗물저류배수시설의 구성 현황 및 제원 ···61

<그림 3-11> 저류시설의 구분 및 종류 ···62

<그림 3-12> 침수형 저류시설 중 건물 사이 저류 개념도 ···62

<그림 3-13> 물데시스템 ···63

<그림 3-14> 침투시설의 종류 ···63

<그림 3-15> 침투통 ···64

<그림 3-16> 측구(좌)와 침투측구(우) ···64

<그림 3-17> 침투트렌치 ···64

<그림 3-20> 풍수해보험 안내 ···71

<그림 3-21> 지하정보 활용지원센터 홈페이지 초기화면 ···72

<그림 3-22> A 광역시의 GIS 하수관로 속성정보 ···74

<그림 3-23> A, B 광역시의 하수관로 정보화사업 시스템 레이어 설계 비교 ···75

<그림 3-24> 피해이력 기반 한계강우량 추정 시 자료정리 예시 ···76

<그림 3-25> 인천시 부평 AWS 지점 강우사상 분석(2017.7.23) ···78

<그림 3-26> HSD Type 3-3에 따른 무차원 확률누가곡선(부산) ···79

<그림 3-27> 도로명 주소를 이용한 역지오코딩 ···80

<그림 3-28> Combined CNN 기법을 이용해 학습된 강우 추정 결과 ···82

<그림 3-29> SOM과 연계한 침수예측지도의 작성 과정 ···83

<그림 3-30> 딥러닝을 적용한 침수이미지 처리 상세과정 ···84

<그림 3-31> 예측 결과(학습자료 적용, 지속시간 180분) ···85

<그림 3-32> 도시유역의 단면 구성 ···87

<그림 3-33> 유역모형 설치(전원유역 및 도시유역) ···87

<그림 3-34> 토층 소재 종류 및 구성별 유출실험 결과 ···88

<그림 3-35> 유출계측지점: 전원유역(좌), 도시유역(우) ···88

<그림 3-36> 홍수도달시간 측정실험 장치 ···89

<그림 3-37> 신장·체중 및 난간 사용 여부별 탈출 소요시간 및 탈출 소요시간 증감 ···90

<그림 3-38> 울산광역시 중구 센서 설치 현장 ···91

<그림 3-39> 도시 침수위 및 우수관 수위 실시간 관제시스템 초기화면 ···92

<그림 3-40> 우수관로 내 센서 설치 현황 ···93

<그림 3-41> 수영지구(좌)와 좌동 1지구(우)의 집수정 측면도 ···94

<그림 3-42> 수영지구(상)와 좌동 1지구(하) 시설의 빈도별 홍수위 저감 효과 ···94

<그림 3-43> 도시침수 해석 개념도 ···95

<그림 3-44> 도시침수 영향권 구획화 방법 ···96

<그림 3-45> 위험원인 조사 결과 ···97

<그림 3-48> 시스템 화면구성(중점관리대상지역 기술지원-상세위험정보) ···99

<그림 3-49> 수직구별 홍수분배량 산정 결과 ···100

<그림 3-50> 도림천 진출입 차단시설 운영기준 ···101

<그림 3-51> 강우강도-지속시간을 이용한 Flow Nomograph ···102

<그림 3-52> 국내 학술지별 도시침수 해석 모형 관련 논문 편수 ···104

<그림 3-53> 연간 도시침수 관련된 논문의 누적 게재 편수 ···105

<그림 4-1> 서울시 연간 강수량(1995년 전·후) ···107

<그림 4-2> 여름철 서울시 강수량(1995년 전·후) ···107

<그림 4-3> 월별 강우 발생량 변동 비교 ···108

<그림 4-4> 월별 강우 발생시간 변동 비교 ···108

<그림 4-5> 85mm/h를 초과하는 강우발생 현황(2000년 이후) ···109

<그림 4-6> 강수강도별 강수량 변화(1912~2020년) ···111

<그림 4-7> 강수강도별 강수일수의 변화(1912~2020년) ···111

<그림 4-8> 연도별 환경부 하수도 분야 투자액 ···113

<그림 4-9> 군산시 우수저류시설 피해현황 1 ···116

<그림 4-10> 군산시 우수저류시설 피해현황 2 ···116

<그림 4-11> 충북대 정문 앞 우수저류시설 조감도 ···116

<그림 4-12> 2017년 7월 청주시 침수 사진 ···116

<그림 4-13> 침수흔적관리시스템 ···117

<그림 4-14> 홍수위험지도 정보시스템 ···119

<그림 4-15> 재해정보지도 안내 홈페이지 ···120

<그림 4-16> 서울시 서초구 강남역 일대 도시침수지도 ···121

<그림 4-17> 지역별 기간(2014~2018년)에 따른 풍수해보험 가입 주택 수 ···122

<그림 4-18> 서울시 침수위험도 예측시스템의 시나리오에 따른 침수위험도 ···123

<그림 4-19> 부산시 온천천 유역 도시침수 예측시스템 개요도 ···123

<그림 4-20> 기후변화 시나리오에 따른 캐나다 앨버타 유역 기후변동성 분석 결과 ···124

제1장

서 론

1. 연구의 배경 및 목적

기후변화를 넘어 기후위기의 시대가 도래했다. IPCC(Intergovernmental Panel on Climate Change)의 신규 온실가스 변화 경로(SSP: Shared Socioeconomic Pathway) 를 근거로 새로운 기후변화 시나리오를 산출한 결과, 미래에는 현재보다 강하고 많은 비가 내릴 것으로 전망하고 있다(이승수, 2020).

자료: 국립기상과학원(2020), p.16.

<그림 1-1> 현재와 미래의 각 기간별 5일 최대강수량(mm)과 상위 5% 극한강수 일수(일)의 변화

SSP1-2.6¹⁾ 시나리오의 경우 2100년 강수량은 현재보다 3~5%가량 증가하고, SSP5-8.5 시나리오에서는 10%까지 증가가 전망된다. 이는 과거 CMIP5 모델링 결과(기온 1.3~3.7℃

1) 인구통계, 경제발전, 복지, 생태계 요소, 자원, 제도, 기술발달, 사회적 인자, 정책을 고려해 구성한 공통사회경제 경로로서 SSP1-2.6, SSP2-4.5, SSP3-7.0, SSP5-8.5의 4개 표준 경로가 있음.

상승, 강수량 3~6% 증가)와 HadGEM2-AO(기온 1.3~4.0℃ 상승, 강수량 2~5% 증가)보 다 최고 예측치를 기준으로 기온은 약 30%, 강수량은 약 70% 상승한 수치로 미래 기후변화 는 더욱 가속될 것으로 전망된다. 특히, <그림 1-1>과 같이 5일 최대강수량(85.2mm→

110.3mm)과 상위 5% 극한강수일도 더욱 증가할 것으로 전망된다. 변화된 기후 현상에 의해 증가한 강우강도와 강수량은 전 세계 도시지역에서 침수의 발생빈도와 침수 규모를 증가시키고 있으며 이러한 현상은 앞으로 더욱 심화될 것으로 전망된다. 국내는 <그림 1-2>

에서와 같이 2020년 8월 장마기간 동안 서울시, 충남 아산시, 천안시, 광주시, 부산시 등 도시지역에서 대규모 도시침수 피해가 발생했으며. 2022년 8월 8~9일에는 서울 한강 이남 지역에 시간당 최대 강우량 141.5mm의 비가 내려 서울 동작구, 관악구, 강남구 등에서 8명이 사망하였고 도로, 주택, 지하공간 등이 침수돼 막대한 재산상의 피해가 발생했다.

자료: 이승수, 이문환, 강형식(2020), p.2.

<그림 1-2> 2020년 여름 장마기간 주요 홍수피해 현황

집중호우로 인해 유발되는 도시침수의 발생 원인은 다양하나 <그림 1-3>과 같이 1) 지표 면에서 하수관로로 빗물이 유입될 수 있는 용량이 부족한 경우, 2) 하수관로의 배수능력 부족, 3) 하천(제외지)에서 도시유역(제내지)으로의 범람 등 크게 세 가지로 구분할 수 있다.

또한 도시침수는 발생 형태에 따라 내수침수와 외수범람으로 구분한다. 내수침수는 빗물받 이와 하수관로의 통수능 부족으로 인해 빗물이 배수되지 않아 발생하는 침수 형태를 의미하 며 외수범람은 하천에서 도시유역으로 물이 넘쳐 발생하는 침수를 일컫는다.

자료: 저자 작성.

<그림 1-3> 도시침수 발생 원인

도시지역은 인적·물적자원이 집중돼 있어 침수가 발생할 경우 많은 인명과 막대한 재산상 의 피해를 유발할 뿐만 아니라 침수로 인한 사회 인프라(도로침수, 교통마비, 전력차단 등) 시설에 대한 피해가 발생하면 도시의 기능이 일정 시간 동안 정지될 수 있어 막대한 2차 피해가 발생할 수 있다. 따라서 이러한 피해를 사전에 예방하거나 저감하기 위한 노력이 중요하다. 본 연구에서는 빗물받이와 하수관로의 통수능 부족으로 인한 내수범람에 의한 도시침수 관리 정책 개선을 위한 연구를 중점적으로 수행한다.

도시침수로 인한 피해를 예방하기 위해서 그간 다양한 대책이 시행되었으며, 이러한 대책은

<그림 1-4>와 같이 구조적 대책과 비구조적 대책으로 구분할 수 있다. 구조적 대책은 구조

물이나 시설물을 설치해 지표면에서 발생하는 직접 유출량을 저감하거나 지표면에서 발생 한 빗물을 최대한 빠르고 안정적으로 배수함으로써 침수의 발생 자체를 억제하는 방식을 의미한다. 비구조적 대책은 구조적 대책과는 다르게 직접적으로 구조물이나 시설물의 설치 를 통해 침수 발생 자체를 막는 것은 아니지만 다양한 법과 제도를 통해 도시침수의 발생을 줄이기 위한 방안을 마련하거나 침수가 발생한 이후 효과적인 대처를 통해 침수 발생으로 인한 피해를 저감시키기 위한 대책을 의미한다. 구조적 대책은 대규모 구조물이나 시설물 설치를 통해 침수 발생 자체를 억제할 수 있다는 장점을 가지고 있으나 대규모 시설 도입에 따라 막대한 예산이 필요하며 설치에 상대적으로 긴 시간이 걸리고 설치기간 중 소음과 공사로 인한 불편함을 유발할 수 있으며 사용기간이나 횟수 대비 유지보수 비용이 많이 든다는 단점이 있다. 비구조적 대책은 대책의 효과를 정량화하기 어렵다는 단점이 있으나 비교적 적은 예산으로 인명피해 예방에 큰 효과를 볼 수 있다는 장점을 가진다. 대표적인 구조적 대책으로는 하수(우수)관로 용량 확대, 대심도터널(지하하천) 설치, 빗물배수펌프장 설치 또는 용량확대, 빗물 저류조 건설, 저영향개발기법(LID) 등이 있으며, 대표적인 비구조적 대책으로는 펌프장 및 저류조 운영방법 개선, 침수위험지도 작성, 침수예경보시스템 도입, 침수대피장소 설치, 상황전파시스템 도입 등이 있다.

물관리 일원화 이후 수량·수질의 통합관리뿐만 아니라 ｢하수도법｣의 소관부처인 환경부 의 도시침수 관리 효율화에 대한 요구가 더욱 거세질 것으로 전망된다. 지금까지 다양한 도시침수 예방 정책이 시행되었음에도 불구하고 현재까지 시행된 정책효과에 대한 의문이 제기되고 있는 상황에서 그간 내부배제 불량으로 인한 도시침수 피해 저감을 위해 시행된 정책을 종합적으로 진단한 후 그 결과에 기반한 효율적인 정책 개선방안 도출 연구가 필요 한 시점이다. 따라서 본 연구는 그간 중앙부처(환경부, 행정안전부 등)와 지자체의 도시침수 피해 저감을 위한 정책 현황을 파악하고 문제점을 도출한 후 향후 도시침수 피해 저감을 위한 정책 개선방안을 도출하고자 한다.

자료: 국가법령정보센터, “우수유출저감시설의 종류·구조·설치 및 유지관리 기준”을 참고하여 저자 작성. <그림 1-4> 도시침수 저감을 위한 구조적·비구조적 대

2. 연구 추진 체계

본 연구에서는 기후위기에 따른 도시침수 관리 정책 개선방안을 도출하기 위해서 먼저 일본, 미국 유럽 등 해외의 도시침수 저감을 위한 정책 사례를 조사한다. 이후 국내 도시침 수 관리 정책 현황을 파악하기 위해 도시침수 관리를 위한 법·제도 현황을 조사하고 구조적 대책과 비구조적 대책의 현황을 조사한 후 도시침수 관리 정책의 실제 이행을 담당하고 있는 지자체의 관리현황을 조사한다. 이후 도시침수 관리 정책의 한계점을 도출하고 이를 개선하기 위한 정책 방안을 도출한다. 연구수행체계도는 <그림 1-5>와 같다.

자료: 저자 작성.

<그림 1-5> 연구수행체계도

제2장

해외 정책 현황

1. 일본

일본은 지역적 편차가 크지만 연평균 강수량이 1,600mm로 우리나라에 비해 많은 비가 내리고 여름철 태풍으로 인한 피해가 빈번히 발생해 예전부터 하천홍수와 도시침수를 예방 하기 위한 다양한 대책이 시행되고 있다. 일본에서는 도시침수 관리를 위한 정책을 <그림 2-1>과 같이 구조적 대책과 비구조적 대책으로 구분해 시행하고 있다. 본 장에서는 도시침 수 저감을 위한 일본의 대책을 구조적 대책과 비구조적 대책으로 구분해 알아본다.

자료: 저자 작성.

<그림 2-1> 도시침수 저감을 위한 일본의 구조적·비구조적 대책

가. 구조적 대책

1) 수도권 외곽 방수로²⁾ 가) 시설개요

수도권 외곽 방수로는 도쿄의 도심지 홍수로 인한 피해를 예방하기 위한 목적으로 건설된

2) 에도가와 하천사업소, “首都圏外郭放水路”, 검색일: 2022.2.10의 내용을 바탕으로 저자 작성.

세계 최대규모의 지하 방수로이다. 수도권 외곽 방수로는 수도권 지역 주변 중소 하천인 나카가와(中川), 구라마츠가와(倉松川), 오오치후루네가와(大落古利根川), 18호 수로, 유키마 츠가와(幸松川) 등 홍수가 났을 때 홍수의 일부를 에도가와(江戸川)로 흘려보내 홍수피해를 예방할 수 있다.

나카가와·아야세가와(綾瀬川) 유역은 에도가와, 아라가와(荒川), 토네가와(利根川) 등 큰 강으로 둘러싸여 있고 주변부에 비해 낮은 분지형 지형으로 인해 다수의 홍수피해가 발생한 바 있으며, 하상경사가 낮아 하천수가 바다까지 배수되기 어렵다는 특징으로 인해 집중호우 발생 시 높아진 수위가 하강하는 데 오랜 시간이 소요된다. 또한 최근에는 급속한 도시화로 인해 불투수층의 비율이 높아짐에 따라 유출량이 증가함으로써 홍수 발생 가능성이 더욱 높아지고 있다. 해당 유역은 수도권 외곽 방수로 건설을 통해 도시침수로 인한 피해 발생을 크게 줄였다.

나) 전체 구성도

수도권 외곽 방수로의 전체 길이는 6.3km이다. 세부 구성을 살펴보면, ‘유입시설’과 ‘수 직구’를 통해 각 하천에서 홍수를 끌어와 지하하천의 터널을 통해 홍수를 내보낸다. 지하하 천은 조압수조를 통해 지하공간에서 물의 에너지를 저감시킨 후 배수기장을 통해 에도가와로 홍수를 배수한다. 수도권 외곽 방수로의 전체 모식도는 <그림 2-2>와 같다.

자료: 에도가와 하천사업소 홈페이지, “首都圏外郭放水路”, 검색일: 2022.2.10을 이용하여 저자 작성

<그림 2-2> 수도권 외곽 방수로 전체 구성도

다) 쇼와 배수펌프장

수도권 외곽 방수로는 쇼와 배수펌프장을 통해 에도가와로 배수된다. 쇼와 배수펌프장은

<그림 2-3>과 같이 펌프장비, 조작실, 펌프설비, 원동기 등이 있다.

(a) 쇼와 배수펌프장 전경 (b) 펌프장비

(c) 터빈 (d) 조작실 내부

(e) 배수통관

자료: 에도가와 하천사업소 홈페이지, “庄和排水機場”, 검색일: 2022.2.10을 이용하여 저자 작성.

<그림 2-3> 쇼와 배수펌프장

먼저 쇼와 배수펌프장의 역할을 두 가지로 구분할 수 있다. 첫 번째는 지하수로터널을 통해 흘러들어온 물을 배수통관을 통해 에도가와로 배수하는 것이며, 두 번째는 조작실에서 각 유입시설의 운영과 관리를 통해 지하수로터널 내에서 물의 흐름을 안전하게 제어하는 것이다.

쇼와 배수펌프장의 배수펌프는 항공용으로 개발된 가스터빈을 개조해 만든 터빈(14,000 마력)을 이용한 4대의 펌프로 최대 초당 200m³의 우수를 배수시킬 수 있는 능력을 가지고 있다. 배수펌프는 지하 14m에 위치하고 있으며 배수통관을 통해 우수를 배수한다. 조작실 에서는 기상정보와 하천 상태에 관한 모든 정보를 모니터링하고 각 상황에 맞게 수도권 외곽 방수로의 유입 게이트의 개폐, 펌프 시설의 가동과 정지 등 모든 운영을 담당한다.

배수통관은 가로 5.4m, 세로 4.2m의 통관 6개가 합쳐진 형태로 구성되었으며 역류방지 시설이 설치되어 있어 하천수의 방수로 유입을 방지할 수 있도록 설계되었다.

2) 시오야타니가와 터널방수로(塩屋谷川トンネル放水路)³⁾

시오야타니가와 하류의 강변은 건물과 인구가 집중되어 하폭 확대를 통한 홍수방어에 어려움이 많은 지역이다.

자료: 고베시청 홈페이지, “塩屋谷川トンネル放水路”, 검색일: 2022.2.10을 이용하여 저자 작성.

<그림 2-4> 시오야타니 방수로 위치도

3) 고베시청 홈페이지, “塩屋谷川トンネル放水路”, 검색일: 2022.2.10.

따라서 도시화된 시오야타니가와 하류지역의 홍수방어를 위해 해당 유역 주변에 위치한 하치부시산을 관통하는 지하방수로를 건설하였다. <그림 2-4>는 시오야타니가와 터널 방수 로의 위치도를 나타내고 있다.

시오야타니가와 지하방수로는 전체 길이 1,705m로, 1982년에 착공하여 1990년에 완공 되었다. 시오야타니가와 지하방수로는 <그림 2-5>와 같이 방수로가 산 아래를 통과해야 하므로 모래와 유목의 유입 방지를 위한 침사지와 유목막이 스크린을 설치해 유입구 막힘 문제를 해결했다.

자료: 고베시청 홈페이지, “沈砂池と流木止め（スクリーン)”, 검색일: 2022.2.10을 이용하여 저자 작성.

<그림 2-5> 시오야타니 방수로 침사지와 유목스크린(좌) 및 방수로 터널 출구부(우)

3) 이로하돈류 터널⁴⁾

교토 지역을 관통하는 카츠라가와는 과거부터 홍수범람으로 인한 피해가 자주 발생했으며 이로 인해 교토 도심지에는 잦은 침수피해가 발생했다. 이러한 침수피해를 저감하기 위해 1995년 교토부에서는 이로하돈류 터널의 정비를 시작으로 교토시, 무코시, 나가오카쿄시의 침수저감대책사업을 시행했다. 침수저감대책사업은 2001년 6월 우수북간선 제1호 관거의 활용을 시작으로 현재까지도 지속적으로 추진되고 있다. <그림 2-6>은 이류하돈류 터널의 단면도를, <그림 2-7>은 이로하돈류 터널 위치도를 나타내고 있다. 이로하돈류터널은 2021년 부터 사용이 시작되었으며 2023년도에는 우수조절지 완공이 예정되어 있다.

4) 교토부 홈페이지, “いろは呑龍トンネル”, 검색일: 2022.11.25

자료: 교토부 홈페이지, “いろは呑龍トンネル”, 검색일: 2022.11.25을 이용하여 저자 작성.

<그림 2-6> 이로하돈류 터널 단면도

이로하돈류 터널의 주요 제원 및 계획은 <표 2-1>과 같다.

<표 2-1> 이로하돈류 터널 주요 제원 및 계획

구 분 내 용

배수면적 약 1,421ha

용량 약 238,000m³

계획 대상 강우 61.1mm/h(10년 빈도 확률 규모)

간선관거 전체 연장

전체 연장: 약 9.0km

북간선(내경 3.0m ~ 8.5m): 연장 4,919m 남간선(내경 3.5m): 연장 4,068m

사업비 450억 엔

사업경과

2001년 북간선 제1호 관거 사용시작 2011년 북간선 제2호, 제3호 관거 사용시작

2021년 남간선·돈류펌프장 사용시작

사업계획 2023년도 완공(우수조정지 정비)

자료: 교토부 홈페이지, “いろは呑龍トンネル”, 검색일: 2022.11.25.

자료: 교토부 홈페이지, “いろは呑龍トンネル”, 검색일: 2022.11.25을 이용하여 저자 작성.

<그림 2-7> 이로하돈류 터널 위치도 및 계획도

4) 네야가와 지하하천⁵⁾

<그림 2-8>과 같이 네야가와 유역은 북쪽으로는 요도가와, 남쪽으로는 야마토가와, 동쪽 은 이코마 산지, 좌측은 우에마치 대지로 둘러싸여 있으며 남쪽, 북쪽, 동쪽의 고도가 높아 배수가 잘 이루어지지 않는 지형이다.

5) 오사카부 홈페이지, “寝屋川地下河川”, 검색일: 2022.2.10을 이용하여 저자 작성

자료: 오사카부 홈페이지, “寝屋川流域”,검색일: 2022.2.10을 이용하여 저자 작성.

<그림 2-8> 네야가와 유역도

따라서 네야가와 유역은 <그림 2-9>와 같이 예로부터 침수가 자주 발생하는 지역이다.

자료: 오사카부 홈페이지, “浸水被害”, 검색일: 2022.2.10.

<그림 2-9> 네야가와 유역 과거 침수피해 모습

이러한 지형적 원인에 의해 발생하는 침수피해를 저감하기 위해 오사카부에서는 하수관 로 용량 증대를 위해 노력하였으나, <그림 2-10>과 같이 오사카 지역 대부분이 이미 고도로 도시화가 이루어져 관로 증설 작업이 곤란한 상황이다.

자료: 오사카부 홈페이지, “大阪城”, 검색일: 2022.2.10을 이용해 저자 작성.

<그림 2-10> 오사카시 전경

지상에서 수행되는 공사에 따른 문제점을 회피하고 도시침수를 저감하기 위해 오사카부 에서는 하가시오사카시(東大板)에서 오사카시 아베노구에 이르는 지역에 네야가와 남부지하 하천을 건설하였다(그림 2-11 참조). 네야가와 남부지하하천은 집중호우 발생 시 지표면의 우수를 지하하천으로 흘려보내고 펌프를 이용해 기즈가와로 배수하여 해당 지역의 침수피 해를 줄이고 있다.

자료: 오사카부 홈페이지, “寝屋川南部地下河川”, 검색일: 2022.2.10을 이용하여 저자 작성.

<그림 2-11> 지하하천 건설 모식도

네야가야 지하하천은 <그림 2-12>, <그림 2-13>과 같이 기존 하수관로의 우수를 증보간 선 하수도와 분기맨홀을 이용해 지하하천으로 배수하여 기존 시설의 배수능력을 증대시켜 침수피해를 줄인다.

자료: 오사카부 홈페이지, “寝屋川地下河川”, 검색일: 2022.2.10을 이용하여 저자 작성.

<그림 2-12> 우수 배수 개념도

자료: 오사카부 홈페이지, “寝屋川地下河川”, 검색일: 2022.2.10을 이용하여 저자 작성.

<그림 2-13> 지하하천을 통한 침수피해 저감 방법 개념도

현재 네야가야 지하터널에는 960,000m³의 우수를 저류할 수 있으며, <그림 2-14>와 같이 네야가야 지하터널 건설을 통해 7,800ha의 영역에서 침수피해 저감 효과를 나타내고 있다. 또한 네야가야 지하터널 건설 이후 해당 지역에서는 집중호우로 인한 도시침수 피해 가 상당 부분 저감된 것으로 평가된다.

자료: 오사카부 홈페이지, “寝屋川地下河川”, 검색일: 2022.2.10을 이용하여 저자 작성.

<그림 2-14> 침수저감 효과 영역도

5) 칸다가와 지하조절지⁶⁾

칸다가와·환상 지하조절지는 상습적으로 수해가 발생하는 칸다가와 유역의 수해에 대한 안전도를 향상시키기 위해 환상 7호선 도로 지하에 설치한 길이 4.5km, 높이 12.5m의 터널이다. 칸다가와 지하조절지는 칸다가와, 젠후쿠지가와 그리고 묘쇼지가와의 홍수 약 54만m³를 저류할 수 있다. 시설의 규모와 사업시행에 소요되는 시간을 고려해 해당 사업은 두 차례로 구분되어 시행되었다. <그림 2-15>는 칸다가와 지하조절지 위치도를 나타내고 있다.

6) 동경부 건설국(2016.3), “神田川·環状七号線地下調節池”, 검색일: 2022.5.22를 참고하여 저자 작성.

가) 제1기 사업

　제1기 사업으로 약 24만m³의 빗물을 저장할 수 있는 길이 2.0km의 터널을 설치했으 며, 칸다가와로부터 홍수를 유입시킬 수 있는 칸다가와 취수시설을 건설했다. 제1기 사업은 1988년에 착공하여 1998년에 완공하였으며, 완공에 앞서 1997년 4월부터 취수를 시작하 여 하류지역의 수해예방 효과를 나타내고 있다.

자료: 동경부 건설국(2016.3), “神田川·環状七号線地下調節池”, 검색일: 2022.5.22를 참고해 저자 작성.

<그림 2-15> 칸다가와 지하조절지 위치도

나) 제2기 사업

제2기 사업에서는 제1기 사업에서 건설된 터널과 접속하는 길이 2.5km, 저류량 약 30만m³ 의 터널을 건설했다. 제2기 터널은 젠후쿠지가와 그리고 묘쇼지가와로부터 홍수를 저류할 수 있다. 공사는 1995년에 착수하였으며 2007년 관리동과 전기·설비 등을 포함한 취수시 설이 완성되었다. 또한 묘쇼지가와 취수시설은 2008년 3월에 완공되었다.

자료: 동경부 건설국(2016.3), “神田川·環状七号線地下調節池”, 검색일: 2022.5.22

<그림 2-16> 묘쇼지가와 취수시설·취수구

다) 사업효과

칸다가와 지하조절지 건설 이전인 1993년에는 50cm 이상 1m 이하로 침수되는 피해가 발생하였으나, 2010년 12월 말까지 27회 지하조절지를 활용함에 따라 유역 내 홍수피해를 큰 폭으로 저감한 것으로 평가된다. 2005년 9월에 101mm/h의 집중호우 발생 시 터널 용량의 78%에 달하는 420,000m³의 우수를 저류하여 홍수피해를 최소화하였으며, 2009년 10월에는 18호 태풍으로 인해 발생한 집중호우에는 터널 용량의 94%에 달하는 505,000m³ 의 우수를 저류하여 유역의 침수피해를 예방했다.

나. 비구조적 대책

1) 관련 법령의 특징

일본은 2001년 행정개혁을 통해 1부 22성청 체계를 1부 12성청 체계로 개편한 후 현재 까지 유지하고 있으며 11성 중 국토교통성과 기상청이 각각 ｢수방법(水防法, Flood Fighting Act)｣과 ｢기상업무법(気象業務法)｣에 근거하여 홍수예경보 업무를 담당하고 있 다. ｢수방법｣은 홍수, 빗물의 유출, 해일 또는 수위 상승에 의한 침수피해를 방어하고 이로 인한 피해를 줄이기 위한 목적으로 1949년 제정되어 현재에 이르고 있다. ｢수방법｣에서는 하천 수위 상승으로 인한 외수범람뿐만 아니라 집중호우 발생으로 인한 하수 및 기타 배수

시설이 빗물을 배제할 수 없어 발생하는 내수범람을 동시에 다루고 있다.

국가, 도도부현지사는 하천홍수 예보 권한을 가지며, 도도부현지사 또는 시정촌장은 내수 범람(도시침수) 예보 권한을 가지고 있으며, 도도부현지사와 시정촌장은 해당 공공하수도 등의 배수시설에서 내수범람 특별경계수위를 정하고 해당 배수시설 등의 수위가 이에 달한 때에는 즉시 일반시민에게 알려야 한다. 홍수 시 원활하고 신속한 피난경로를 확보하고, 하천이 범람했을 경우에 침수가 예상되는 구역을 홍수침수예상구역으로 지정해 지정구역, 침수 예상수심 등을 공표하는 동시에 관계 시정촌장에게 통지하도록 한다. 또한 최대규모 강우로 인해 침수가 예상되는 구역을 내수침수예상구역으로 지정하고 국토교통성령으로 정하는 사항을 공표해야 함을 ｢수방법｣에 명확히 규정하고 있다. 이처럼 일본은 도시침수 예경보에 대한 사항을 법률로 명확하게 규정하고 있으며, 홍수침수예상구역과 내수침수예 상도뿐만 아니라 피난경로에 대한 정보를 대중에게 공개해 침수로 인한 피해를 저감할 수 있도록 한다.

2) 홍수관리 패러다임의 변화

기존의 치수 개념은 방재시설을 확률빈도 개념에 기반해 설계하고 위험지역에서 관(官)이 주도하는 치수대책이었으나, 기후위기로 인해 그간 경험하지 못한 홍수와 도시침수로 인해 기존 대책의 한계점이 노출되었다. 이에 따라 관(官) 주도의 치수대책을 넘어 유역 단위에서 모든 관계자가 협력하는 적극적인 대책을 시행하고 있다(그림 2-17 참조). 이를 위해 유역 단위로 개별 중앙부처, 지자체, 관계기관 등이 시행하는 모든 대책을 모은 저감대책종합도를 작성 및 배포하여 종합적이고 체계적인 대책이 유역 단위에서 이루어질 수 있도록 하고 있다(그림 2-18 참조).

자료: Kenji Kawaike(2022), p.4.

<그림 2-17> 일본 홍수관리 패러다임의 변화

자료: Kenji Kawaike(2022), p.4.

<그림 2-18> 일본의 유역 단위 침수저감대책종합도

3) 부동산 거래 시 수해위험지도 소재지 설명 의무화

최근 기후변화로 인해 수재해가 빈발함에 따라 부동산 거래 시 수해 위험에 관한 정보가 계약 체결 시 의사결정의 중요한 근거가 됨을 이유로 ｢택지건물거래업법(宅地建物取引業法) 시행규칙｣ 개정(그림 2-19 참조)을 통해 부동산 거래 시 수해위험지도의 대상 물건의 소재지 를 사전에 설명할 것을 의무화(2020.8.28 시행)하였다. 이는 택지 건물 거래업자가 부동산 거래 시에 해저드맵(침수예상지도)을 제시하여 거래 대상이 되는 물건의 위치 등에 대해서 정보를 제공해야 함을 의미한다. 이에 따라 수해 위험에 관한 정보가 중요 사항 설명의 대상 항목으로 추가되었고, 부동산 거래 시에 해저드맵에 거래 대상 물건의 소재지에 대한 설명이 의무화되었다.

자료: 일본 국토교통성 보도자료(2020.7.17), p.1.

<그림 2-19> ｢택지건물거래업법 시행규칙｣ 변경 보도자료

4) 실시간 도시침수 예측 모델 개발(S-uiPS)

평상시 침수 위험성을 주민들에게 알리는 화상정보 시스템과 호우 시 침수 상황 및 예측 정보를 전달하는 시스템 제공을 목표로 S-uiPS(Sekine’s urban inundation Prediction System)을 개발하고 있으며 이를 문부과학성의 데이터 통합 해석 시스템(DIAS: Data

Integration and Analysis System Program)(그림 2-20 참조)에 탑재하는 것을 목표로 실시간 도시침수 예측 모델의 개발을 추진하고 있다. S-uiPS 개발 연구진들은 일본 국토교 통성에서 운영하는 250m 격자 해상도의 XRAIN(고해상도 강수 예측정보) 정보를 이용해 30분 미래 예측(선행시간 30분 확보)을 목표로 하고 있다. <그림 2-21>은 2005년 호우를 대상으로 S-iPS에 의해 계산된 도쿄도 23구의 침수심도 결과를 나타내고 있다.

자료: DIAS 홈페이지, “Data Integration and Analysis System Program”, 검색일: 2022.5.2.

<그림 2-20> DIAS 개념도

자료: 와세다대학 홈페이지, “浸水予測システム”, 검색일: 2022.5.2.

<그림 2-21> 2005년 스기나미 호우를 대상으로 S-uiPS에 의해 계산된 도쿄도 23구의 침수심도

2. 미국

가. 홍수관리를 위한 법률·계획 및 프로그램⁷⁾

미국의 홍수관리 관련 법률은 1900년대 초 대규모 홍수를 경험한 이후 ｢홍수조절법 (Flood Control Act, 1917)｣이 제정되면서 시작되었다. 이후 홍수관리는 홍수 방지 및 피해 저감을 위한 방향과 홍수로 인한 피해를 복구하기 위한 방향 등 두 갈래로 추진되었다.

전자는 ｢홍수조절법｣을 근간으로 하여 지속적인 개정을 거치면서 미 육군공병단(USACE)을

7) 미국의 홍수관리를 위한 법률·계획 및 프로그램에 관한 내용은 국회입법조사처(2011), pp.69-77의 내용을 바탕으로 요약 정리하였음.

중심으로 홍수를 예방하기 위한 각종 구조적 대책 수립과 피해 저감을 위한 홍수위험 분석 및 관리계획 수립 등으로 발전하였다. 이러한 예방 대책에도 불구하고 대형 재난은 지속적으 로 발생하였고, 조속한 피해 복구 및 이재민에 대한 지원이 중요한 이슈로 대두되었다. 이와 관련하여 가장 중요하게 다루어지는 것이 ｢국가홍수보험법(National Flood Insurance Act)｣이며, 특히 단순히 피해 복구를 위한 보험 성격을 넘어 보험의 수혜와 지자체의 홍수관 리 노력을 연계하여 홍수관리 강화를 위한 정책적 수단으로 중요한 역할을 하고 있다. 홍수 관리를 위한 주요 법률은 <표 2-2>와 같다.

<표 2-2> 미국의 홍수관리 관련 주요 법률의 변화

법 시기 주요 내용

｢홍수조절법｣

(Flood Control Act) 1917년

- 홍수관리 책임은 연방정부, 주정부, 지방정부, 민간 및 주민 의 공동책임

- 미 육군공병단이 홍수방지 담당

｢국가홍수보험법｣

(National Flood Insurance Act)

1968년

- 연방정부 차원의 홍수보험 프로그램 도입

- 홍수위험지역 주민에게 보험 프로그램을 제공함으로써 증가 하고 있는 연방정부의 재난지원 비용 경감

- 국가홍수보험기금(National Flood Insurance Fund) 설립, 프로그램 내용 및 추진체계 등 명시

｢재난구제 및 긴급지원법｣

(Disaster Relief and Emergency Assistance Act)

1974년 - 각 주와 지방정부가 종합적인 재난대비계획 수립, 정부 간 조정 도모, 재난에 의한 손실 보전 프로그램 마련

｢수자원개발법｣

(Water Resources Development Act)

1974년

- ｢홍수조절법｣을 개정

- 미 육군공병단의 활동범위 확대

- (1986년 개정) 연방정부와 그 외 기관의 재정분담원칙 규정, 홍수피해 저감을 위해 위험도 기반의 분석 수행 규정 - (2007년 개정) 수자원개발은 경제적 측면뿐 아니라 사회

적, 환경적 측면을 고려해야 한다고 명시

｢재난경감법｣

(Disaster Mitigation Act) 2000년

- ｢재난구제 및 긴급지원법｣을 개정

- 홍수피해 경감을 위해 구조적 시설물 중심의 홍수통제보다 홍수위험을 미연에 방지하여 피해를 저감하고 주정부와 지방 정부가 홍수터관리계획을 수립할 것을 요구

자료: 국회입법조사처(2011), pp.70-77의 내용을 바탕으로 저자 작성.

다양한 법률에 근거하여 홍수관리를 위한 각종 계획과 프로그램도 추진되었다. 재난으로 부터 주민을 보호하고 피해를 복구하는 것은 전통적으로 주정부의 역할이었으나 주정부가 감당할 수 없는 대규모 재난을 겪으면서 연방정부의 역할이 중요하게 인식되었다. 이에 󰡔연방 재난대응계획(Federal Response Plan, 1992)󰡕, 󰡔국가재난대응계획(National Response Plan, 2004)󰡕 등이 수립되었으며, 특히 2005년 카트리나 사태 이후 전국적인 재난대응 및 종합적인 대응의 필요성이 대두되어 ‘국가재난대응체계(NRF: National Response Framework, 2008)’가 수립되었다. NRF는 상시적인 국가 재난대응체계로, 재난관리에 있 어 국가적 대응체계의 중요성을 강조하였고 연방정부, 주정부, 지방정부의 역할과 책임을 명시하였다.

정책수단으로서 다양한 프로그램도 만들어졌는데, 크게 보면 미 육군공병단을 중심으로 한 홍수관리 프로그램과 재정 관점에서 접근하는 프로그램이 양축을 이룬다고 할 수 있다.

‘홍수터 관리를 위한 국가통합프로그램(A United National Program for Floodplain Management)’이 1986년과 1994년에 마련되었고, 2006년에는 ‘국가홍수위험관리 프로 그램(National Flood Risk Management Program)’이 만들어져 미 육군공병단의 홍수 관리 프로그램과 타 기관 프로그램의 통합을 도모하기도 했다.

재정적 관점에서는 앞서 언급한 ｢국가홍수보험법｣에 근거한 ‘국가홍수보험 프로그램 (NFIP: National Flood Insurance Program)’이 중요한 역할을 하고 있으며, 주정부 및 지방정부에 대한 연방정부의 재정지원 프로그램도 운영되고 있다. 재정지원 프로그램은 효과 적인 홍수관리를 위해 연방정부가 제시한 조건을 충족할 경우 주정부 및 지방정부에 보조금을 지급하는 형태로 운영되고 있다. 주정부를 대상으로는 ‘주별 표준경감계획(Standard State Mitigation Plan)’을 수립하는 조건으로 ‘위험경감보조금 프로그램(Hazard Mitigation Grant Program)’이 운영되고 있으며, 지방정부를 대상으로는 ‘사전위험경감계획(Pre-Disaster Hazard Mitigation Plan)’을 수립하는 조건으로 ‘사전재난경감 프로그램(Pre-Disaster Mitigation Program)’이 운영되고 있다.

국가가 모든 홍수를 미연에 방지하거나 홍수에 의한 피해를 복구하는 것은 현실적으로 불가능하다. 일정 부분 개인의 역할도 중요한데, 이는 단순히 국가 재정의 한계 문제를 넘어 홍수 대응을 위한 행동요령, 대피 등 비구조적 대책의 효과가 홍수위험 및 홍수로 인한 피해

에 대한 개인의 인식에 크게 영향을 받기 때문이다. 이러한 차원에서 홍수보험은 매우 효과 적인 접근방법이라고 판단되며, 따라서 여기에서는 국가홍수보험 프로그램에 대해 좀 더 자세히 살펴보고자 한다.

나. 국가홍수보험 프로그램

미국은 연방정부 차원에서 ‘국가홍수보험 프로그램(NFIP)’을 운영하고 있다. NFIP의 법적 근거는 앞서 살펴본 바와 같이 1968년에 제정된 ｢국가홍수보험법｣이다. 이 법은 홍수위험 지역 주민에게 보험 프로그램을 제공함으로써 증가하고 있는 연방정부의 재난지원 비용을 경감하기 위해 만들어졌으며, 국가홍수보험기금(National Flood Insurance Fund)의 설립, 홍수보험프로그램의 내용 및 추진체계 등이 명시되어 있다. 또한 1973년 제정된 ｢홍수재난 보호법(Flood Disaster Protection Act)｣에서는 NFIP에 가입된 지자체의 특별홍수재해 지역 (Special Flood Hazard Areas) 내 자산 혹은 연방정부가 구매, 건설을 지원한 자산에 대해서는 홍수보험 가입을 의무화하였다. 이 외에도 NFIP의 내용 수정, 홍수피해 저감 활동에 대한 재정지원, 프로그램 자체의 재정문제 해결 등을 위해 다양한 수정법이 제정되어 현재 까지 운영되고 있다.⁸⁾

NFIP는 연방재난관리청(FEMA: Federal Emergency Management Agency)이 총괄 관할하며, 산하의 연방보험경감국(Federal Insurance and Mitigation Administration)이 특별홍수재해지역 선정, 홍수보험요율지도(Flood Insurance Rate Maps) 작성 등을 통해 실제 홍수보험사업을 관리하고 있다(Congressional Research Service, 2021, p.1).

NFIP의 목적은 심각한 홍수위험이 있는 자산에 대해 보험을 제공하고 홍수터 관리기준 (floodplain management standards) 적용을 통해 홍수위험을 경감하는 것이다. 프로그램 의 참여는 지자체 단위로 이루어지며, 홍수터 관리기준 적용 등 최소한의 조건을 충족해야 참여할 수 있다. 또한 프로그램에 참여한 지자체에 한하여 해당 지자체의 주민이 연방홍수 보험을 가입할 수 있는 구조이다. 이러한 구조 때문에 보험 가입을 원하는 주민은 본인이 속한 지자체에 NFIP 참여를 요구하고, 지자체는 프로그램 참여를 위해 홍수터 관리기준

8) Federal Emergency Management Agency(2021), pp.1.1-1.2.

적용 등 연방정부가 제시하는 홍수위험 경감 조치를 취한다. 결과적으로 NFIP는 재해복구를 위한 보험 기능과 지자체의 홍수관리 역량 제고 기능을 동시에 추구한다고 할 수 있다.

2020년 12월 기준 NFIP에는 22,000개 이상의 지자체가 참여하고 있다. 2021년 10월 기준 500만 건 이상의 보험이 가입되어 있으며 가입금액도 1조 3,000억 달러에 이른다 (Congressional Research Service, 2021, p.1). 하지만 최근에는 NFIP의 재정건전성에 대한 우려의 목소리가 높다. NFIP의 최초 채무한도는 10억 달러였으나, 2005년 허리케인 카트리나, 2012년 태풍 샌디를 겪으면서 대규모의 보험금이 지급되었고 현재 채무한도는 약 300억 달러로 대폭 상향된 상황이다. 실제 채무 역시 2017년 1월 기준 240억 달러 이상으로 재정건전성에 심각한 위협이 되고 있으며, 연방정부는 보험료 인상 등을 포함해 재정건전성 확보방안을 모색하고 있다.⁹⁾

자료: Government Accountability Office(2017), p.8.

<그림 2-22> 국가홍수보험 프로그램(NFIP)의 연말 채무 변화 추이(1995~2017년)

9) Government Accountability Office(2017), p.8.

3. 유럽

가. 홍수위험 평가·관리체계

1998~2009년 사이 유럽에서는 213건 이상의 심각한(major damaging) 홍수가 발생했 다. 사망자 1,126명과 50만 명 이상의 이재민이 발생하였으며, 홍수로 인한 경제적 손실이 약 520억 유로에 달했다.¹⁰⁾ 유럽환경청(2010)에 따르면 동 기간에 재해로 인한 전체 손실액 (약 1,490억 유로) 중 홍수로 인한 피해가 약 35%로 가장 큰 비중을 차지했다(그림 2-23 참조).

(단위: 10억 유로)

자료: European Environment Agency(2010), p.30.

<그림 2-23> 유럽의 재해 종류별 손실액(1998~2009년)

유럽연합(EU: European Union)은 2007년 ｢홍수위험 평가와 관리에 관한 EU 지침｣

[EU Directive 2007/60/EC, 약칭 ｢홍수지침｣(Flood Directive)]을 제정하였다. 지침의

10) European Commission, “The EU Floods Directive”, 검색일: 2022.5.16.

목적은 EU 전체의 홍수위험 평가·관리체계를 수립하기 위함이며, 이를 위해 홍수위험을 평가하고 침수범위 및 해당 지역의 생명과 재산의 위험도를 지도화하여 홍수위험 저감대책을 수립하는 내용을 담고 있다. 또한 정보에 대한 공공의 접근성 보장 및 홍수위험관리계획 수립, 검토, 변경 과정에서 이해관계자의 참여도 명시하였다.

｢홍수지침｣에 따른 EU의 홍수위험 관리체계는 각 회원국들이 지침 이행을 위한 관할기관 및 관리구역을 지정·통보하는 것에서 시작된다. 기본적으로 EU의 ｢물관리지침(WFD:

Water Framework Directive)｣ 이행과 동일한 관할기관 및 관리구역을 설정할 수 있으며, 다른 경우 EU 집행위원회(EC: European Commission)에 통보한다. 이어 사전홍수위험 평가(Preliminary Flood Risk Assessments), 잠재적 심각한 홍수위험지역(Areas of Potential Significant Flood Risk) 선정, 홍수재해도(Flood Hazard Map) 및 홍수위험도 (Flood Risk Map) 작성, 홍수위험관리계획(Flood Risk Management Plans) 수립 및 이행, 평가 등의 단계로 구성되며, 6년 주기로 반복하도록 설정되었다.

자료: 저자 작성.

<그림 2-24> 선순환 구조의 유럽 홍수관리체계 모식도

회원국들은 사전홍수위험평가를 통해 심각한 영향을 끼쳤던 과거 홍수에 대한 평가와 필요한 경우 미래 홍수의 잠재적 악영향에 대한 평가를 시행하며, 이를 바탕으로 ‘잠재적 심각한 홍수위험지역’을 선정한다. 선정된 지역에 대해서는 홍수재해도 및 홍수위험도를 작성하는데, 홍수재해도는 발생 빈도별 시나리오에 따라 침수 가능성이 있는 지리적 공간을 표시하는 것으로, 각 시나리오별로 홍수 범위, 침수위, 유속 등이 표시되어야 한다. 홍수위 험도는 홍수 시나리오로 인한 잠재적 악영향을 나타내는 것으로, 홍수로 인해 영향을 받을 수 있는 주민의 규모, 영향지역의 경제활동 종류, 영향을 받을 수 있는 오염물질 배출시설 및 보호구역, 기타 유용한 정보가 표시되어야 한다. 또한 선정된 모든 홍수위험지역에 대해 서는 홍수위험관리계획이 수립되어야 한다. 홍수위험관리계획은 건강, 환경, 문화유산, 경제 활동에 악영향을 줄이기 위해 적절한 목표를 설정해야 하며, 홍수 발생 가능성을 줄이고 홍수 예측, 인식 제고 등 비구조적 대책 사용에 초점을 맞추어야 한다고 규정하고 있다.

｢홍수지침｣ 1차 이행기간의 주요 이행사항 및 홍수위험의 평가·관리체계 내용을 정리하면

<표 2-3>과 같다.

<표 2-3> EU의 ｢홍수지침｣ 1차 이행기간(2010~2015년)의 주요 사항

구분 관련 조항 기한 주요 내용

관할기관 (Competent Authority) 지정 및 관리구역 설정

｢홍수지침｣

제3조 2010.5.

- ｢물관리지침(WFD)｣ 이행과 동일한 관할기관 및 관리구 역 설정 가능

- 다른 경우 EC에 통보 필요 사전홍수위험평가

(Preliminary Flood Risk Assessments)

｢홍수지침｣

제4조, 제5조, 제13조 1항

2012.3.

- 심각한 영향을 끼쳤던 과거 홍수에 대한 평가와 필요한 경우 미래 홍수의 잠재적 악영향에 대한 평가 - 잠재적 심각한 홍수위험지역(APSFRs) 선정

홍수재해도(Flood Hazard Maps) 및 홍수위험도(Flood

Risk Maps)

｢홍수지침｣

제6조, 제13조 2항

2014.3.

- 홍수재해도: 발생 빈도별 시나리오에 대해 침수 가능성 이 있는 지리적 공간을 표시. 각 시나리오별 홍수 범위, 침수위, 유속이 표시되어야 함

- 홍수위험도: 이러한 홍수 시나리오로 인한 잠재적 악영향 을 나타내야 함. 영향을 받을 수 있는 주민의 규모, 영향지 역의 경제활동 종류, 영향을 받을 수 있는 오염물질 배출 시설 및 보호구역, 기타 유용한 정보가 표시되어야 함

홍수위험관리계획 (Flood Risk Management

Plans)

｢홍수지침｣

제7조, 제13조 3항

2016.3.

- 모든 잠재적 심각한 홍수위험지역(APSFRs)에 대해 홍수 위험관리계획(FRMPs)을 수립하여야 함

- 건강, 환경, 문화유산, 경제활동에 악영향을 줄이기 위해 적절한 목표를 설정해야 하며

- 홍수 발생 가능성을 줄이고 홍수 예측, 인식 제고 등 비 구조적 대책을 사용하는 것에 초점을 맞추어야 함 자료: European Commission(2015), pp.1-5 내용을 바탕으로 저자 작성.

회원국들은 1차 이행기간(2010∼2015년)에 지침에 따라 각 단계에 필요한 조치를 취하고 진행상황을 보고하였으며, 2차 이행기간(2016∼2021년)에는 수립된 홍수위험관리계획의 이행작업을 진행하였다. EC는 회원국들의 보고서를 토대로 1차 이행기간에 시행된 회원국 들의 홍수위험평가, 지도 작성, 관리계획 등에 대한 평가를 진행하여 보고서로 발간하고 있다.

나. 정보공개

｢홍수지침｣은 제10조에서 회원국들로 하여금 사전홍수위험평가, 홍수재해도, 홍수위험 도, 홍수위험관리계획을 공개하도록 하고 있다. 앞서 살펴본 바와 같이 각 회원국들은 지침