가. 홍수관리를 위한 법률·계획 및 프로그램7)
미국의 홍수관리 관련 법률은 1900년대 초 대규모 홍수를 경험한 이후 ｢홍수조절법 (Flood Control Act, 1917)｣이 제정되면서 시작되었다. 이후 홍수관리는 홍수 방지 및 피해 저감을 위한 방향과 홍수로 인한 피해를 복구하기 위한 방향 등 두 갈래로 추진되었다.
전자는 ｢홍수조절법｣을 근간으로 하여 지속적인 개정을 거치면서 미 육군공병단(USACE)을
7) 미국의 홍수관리를 위한 법률·계획 및 프로그램에 관한 내용은 국회입법조사처(2011), pp.69-77의 내용을 바탕으로 요약 정리하였음.
중심으로 홍수를 예방하기 위한 각종 구조적 대책 수립과 피해 저감을 위한 홍수위험 분석 및 관리계획 수립 등으로 발전하였다. 이러한 예방 대책에도 불구하고 대형 재난은 지속적으 로 발생하였고, 조속한 피해 복구 및 이재민에 대한 지원이 중요한 이슈로 대두되었다. 이와 관련하여 가장 중요하게 다루어지는 것이 ｢국가홍수보험법(National Flood Insurance Act)｣이며, 특히 단순히 피해 복구를 위한 보험 성격을 넘어 보험의 수혜와 지자체의 홍수관 리 노력을 연계하여 홍수관리 강화를 위한 정책적 수단으로 중요한 역할을 하고 있다. 홍수 관리를 위한 주요 법률은 <표 2-2>와 같다.
<표 2-2> 미국의 홍수관리 관련 주요 법률의 변화
법 시기 주요 내용
｢홍수조절법｣
(Flood Control Act) 1917년
- 홍수관리 책임은 연방정부, 주정부, 지방정부, 민간 및 주민 의 공동책임
- 미 육군공병단이 홍수방지 담당
｢국가홍수보험법｣
(National Flood Insurance Act)
1968년
- 연방정부 차원의 홍수보험 프로그램 도입
- 홍수위험지역 주민에게 보험 프로그램을 제공함으로써 증가 하고 있는 연방정부의 재난지원 비용 경감
- 국가홍수보험기금(National Flood Insurance Fund) 설립, 프로그램 내용 및 추진체계 등 명시
｢재난구제 및 긴급지원법｣
(Disaster Relief and Emergency Assistance Act)
1974년 - 각 주와 지방정부가 종합적인 재난대비계획 수립, 정부 간 조정 도모, 재난에 의한 손실 보전 프로그램 마련
｢수자원개발법｣
(Water Resources Development Act)
1974년
- ｢홍수조절법｣을 개정
- 미 육군공병단의 활동범위 확대
- (1986년 개정) 연방정부와 그 외 기관의 재정분담원칙 규정, 홍수피해 저감을 위해 위험도 기반의 분석 수행 규정 - (2007년 개정) 수자원개발은 경제적 측면뿐 아니라 사회
적, 환경적 측면을 고려해야 한다고 명시
｢재난경감법｣
(Disaster Mitigation Act) 2000년
- ｢재난구제 및 긴급지원법｣을 개정
- 홍수피해 경감을 위해 구조적 시설물 중심의 홍수통제보다 홍수위험을 미연에 방지하여 피해를 저감하고 주정부와 지방 정부가 홍수터관리계획을 수립할 것을 요구
자료: 국회입법조사처(2011), pp.70-77의 내용을 바탕으로 저자 작성.
다양한 법률에 근거하여 홍수관리를 위한 각종 계획과 프로그램도 추진되었다. 재난으로 부터 주민을 보호하고 피해를 복구하는 것은 전통적으로 주정부의 역할이었으나 주정부가 감당할 수 없는 대규모 재난을 겪으면서 연방정부의 역할이 중요하게 인식되었다. 이에 연방 재난대응계획(Federal Response Plan, 1992), 국가재난대응계획(National Response Plan, 2004) 등이 수립되었으며, 특히 2005년 카트리나 사태 이후 전국적인 재난대응 및 종합적인 대응의 필요성이 대두되어 ‘국가재난대응체계(NRF: National Response Framework, 2008)’가 수립되었다. NRF는 상시적인 국가 재난대응체계로, 재난관리에 있 어 국가적 대응체계의 중요성을 강조하였고 연방정부, 주정부, 지방정부의 역할과 책임을 명시하였다.
정책수단으로서 다양한 프로그램도 만들어졌는데, 크게 보면 미 육군공병단을 중심으로 한 홍수관리 프로그램과 재정 관점에서 접근하는 프로그램이 양축을 이룬다고 할 수 있다.
‘홍수터 관리를 위한 국가통합프로그램(A United National Program for Floodplain Management)’이 1986년과 1994년에 마련되었고, 2006년에는 ‘국가홍수위험관리 프로 그램(National Flood Risk Management Program)’이 만들어져 미 육군공병단의 홍수 관리 프로그램과 타 기관 프로그램의 통합을 도모하기도 했다.
재정적 관점에서는 앞서 언급한 ｢국가홍수보험법｣에 근거한 ‘국가홍수보험 프로그램 (NFIP: National Flood Insurance Program)’이 중요한 역할을 하고 있으며, 주정부 및 지방정부에 대한 연방정부의 재정지원 프로그램도 운영되고 있다. 재정지원 프로그램은 효과 적인 홍수관리를 위해 연방정부가 제시한 조건을 충족할 경우 주정부 및 지방정부에 보조금을 지급하는 형태로 운영되고 있다. 주정부를 대상으로는 ‘주별 표준경감계획(Standard State Mitigation Plan)’을 수립하는 조건으로 ‘위험경감보조금 프로그램(Hazard Mitigation Grant Program)’이 운영되고 있으며, 지방정부를 대상으로는 ‘사전위험경감계획(Pre-Disaster Hazard Mitigation Plan)’을 수립하는 조건으로 ‘사전재난경감 프로그램(Pre-Disaster Mitigation Program)’이 운영되고 있다.
국가가 모든 홍수를 미연에 방지하거나 홍수에 의한 피해를 복구하는 것은 현실적으로 불가능하다. 일정 부분 개인의 역할도 중요한데, 이는 단순히 국가 재정의 한계 문제를 넘어 홍수 대응을 위한 행동요령, 대피 등 비구조적 대책의 효과가 홍수위험 및 홍수로 인한 피해
에 대한 개인의 인식에 크게 영향을 받기 때문이다. 이러한 차원에서 홍수보험은 매우 효과 적인 접근방법이라고 판단되며, 따라서 여기에서는 국가홍수보험 프로그램에 대해 좀 더 자세히 살펴보고자 한다.
나. 국가홍수보험 프로그램
미국은 연방정부 차원에서 ‘국가홍수보험 프로그램(NFIP)’을 운영하고 있다. NFIP의 법적 근거는 앞서 살펴본 바와 같이 1968년에 제정된 ｢국가홍수보험법｣이다. 이 법은 홍수위험 지역 주민에게 보험 프로그램을 제공함으로써 증가하고 있는 연방정부의 재난지원 비용을 경감하기 위해 만들어졌으며, 국가홍수보험기금(National Flood Insurance Fund)의 설립, 홍수보험프로그램의 내용 및 추진체계 등이 명시되어 있다. 또한 1973년 제정된 ｢홍수재난 보호법(Flood Disaster Protection Act)｣에서는 NFIP에 가입된 지자체의 특별홍수재해 지역 (Special Flood Hazard Areas) 내 자산 혹은 연방정부가 구매, 건설을 지원한 자산에 대해서는 홍수보험 가입을 의무화하였다. 이 외에도 NFIP의 내용 수정, 홍수피해 저감 활동에 대한 재정지원, 프로그램 자체의 재정문제 해결 등을 위해 다양한 수정법이 제정되어 현재 까지 운영되고 있다.8)
NFIP는 연방재난관리청(FEMA: Federal Emergency Management Agency)이 총괄 관할하며, 산하의 연방보험경감국(Federal Insurance and Mitigation Administration)이 특별홍수재해지역 선정, 홍수보험요율지도(Flood Insurance Rate Maps) 작성 등을 통해 실제 홍수보험사업을 관리하고 있다(Congressional Research Service, 2021, p.1).
NFIP의 목적은 심각한 홍수위험이 있는 자산에 대해 보험을 제공하고 홍수터 관리기준 (floodplain management standards) 적용을 통해 홍수위험을 경감하는 것이다. 프로그램 의 참여는 지자체 단위로 이루어지며, 홍수터 관리기준 적용 등 최소한의 조건을 충족해야 참여할 수 있다. 또한 프로그램에 참여한 지자체에 한하여 해당 지자체의 주민이 연방홍수 보험을 가입할 수 있는 구조이다. 이러한 구조 때문에 보험 가입을 원하는 주민은 본인이 속한 지자체에 NFIP 참여를 요구하고, 지자체는 프로그램 참여를 위해 홍수터 관리기준
8) Federal Emergency Management Agency(2021), pp.1.1-1.2.
적용 등 연방정부가 제시하는 홍수위험 경감 조치를 취한다. 결과적으로 NFIP는 재해복구를 위한 보험 기능과 지자체의 홍수관리 역량 제고 기능을 동시에 추구한다고 할 수 있다.
2020년 12월 기준 NFIP에는 22,000개 이상의 지자체가 참여하고 있다. 2021년 10월 기준 500만 건 이상의 보험이 가입되어 있으며 가입금액도 1조 3,000억 달러에 이른다 (Congressional Research Service, 2021, p.1). 하지만 최근에는 NFIP의 재정건전성에 대한 우려의 목소리가 높다. NFIP의 최초 채무한도는 10억 달러였으나, 2005년 허리케인 카트리나, 2012년 태풍 샌디를 겪으면서 대규모의 보험금이 지급되었고 현재 채무한도는 약 300억 달러로 대폭 상향된 상황이다. 실제 채무 역시 2017년 1월 기준 240억 달러 이상으로 재정건전성에 심각한 위협이 되고 있으며, 연방정부는 보험료 인상 등을 포함해 재정건전성 확보방안을 모색하고 있다.9)
자료: Government Accountability Office(2017), p.8.
<그림 2-22> 국가홍수보험 프로그램(NFIP)의 연말 채무 변화 추이(1995~2017년)
9) Government Accountability Office(2017), p.8.