동남아시아 지역 식량안보 구축 및 위험관리 (요약)

동남아시아 지역 식량안보 구축 및 위험관리 (요약)

◇ 아세안 지역은 지난 20년간 높은 GDP 성장, 농업생산성 향상 및 농업소득 증가 등을 통해 식량안보를 개선했고, 2024년에 아세안 지역내 영양부족 인구가 13백만명으로 줄어들 것으로 예상됨 ㅇ 하지만, 과다한 영양결핍 인구(6천만명, ‘15), 높은 빈곤율, 농촌·

해양 생태계를 파괴시키는 농업·어업 관행, 일시적 소득·가격 충격으로 인한 영양부족 사태, 기후변화 위협 등 도전과제 산재

◇ 식량안보는 아세안의 정책 우선순위로 설정되어 있으며, 쌀 중심 으로 운영됨(다만, 쌀생산비중은 2013년 30% 수준으로 감소) ㅇ 식량자급률 향상, 가격안정, 무역제한, 비축 등 정책을 추진 중 ㅇ 이 정책들은 장기적으로 비효율적(높은 비용)이고, 저소득(농가 포함)

층의 식량안보를 위협하고 천연자원에 대한 부담 증가 등이 우려됨

◇ 식량안보(특히, 영양부족) 개선을 위한 4가지 정책대안

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* 아세안 쌀시장 통합, 저소득층 대상 쌀재분배, 현금보조 및 식품바우처 제공

ㅇ 쌀시장 통합으로 영양부족 인구의 5%를 줄이고(쌀가격하락 영향), 급격한 날씨변화 등으로 인한 식량불안정 완화 등 효과 예상

◇ 아세안 식량안보 개선을 위한 핵심 정책권고는 다음과 같음

① 취약가구를 대상으로 구체적인 지원 제공(targeted support) - 조건부 현금보조, 식품바우처 제공 등 식품 접근성(access) 개선 - 농어업인 훈련프로그램 제공(생산성 향상, 경제활동 다각화)

② 무역 및 국내 정책 개혁 이행

- 점진적 무역장벽 완화(특히, 쌀), 민간투자와 연결된 시장 개방 - 농어업 분야 시장 왜곡적인 국내 보조 감축

③ 지속가능하게 농어업 생산성 향상 촉진

- 우호적여건(enabling environment) 강화(규제, 환경, 인프라, R&D 등) - 장기적 목표를 토대로 수산자원의 지속가능한 관리 개선

※ 출처: 2017.05.03일에 OECD에서 발간한 Building Food Security and

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동 보고서는 개별적으로 진행된 과제들을 묶어 하나의 보고서로 구성(총 7장)하였으며, 개별 장의 주요 내용을 순서대로 정리함.

1. 서론 - 아세안 국가들의 농업 및 식량 안보

□ 지난 20년 간 동남아시아 국가 연합(ASEAN)

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* 10개 국가 구성 : Brunei Darussalam, Cambodia, Indonesia, Lao People’s Democratic Republic (PDR), Malaysia, Myanmar, Philippines, Singapore, Thailand and Viet Nam.

※ 식량안보(food security)란 모든 사람의 활동적이고 건강한 삶을 위해 필요한 영양적 요구와 식품 선호를 충족시키기 위해 충분하고 안전하며 영양가 있는 식품에 대한 물리적, 사회적, 경제적 접근이 언제나 가능한 상태를 의미(FAO)

□ 1990년대 초반부터 2010년대 초반까지 모든 아세안 회원국은 농업 부문이 전체 고용에서 차지하는 비중이 상당히 감소하면서 노동시 장에 대한 강도 높은 구조조정을 경험하였음

ㅇ 하지만, 동기간 동안 농업 생산은 크게 증가하였음

□ 상당한 구조변화에도 불구하고 아세안 국가들의 농업생산 조합은 주요작물인 쌀과 함께 전체적으로 안정적이었음

ㅇ 다만, 쌀이 전체 농업생산에서 차지하는 비중이 40%(‘90년대 초)에서 30% 수준(2013)으로 하락함

□ 2000년 초반 이후, 꾸준한 농업생산성 증가에 힘입어, 아세안 지역 이 주요한 농식품 순 수출지역으로 전환되었고, 역내 및 전세계 무역이 둘 다 증가하고 있음

□ 아세안 지역에서 식량안보가 전 세계 다른 지역에 비해 가장 크게 개선되었음

ㅇ 하지만, 아직 영영결핍인구가 많고(6천만명) 일부 국가는 위험한 수준임

<그림. 지역별 식량안보 개선 변화 - 영양부족 인구 비율>

2. 동남아시아 지역 농업 및 식량안보 전망

□ 중기적(2015-2024) 관점에서 동남아시아 지역의 농수산 분야의 발전 및 성장 전망은 높은 편

* 쌀 전세계 생산의 30% 이상, 식물성오일 전 세계 생산의 40%수준 차지

ㅇ 그러나, 이런 성장예측에도 불구하고 식량 불안정을 해결하기에는 한계

<그림. 일부 아세안 국가들의 생산변화 전망>

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□ 향후 생산성 증가가 농업 성장의 핵심 동력이 될 것으로 예상되나, 이를 위해서는 생산성 향상의 제약 요인을 극복하기 위한 개혁 노력

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* R&D에 대한 지원, 민간의 신기술 분야 투자 확대 등

□ 중기적으로 추가적인 개혁을 통해 아세안국가들은 예측된 것 보다 소득과 생산성 더 높인다면, 영양부족을 더 빨리 해결 할 수 있음 ㅇ 다만, 식품 접근성(access)을 향상시키는 정책(예. 빈곤층 지불제도)이

식량 불안정을 크게 낮추는 잠재성이 있음(효과적임)

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* 4가지 시나리오(소득증가, 생산성 증가, 소득+생산성, 접근성 향상)별 식량안보 개선을 예측해본 결과 접근성 개선이 영양부족 인구를 가장 많이 떨어뜨림

□ 장기적 관점에서 기후 변화는 농업 생산성 증가를 억제하고 식량안 보의 개선을 제한하는 부정적 효과가 있을 것으로 예상됨

ㅇ 기후변화의 부정적 효과를 상쇄하기 위해서는 관개 시설 등 농업 인프라 확충, 새로운 벼 품종 개발 등 혁신 등이 필요함

ㅇ 그러나 이런 발전은 정부 투자의 획기적인 증가를 필요로 함

3. 아세안 국가의 식량안보 정책 검토

□ 아세안 국가들의 식량안보 정책은 소·대규모 농가의 쌀 생산이 강조 되는 ‘쌀 중심(rice-centric)’적인 것이 특징임

□ 세부 정책들을 살펴보면, 수입국에서는 가격지지, 무역장벽 및 투입재 보조를 이용하여 국내 생산을 늘리는 것임

ㅇ 수출국가는 수출세, 수출금지, 면허제, 쌀 생산을 일정수준으로 제한 등의 정책을 활용

□ 현재 아세안 국가들이 활용하는 정책들은 자원배분의 비효율성, 불확실성으로 인한 민간투자 위축, 정부 재정 부담을 증가시키는 것으로 분석됨

ㅇ 가격을 지지하는 많은 정책들이 취약계층의 식량안보를 해소하는 측면에서도 효과적이지 않음(높은 가격 부담 문제)

ㅇ 저소득 농가의 소득을 지원하는 정책들(예. 가격지지)이 장기적인 관점에서 저소득 농가 식량안보에 미치는 영향은 의심스러움

* 또한, 많은 경우에 식량안보가 확보된 가구에도 지원되는 비효율성 발생

<그림. 인도네시아에서 식량안보 정책의 효과 분석>

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4. 아세안 지역 식량안보위험 관리를 위한 대안 검토

※ 5개 아세안 국가(인도네시아, 미얀마, 필리핀, 태국, 베트남)

□ 가난이 영양결핍의 위험과 밀접하게 연결되어 있고, 식품비용 비중이 높은 저소득가구는 가격과 소득 충격에 특히 취약함

ㅇ 아세안 지역 식생활에서 쌀의 중요성은 쌀 가격이 중요하다는 것을 의미하며, 특히, 일부 국가의 저소득 농가들도 상당한 쌀을 구매 하고 있는 것으로 나타남

□ 시장개입과 무역제한을 통해 쌀 가격을 높게 유지하는 것은 영양결 핍 비율을 지속적으로 높이게 됨

ㅇ 또한, 엘니뇨, 국내 생산 감소와 같은 식량불안을 야기하는 위험을 관리하는데 비효율적임

□ 여러 가지 정책대안 중에 쌀시장 통합과 지원 대상을 특정한 (targeted) 사회안전망 정책들이 식량불안정 위험 관리에 효과적임 ㅇ 시뮬레이션 결과, 지역쌀시장통합은 5개 아세안국가의 영양결핍

인구의 5%까지 줄이고, 날씨 위험으로 인한 식량불안정을 완화 시키는 것으로 나타남

ㅇ 현금이전, 식품바우처 프로그램이 기존의 쌀배분프로그램보다 영양 결핍수준을 줄이는데 더 효과적인 것으로 분석됨

ㅇ 시나리오 분석 결과, 아세안 쌀시장통합이 식량불안정의 위험을 줄이는 데 가장 효과적인 것으로 나타남

□ 쌀시장의 점진적 통합이 수출국 쌀가격의 급격한 상승을 방지 할 수 있는 것으로 나타남

ㅇ 이런 방향으로의 개혁은 무역에 민간 참여의 확대와 함께 시작되어야 하며, 쌀수출국가의 쌀가격 상승에 대비하여 지원 대상을 특정한 (targeted) 사회안전망 조치들이 보완적으로 준비되어야 함

<그림. 위험(엘니뇨, 국내 생산 감소, 경기침체 등)에 대한 정책수단별 영양결핍에 미친 효과(증감율)>

5. 아세안 지역에서 우호적 농업여건 개선

□ OECD는 국가별 우호적 농업여건의 상대성을 비교하기 위해서 AGEI(Agricultural Growth Enabling Index)를 개발하여 활용함

ㅇ AGEI는 농업성장에 우호적인 여건을 구성하는 요소 등에 대한 이용가능한 폭넓은 정보의 집합체이며, 크게 거버넌스, 자본, 시장, 농업, 지속가능성으로 구분하여 각각에 20%씩 비중을 부여함

ㅇ 장기적으로 보면, 긍정적인 우호적여건(enabling environment)은 혁신적인 투자 창출과 자원의 지속가능한 이용에 대한 유인을 제 공하여 식량불안정을 제거하는데 기여함

□ 아세안지역은 안정적인 거시경제여건, 노동시장운영 및 인적자본, 상대적으로 풍부한 수자원 등의 강한 우호적여건을 갖고 있음 ㅇ 하지만, 우호적여건의 농업적 요소들

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타 분야에 비해 농업에 대한 경제적 서비스나 공공재 공급이 낮음

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□ 우호적여건의 지속가능성 측면도 아세안지역이 상대적으로 취약함 ㅇ 농지는 부족하고, 환경 거버넌스와 규제도 약하고 실행되지 않음

□ 향후 아세안의 지속가능한 생산성 향상은 농업역량에 대한 저투자, 농업생산에 필요한 자원 보호 정책 부족 등에 의해 제약될 수 있음

6. 아세안 농업혁신시스템 개선을 통한 식량안보 증진

※ OECD의 ‘지속가능한 농업생산성 향상 분석틀’의 농업혁신시스템(AIS) 분야를 적용하여 분석한 것임

□ 아세안 국가들은 농업발전을 위한 혁신의 중요성을 인식하고 있으나 아세안 국가들의 농업혁신시스템은 취약함

ㅇ 대부분 아세안 국가들은 농업 연구 및 지도분야에 대한 투자가 낮으며, 결과적으로 일부 국가들은 농업도전과제에 대응할 수 있 는 국내 연구 역량을 갖고 있지 못함

ㅇ 또한, 많은 농업인들이 지도서비스를 받지 못함

ㅇ 다만, 아세안 국가들의 연구기관(agencies)은 국제 연구기관, 개발 지원기구 및 연구네트워크와 강하게 연결되어 있음

<그림. 농업연구자금 비율 - 농업총부가가치 대비>

□ 농업연구 자금에 대한 지속적인 증가와 강력한 거버넌스가 필요함 ㅇ 연구 우선순위 설정에 농업인의 관여를 높이고, 모든 농업인이

지원서비스를 받을 수 있도록 시스템을 개선해야 함

□ 농업연구의 성과(payoff)를 최대화하기 위해서는 우호적 농업여건을 강화해야 함

ㅇ 거버넌스 개선, 인프라 투자 확대, 토지시장의 권리와 접근 개선, 농업인의 금융에 대한 접근성 개선 등이 필요

7. 식량안보와 수산 - 인도네시아 사례로부터의 교훈

□ 인도네시아 식량안보는 1990년대 이후 크게 개선되었으나, 아직 2천만명이 영양부족상태에 있음

ㅇ 어획어업과 양식업은 인도네시아 식생활에 중요한 요소이며, 약 2천만명의 생계를 유지시켜 주고 있음

□ 수산식품 생산은 국가 자원에 대한 높은 비용을 치르면서 이루어짐 ㅇ 이런 비용은 어획역량에 대한 지원, 무역과 투자 제한, 소비자

가격 상승 등과 관련됨

□ 인도네시아 정부는 불법어업 해결을 위해 상당한 노력을 기울이고 있으며, 이로 인해 수산자원과 정부 통제가 개선될 것임

ㅇ 하지만, 장기적으로 측정가능한 어획목표의 이행을 포함하여 주요 국내 어종에 대한 규제를 강화할 필요가 있음

□ 양식업과 관련하여 규제를 강화하는 것이 필요함

ㅇ 큰 수산양식장 운영에 대한 종합적이고 정기적인 영향평가와 점검 효율성을 개선하기 위해 점검 책임(monitoring responsibility)을 명확하게 배분(구분)하는 것이 필요함

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□ 소비자 가격 상승 및 자원에 대한 부담 없이 어업과 수산업의 효율성을 개선하기 위해서는 정부가 연구개발, 운송, 에너지 공급 인프라 등에 투자를 해야 함

ㅇ 지원대상이 명확하게 설정된(targeted) 사회안전망과 소득이 더 나은 분야로의 이전을 지원하는 훈련 등이 함께 이루어져야 함

※ 작성자: 송남근참사관(원소속: 농림축산식품부), southsong@korea.kr