주요 결론 및 정책제안

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녹색성장·광역·통합시대의 선진적 수자원 관리방안(Ⅱ) : 물 배분의 합리성 제고 정책

Advanced Water Resource Management of Green Growth Area wide Integration Period(II)

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▪ 연구진

연구책임 김종원 국토환경·수자원연구본부장 연구책임 김창현 연구위원

배유진 연구원 송은서 연구원

▪ 외부연구진

최지용 한국환경정책·평가연구원 정책연구본부장 임동순 동의대학교 교수

류문현 K-water연구원 책임연구원

▪ 연구심의위원

박재길 국토연구원 부원장

민범식 국토연구원 도시연구본부장 최영국 국토연구원 선임연구위원 김선희 국토연구원 선임연구위원 박태선 국토연구원 연구위원 이재응 아주대학교 교수

차준호 한강홍수통제소 시설연구사

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｜ F ｜ I ｜ N ｜ D ｜ I ｜ N ｜ G ｜ S ｜

주요 결론 및 정책제안

본 연구보고서의 주요 결론은 다음과 같음

❶ 우리나라의 물배분에서, 하천수 기득물량의 편중 배분, 댐용수의 재평가와 용수 재배분, 하천유지용수나 환경개선용수 등 새로운 용수수요량의 확보, 광역상수도와 지방상수도 중복투자 등 왜곡된 물값구조에 의한 불합리한 용수배분과 자원낭비 등이 핵심적인 과제로 도출됨

❷ 수질사고나 가뭄 등 물 부족 시, 지역간‧경제주체간에 물 재배분이 원활하게 이뤄질 수 있는 경우 물 부족에 따른 경제적 손실을 크게 줄일 수 있음이 실증적으로 확인됨

❸ 지역간‧경제주체간 물 재배분의 원활화를 위하여, 중앙정부에 의한 배분보다 시장친화적 물배분시스템과 체계가 도입되어야 하며, 물 이용‧배분과 관련 한 정보를 실시간으로 제공하여 시장자율성을 뒷받침하는 것이 중요함

본 연구보고서의 정책제안은 다음과 같음

❶ 지역간 형평성을 고려한 하천수 기득물량의 재배분

❷ 수리권 제도 재편을 통한 관행수리권의 허가수리권으로의 전환, 수리권 전용의 활성화, 수리권 거래 제도의 도입

❸ 기존 댐의 재평가를 통한 용수 재배분과 댐사용권 조정

❹ 신규 수자원 개발이나 기존 수원의 활용, 하수처리수 활용 등을 통한 환경용수 확보와 환경개선용수 수요의 수자원장기종합계획에의 명확하고 구체적인 반영

❺ 댐용수 계약책임제를 도입하고 물값구조를 취수부담금 단일체제로 개편

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P R E F A C E

발간사

소득수준 향상과 여가시간 증대 등으로 삶의 질적 수준이 제고되면서 환경과 삶의 질을 중시하는 성향이 일반화되고 있다. 이는 수자원분야도 예외가 아니다.

물, 하천, 생태, 친수공간 등에 대한 가치관의 변화로, 물에 대한 수요의 구조적 변화와 수자원에 대한 새로운 가치추구 등으로 표출되고 있다. 하천생태계 차원의 하천유지용수나 친수성 차원의 환경개선용수 등 환경용수에 대한 수요는 크게 확대되 는 반면, 산업 및 경제구조의 변화로 농업용수 등에 대한 수요는 감소하고 있다.

이러한 가운데 기존 생활용수 역시 질적 수준을 중요시하는 추세가 강화되고 있다.

따라서 정부는 녹색성장시대에 걸맞은 수자원의 기능 및 역할 제고와 효율적인 물 확보가 절실한 상황에 직면하고 있다. 하지만 수자원의 가치와 활용에 대한 지역주 민들의 인식을 제고됨에 따라, 상‧하류, 도시와 농촌 등 수원지역과 수익지역간에 다양한 형태의 갈등이 발생하고 있으며, 용수 개발‧공급‧배분을 둘러싸고 공공기관, 해당 지자체 사이에 이해관계 대립이 확산되고 있다. 이는 지금까지 우리나라의 물 배분은 유역별‧지역별 특성을 제대로 반영하지 못하고 있기 때문이다. 유역 차원의 계획적인 물배분이 아니라 그때그때의 필요에 의거하여 배분이 이뤄짐으로써 용도간‧

지역간 물 배분 갈등의 원인이 되고 있다.

본 연구는 3차 년도에 걸쳐서 진행되는 연구로서 2차 년도는 물 수요구조의 변화에 대응한 물 배분정책에 초점을 맞추어 연구를 진행하였다. 지속적으로 발생해온 물 배분을 둘러싼 분쟁이, 최근에는 물 값 거부 운동으로 댐 상류지자체에서 확대되고 있는 점을 감안할 때 물배분에 대한 근본적인 대책이 절실한 실정이다. 그리고 물 배분 모형을 통한 사례연구를 통해 물 부족 시에 국가가 개입하여 물을 배분하는 것은 매우 어렵다는 점을 확인할 수 있었다. 따라서 물의 효율적 이용을 위해서 물 배분을 재평가하고 새로운 수요변화에 대한 유연한 배분체계를 구축하는 것이 중요하다. 이러한 측면에서 본 연구는 물 배분의 기본방향에 의거하여, 우리나라의

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물 배분 효율성 제고를 위한 정책‧제도의 구체적인 방안을 제시하고 있다.

본 연구를 수행해준 김종원 국토환경·수자원연구본부장을 비롯한 김창현 연구위원, 배유진 연구원, 송은서 연구원에게 감사의 말씀을 드린다. 또한 협동연구를 성실하게 수행하여 본 연구의 질적 수준을 높이는 데 기여한 한국환경정책·평가연구원 최지용 정책연구본부장, 동의대학교 임동순 교수, K-water연구원 류문현 책임연구원에게 이 자리를 빌어 감사의 말씀을 드린다. 아무쪼록 본 연구가 정부의 선진적 수자원관리 에 도움이 되기를 바란다.

2012년 12월 국토연구원장 박 양 호

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S U M M A R Y

요약

제1장 연구의 개요

물, 하천, 생태, 친수공간 등에 대한 가치관의 변화는, 물에 대한 수요의 구조적 변화와 수자원에 대한 새로운 가치추구 등으로 표출되고 있다. 하천수질 보전, 하천생 태계 보호 등을 위해 필요한 하천유지용수나 친수성 차원의 환경개선용수 등 환경용수 에 대한 수요는 크게 확대되는 반면, 산업 및 경제구조의 변화로 농업용수 등에 대한 수요는 감소하고 있다. 이러한 가운데 기존 생활용수 역시 질적 수준을 중요시하 는 추세가 강화되고 있다. 도심하천을 중심으로 한 환경용수의 확보로 열섬효과의 완화, 물 절약 등을 통해 불필요한 에너지 낭비의 방지 등 녹색성장시대에 걸맞은 수자원의 기능 및 역할 제고와 효율적인 물 확보가 절실한 상황에 직면하고 있다.

이와 함께 온난화로 대표되는 기후변화에 대응하여 도심을 중심으로 한 홍수관리, 가뭄이나 하천건천화 등에 대응한 안정적이고 풍부한 수량확보 등이 정책과제로 대두되고 있다.

녹색성장‧광역‧통합시대의 수자원 관리 3대 흐름

• 저출산‧고령화 → 세수감소 → 수자원 관리의 비용효율성(규모경제성) 강화

• 환경‧삶의질 중시 → 용수수요 구조변화 → 환경용수 등 친수관련 용수수요 증대

• 주민참여‧지역자치 욕구의 확산‧확대 → 수계단위의 연계‧협력 필요성 확대

본 연구는 3차 연도에 걸쳐 수행된다. 2차 연도에는 사회경제구조의 서비스화, 환경중시 가치관으로의 전환 등에 따른 용수수요의 구조적 변화와 그에 따른 하천수‧

댐용수 등의 합리적 배분에 대응하는 수자원 관리 방안을 모색하여 제시하는 것을 주요 목적으로 한다.

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연차별 연구 추진

• 1차 연도(2011) : 상수공급‧하수처리의 광역적 대응과 통합적 관리방안

․ 상‧하수도사업의 규모 경제성 확보, 광역화‧통합화의 유형과 효과, 상‧하수도사업의 광역‧통합적 대응을 통한 효율성 제고 방안 제시

• 2차 연도(2012) : 용수수요의 구조 변화와 용수배분의 효율화 방안

․ 하천수 등 용수사용의 합리화, 수리권 권리관계의 명확화, 환경(친수)용수의 개념·성격 명확화 등을 위한 객관적 근거와 법‧제도적 개선방안 제시

• 3차 연도(2013) : 수계단위의 수익‧비용 분담구조와 합리적 수자원 관리방안

․ 용수원 개발‧공급, 용수사용 등에서 수원지역과 수익지역 간의 수익비용 분담구조 및 수계 통합적 대응과 지역간 갈등해소 방안 제시

제2장 물배분 여건변화와 현황분석

물배분과 관련한 여건변화 요인에서는, 먼저 인구성장세의 둔화와 절대인구수의 장기적 감소, 도시로의 인구집중 완화 혹은 역도시화 등은 생활용수 수요를 감소시키 는 요인으로 작용할 가능성이 높다. 그런 한편으로, 1∼2인 가구의 급속한 증가 등 가구구조의 변화는 생활용수 수요를 증가시키는 요인으로 작용할 가능성이 높다.

경제성장의 안정화와 산업구조의 소프트‧서비스화가 심화되면서 공업용수 수요는 향후 10∼20년 정도까지는 일정 부분 증가할 가능성이 높지만, 그 이상의 장기적으로 는 감소할 가능성이 높다고 할 수 있다. 그런 한편으로, 업무용, 영업용 등 생활용수 증가요인으로 작용할 가능성이 높다.

생활주변의 친수공간, 자연생태계 등 환경에 대한 인식 제고와 삶의 질적 수준 제고에 대한 욕구 증대 등은 생활용수나 환경용수 등 맑고 깨끗한 물에 대한 수요증가 요인으로 작용할 가능성이 높다. 녹색성장, 에너지 절약 등 사회‧경제적 패러다임 전환 속에서 물 사용 절감을 위한 공공정책이 강화될 것으로 예상되는 바 이는 전반적 용수수요의 감소요인으로 작용할 것으로 판단된다.

기후변화 등으로 인하여 강수량은 늘지만 강우 강도가 높아지고 강우의 지역적 집중 현상이 과거와 대비해서 뚜렷해지면서, 국지적 가뭄이 심화되어 물공급 능력이 약화될 것으로 전망된다. 과거와 비교해 지나치게 상승한 보상비 등을 고려한다면

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경제성이 있는 댐건설 적지를 찾기가 점점 어려워질 전망이다.

물 수요구조의 장기적 변화추세에 대응함에 있어서, 물 공급 여건이 여의치 않은 상황을 고려할 경우, 기존 용수의 전용, 지역간 물 이전, 허가량의 재조정 등을 통한 물 공급 조정이 효과적이고 선진적이며 합리적일 것이다. 그리고 신규 수자원 개발보 다는 기존 용수의 용도간 전용과 용수의 질적 수준을 제고하는 것이 중요할 것이다.

우리나라의 물 공급구조는 하천표류수와 댐의 저수가 각각 약 절반 가까이 차지하며 그 외 하천복류수, 지하수, 기타저수지 순으로 높은 비중을 차지한다. 수계 중에서는 한강권과 낙동강권의 경우 하천표류수의 비중이 댐의 저수의 비중보다 높아 갈수기 등 물 공급상의 취약성이 우려되며, 금강권, 섬진강권, 영산강권의 경우는 댐의 저수 비중이 높아 물 공급의 기반이 상대적으로 안정적인 것으로 나타난다.

우리나라 물 이용구조는 농업용수가 절반 이상을 차지하며 이어 생활용수, 공업용수 순으로 높은 비중을 차지한다. 한강권의 경우는 생활용수의 비중이 가장 높으며, 낙동강권, 금강권, 섬진강권, 영산강권은 농업용수의 비중이 가장 높다. 생활용수의 수요는 지속적으로 증가세를 유지하는 반면 농업용수 수요는 감소할 것으로 예상되는 것을 고려하면, 한강권역의 경우 향후 물공급 확대가 필요하며 그 외 권역에서는 농업용수 전용 등을 통한 용수이용의 효율성 제고가 필요함을 시사하는 것이다.

용수 허가량의 약 35%를 실제로 취수하여 이용하고 있는 것이 우리나라의 현실이 다. 농업용수의 취수율은 18.2%로 낮은 반면 공업용수의 취수율은 49.1%, 생활용수 는 47.9%로 높게 나타난다. 농업용수의 취수율이 낮은 것은 관행수리권이 많기 때문인데, 관행수리권은 농업용수 전체 수리권의 73.7%를 차지한다. 이는 농업용 관행수리권의 조정과 정비를 통하여 생활용수, 환경용수 등의 확보가 가능함을 시사한 다. 시·도간에서도 경남, 충남, 전남, 전북은 취수율이 낮은 반면 대전, 경북, 서울은 취수율이 높은 등 지역간에 큰 차이를 보인다. 이는 상·하류 등 지역간 허가수리권량 조정 등을 통해 물이용 효율성 제고가 가능함을 시사한다. 기존 용수의 전용, 지역간 물 이전, 허가량의 재조정 등을 통한 물 배분의 조정에서는 수리권 등 물 배분제도가 중요한 수단이다.

우리나라의 광역상수도에서 배분계획량에 비해 실제사용량이 너무 저조하다는

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것이 큰 문제가 되고 있다. 이에 따른 수자원의 비효율적 이용과 시설투자의 낭비를 초래하는 근본 요인은 다음과 같다. 먼저 광역상수도 용수 요금은 실제로 공급받는 만큼만 내기 때문에 수도정비기본계획에 정해진 배분계획량을 반납할 동기가 없다는 점이다. 지자체는 배분계획량을 자신을 위한 일종의 기득권으로 인식하며, 이러한 상황에서 관련 수요자인 지자체와 합의되어야만 실제사용량을 기준으로 한 배분계획 변경이 가능하다. 즉, 광역상수도 배분계획량에 구속력이 없다는 것이 가장 근본적인 문제점이다.

댐용수와 이를 수원으로 한 광역상수도의 활용도 제고를 통하여, 우리나라 물 배분의 상당 부분이 합리화될 수 있다. 이를 위해서는 댐용수 배분량과 실제 사용량 간의 차이를 줄이는 것이 핵심이다. 이를 유도‧촉진할 수 있는 방안은 광역상수도 배분계획량에 법적 구속력을 부여하는 것이 필요하다. 그리고 광역상수도의 활용도 제고는, 기후변화 등에 대응한 이수안전도 제고와도 연계되는 사안이다. 이러한 광역상수도의 배분량과 실제사용량 간의 격차 해소는, 댐용수 자체의 용도간 재배분과 밀접하게 연계되며, 이를 위해서는 기존 댐의 재평가와 용수 재배분이 필요하다.

제3장 물배분 제도와 외국사례의 조사‧분석

우리나라 물 배분의 근간이 되는 수리권 제도의 문제점으로 다음의 네 가지가 가장 중요하다. 첫째, 우리나라는 단일의 물 관리법이 없고 수리권을 규정하는 법이 민법과 공법에 동시에 존재하고 있어 각 수리권 간의 관계나 우선순위 등이 모호하다는 점이다. 민법과 판례에 의한 관행수리권과 하천법에 의한 허가수리권의 상충으로 인해 용수사용을 둘러싼 갈등과 분쟁을 초래하는 등 합리적 물사용에 제한이 있다.

둘째, 하천법에서 수량이 부족하거나 그 사용이 상호 침해가 될 때에는 하천관리위 원회에서 하천수 사용 등에 관한 분쟁을 조정하도록 되어 있으나, 조정에 대한 법적 효력이 미흡하다. 이로 인해, 특히 갈수기에 물 이용자 간에 심한 갈등을 불러일으킬 소지를 안고 있다. 관행수리권에서 발전된 선점우선의 원칙을 적용 받는 농업용수의 경우 실제사용량을 제대로 파악할 수 없는 경우가 많아 물 사용의 합리성 저해요인이 되고 있다. 이는 농업용 관행수리권량을 다른 용도로 전환하여 물 사용의 합리성을

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제고함에 있어서도 걸림돌이 되고 있다.

셋째, 현재 하천수에 대해서는 댐 건설 이전에 사용하던 농업용수 및 일부 생활용수 등에 대한 하천수 기득물량을 제외하고는 정부로부터 위임받은 한국수자원공사가, 대전광역시 등 일부 지자체가 확보한 댐사용권으로 제외하고는, 독점적인 수리권을 갖고 있다는 점이다. 댐이 설치된 하천에서 본래의 기준갈수량이 명확하게 설정되어 있지 않고 하천수 기득물량의 지역간 배분이 불합리하다면, 댐사용권에서 댐용수와 댐 하류지역의 이수유량을 둘러싼 이해관계자 간 갈등이 발생할 수 있다.

넷째, 수리권의 내용, 수리권 간의 우선순위, 수리권의 소멸, 수리권의 전용 등에 대하여 법·제도가 체계적으로 정립되어 있지 못하여 효율적인 물 배분과 이용이 이뤄지지 못하고 있다는 점이다. 별도의 법률에 의하여 관행수리권, 허가수리권, 농업기반시설관리권 등이 설정·행사되고 있어 물 배분과 이용에 혼란을 초래하고 있으며, 이에 따라 농업용수의 전용, 관행수리권의 법적 내용 명확화를 통한 용수사용 의 중복 배제와 환경용수의 확보 등 물 배분 및 이용의 효율성 제고에 걸림돌이 되고 있다.

이러한 법‧제도상의 문제점으로 인하여, 실제로 다양한 물 배분 관련 갈등과 분쟁이 발생하고 있다. 물 배분 관련 갈등과 분쟁사례들에 대한 조사‧분석 결과를 통하여 다음과 같은 정책적 시사점을 도출할 수 있다. 먼저 물 배분과 관련한 갈등‧분쟁에서, 상당부분 문제의 근원은 댐 원수의 물 값 부과와 하천수 기득물량의 무료사용이라는 정부 정책에 기인한다는 점이다. 이러한 문제점들을 해결하기 위해서는 하천수 기득물 량에 대한 권리를 갈수기 기준으로 우선적으로 배분되어야 할 권리로 정의하거나 댐 원수 요금 부과방식의 개선이 필요하다. 여기에는 댐 원수 요금의 징수 근거를 개정하여 댐에 의한 하천의 용수공급, 댐 관리, 하천관리 차원에서 관리비 부과방식의 전환 등도 같이 검토 될 필요가 있다. 추후 하천법 및 댐 법 등의 손질이 필요할 것으로 판단된다.

댐용수, 하천수 기득물량, 수리권 전용 등과 관련하는 갈등‧분쟁에서는, 하천수 기득물량의 사용실태와 관련하여 농업용수 이용실태에 대한 전반적인 조사와 분석, 그리고 수리허가량의 재조정이 필요하고, 농업용수 등 유휴화되고 있는 용수를 생활용

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수 등으로 용도를 전환하거나 이를 뒷받침하는 수리권 거래제도의 재편이 있어야 한다. 이와 함께 댐용수의 실제 이용실태에 대한 실태파악을 통한 배분량의 재조정과 하천유지용수 등으로의 배분이 필요하다.

나아가 물 배분 관련 갈등‧분쟁의 해소를 위해서는, 물 사용에 따른 공정하고 합리적인 부담체계의 마련이 필수적이다. 현재와 같은 다원적인 물값 구조에서는, 농업용수를 값 싸게 전용할 수 있거나 지방하천 및 지하수를 저렴하게 이용할 수 있는 지자체는 자체취수원을 개발하려는 동기를 가질 수 있고 실제 이를 둘러싼 다양한 분쟁이 발생하고 있다.

환경용수의 확보와 관련해서는, 기존 댐의 용수공급 및 치수 능력에 대한 재평가를 통한 댐 운영의 효율화와 이를 통해 확보된 물을 갈수기에 하천 생태계 및 환경개선을 위한 용수로 활용하는 것이 중요하다. 기존 댐 재평가, 댐‧저수지의 재개발 등은 필요한 용도에 적정한 양의 물이 배분될 수 있도록 함으로써 국가 자원의 효율적 배분과 지역간 물 자원의 불균형을 해소할 수 있는 중요한 방안이 될 수 있다.

물배분 제도에 관한 외국사례에서는 다음이 우리나라에 많은 시사점을 주고 있다.

미국의 경우, 수리권을 정규적, 계절적, 긴급적, 절대적, 조건적 등 다양한 형태로 허가, 운용함으로써 수자원의 상황변화에 따라 그리고 용수 수요자의 용수사용 형태에 따라 적절하게 대응하고 있다. 이에 따라, 수자원 환경의 변화와 물 수요여건에 맞게 수리권을 적절히 조정하여 물 부족 상황에 대처하고 분쟁을 효율적으로 해결할 수 있는 장점을 지닌다. 미국의 용도간 물 배분은 수리권의 일부나 전체를 매매하거나 수리권 매매 없이 계약을 통한 단기간 이전 등의 방법으로 이루어지고 있으며, 물 배분에서 환경용수를 중시하여 그 확보를 법으로 규정하는 사례가 늘고 있다. 특히, 캘리포니아의 경우, 수리권은 자유롭게 매매되거나 임대될 수 있는데 이런 시장경제적 물 거래는 자원의 효율적 이용을 증진한다.

미국 동부는 우리나라와 수문지리 환경이 매우 유사하여 연안권을 폐지하고 허가제 수리권으로 일원화하는 것이 바람직하다는 시사점을 준다. 우리나라는 민법이 일종의 연안권을 규정하고 하천법은 허가제 수리권을 규정하고 있다. 관행수리권 등을 전면 허가제 수리권으로 전환함에 있어서 메릴랜드 주가 기존의 연안권을 일정기간을

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두고 등록하게 한 것은 우리에게 좋은 사례가 될 수 있다.

호주의 경우, 수리권 개혁을 통하여 수리권과 토지소유권을 분리하고 재산권과 같은 권리를 부여하거나 허가기간을 연장하여 물의 거래가 가능하도록 하고 있다.

이러한 수리권 개혁을 통해, 물이용 권리가 농민간, 유역간, 그리고 주(州)간에 거래할 수 있게 되었다. 수리권 개혁을 통해 경제적 가치에 의거하여 물 배분이 이뤄질 수 있는 기반을 구축한 것이다. 이에 따라 농업(관개)용수의 절약과 타 부문의 물부족 문제를 완화하는 효과를 거두고 있다.

일본의 경우, 우리나라와 같이 하천법에 의거하여 중앙정부와 지방정부가 물 사용을 허가하는 허가수리권 제도가 확립되어 있으며, 물배분에서 수리권 전용이 중요한 위치를 차지하고 있다. 일본에서는 댐건설비용(이수부문)을 용수배분량에 따라 분담 하고 용수배분량을 기준으로 수리권을 설정하는 방식으로 댐용수가 배분되고 있으며, 기존 용수의 재배분은 수리권 전용을 통하여 이뤄진다. 농업용수와 공업용수 잉여분을 수도용수나 환경용수 등으로 전환하는 수리권 전용이 물 재배분의 중요한 내용이 되고 있으며, 기존 수리권(잉여분)의 폐지와 신규 수리권(신규용수) 설정 절차를 거치는 것이 특징이다.

제4장 물 공급제약에 따른 경제적 효과분석

기후변화로 인한 물 부족, 수질사고 등으로 인한 물 공급제약 요인이 발생할 경우에 물 부족이 가져오는 경제적 효과를 분석하였다. 분석 대상은 크게 두 가지로 나눌 수 있다. 하나는 전국적인 차원에서 물 부족에 따른 산업별 효과를 파악하는 것이고, 다른 하나는 부산, 경남, 울산, 대구, 경북 등 5개 낙동강 유역의 사례를 통하여 보다 구체적인 분석을 시도하였다.

전국 차원의 분석결과를 요약하면 다음과 같다. 물 부족이 10%발생할 경우에 효율성만 강조한 경우에는 GDP 감소가 5.87조원(0.4%)에 불과하나 감소량의 대부분 인 3.65조원(62.1%)이 물 단위당 생산성이 낮은 농업부문에서 발생하게 된다는 것이다. 이러한 문제점을 보완하기 위하여 형평성 차원에서 물 공급이 10% 감소하면 모든 분야에서 동일한 비율만큼 물 공급을 줄일 경우에는 GDP 감소가 147.45조원

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(10%)에 달하며 모든 산업이 동일하게 10%씩 부가가치가 감소하게 된다. 즉, 형평성 만 강조한 경우에는 GDP가 1,474조원에서 1,327조원으로 147.45조원 감소하며, 산업부문별로는 농업 2.83조원, 광공업 62.18조원, 서비스업 82.44조원 감소할 것으 로 추정된다. 다음으로 물 공급 제약이 있을 경우에 농업부문은 전체 물 공급감소 비율만큼만 줄이고 나머지 분야는 효율성 기준에 따라 배분하는 시나리오, 즉 효율성과 형평성을 모두 고려한 경우에는 GDP 감소가 77.39조원(5.2%)로 앞에서 분석한 두 가지 시나리오의 중간 수준이며, 대부분의 부가가치 감소가 제조업에서 발생하였다.

다음은 보다 구체적인 분석을 위해 낙동강 유역의 5개 광역시‧도를 대상으로 다음과 같은 시나리오에 의거하여 분석하였다.

시나리오 제약조건

시나리오 1 (SC1)

∙ 물 부족이 발생할 경우에 개별 지역이 줄어든 수량으로 각자가 물 배분 효율성 달성, 즉, 지역 간의 물 이동은 없으며 단, 지역내의 산업 간의 물 이동은 허용하는 시나리오 임(지역 간 수리권 고정)

시나리오 2-1 (SC2-1)

∙ 물 부족이 발생할 경우에 지역간․산업간 물 이동을 허용하면서 가장 효율적인 물 배분을 달성하는 시나리오(효율성 기준)

시나리오 2-2 (SC2-2)

∙ 2-1시나리오에서 농업부문의 물 단위당 생산성이 낮아서 농업부문의 피해가 장 심각함 으로 이러한 문제를 보정하기 위하여 농업부문은 물 공급감소 비율만큼만 줄이고 너머지 지역간․산업간 물 이동을 허용하는 시나리오 (형평성 고려)

시나리오 3 (SC3)

∙ Node개념을 도입하여 하류지역의 물 부족 발생 시에 상류지역으로 이동은 어려운 것을 가정한 시나리오임

분석의 결과를 보면, 수자원 제약이 각각 10%, 30%, 50%일 경우 개별 자치단체가 독립적으로 반응하는 경우(SC1)에는 지역 간 수자원 배분이 허용되지 않기 때문에 가장 큰 GRDP 손실이 발생하는 것으로 나타난다. 10% 제약인 경우 GRDP는 5개 지역 전체로 약 5.2% 하락하고, 30%, 50% 제약 시에는 각각 28.6%, 46.4% 하락할 것으로 예측된다. 수자원 제약에 비하여 GRDP 손실이 상대적으로 적은 것은 개별 지역경제가 목적함수의 극대화 목표에 의거하여 수자원을 보다 효율적인 부문에 재배분함으로써 GRDP 손실을 최소화하려는 노력에 기인하는 것으로 해석할 수 있다.

5개 지역 전체에 걸쳐서 지역간․산업간 수자원 재배분이 허용되는 시나리오 2-1에

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서는 시나리오 1의 결과보다 GRDP 감소가 적게 나타나고 있다. 이는 지역간 수자원 재배분이 추가적으로 허용된다는 모형의 설정에 의거하여 희소한 물을 지역과 산업 전체의 상황을 고려 재배분하기 때문에 상대적으로 효율성 개선이 이루어짐을 반영한 다고 볼 수 있다.

시나리오 2-2는 농업부문의 물 단위생산성이 낮음으로 인하여 효율성을 강조할 경우에는 농업부문의 피해가 큼으로, 여기서는 물 공급 감소비율만큼만 농업부문의 물 공급을 감축시키고 나머지 부문은 효율성 기준으로 배분할 경우를 보면, 시나리오 2-1에 비하여 총지역생산액이 감소함을 알 수 있다. 이 시나리오가 주는 경제적 의미는 농업부문과 비농업부문간의 자발적 물 거래를 할 수 있는 여건을 조성하면 보다 더 많은 수익이 창출될 수 있다는 점이다.

시나리오 3은 수자원 공급 설비인 댐의 위치에 따라 수자원 제약이 차별적으로 발생하고, 5개 지역 자치단체 간에 물리적으로 제약된 수자원 이용 가능성 여부에 의거하여 실제 수자원 제약이 차별적으로 나타날 수 있다는 점을 고려하였다. 시나리 오 3 추정결과에 따르면 5개 지역 전체 기준으로 각각 4.6%, 16.0%, 27.9%의 GRDP 감소효과를 가져오는 것으로 추정된다.

물 배분에 따른 경제적 분석 결과는 몇 가지 정책적 시사점을 제시하고 있다.

물이라는 자원은 현실적으로 대체재가 없는 상황에서 수질사고, 가뭄 등으로 물 부족이 발생할 경우에는 경제적 피해가 매우 크게 나타남을 실증적으로 보여준다.

물 부족발생 시에 모든 지자체가 동일한 비율로 물 공급을 줄이고, 단지 지역 내에서만 산업간 효율성기준에 따른 물 배분을 수행할 경우에 지역경제에 미치는 영향이 매우 크게 나타난다. 반면, 물 부족 시에 지역․경제주체 사이에 자유롭게 물 재배분이 이루어 질 경우에는 물 부족에 따른 총 경제적 손실을 줄일 수 있는 여지가 큼을 알 수 있다. 그러나 이 경우의 문제점은 생산성이 가장 낮은 농업부문에 집중적으로 타격이 예상된다는 것이다.

비상시의 물 공급부족에 대비하기 위해서는 물의 적응능력을 키우기 위하여 산업부 문은 물의 재활용(recycle)율을 제고하고, 농업부문은 물의 낭비적 요소를 제거하는 다양한 정책이 요구된다. 즉, 영농과학화, 증발산에 의한 손실율 감축방안, 물 부족시에

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지표수와 지하수 연계 가능한 지역과 불가능한 지역의 구분을 통한 지표수 공급 시나리오를 설정할 필요가 있다.

물 배분 모형이 주는 가장 큰 시사점은 지역간․산업간 물의 생산성이 다르지만, 물 부족 시에 정부가 모든 정보를 구득하여 물을 가장 효율적으로 배분하는 것은 불가능하다는 것이다. 더군다나 현재 지자체별로 배분된 물에 대한 배타적 권리로 생각하는 지자체의 수리권을 정부가 강제하기에는 많은 어려움이 있다. 따라서 물 부족에 대비하여 정부는 보다 시장친화적 물배분시스템과 체계를 도입하여야 한다는 것이다. 이를 위해서는 물 배분관련 정보의 실시간 공개 및 물 사용자들이 물 부족 시에 물거래를 한시적으로 할 수 있도록 하천법을 개정할 필요가 있다.

제5장 용수배분의 효율성 제고와 법‧제도 개선방안

용수의 원활한 공급과 효율적 배분 방안을 모색함에 있어서 다음과 같은 기본방향을 설정한다. 먼저, 물의 효율적 이용을 위하여 기존의 물 배분에 대한 재평가와 새로운 수요변화에 대한 유연한 배분체계를 구축한다. 다음으로, 물의 경제적 이용을 촉진하 도록 한다. 또한, 물 배분의 지속가능성을 제고하기 위하여 생활용수, 공업용수, 농업용수, 하천유지용수 간의 배분의 우선순위의 결정을 위한 보다 구체적인 법적 근거를 마련한다. 마지막으로, 물 배분의 형평성을 제고하도록 한다.

이러한 물 배분의 기본방향을 뒷받침할 수 있도록 물 배분 관련 정책과 제도 정비의 기본방향을 다음과 같이 설정한다. 먼저, 물이라는 공적 자원의 합리적 배분‧할 당과 재평가 및 재배분을 위한 법‧제도 체계를 구축한다. 다음으로, 이러한 공적 물 자원의 합리적 배분‧할당과 재평가‧재배분 체계를 바탕으로 하여, 물 이용에 따른 대가나 비용이 시장에 의한 단일가격체계로 결정되도록 하는 법‧제도적 기반을 갖추도 록 한다. 끝으로, 합리적 물배분구조의 형성을 위하여, 법‧제도적 정비와 함께 물이용이 상호 밀접하게 연계되어 있는 수계단위의 통합적 물관리체계, 상‧하류, 농촌과 도시 등 수원지역과 수익지역 간의 거버넌스 체계를 구축한다.

물 배분의 기본방향, 정책‧제도 정비의 기본방향에 의거하여, 우리나라의 물 배분 효율성 제고를 위한 정책‧제도의 구체적인 방안을 도출할 수 있다. 여기서 핵심이

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되는 것은, 수리권 제도의 재편, 댐용수 재평가와 재배분, 4대강 살리기 사업에 의한 신규용수의 활용, 환경개선용수의 원활한 확보와 공급, 취수부담금제도의 도입, 유역 통합관리체계 구축의 여섯 가지로 압축할 수 있다.

물배분의 기본방향

∙ 물배분체계의 유연성과 여건 대응성 제고

∙ 물이용의 경제성 증대

∙ 용도간 물배분 우선순위의 명확화

∙ 물배분의 형평성 제고

정책 · 제도 정비

∙ 공적 물자원 합리적 배분 · 할당과 재평가 · 재배분 체계의 구축

∙ 물시장의 형성과 가격기능에 의한 자율적 물배분체계의 구축

물배분 효율성 제고를 위한 정책 방안

∙ 수리권 제도의 재편

· 수리권 허가 관련 규정의 구체화 · 하천수 기득물량의 재배분 · 관행수리권의 허가수리권으로 통합

· 수리권 허가 · 변경 · 승인에 대한 신청자의 책임 강화

∙ 댐용수의 재평가와 재배분

∙ 4대강 살리기 사업에 의한 신규 용수의 활용

∙ 환경개선용수의 원활한 확보와 공급 · 신규 수자원 개발

· 하수처리수의 활용과 공급

· 댐운영 · 농업용 저수지 재개발 · 기존 수원의 합리적 이용 · 환경개선용수 사용에 대한 비용 부담

∙ 취수부담금제도의 도입

∙ 유역통합관리체계의 구축 · 하천관리체계의 조정

· 통합적 유역관리와 물 거버넌스 체계의 구축

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첫째, 수리권 제도의 재편에서는, 수리권 허가 관련 규정의 구체화와 하천수 기득물 량의 재배분, 그리고 관행수리권의 허가수리권으로의 통합과 수리권 허가‧변경‧승계 에 대한 신청자의 책임 강화라는 구체적 실천방안을 고려할 수 있다.

먼저, 수리권 허가 관련 규정의 구체화를 위해서는, 수리권 신청자가 하천수 사용으 로 인해 야기될 수 있는 영향을 모두 검토하여 이해당사자의 의견을 첨부하도록 하고, 홍수통제소는 공공성과 관련된 보다 포괄적인 영향을 함께 검토하여 수리권 허가 여부를 결정하도록 하는 것이 중요하다. 모든 하천에 대한 하천수 사용 허가의 권한을 보유한 홍수통제소는 하천 전체의 물 이용에 미치는 영향을 종합적으로 검토하는 한편, 하천수 사용 또는 변경으로 인해 영향을 받는 이해당사자들의 의견을 확인하고 당사자들 사이의 협의를 유도하는 역할을 수행하여야 한다. 이를 위해서는 수량이나 치수 문제뿐만 아니라 시설의 설치나 확충이 유역 차원의 공공성에 미치는 영향을 포괄적으로 검토해야 한다. 아울러 물 값 분쟁과 관련성이 큰 상수도 시설의 과잉‧중복투자 문제도 이러한 검토에 포함할 필요가 있다. 농업용수의 생활용수로의 전용 등 물의 용도간 전용과 환경개선용수 등 새로운 용수수요로의 허가, 지역간 수리권 이전‧변경에 대해서도 구체적인 규정이 필요하다. 그리고 장기적으로 특정 지역 또는 특정 부문에서 물 수요가 점진적으로 감소할 경우, 그로부터 발생하는 여분의 물을 어떻게 활용할 것인가에 대한 법적 기반도 마련하여야 한다.

다음으로, 하천수 기득물량의 재배분과 관련해서는, 하천수 기득물량의 재배분과 재배분에서의 지역간 배분의 형평성과 용도간 재배분의 합리성을 확보하는 것이 중요하다. 이를 위해서는, 수리권 제도를 재편하는 과정에서 하천수 기득물량을 지역간에 재배분하는 방안을 도입하는 것이 효과적이다. 그리고 허가수리권제도의 재편을 통하여 하천수 기득물량 중에서 농업용수를 생활용수로 전용할 수 있도록 허용하는 것도 재배분의 합리성을 제고할 수 있는 방안이다.

관행수리권의 허가수리권으로의 통합에서는, 대부분이 농업용수인 관행수리권에 대하여 취수지점, 사용목적, 사용량, 갈수기 시의 조정 등과 같은 권한의 내용, 사용 현황을 보다 분명히 하고, 허가수리권으로 전환하는 방안이 필요하다. 이를 위해서는, 수자원 수급계획의 정확한 수립을 통해 하천에서 취수하는 농업용수의 양에 대한

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보다 정확한 정보를 구축하고, 기존 사용량에 대한 무상 공급 유지나 일정기간 유예하 는 방법으로 허가수리권 제도에 편입하는 것이 바람직하다.

수리권 허가‧변경‧승계에 대한 신청자의 책임 강화에서는, 현행 하천법에 규정된 수리권 허가, 변경, 분쟁 조정 등의 절차를 구체화하고, 신청자의 책임을 강화하는 방향으로 보완하는 지침을 마련할 필요가 있다. 수리권 허가 및 변경을 신청하는 당사자에게 수리권의 내용, 영향, 이해당사자 의견 등을 검토하고 제출하도록 요구하 는 방안, 수리권 승계와 관련해서도 수리권을 승계 받는 주체에게 수리권 내용과 유효성을 검토하고, 수리권의 변경, 규모의 증감 등에 대한 내용을 제출하도록 하는 방안을 도입할 수 있다.

둘째, 댐 용수의 재평가와 재배분에서는, 우리나라의 댐 관련 수자원정책이 댐 개발에서 댐 관리로 전환되고 있는 가운데, 기존 댐의 재평가와 그에 따른 용수 재배분이 가장 핵심적인 수단이 될 수 있다.

이를 위해서는, 먼저 기존 댐 재평가를 통한 용수 재배분 시 용도별 장래 용수 수요량을 바탕으로 용수 배분을 조정하여야 한다. 그리고 환경개선용수 등 물 이용 환경변화에 따른 신규 용수의 배분 시에 댐 사용권 목적 등을 신규로 설정하는 것이 바람직하다. 환경개선용수는 하천유지용수와는 별도로 배분(댐 사용권 설정)하 는 것이 적절할 것으로 판단된다. 이때 사용료 등은 환경개선용수의 특성을 반영하여 일반적인 사적 용도와는 다른 방식으로 적용하는 것이 필요하다.

셋째, 4대강 살리기 사업에 의한 신규 용수의 활용에서는, 먼저 복잡하고 실효성이 낮은 현행 물값 관련 제도를 개선하여 단순하고 간편한 취수부담금제도를 도입함으로 써 취수하는 물이 댐 용수냐 보의 용수냐를 둘러싼 갈등의 소지를 미연에 방지할 수 있다. 4대강 살리기 사업을 통해 확보한 물에 대해서는, 정부가 기후변화 등으로 인한 물 부족 등에 대비하여 비상용으로 유보하여 보유하고 있는 수리권이고 물량에 여유가 있는 경우, 이를 수요변화 등을 통하여 새로이 발생하는 공공성 높은 물 수요에 충당하는 것이 바람직하다. 그리고 지역차원에서의 환경개선용수로 충당함에 있어서는, 환경개선용수는 그 편익이 일정수준 해당지자체에 국한된다는 점에서 공급 받는 지자체가 일정부분 비용을 부담하는 방안도 검토할 수 있다.

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넷째, 환경개선용수의 원활한 확보 및 공급과 관련해서는, 신규 수자원의 개발, 하수처리수의 활용과 공급, 그리고 댐 운영, 농업용 저수지 재개발, 기존 수원의 용도 조정 등과 같은 방안을 고려할 수 있다. 이와 함께 환경개선용수 사용에 대한 비용부담을 이들 방안과 함께 검토할 필요가 있다.

먼저 신규 수원개발과 관련해서는, 소규모 저수지 개발을 고려할 수 있다. 특히 지역주민들의 생활과 밀접한 위락 및 친수용수로 활용되는 구간의 경우, 환경개선 혹은 하천유지용수 확보를 위한 저수지 건설과 같은 적극적인 용수 확보방안을 검토할 수 있다. 또한 타 유역에서의 도수를 고려할 수 있다. 즉, 인근 유역에 풍부한 수원이 있을 경우 환경개선용수나 하천유지용수 확보를 위한 타 유역에서의 도수도 가능할 것이다. 도시하천의 경우는 타 유역에서의 도수는 비용과 타 지자체 및 하천관 리청과의 협조, 그리고 수환경 측면에서 정밀한 검토가 필요하다. 이와 함께 유역관리 를 통한 함수량 증대도 방안이 될 수 있다. 유역의 우수 등의 침투력을 증가시키거나 자연저류력을 증가시키는 등 유역관리를 통해 기저유출량을 증가시키는 방안을 이용할 수 있다. 제도적 방안으로서, 환경개선용수가 하천법에 새로운 물의 용도로 규정됨에 따라 수자원장기종합계획에 환경개선용수의 수요를 좀 더 명확하고 구체적 으로 반영하는 것이 중요하다. 이러한 제도적 뒷받침이 있을 경우, 위에서 논의한 다양한 방안들이 힘을 얻을 수 있다.

다음으로, 환경개선용수나 하천유지용수 등 환경용수의 확보에서 하수처리수의 활용은 효과적인 방안이 될 수 있다. 즉, 하천의 건천화 방지와 유지용수 확보 등을 위해, 도시하천 상류지역에서 하수의 현지 처리를 확대하여 처리수를 상류하천에 직접 방류하는 방안도 검토할 수 있다. 그리고 장기적으로는, 도시 하수처리장의 용량을 초과하는 경우 초과분에 대해서는 기존의 상류지역 유입분을 줄여 상류에서 처리하도록 유도하는 것도 하나의 방안이 될 수 있다. 아울러 상류지역부터 분류식 하수관거의 조속한 확충으로 상류에서 유입되는 계곡수와 우수가 하수처리장으로 유입되지 않고 하천유지용수나 환경개선용수로 곧 바로 기능하도록 하는 방안도 가능하다. 이러한 방안에서는 하수관거 부설이나 하류 하수의 상류로의 펌핑 혹은 하수처리수의 상류 방류지점으로의 펌핑 등과 같은 문제가 발생할 수 있다.

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댐 운영, 농업용 저수지 재개발, 기존 수원의 합리적 이용 등과 관련해서는 먼저, 그 효과가 일시적이고 시행이 제한적이기는 하지만 댐 운영을 통해 하천이 자연상태로 돌아갈 수 있도록 댐에서 인공홍수를 만들어 하천을 플러싱(flushing)하는 방안도 도입할 수 있다. 즉, 홍수기 이후에 댐의 물을 충분히 확보하여 갈수기 시에 인공홍수를 통해 하천유지용수 또는 환경개선용수를 공급하는 효과를 거둘 수가 있을 것이다.

농업용 저수지의 경우, 저수지 기능의 다원화 측면과 연계하여 지역의 하천유지용수 확보나 환경개선을 위한 환경용수 공급을 위해 저수지의 용량 확충과 기능 보강을 행하는 것이 하나의 방안이다. 여기서는, 저수지 재개발 추진에 대한 관계기관 간의 협의를 지속하면서 농업용 수리시설과 농업용수 활용에 대한 수리권 등 권리 조정과 비용부담에 대한 이견을 좁혀나가는 과정이 필요하다. 그리고 인근 하천에서 직·간접 적으로 취수함으로써 인근 대하천의 풍부한 유량을 활용하는 방안을 도입할 수 있다. 이는 주로 국가하천 인근의 도시지역에서 활용이 가능한 방안이다. 이 경우, 하천법에 의거 물관리에 지장이 없는 범위 안에서 기득수리권자에게 피해가 가지 않도록 해야 한다.

환경개선용수의 확보와 공급 방안을 검토함에 있어서는, 그에 따른 비용부담문제를 검토하여야 한다. 먼저 기존의 댐 용수에 대하여 공공성 때문에 면제해 주고 있는 용수에 대해서는 공공부담원칙을 적용하여 국고 지원이나 수계기금의 활용을 검토할 수가 있다. 여기서 전제되어야 할 것은, 현재의 면제기준을 명확히 하여 이를 둘러싼 분쟁을 미연에 방지할 필요가 있다. 유료화에 있어서는, 환경개선용수에 대한 비용부 담 원칙을 구체적으로 마련하여 환경개선용수 공급의 원활화를 도모할 필요가 있다.

이를 위해서는, 환경개선용수에 소요되는 비용의 일부를 현재의 수계기금을 활용할 수 있도록 수계기금 대상사업으로 선정하는 노력이 매우 중요하다. 또한 환경개선용수 와 관련된 비용부담분의 일부분을 공공부담의 원칙이라는 차원에서 하천유지용수와 연계하여 해당 지자체의 부담을 완화하는 방안도 검토할 수 있을 것이다.

다섯째, 취수부담금제도의 도입과 관련해서는, 댐용수대와 관련한 물값분쟁, 하천 수 기득물량의 배분과 관련한 문제, 유휴 농업용수의 용도 전환 문제 등을 둘러싼 갈등과 분쟁을 해소하고 물 배분의 효율성을 제고함에 있어서, 모든 취수행위에

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대하여 국가가 취수부담금을 부과하는 제도적 방안의 도입을 검토할 수 있다.

취수부담금의 제도화는 현행의 하천법을 활용함으로써 충분히 대처 가능하다.

즉, 현행 하천법에서 하천수 사용료를 징수할 수 있는 근거조항을 가지고 있다.

이러한 조항을 일부 수정, 보완함으로써 하천수 사용료 활성화 차원에서 취수부담금을 도입할 수 있다. 대신 취수부담금의 부과목적과 취수부담금의 활용 등에 관해서는 구체적으로 하천법에 명시할 필요가 있다.

취수부담금제도의 도입에 있어서는, 도입의 초기단계에서 댐 원수 요금이나 물이용 부담금과 중복부담, 현재 무료로 사용하고 있는 하천수 기득물량 및 지방하천‧자체수 원의 용수 등의 사용자에 대한 새로운 부담부과 등과 관련하여 그 완화, 해소를 위한 검토가 필요하다. 취수부담금제도가 어느 정도 안정화된 후에는, 장기적으로 댐 원수 요금, 물이용부담금, 그리고 취수부담금을 하나로 통합하는 것이 바람직하다.

여섯째, 유역통합관리 체계의 구축과 관련해서는, 먼저 유역 혹은 수계를 형성하는 핵심요소인 하천의 관리체계가 유역통합관리의 적용에 적합하도록 개편되어야 한다.

이를 위해서는, 치수와 이수, 그리고 환경‧생태와 친수공간 측면에서 중요한 기능을 담당하는 하천이나 이러한 중요도에 비해 관할지자체의 관리 능력이 상대적으로 떨어지는 하천을 점진적으로 국가하천으로 지정하여 국가예산을 투입하는 것이 하나의 방안이 될 수 있다. 장기적으로는, 국가가 모든 하천에 대한 종합적인 계획과 투자 우선순위를 결정하는 방안도 검토할 수 있다. 중앙정부의 계획 하에 설정한 우선순위에 따라 현재의 지방하천 정비사업을 국가가 재원을 투자하여 수행할 경우, 지자체의 재정능력에 따라 재원을 분담하는 방안을 함께 도입할 수 있다.

국가적 재정부담 문제를 해소하기 위한 방안으로서는, 국가가 모든 하천에 대해 종합적으로 계획을 수립하고 재원을 투자한다는 전제 하에, 국가의 모든 하천수 이용에 대해 앞에서의 취수부담금을 부과하는 제도를 도입하는 방안과 이를 국가 하천관리재원으로 활용하는 방안를 함께 검토할 수 있다.

이를 바탕으로 하여, 합리적 물배분구조의 형성을 위해서는, 법‧제도적 정비와 함께 물이용이 상호 밀접하게 연계되어 있는 수계단위의 통합적 물관리체계, 상‧하류, 농촌과 도시 등 수원지역과 수익지역 간의 거버넌스 체계의 구축이 필요하다. 이는

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법‧제도의 원활한 현실적용을 위한 지역간‧이해당사자간 협의‧조정 기제라고 할 수 있다. 이를 위해서는 먼저 공공부문을 중심으로 하여, 소하천-지방하천-국가하천 등이 수계단위에서 통합적으로 관리되는 통합 물관리체계의 구축이 필요하다. 여기서 는 유역통합관리시스템이 중요한 기반이 된다. 다음으로, 유역통합관리시스템과 함께 상‧하류, 수원지역‧수익지역 간의 이해관계 조정과 합의 형성 등을 통한 합리적인 물배분구조를 형성하기 위해서는 이해관계자가 모두 참여하는 물관리 거버넌스 체계의 구축이 필요하다.

제6장 결론 및 향후 과제

물 배분정책은 수량관리의 가장 중요한 수단이다. 정부는 지자체와의 갈등, 물 사용자 간의 갈등, 댐 용수 공급자인 한국수자원공사와 지자체와의 갈등 등 지속적으 로 물 배분을 둘러싼 분쟁이 있어 왔지만 소극적으로 대처하고 있다. 그러나 최근 물 사용에 따른 물 값 거부 운동이 댐 상류지자체를 중심으로 확대되고 있는 점을 감안할 때 물배분에 대한 근본적인 대책이 절실한 실정이다.

국내의 물 배분을 둘러싼 현황과 문제점, 외국의 수리권제도의 변화과정 및 물배분 의 근간을 이루는 법적 근거 및 절차, 그리고, 배분된 물의 효율적 이용을 촉진하기 위한 외국의 물 시장제도에 대한 정책수단을 우리에게 많은 시사점을 던지고 있다.

또한 본 연구에서 분석한 물 배분 모형을 통한 사례연구가 제시하듯이 물 부족 시에 국가가 개입하여 물을 배분하는 것은 매우 어렵다는 점을 확인하였다. 따라서 외국에서 사용하고 있는 시장접근적 물 배분제도에 대한 도입절차를 보다 구체적으로 검토할 필요가 있다. 또한 동일한 하천수의 이용에 대하여 댐 용수는 물 값을 지불하고, 댐 용수가 아닌 경우에는 결과적으로 물 값을 부담하지 않는 등의 불합리한 제도로 인한 상‧하류간의 갈등, 하천수 기득물량의 차이로 인한 지자체의 물 값 격차 등은 하루 빨리 개선해야 할 과제이다.

또한 우리나라의 물 사용량의 절반을 사용하는 농업용수에 대한 보다 정확한 사용량에 대한 정보를 구축하여야 한다. 이를 위해서는 농업용수의 사용을 책임지고 있는 한국농어촌공사의 월별 하천수 사용량에 대한 정보를 하천관리청인 홍수통제소

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에 보다 성실하게 제공하여야 할 것이다. 이와 같이 유역별 물 배분체계 구축과 유역간의 물 이전을 가능하게 할 수 있도록 하여야 한다.

이러한 차원에서 본 연구에서 제시하고 있는 물 배분 분야의 다양한 정책제안과 관련 법‧제도의 개선방안이 정책에 반영되어 우리나라의 물 배분정책이 보다 선진화될 수 있기를 기대한다.

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C O N T E N T S

차례

Ⅰ. 연구의 개요 3

1. 연구의 배경과 목적 3

1) 연구의 배경 3

2) 연구의 목적 6

2. 연구의 범위와 방법 7

1) 연구의 범위 7

2) 연구의 방법 8

3. 선행연구와의 차별성 8

1) 선행연구 현황 8

2) 본 연구의 차별성 9

4. 연구의 추진체계 11

Ⅱ. 물배분 여건변화와 현황분석 15

1. 물배분의 여건변화 15

1) 물 이용구조의 개황 15

2) 물 수요의 여건변화와 전망 17

3) 물 공급의 여건변화 26

4) 시사점 28

2. 물 배분·이용의 유역간 비교 29

1) 물 공급구조의 유역간 비교 29

2) 물 이용구조의 유역간 비교 32

3) 물 허가 대비 취수 구조의 유역간 비교 38

4) 시사점 48

3. 댐 용수 및 광역상수도의 현황 분석 50

1) 댐 용수 배분‧사용의 현황 50

2) 광역상수도의 현황 52

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3) 댐용수 및 광역상수도 배분·사용의 문제점 59

4) 시사점 59

Ⅲ. 물배분 제도와 외국사례 조사·분석 63

1. 우리나라의 물배분 제도 63

1) 수원(水源)과 물배분의 기본원리 63

2) 물배분 제도: 수리권 66

3) 문제점과 시사점 69

2. 물배분 관련 갈등‧분쟁 사례 71

1) 주요 갈등‧분쟁 사례 71

2) 갈등‧분쟁의 문제점 78

3) 시사점 82

3. 외국의 물배분 제도 84

1) 미국 84

2) 호주 91

3) 일본 96

4) 시사점 99

Ⅳ. 물 공급제약에 따른 경제적 효과분석 103 1. 물공급 제약에 따른 산업별 국내총생산 변화 추정 103

1) 추정 모형의 구조 103

2) 물산업연관표의 작성 104

3) 물산업연관 선형계획모형의 구조 108

4) 실증분석 시나리오 109

5) 물공급 10% 감소시 GDP 변화 분석 110 6) 물공급 30% 감소시 GDP 변화 분석 111 2. NLP(비선형계획) 모형을 활용한 물 배분의 경제적 효과 분석 113

1) 모형의 개요 113

2) NLP 모형의 구축 115

3) 분석자료 119

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4) 분석결과 124

5) 정책적 시사점 130

Ⅴ. 용수배분의 효율성 제고와 법·제도 개선방안 133 1. 용수 배분의 효율성 제고와 법‧제도 정비의 기본방향 133

1) 물 배분의 기본방향 133

2) 정책‧제도 정비의 기본방향 135

2. 물 배분 효율성 제고의 정책‧제도 정비 방안 137

1) 수리권 제도의 재편 137

2) 댐용수의 재평가와 재배분 142

3) 4대강 살리기 사업에 의한 신규 용수의 활용 144 4) 환경개선용수의 원활한 확보와 공급 145

5) 취수부담금제도의 도입 150

6) 유역통합관리 체계의 구축 151

Ⅵ. 결론 및 향후 과제 157

1. 연구의 결론 및 정책제언 157

1) 결론 157

2) 정책제언 158

2. 연구의 성과와 향후 과제 159

1) 연구의 성과 159

2) 향후 과제 161

참고문헌 163

SUMMARY 173

부록 181

부록 1 : 광역상수의 용도별 배분량과 사용량 181

부록 2 : 전국 물산업연관표 188

부록 3 : 수자원 공급제약에 따른 산업별 GDP의 변화 189 부록 4 : NLP 모형 관련 자료 및 세부 분석결과 190

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｜ 표 ｜ 차 ｜ 례 ｜

<표 1-1> 녹색성장‧광역‧통합시대의 수자원 관리 3대 흐름 5

<표 1-2> 연차별 연구추진 계획 6

<표 1-3> 연차별 연구주제와 주요 내용 7

<표 1-4> 주요 선행연구와의 차별성 요약 10

<표 2-1> 용도별 물이용량의 추세 변화 16

<표 2-2> 가구 규모별 비중 추이 18

<표 2-3> 우리나라의 산업구조 변화추이 19

<표 2-4> 지방자치단체별 환경용수 수요량 및 확보방안 19

<표 2-5> 국가 물수요관리 종합대책 20

<표 2-6> 물 이용수요 변화요인과 영향 22

<표 2-7> 수자원장기종합계획(2011년∼2020년)의 물 수요전망 23

<표 2-8> 물수급전망 결과 : 수자원장기종합계획(2011년∼2020년) 24

<표 2-9> 우리나라와 세계 주요하천의 유량변동계수 27

<표 2-10> 취수원별 비중 및 유역간 비중(2010년) 30

<표 2-11> 유역별 상수 취수원간 비중(2010년) 31

<표 2-12> 지역별 상수 취수원간 비중(2010년) 32

<표 2-13> 용수이용별 비중 및 유역간 비중(2008년) 34

<표 2-14> 유역별 용수이용간 비중(2008년) 35

<표 2-15> 지역별 용수이용간 비중(2008년) 35

<표 2-16> 용수이용, 인구 및 지역총생산별 지역간 비중(2008년) 37

<표 2-17> 유역별 취수량과 허가량 비교(2010년∼2011년) 38

<표 2-18> 유역 및 용도별 취수율 비교(2011년) 39

<표 2-19> 시·도 및 용도별 취수율 비교(2011년) 40

<표 2-20> 유역별 관행수리권 및 농업용수 허가수리권 비중 비교(2011년) 41

<표 2-21> 시·도별 관행수리권 및 농업용수 허가수리권 허가량 비중 비교(2011년) 42

<표 2-22> 한강권(한강) 주요 취수지점 44

<표 2-23> 낙동강권(낙동강) 주요 취수지점 44

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xxviii

<표 2-24> 금강권(금강) 주요 취수지점 45

<표 2-25> 섬진강권(섬진강) 주요 취수지점 46

<표 2-26> 영산강권(영산강) 주요 취수지점 46

<표 2-27> 유역별 물 공급·이용·취수 특성 48

<표 2-28> 댐용수 배분현황 50

<표 2-29> 댐사용권 설정과 실제사용량 현황(2011년) 51

<표 2-30> 연도별 광역상수도 공급량 및 수용가 증가추이 53

<표 2-31> 광역상수도 시설현황 54

<표 2-32> 광역 및 공업용수도 급수체계조정 현황 56

<표 2-33> 광역상수의 용도별 배분과 실제사용량(2011년) 57

<표 2-34> 광역/공업용수도 연차별 가동률 및 이용률 현황 58

<표 3-1> 우리나라의 물 배분 관련 주요 권리의 내용 68

<표 3-2> 지자체별 기득물량 현황 73

<표 3-3> 춘천시의 농업용수의 생활용수로의 전환 추진내용 75

<표 4-1> 물산업연관표의 구조 104

<표 4-2> 연도별 용수이용 현황(1990년∼2007년) 105

<표 4-3> 공업용수의 구성비 106

<표 4-4> 생활용수의 구성비 107

<표 4-5> 산업별 수자원 이용량(2009년) 107

<표 4-6> 시나리오 분류 110

<표 4-7> 실증 분석 모형 구성 자료: 경제, 지역I-O (대구) 120

<표 4-8> 실증 분석 모형 구성 자료: 경제, 지역I-O (경북) 120

<표 4-9> 실증 분석 모형 구성 자료: 경제, 지역I-O (부산) 121

<표 4-10> 실증 분석 모형 구성 자료: 경제, 지역I-O (울산) 121

<표 4-11> 실증 분석 모형 구성 자료: 경제, 지역I-O (경남) 122

<표 4-12> 자본스톡, 2010년 123

<표 4-13> 취업자수, 2010년 123

<표 4-14> 자본스톡계수(자본/총산출액) 123

(33)

<표 4-15> 취업계수(취업자수/총산출액) 123

<표 4-16> 시나리오별 제약조건 125

<표 4-17> 시나리오별 GRDP 추정결과 (5개지역 전체) 127

<표 4-18> 시나리오별 GRDP 감소비율 (5개지역 전체) 127

<표 4-19> 시나리오 1 지역별 GRDP 감소율 128

<표 4-20> 시나리오 2-1 지역별 GRDP 감소율 129

<표 4-21> 시나리오 2-2 지역별 GRDP 감소율 129

<표 4-22> 시나리오 3 지역별 GRDP 감소율 129

<표 5-1> 환경용수 확보‧공급 방안별 장‧단점 148

<부록표 1> 물산업연관표 188

<부록표 2> 수자원 공급제약에 따른 산업별 GDP의 변화 (가정용수만 고정시) 189

<부록표 3> 수자원 공급제약에 따른 산업별 GDP의 변화 (가정용수, 농업용수 고정시) 189

<부록표 4> IO 중간투입계수: 대구, 2010년 190

<부록표 5> IO 중간투입계수: 경북, 2010년 190

<부록표 6> IO 중간투입계수: 부산, 2010년 190

<부록표 7> IO 중간투입계수: 울산, 2010년 190

<부록표 8> IO 중간투입계수: 경남, 2010년 191

<부록표 9> 모형추정결과: 대구, GRDP, 2010년 191

<부록표 10> 모형추정결과: 대구, 수자원소비, 2010년 191

<부록표 11> 모형추정결과: 경북, GRDP, 2010년 192

<부록표 12> 모형추정결과: 경북, 수자원소비, 2010년 192

<부록표 13> 모형추정결과: 부산, GRDP, 2010년 192

<부록표 14> 모형추정결과: 부산, 수자원소비, 2010년 193

<부록표 15> 모형추정결과: 울산, GRDP, 2010년 193

<부록표 16> 모형추정결과: 울산, 수자원소비, 2010년 193

<부록표 17> 모형추정결과: 경남, GRDP, 2010년 194

<부록표 18> 모형추정결과: 경남, 수자원소비, 2010년 194

(34)

xxx

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｜ 그 ｜ 림 ｜ 차 ｜ 례 ｜

<그림 1-1> 연구의 흐름도 11

<그림 2-1> 총인구 및 인구성장률 전망 추이 17

<그림 2-2> 지역별 연평균 강수량 분포 28

<그림 2-3> 물공급 및 물이용 배분 현황 47

<그림 2-4> 연도별 광역상수도 공급량 및 수용가 증가추이 52

<그림 2-5> 광역상수도의 수종별 용수공급(2009년) 54

<그림 2-6> 광역/공업용수도 시설가동률 현황(1990년∼2010년) 58

<그림 3-1> 수원 간의 상호 연계성과 물 이용(취수) 64

<그림 3-2> 수리권에 의한 물배분의 기본원리 66

<그림 3-3> 콜로라도 물 배분 절차 88

<그림 3-4> 캘리포니아 물 배분 절차 89

<그림 4-1> 산업별 국내총생산 변화분석 흐름 104

<그림 4-2> 물공급 10% 감소에 따른 GDP 변화 111

<그림 4-3> 물공급 제약에 따른 GDP의 변화 (효율성만 강조한 경우) 112

<그림 4-4> 물공급 제약에 따른 GDP의 변화 (형평성만 강조한 경우) 112

<그림 4-5> 물공급 제약에 따른 GDP의 변화 (효율성과 형평성을 모두 고려한 경우) 113

<그림 4-6> 실증모형 구성도 118

<그림 4-7> 수자원 제약 시나리오별 GRDP 변화 비교 (5개지역 전체, 10억 원) 127

<그림 5-1> 물배분의 기본방향과 효율성 제고방안 138

(36)

(37)

chapter 1

(38)

(39)

C ｜ H ｜ A ｜ P ｜ T ｜ E ｜ R ｜ 0 1

연구의 개요

본 장은 연구의 개요로서 연구의 배경과 필요성, 그리고 연구 목적과 방법 등과 선행연구와의 차이점, 연구의 전반적인 추진체계를 서술한다. 특히, 연구의 방법론과 관련해서는 용도간‧지역간 물 배분에 대한 실증적 계량분석을 위하여 물산업연관모형 과 비선형계획법 등을 활용하며, 연구의 질과 정책적 적용성을 제고하기 위하여 산‧학‧연 협동연구로 추진하는 것이 본. 연구의 주요한 특징이다.

1. 연구의 배경과 목적

1) 연구의 배경

우리나라의 인구는 저출산‧고령화 등으로 인구성장이 크게 둔화되면서 2030년을 정점으로 감소되는 추세로 전환될 것이 전망된다. 이와 함께 경제의 양적 성장이 한계에 달함으로써, 공공부문 재원확보의 어려움이 점증할 것으로 예상되고 있다.

공공투자 재원의 증가가 한계에 달하게 되면 신규투자의 비용효율성 확보와 기존 투자의 효율적인 유지‧관리가 중요한 정책이슈로 부각될 것이다. 이러한 차원에서 수자원분야도 예외가 아니다. 수자원 분야도 규모의 경제성 확보가 중요한데, 규모의 경제성 확보를 위해서는 광역적 대응을 통한 적정 수요 확보가 필수적이다. 특히, 상‧하수도 부문은 지자체별로 운영되고 있어서 영세한 규모의 자자체가 많고, 요금현 실화율이 낮아 재정적자에 허덕이는 지자체가 많은 실정이다. 상‧하수도 부문의

(40)

4

녹색성장‧광역‧통합시대의 선진적 수자원 관리방안(Ⅱ) : 물 배분의 합리성 제고 정책

지자체간 통합적 운영과 관리의 필요성이 그 어느 때보다 높은 상황에 직면해 있다.

이러한 재정적인 압박과 함께, 소득수준 향상과 여가시간 증대 등으로 인하여 삶의 질적 수준 제고로 국민들의 가치관이 전환되면서 생활주변의 환경을 중시하는 성향이 일반화되고 있다. 사람들의 가치관 변화는 댐, 하천 등에 대한 수요변화를 초래한다. 과거와 같이 댐의 건설에 대하여 긍정적인 측면보다는 부정적인 측면이 더 부각되고, 하천의 친수성이나 생태 등도 이제는 주민 삶의 질에 중요한 잣대가 되고 있다. 수자원 관리와 관련해서는 맑고 깨끗한 물의 지속적인 흐름, 수생‧수변 생태계의 복원‧재생, 친수성을 확보하기 위한 수변공간의 정비 등이 주요한 정책과제 로 대두되고 있다.

물, 하천, 생태, 친수공간 등에 대한 가치관의 변화는, 물에 대한 수요의 구조적 변화와 수자원에 대한 새로운 가치추구 등으로 표출되고 있다. 하천생태계 차원의 하천유지용수나 친수성 차원의 환경개선용수 등 환경용수에 대한 수요는 크게 확대되 는 반면, 산업 및 경제구조의 변화로 농업용수 등에 대한 수요는 감소하고 있다.

이러한 가운데 기존 생활용수 역시 질적 수준을 중요시하는 추세가 강화되고 있다.

도심하천을 중심으로 한 환경용수의 확보로 열섬효과의 완화, 물 절약 등을 통해 불필요한 에너지 낭비의 방지 등 녹색성장시대에 걸맞은 수자원의 기능 및 역할 제고와 효율적인 물 확보가 절실한 상황에 직면하고 있다. 이와 함께 온난화로 대표되 는 기후변화에 대응하여 도심을 중심으로 한 홍수관리, 가뭄이나 하천건천화 등에 대응한 안정적이고 풍부한 수량확보 등이 정책과제로 대두되고 있다.

가치관의 전환과 함께 지역에 대한 재인식과 지역자원에 대한 애착심이 강화되는 등 주민참여 의식과 지역자치 욕구가 크게 확대‧심화되고 있다. 이러한 주민참여, 지역자치 의식의 증대는 지역 수자원의 가치와 활용에 대한 지역주민들의 인식을 제고시키고 있다. 이에 따라, 상‧하류, 도시와 농촌 등 수원지역과 수익지역간에 다양한 형태의 갈등이 발생하고 있으며, 용수 개발‧공급‧배분을 둘러싸고 공공기관, 해당 지자체 사이에 이해관계 대립이 확산되고 있다. 수자원을 둘러싼 수원지역(상류) 과 수익지역(하류) 간의 갈등이 고조됨에 따라 수계단위의 지역 간 연계‧협력 강화가 수자원 관련 주요한 정책과제로 등장하고 있다.