1. 머리말
생산기술 발달과 1인당 쌀 소비량 감소로 쌀 공급 과잉 기조가 지속되면 서 정부는 ‘쌀소득보전직불제’를 도입하였다. 하지만 정부의 직접지불관련 예산 중 쌀소득직불제(고정 + 변동) 예산은 약 64%(2,306억 원, 2017년 기준)을 차지하고 있으며, 이 중에서 ‘쌀소득보전변동직불제’ 예산은 2005 년 244억 원에서 2017년에는 14,900억 원으로 급증하였다. 이러한 재정 부담의 증가로 정부는 쌀 재배면적을 사전적으로 줄여 공급과잉 문제를 해 결하기 위해 2003년에 ‘쌀 생산조정제(제 1기)’를, 2011년 「논소득기반 다양 화 사업(제 2기)」을, 그리고 올해부터 「논 타작물재배 지원사업(제 3기)」을 2년간 한시적으로 도입하였다1). 하지만 제 1기 쌀 생산조정제는 대부분이 한계농지로 감축면적에 비해 생산량 감소 효과가 크지 않았고(김혜영 외, 2006), 제 2기 쌀 생산조제는 전작 작물인 배추, 대파, 콩 등의 재배면적 증가로 생산량이 늘어 이들 작물의 소득 감소를 초래하였다(배민식, 2015).
그리고 제 3기 쌀 생산조정제에서 논에 타작물 재배를 신청한 논 면적은 정 부 목표(5만ha) 대비 74%에 불과해, 제 3기 쌀 생산조정제(논 타작물 재배 지원 사업) 역시 농가들의 ‘강력하고, 확고한’ 수요보다는 정부의 ‘강력한’
의지(정책)로 추진되고 있음을 알 수 있다.
따라서 논벼 재배농가들의 합리적이고, 경제적인 의사결정을 통해 논의 다각적 활용을 통한 쌀 공급과잉 문제 해결과 이를 통한 정부 정책 사업의 효과 제고를 위해서는 논에서 타작물 재배가 가능하게 하는 영농여건 개선
1) 본 연구에서는 쌀 생산조정제 실시 연도별로 각각 제 1기(2003년), 제 2기(2011년), 제 3기 (2018~2019년)로 구분하였다.
02
이 향 미
농어촌연구원 / 주임전임연구원 [email protected]
「논 타작물재배 지원사업」의 새로운
대안 : 논의 다각적 활용을 위한 논밭
범용화를 중심으로
이 필요하다. 왜냐하면 위와 같이 간헐적으로 추 진된 쌀 생산조정제는 다시 쌀 가격 상승으로 쌀 공급과잉 문제에 직면할 수밖에 없기 때문에, 제 3기 쌀 생산조정제 종료 후에 안정적인 농가소득 기반과 쌀 공급과잉 구조 개선을 위한 일관성 있 는 정책 추진이 필요하다, 즉 논의 다각적인 활용 을 위한 「논밭 범용화」 방안을 모색할 필요가 있 다. 한편 최근에 기후변화로 인한 품목별 주산지 변화나 품목별 경작면적 결정요인 연구들은 몇몇 수행되었지만, 아직까지 논의 효율적인 활용 방안 을 살펴본 연구는 매우 부족한 실정이다2). 이러한 맥락에서 본 연구에서는 「논 타작물재배지원 사 업」처럼 긴급하고 일시적인 대응이 아닌 영구적인 논의 이용 대책의 수립으로 논밭 범용화를 제안하
2) 이향미 외(2018)는 논벼 재배농가들의 영농형태 선택에 영 향을 미치는 요인을 분석한 후 ‘쌀 생산조정제’ 도입을 위한 정책적 제안으로 농기계 임대사업의 확대, 정보화교육 강화, 농지의 범용화 여건 구축, 농업인력 수급의 시스템화, 조직 화된 경영체의 지원 등을 제안하였다.
고, 논의 다각적인 활용을 위한 생산기반 구축을 모색하기 위해 일본의 논밭 범용화를 통한 지역영 농체계 구축 사례를 살펴보았다.
2. 일본의 논밭 범용화 관련 사업에 관한 개괄적 검토
2.1 일본의 논밭 범용화 대책의 주요 목적
일본의 식용용 쌀 수요는 1965년 약 1,200만 톤 에서 2015년에는 약 440만 톤까지 감소하였다.
반면 같은 기간 동안 사료용 쌀은 2만 톤에서 47 만 톤으로 증가해, 일본에서 식용용 논벼 재배 비 중은 감소하고 있고, 논에서 타작물 재배 비중이 증가하고 있다. 이것은 일본이 쌀 과잉 생산에 대 한 대응책으로 토지개량정비, 농산촌의 생활환경 정비 등의 종합농정 추진과 이 종합농정의 일환으 로 1970년부터 쌀 생산조정이 실시되면서 전작(轉 作) 기반정비를 위한 포장정비사업이 추진되었기
그림 1. 일본의 블록로테이션(block rotation) 개념
(자료 : https://www.pref.yamagata.jp/ou/norinsuisan/140029/nouchifull/1-1PDF/kokibogaiyou.pdf)
1/2로테이션 2/3로테이션
때문이다. 특히 일본에서는 1970년대부터 전작의 정착을 위해 지역 윤작 농법이 제기되었다. 이 농 법은 개별적으로는 합리적인 토지 이용이 어렵기 때문에, 지역 차원에서 전작 부분을 논밭윤환(輪 換)하는 것으로 집단적 토지 이용을 실현하는 것 이다.
이와같이 일본에서 1970년 이후의 논밭윤환은 복합경영이 주요 핵심이며, 특정 작목에 전문화된 농가와 이와 관련된 다른 작목에 전문화된 농가가 경영적으로는 각각 독립적이면서도 생산·기술면 에서 상호 보완·보합함으로써 전문화와 복합화 의 이익을 함께 누리고 일정한 지역적 범위에서 다양한 경영적 과제를 해결해 나가는 것이다. 이 러한 생산 단위가 경영 단위(농업단체·법인)으로 발전할 수 있고, 정책적으로 권장되어 오늘에 이 르고 있다. 따라서 일본의 논밭 범용화 추진의 주 요 목적은 쌀 가격 침체와 생산 조정의 확대로 쌀 에만 의존하지 않는 농업 경영을 목표로 쌀 이외 의 수익작물 생산에 적극적으로 대처할 필요가 있 다는 전제하에 배수 대책 등 논의 생산 조건을 개
선하고 논에서의 밭작물 재배를 통해 농업 생산액 의 확대를 도모하는 것이다. 이 대책은 논에서 밭 작물 재배에 따른 기반 마련을 위해 배수 대책, 지 하관개 등 토지기반정비 및 하우스 등의 시설정 비, 논 활용 및 균형 잡힌 경영 환경의 확립을 목 표로 한다3). 일본에서 논밭 범용화는 법률적으로 는 「식료·농업·농촌기본법」에 의거하여 토지개 량법에 의해, 구체적인 사업계획은 토지개량법에 의한 토지개량장기계획에 의해, 사업예산은 농업 농촌정비사업의 농업경쟁력강화대책에 편성되어 있다.
2.2 일본 북해도 空知 岩見沢市의 국영농지 재편정비사업 지구 현장 조사
일본 북해도의 경지면적은 일본 전체의 25%를 차지하고 있으며, 북해도 내에서도 空知 지역의
3) 이것은 배수 조건의 정비를 통해 경지의 범용화를 도모하고, 보리·콩 등의 재배를 확대하도록 논을 활용하는 것이다. 여기 에는 입지조건에 맞는 농지정비, 암거배수 등의 정비와 용·배 수로 등의 정비, 환지·이용권한 설정 등이 포함된다.
그림 2. 일본에서 논밭 범용화의 구체화 [자료 : 농어촌연구원 내부자료(2018)]
벼농사는 북해도에서 가장 큰 비중을 차지하고 있 다. 북해도에서 岩見沢市는 광대한 이시카리 평 야의 중앙에 위치하고 있다. 이 지역 역시 쌀 생 산 조정으로 벼에서 양파 등으로 점차 전환이 진 행되어, 현재는 벼, 밀, 양파 등이 핵심 작물이다.
하지만 판매 농가가 매년 감소하고 있어(1,041호, 2015년), 농업 담당자 대책이 급선무가 되고 있 다. 따라서 이러한 상황을 배경으로 岩見沢市에 서는 쌀·밀·콩 등의 윤작에 의한 생산성 향상 과 농업생산기반 정비에 따라 벼 직파 도입에 의 한 논밭윤환을 가능하게 한 空知型 윤작체계의 확 립하였다. 따라서 본 연구에서는 일본 國土交通省 北海道開發局의 담당자들과의 면담을 통해 논밭 범용화 추진에 따른 지역 영농변화 및 사업 추진 시 고려사항 등을 살펴보았다.
① 북해도 岩見沢市의 논밭 범용화 추진 배경 岩見沢市는 수도작 생산성 향상을 위해 1963년
에 구획정비사업을 추진하였다. 1968년에 쌀 재 고로 수도작 면적을 감소시키고, 다른 작물을 심 어보자고는 의견이 등장했다. 하지만 논에서 논벼 이외의 타작물을 재배하기 위해서는 배수시설이 필요해, 배수정비를 본격적으로 실시하였다. 하지 만 1975년부터 벼의 이앙과 수확에 노동력이 필요 했고, 그 이외 시기에 노동력 투입의 불균형이 발 생했다. 그래서 논벼의 이앙과 수확기계 도입으로 대구획 정비가 필요했다. 일반적으로 논밭 범용화 는 단작 중심인데, 이 지역은 쌀을 3년 심은 후 쌀 이외의 작물을 1~2년 심는 空知型 논밭 윤환을 하고 있다. 한편 10~20ha를 가족경영으로만 영 농하기 위해서는 노동력 투입이 중복되지 않게 하 는 것이 중요해 논밭 범용화를 추진하게 되었다.
이와 같이 논의 다각적인 활용으로 노동력 남는 농가는 채소를 재배하고, 생산된 농산물을 가공하 는 농가도 등장하였다.
그림 3. 空知型 윤작체계의 예시 [자료 : 空知農業改良普及セ(2011)]
② 범용화를 위한 논의 조건
포장정비 범위는 어디까지가 효율적인지 고민 해서 결정하므로, 사업 범위가 지역별로 다르다.
논밭 범용화된 농지에서의 작부제한 없지만, 경작 포기는 허용되지 않는다. 만약 농가가 질병 등으 로 영농에 종사할 수 없을 경우에는 이웃 인정농 업인에게 부탁해서 재배하게 하며, 또는 녹비작물 심어서 지력을 유지하도록 하고 있다.
③ 농가 자부담
논밭 범용화에 필요한 사업비는 정부, 도도부
현, 시정촌, 농가가 각각 부담하고 있으며, 국영 사업인 경우 정부는 전체 사업비의 75%를 부담하 고, 도 18~18.30%, 시정촌 4%, 농가 2~3% 내외 를 각각 부담하고 있다. 이러한 사업비 부담은 시 정촌의 부담률에 따라 농가 부담금이 달라진다.
기본적으로 시정촌 부담액은 정부의 가이드라인 에 따른다. 한편 농지 소유자 이외에 임차자(실제 범용화된 농지의 임차인)가 사업비를 부담하는 경 우도 있다. 왜냐하면 농지를 빌려서 규모를 확대 해도 사업비 부담 이상의 수익이 발생해 비용 부 담을 상쇄하기 때문이다.
표 1. 일본 북해도 지역별 국영(긴급)농지재편사업비와 주체별 부담률 (자료 : 北海道土地改良事業団体連合会, 2017)
지역 관련시정촌 공사기간 수익면적(ha) 사업비
(백만 엔)
부담률(%)
합계 논 밭 국가 도 시정촌 농가
空知 北竜町 1998~2004 469 440 29 7,000 75.00 18.00 4.70 2.30
空知 南幌町 2000~2008 757 714 43 15,000 75.00 18.00 4.05 2.95
空知 由仁町 2004~2011 1,100 956 144 17,000 75.00 18.00 4.50 2.50 後志 真狩村 2007~2014 1,028 - 1,028 9,000 75.00 18.00 3.40 3.60 空知 岩見沢市 2008~2019 1,002 926 76 17,000 75.00 18.00 4.05 2.95 上川 中富良野町 2008~2020 2,217 1,940 277 32,000 75.00 18.00 4.08 2.92
上川 士別市 2009~2019 825 764 61 15,500 75.00 18.00 4.27 2.73
十勝 鹿追町 2009~2018 2,077 - 2,077 13,000 75.00 18.00 2.44 4.56 空知 長沼町 2011~2022 1,550 1,432 118 26,500 75.00 18.00 4.27 2.73 空知 美唄市 2012~2023 1,378 1,251 127 19,600 75.00 18.00 4.00 3.00 宗谷 浜頓別町 2012~2022 1,427 - 1,427 6,200 75.00 18.00 4.00 3.00 檜山 今金町, せたな町 2013~2024 1,185 1,136 49 18,000 75.00 18.30 3.95 2.75
上川 鷹栖町 2013~2020 691 673 18 13,000 75.00 18.30 4.24 2.46
空知 美唄市 2013~2024 1,682 1,630 52 28,500 75.00 18.30 4.00 2.70
空知 雨竜郡 2014~2023 801 774 27 15,000 75.00 18.30 4.84 1.86
後志 ニセコ町 2014~2023 1,490 397 1,093 17,500 75.00 18.30 4.32 2.38 檜山 今金町 2015~2026 1,013 792 221 18,000 75.00 18.30 4.00 2.70 오호츠크 津別町 2015~2024 2,433 - 2,433 13,000 75.00 18.30 4.00 2.70 上川 愛別町 2016~2030 1,253 1,219 34 24,500 75.00 18.30 4.06 2.64 上川 東川町 2016~2030 1,157 1,126 31 23,000 75.00 18.30 4.00 2.70 오호츠크 雄武町 2016~2027 3,663 - 3,663 12,000 75.00 18.30 4.19 2.51 上川 東神楽町 2017~2031 1,535 1,482 53 34,500 75.00 18.30 4.00 2.70
④ 범용화 추진시 고려사항
사업 추진시 농가내 농지 이외의 지구내 모든 사람들의 동의가 필요하다. 예를 들어, 국유재산 이 사업지구에 포함될 때는 재무성과 협의하고 있 다. 그래서 이 사업 실시 전에 토지소유자, 경작권 자와 면밀히 협의해서 사업동의를 받아 사업을 시 작한다. 그리고 총 사업기간이 10년 정도 소요되 기 때문에(표 3. 참조), 사업 지역은 해당 시정촌 담당자, 농가가 협의해서 공사를 시작한다.
⑤ 범용화된 논에서 재배된 작물의 판매
기반된 농지에서 생산된 농작물은 농협을 통해 서 주로 판매된다. 다만 범용화 농지에서 재배된 것을 특별히 판매하는 것은 없고, 가공용 쌀은 농 협이 독자적으로 판매한다. 따라서 친환경 농산물 처럼 범용화 농지에서 생산된 농산물을 특별히 판 매하는 것은 해당 작물의 차별화를 통해서 가능할
수 있을 것이다4).
2.3 북해도 岩見 沢市 竜郡雨竜町 竜暑寒地 区의 논밭 범용화 추진 실태
북해도 중앙부에 위치하는 竜郡雨竜町는 농지 의 이용계획을 재편하고, 농업담당자의 경영 규모 확대, 이를 통한 농업 생산성 향상과 휴경지의 해 소 발생 방지에 의한 우량 농지의 확보, 농업의 진 흥을 중심으로한 종합적인 지역 활성화에 이바지 하는 것을 목적으로 2010년 7월 1일 国営緊急農
4) 논 → 밭 → 논으로 윤작하여 재배한 쌀은 단백질과 질소를 조절할 수 없어서 품질이 떨어지는 경향이 있다. 보통 1가마 (60kg)에 500엔 차이가 발생한다. 한편 가공용·업무용 쌀 은 판매처에 따라 쌀 재배가 결정되고 있으며, 건조직파를 할 경우 수확시기가 늦어져서 북해도에서는 직파재배용 쌀 을 개발했으며, 볶음밥용에 맞는 ‘大地の星쌀’을 개발하였다.
수익면적 참여 농가 총 사업비
801ha(논 774ha, 밭 27ha) 92농가 15,000백만엔
표 2. 竜郡雨竜町 竜暑寒地区의 국영긴급농지재편사업 개요(2014년∼2023년)
(자료 : https://www.hkd.mlit.go.jp/sp/toti_kairyou/kluhh4000000awts-att/kluhh4000000b57m.pdf)
그림 4. 竜暑寒地区의 국영긴급농지재편사업 계획도
(자료 : https://www.hkd.mlit.go.jp/sp/toti_kairyou/kluhh4000000awts-att/kluhh4000000b57m.pdf)
地再編整備事業 雨竜暑寒地区推進本部 설립 후 2014년에 공사를 시작하였다. 본 사업은 표준구 획 2.2ha로 구획을 정리해서 대구획화를 도모하 고 있다.
본 사업의 실시로 인한 경제적 효과를 관련 사 업을 하지 않은 경우와 비교하면, 연간 316백만 엔 상당의 작물 생산량의 유지·향상, 152백만 엔 상당의 농작물의 품질 유지, 783백만 엔 상당의 영농비용 감소. 600만 엔 상당의 경작 포기 방지 에 의한 작물 생산량 유지 등의 사업 효과가 발생
하는 것으로 예상되고 있다5).
3. 마치면서
올해부터 추진되고 있는 「논 타작물재배지원 사 업」은 긴급하고, 일시적인 쌀 공급대응책이라 할 수 있다. 따라서 지역영농 재편의 측면에서 논의 다각적 활용을 위한 「논밭 범용화」 도입을 면밀히
5) 이 분석결과는 http://www.maff.go.jp/j/nousin/nouson/
bi21/pdf/2508_jizen_01_17_uryusyo.pdf를 참조하였다.
표 3. 竜郡雨竜町 竜暑寒地区의 국영긴급농지재편사업의 비용편익 분석 (자료 : http://www.maff.go.jp/j/nousin/nouson/bi21/pdf/2508_jizen_01_17_uryusyo.pdf)
그림 5. 竜暑寒地区의 논밭 범용화를 위한 주요 시설 (자료 : 본 연구자가 2018년 8월 24일 조사에서 직접 촬영한 것임)
구분 계산식 수치 비고
총비용(현재가치화) ① = ② + ③ 19,483百万円 -
해당 사업에 따른 비용 ② 11792百万円 해당 사업비 15,000百万円
기타비용 ③ 7691百万円 -
평가기간(工事期間＋40年) ④ 50년 공사 기간 2014년~2023년
총 편익 가치(현재 가치화) ⑤ 23774百万円 -
총 비용 총 편익 비율 ⑥ = ⑤ ÷ ① 1.22 -
용수 시설
흙으로 만든 암거시설
급수 시설
wood chip으로 암거시설 보호 배수 시설
현재 공사중인 사업 지구
검토할 필요가 있기 때문에, 본 연구에서는 일본 의 논밭 범용화 추진 배경과 관련 담당자들과의 심층면담, 현장 조사를 통해 논밭 범용화 추진 방 안을 모색하였다. 연구결과 및 시사점은 다음과 같다.
첫째, 일본에서는 쌀 이외의 수익작물 생산에 적극적으로 대처할 필요가 있다는 전제하에서 배 수 대책 등 논의 생산 조건을 개선하고 논에서의 밭작물 재배를 통해 농업 경쟁력 향상을 도모하 고 있다. 따라서 우리나라에서 논밭 범용화 사업 의 추진은 기존 쌀 재배면적 감소가 아니라 기존 논의 효율적 이용을 위한 전제 조건으로서의 범용 화 사업을 추진할 필요가 있다. 이를 위해서는 논 밭 범용화 사업이 기존의 농업생산기반정비사업 과 연계한 종합적인 농업생산기반 구축이 우선되 어야 할 것이다. 즉 논밭 범용화 사업은 다양한 작 물의 도입으로 토지, 농기계, 노동력 활용도를 높 이고, 이러한 범용화 사업으로 인해 기존 농가소 득을 상회할 수 있는 사회적·경제적 기반과 연계 되어야 하고 이를 위해서는 정부의 정책적 지원이 수반되어야 할 것이다.
둘째, 일본 북해도는 논밭 범용화를 통해 지역 영 농여건에 맞는 윤작 체계가 구축 되었고, 실제로 다 양한 경제적 효과가 발생하고 있다. 하지만 널리 논 에서 밭작물 재배를 보급시키기 위해서는 많은 실천 사례와 과학적인 입증 자료가 필요하다. 따라서 논 밭 범용화를 통한 윤작 체계의 확립을 위한 시험 재 배와 함께 연구 기관의 추적 조사를 통하여 완성된 윤작 체계를 구축하는 것이 필요하다. 다만 일본의 경우 논밭 범용화 구축은 30년에 걸쳐 시행되었기 때문에 우리나라에서 논밭 범용화 추진시 이러한 장 기적인 사업기간을 긴밀히 고려할 필요가 있다.
셋째, 우리나라와 마찬가지로 일본 역시 농업 취업자의 감소와 고령화, 농업 소득의 감소, 식량 농산물 수요의 다양화 등 농업·농촌을 둘러싼 대 내외적 여건 변화에 대응하기 위해 농업담당자에 게 농지를 집적·집약화하여 영농비용 절감 및 고 수익 작물의 도입 등의 추진이 강하게 요구되고 있다. 그 추진을 위한 농지의 대구획화와 농지의 범용화 등의 기반 정비가 효율적으로 추진되기 위 해서는 관계 기술(関係技術)의 고도화를 도모하 는 것이 중요해지고 있다(北海道開発局農業水産 部, 2015). 따라서 논의 다각적 활용을 위한 논밭 범용화 사업에 소요되는 비용에 대한 사회적인 합 의가 필요하고, 이를 위해서는 지역 특성을 가장 정확히 숙지하고 있는 지역 농가들의 상향식 사업 제안이 필요할 것이다.
본 연구는 한국농어촌공사 농어촌 연구원에서 수행한 ‟논밭 범용화사업의 타당성 분석 및 사업화 방안 연구” 결과의 일 부를 수정 및 보완한 것임.
참고문헌
1. 김혜영·김명환·사공용, 2006, “쌀 생산조정제 효과 계측”, 「농업경제연구」 47(3): 95-111.
2. 농어촌연구원, 2018, 「논밭 범용화사업 사업화 방향 검토를 위한 전문가 세미나」.
3. 배민식, 2015, 「논 소득기반 다양화사업」, 행정안 전부 국가기록원.
4. 이향미·임청룡·이석주·서상택(2018), “논벼 재배농가의 영농 다각화 결정요인 분석”, 「농업 경영·정책연구」 45(1): 150-173.
5. 空知農業改良普及セ, 2011, 「目指すは,空知型輪 作体系の確立」.
6. 北海道開発局農業水産部, 2015, 「農地の大区 画化·汎用化の高度化技術」.
7. 北海道土地改良事業団体連合会, 2017, 「農業 農村整備事業便覧」.
8. http://www.maff.go.jp/j/nousin/nouson/bi21/
pdf/2508_jizen_01_17_uryusyo.pdf
9. https://www.hkd.mlit.go.jp/sp/toti_kairyou/
kluhh4000000awts-att/kluhh4000000b57m.
10. h t t p s : / / w w w . p r e f . y a m a g a t a . j p / o u / norinsuisan/140029/nouchifull/1-1PDF/
kokibogaiyou.pdf
