ㅣ 특집 ㅣ초대형 재해에 대비한 국토안전망 구축
최근 기후변화의 영향으로 인구와 기반시설이 집중된 도시지역에서도 각종 재해가 점차 다양 화·대형화되고 있으며, 폭염, 폭설, 강풍, 태풍, 홍수, 산사태 등의 재해도 일상화되는 추세다.
점차 다양화되고 대형화되는 재해를 사전에 예방하고 효율적으로 대처하기 위해서는 하수도, 저 류장, 펌프장, 하천정비 등 기존의 전통적인 방재대책 외에도 도시의 토지이용과 기반시설 등의 배치 등을 포함한 근본적인 도시계획적 대책이 필요한 시점이라 할 수 있다.
그동안 도시방재대책은 홍수방지가 주 목적으로서 하천, 하수도 중심으로 정비가 이루어졌 으며 이를 위해 댐 건설, 제방 조성, 하수관거 확장 등의 대책이 주를 이루어왔으나, 기후변화로 인해 재해의 발생 빈도와 규모가 크게 바뀌고 있고 급속한 도시화 진전으로 인해 기존의 대책들 이 한계에 직면하여 새로운 시점에서 도시 차원의 통합대응이 요구되고 있다.
재해예방형 도시계획의 필요성과 추진
2011년 7월 27일 서울에서는 시간당 최고 113mm의 집중호우가 내리면서 산사태, 하천범람, 하수도 역류 등이 발생하여 도심이 물바다가 되는 한편, 우면산 산사태 등으로 많은 사상자와 재 산피해가 발생하였다. 이를 계기로 도시재해에 대한 큰 경각심과 함께 궁극적으로 기존 도시계 획제도에 대한 재검토가 필요하다는 의견이 제시되었다.
김규현 | 국토교통부 도시정책과장([email protected])
3 재해예방을 위한 도시정책 방향
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차원의 대응방법은 체계적으로 정립되지 못하였다는 반성과 함께 도시의 토지이용, 기반시설 등을 활용하 는 도시 차원의 종합적 대책이 필요하다는 주장으로 각 지자체의 도시계획적 특성에 따른 새로운 계획기 준이 요구되었다.
이러한 점들을 반영하여 국토교통부에서는 2011 년 이후 도시방재정책을 적극 마련하면서 광역도시 계획, 도시·군기본계획, 도시·군관리계획 등 도시 계획 수립방식을 전환하여 재해 취약성 분석제도를 도입하고 기존 방재지구의 지정 및 운영을 강화하였 으며, 도시계획정보체계(UPIS)에 연계된 도시방재 DB를 활용하여 지자체별 자연재해 예방에 힘쓰는 등 다양한 대책을 마련하고 있다.
재해예방형 도시계획의 수립 방향
기후변화 및 재해에 안전한 도시공간 조성을 위해 각 종 재해요소의 시공간적 변화에 따라 재해 취약지역 및 인근지역에 대한 도시계획적 종합대책이 검토되 어야 한다. 우선 토지이용대책을 마련하여 재해의 특 성 및 위험을 고려한 공간배치와 재해 취약지역에 대 한 용도배치, 완충공간 등을 조성할 필요가 있다. 다 음으로는 기반시설대책을 통해 각종 도시기반시설 및 도시계획시설 등에 대해 배치공간뿐만 아니라 방 재기능을 추가로 부여하는 방안도 필요할 것으로 보 인다. 또한 개별 건축물에 대해서도 구조, 설비, 배치 등을 감안하여 방재기능을 수행할 수 있도록 하여야 하며 이를 광역도시계획, 도시·군기본계획, 도시·
군관리계획, 지구단위계획 등 위계별 도시계획에 반 영하도록 하여야 한다. 이와 함께 효율적으로 재해 를 예방하고 관리할 수 있도록 각종 도시 관련 기준
1. 재해 취약성 분석제도의 시행
재해에 안전한 도시조성을 위해서는 재해 취약지역 을 고려한 토지이용, 기반시설(도로, 공원·녹지 등), 건축설계 대책 등 도시계획 수립단계부터 재해를 고 려하여야 하며, 이를 위해 기후변화에 따른 재해 취 약성을 분석하여 도시계획 수립의 기초자료로 활용 할 필요가 있다. 이를 위해 국토교통부는 광역도시계 획, 도시·군기본계획, 도시·군관리계획 등 도시계 획 수립지침을 개정하여 재해 취약성 분석제도를 도 입하여 2012년 7월부터 시행하고 있다. 또한 지자체 에 대한 도시계획 수립지원을 위해 재해 취약성 분 석방법 매뉴얼을 배포하였으며, 「국토의 계획 및 이 용에 관한 법률」을 개정하여 2015년 7월부터 도시계 획 수립 시에 재해 취약성 분석을 의무화하도록 규 정하였다.
재해 취약성 분석은 기후변화의 재해유형(폭우, 폭염, 산사태, 폭설, 강풍, 가뭄, 해수면 상승)에 따 라 기후특성(기온, 강수량 등), 도시 이용현황(불투수 지역면적, 기반시설면적, 보육·요양시설수 등), 지 형 등을 종합하여 이루어진다. 재해 취약성은 그 정 도에 따라 I~VI등급으로 분류하고, 관계자(지역전문 가, 공무원, 이해관계자 등)의 의견을 반영하여 최종 도면을 제시하게 된다. 참고로 I등급이 재해에 가장 취약한 지역이며, 재해 취약지역은 I, II 등급을 의 미한다.
분석 절차를 보면, 우선 피해현황 분석을 실시하 여 피해지점, 피해액, 인명피해 등 최근 10년 이상의 지자체 피해현황을 조사하고 특성분석, 연도별 추이 분석 등을 통해 지자체의 재해발생 특성을 파악한다.
다음으로는 피해현황 분석결과를 바탕으로 지역전문
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가, 이해관계자 등의 의견수렴을 통해 지자체의 취약 성 분석대상이 되는 재해유형을 선정한다. 이후에는 대상재해 유형별 취약성 분석지표에 대해 DB를 구축 하고 이후 도시 기후변화 재해 취약성 분석을 실시한 다. 재해 취약성 분석은 분석결과를 중첩 및 등급화하 여 현재, 미래의 재해 취약지역을 도출하고 이를 중첩 하여 종합 재해 취약성(안)을 제시하게 된다. 이를 바 탕으로 현장조사 및 공간분석, 지역의견수렴 등을 통 해 종합 재해 취약성(안)에 나타난 취약성 등급 조정 과정을 거쳐 지자체의 종합 재해 취약성을 확정한다.
이러한 재해 취약성 분석을 반영하여 재해 취약지
역 및 주변지역에 대한 현장여건, 지역특성 등을 고 려한 토지이용계획, 기반시설계획, 방재계획 등 도시 계획의 부문별 계획의 대응방향을 제시하는 등 도시 계획 차원의 방재방안과 정책방향을 제시하게 되며, 이를 활용하여 재해 취약지역 중 인구밀집지역 등 집 중관리가 필요한 지역에 대해서는 방재지구를 지정 하게 된다.
2. 재해예방형 도시계획 수립 지원
지자체에서는 재해 취약성 분석제도가 도입된 후 이
<그림 1> 재해 취약성 분석 절차도
출처: 국토교통부. 2015.
지자체 재해 피해현황 분석 ● 재해 피해현황(피해액, 인명피해 등) 조사·분석
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취약성 분석 대상재해 유형 선정 ● 재해 현황 분석, 이해관계자 의견수렴을 통해 지역의 취약성 분석 대상재해 유형 결정
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대상재해별, 지표별 관련 DB 구축 ● 대상재해에 대한 분석지표별 DB 구축
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도시 종합 재해 취약성 ● 종합 재해 취약성(안), 현장조사 및 전문가 등의 의견수렴을 종합적 고려
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도시계획 수립방향 제시 ● 기후변화 재해 취약등급 및 취약특성을 고려한 도시계획적 대책 제시
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도시 기후변화 재해 취약성 분석
● 현재 취약성
- 현재 기후노출 및 도시민감도 중첩
● 미래 취약성
- 미래 기후노출 및 도시민감도 중첩 - 새로운 예상 취약지역 도출
● 종합 재해 취약성(안) - 현재 취약성, 미래 취약성 고려 - 현장조사 및 전문가 등의 의견수렴
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지역의 이해관계자(관련 공무원, 전문가, 주민 등) 의견수렴
현재 취약성 현재 기후노출 현재 도시민감도
미래 취약성 미래 기후노출 미래 도시민감도
종합 재해 취약성(안)
지역의 이해관계자(관련 공무원, 전문가, 주민 등) 의견수렴 현장조사 및 취약특성 분석
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여 도시계획에 반영한 지자체는 없는 형편이다. 이는 아직 제도 자체에 대한 이해 부족, 자료 부족, 체계적 지원의 미비에 기인한다고 추정된다. 아직 제도 도입 초기인 점을 감안할 때 중앙정부의 체계적인 기술지 원, 컨설팅 등을 통해 제도의 성공적 정착을 유도하 고 분석결과의 타당성 확보와 함께 실효성 있는 대책 마련을 도모할 필요가 있다. 또한 이를 통해 사례 분 석결과를 축적하여 각종 분석기법을 지자체 실정에 맞게 개선하는 과정도 필요하다.
이를 위해 국토교통부에서는 2014년부터 공모를 통해 매년 10개 지자체를 선정하여 전문기관으로 하 여금 지자체의 재해 취약성 분석과 이를 바탕으로 한 재해예방형 도시계획 수립을 지원하도록 하고 있다.
주요 지원내용을 보면, 재해 취약성 분석과정에서 단 계별로 기술지원을 진행하고, 분석결과 도출 시 이 의 타당성을 검증하며, 재해 취약지역의 유형 구분 과 함께 도시계획 수립기준에 대한 기술지원도 시행 한다. 또한 이에 따른 도시계획 변경(안)을 검토하고 의견을 제시하며, 지자체 공무원과 용역업체에 대한
성하여 전문적인 의견제시와 검토 등을 병행하게 된 다. 이러한 지원과정을 통해 지자체의 업무역량 강화 뿐만 아니라 재해 취약성 분석제도의 조기 정착과 향 후 필요한 제도개선 방안 도출에도 큰 도움을 줄 것 으로 기대한다.
3. 방재지구의 운영 강화
방재지구는 풍수해, 산사태, 지반의 붕괴, 기타 재해 를 예방하기 위해 필요한 용도지구로서 2000년부터 도입되었으며, 2013년부터는 이를 대폭 강화하여 운 영하고 있다. 그동안 임의지구로 지정·운영되던 것 을 도시재해의 위험성과 방재대책의 중요성을 감안 하여 일정 요건이 되면 당연히 지정하도록 의무화하 였으며, 그 요건에 해당하는 지역은 ‘풍수해, 산사태 등의 동일한 재해가 최근 10년 이내 2회 이상 발생 하여 인명피해를 입은 지역으로서 향후 동일한 재해 발생 시 상당한 피해가 우려되는 지역’으로 하였다.
또한 방재지구를 도시·군관리계획으로 결정할 때는
구분 방재지구 자연재해위험
개선지구 붕괴위험지역 산사태취약지역 재해관리구
관련법 국토의 계획 및 이용 에 관한 법률 제37조
자연재해대책법 제12조
급경사지 재해예방에 관한 법 제6조
산림보호법
제45조의8 연안관리법 제19조
목적
풍수해, 산사태, 지반 의 붕괴, 그 밖의 재 해를 예방하기 위하 여 필요한 지구
상습침수지역, 산사태 위험지역 등 지형적인 여건 등으로 인하여 재해가 발생할 우려가 있는 지역
급경사지에 대한 안 전점검을 위해 위험 지역 지정 필요가 있 는 지역
산사태로 인하여 인 명 및 재산 피해가 우 려되는 지역
해일, 파랑, 지반의 침 식 또는 적조 등 연 안재해가 자주 발생 하여 관리가 필요한 구역
담당 국토교통부 소방방재청 소방방재청 산림청 해양수산부
지정 권자
국토교통부, 시·도지사 또는
대도시 시장
시장·군수·구청장 특별자치도지사, 시장·군수·구청장
지역산사태예방 기관의 장
특별자치도지사, 시장·군수·구청장
출처: 국토교통부. 2014b.
<표 1> 재해 관련 지역·지구 비교
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해당 지구의 재해저감대책을 포함하도록 하여 효과 적인 방재대책으로 활용할 수 있도록 하였다.
이러한 방재지구는 2014년 말까지 전국적으로 13 개소가 지정되었는데 주로 서울시의 하천범람 및 도 시홍수 빈발지역, 지방의 조수간만에 따른 해수범람 지역 등 위주로 지정되어 있으며, 지역 1개소당 평균 지정면적은 23만㎡ 수준이다.
다만, 현재 방재지구를 포함하여 재해 관련 지 역·지구는 부처별·법령별로 총 5개 지구로 운영되 고 있어 효율적인 운영을 위해서는 부처 간 협업을 통 해 유사 지역·지구 간 통폐합 또는 엄격한 역할 분담 이 필요한 실정이다.
4. 도시계획정보체계(UPIS) 활용을 통한 재해예방
도시계획정보체계는 도시계획과 관련된 각종 자료 (현황자료, 이력자료 등)와 정보를 전산화하여 행정 기관, 지자체의 도시계획 관련 의사결정을 지원하고 도시계획의 입안·결정·집행 등의 전 과정을 투명 하게 공개하여 주민 참여를 활성화하기 위해 수립·
운영하고 있는 정보체계로서, 2008년부터 2016년까 지 국토교통부를 포함한 모든 광역시·도, 기초지자 체에 확산 보급을 완료할 계획이다.
이러한 도시계획정보체계를 활용하여 산림청 등 각 기관이 보유하고 있는 재해위험지역 DB를 취합하 여 재해위험지역 종합정보망을 구축할 계획이다. 대 표적으로 검토되는 각 기관의 DB는 산림청의 ‘산사태 위험등급도’, 기상청의 ‘집중호우지역’, 소방방재청의
‘자연재해지도, 급경사지’, 국토교통부의 ‘홍수범람지 역’, 환경부의 ‘기후변화적응 공간정보’, 각 지자체의
‘상습침수지역’ 등이다.
또한 방재시설 및 개발행위허가 현황 등 도시계획 정보를 재해위험지역 종합정보망과 연계하여 도시계
획 및 인·허가 담당기관에 제공함으로써 도시계획 수립의 기초자료로 참고하고 개발행위허가 및 건축 허가기준, 각종 지역·지구지정, 재해방지시설 설치 기준 등의 마련 등에 활용하도록 할 계획이다.
재해예방형 도시조성을 위한 새로운 도시정책의 모색
2014년 국토교통부와 국토연구원은 각종 환경변화 에 따른 미래의 메가트렌드를 도출하고 이에 대처하 기 위한 전략과제와 실천과제를 마련하는 ‘미래 국 토발전 전략'을 수립하였다. 그중 하나의 트렌드로서 기후변화에 따른 재난재해 증가, 에너지·자원 부족, 녹색성장에 대한 국민의식과 관심이 증대할 것으로 전망하고, 대형 국토재난·재해 위험 증가, 방재형 국토 및 안전에 대한 관심 증대, 건축물·교통 분야 의 탄소저감 노력 확산, 압축개발(compact city), 녹 색인프라 등 수요 증가, 국민 환경의식 강화 및 개 발 관련 갈등심화 가능성 증대 등을 예상한 바 있다.
특히 기후변화에 따른 국토·도시분야의 영향 및 이슈를 보면 먼저 지구온난화 등 기후변화는 대형 국 토 재난·재해 위험성을 증대시켜 국민안전을 위협 하는 요소로 작용할 것으로서 방재, 안전, 생명에 대 한 관심 증대와 환경보전에 대한 국민의식이 높아지 면서 국토이용 및 개인 생활방식을 변화시키고, 방재 형 도시개발과 국토이용, 환경자원 보전을 위한 기법 과 기술개발, 제도개선 노력이 증대할 전망이라고 예 측하였다. 또한 녹색산업의 성장, 안전과 환경보전 에 대한 국민의식이 높아져 물질만능의 소비문화와 생활방식에 변화를 초래할 전망임을 강조하였다. 이 러한 상황에 대처하기 위한 발전전략으로서 안전하 고 회복력 있는 국토공간 조성을 제시하고 기후변화 와 에너지 및 자원 부족 심화에 대비하여 국민안전·
생명을 최우선으로 하고 기후변화와 위기에 강한 안 24
시방재에 대처하는 도시 차원의 정책도 재검토하여 새로운 패러다임을 모색할 필요가 있다. 그동안 재해 방지를 위한 도시정책 및 대책은 단편적, 개별적으로 검토·추진되어 온 것이 사실이다. 그러나 2000년대 들어 재해의 다양화·대형화·빈발화로 인해 이러한 기존의 대책으로는 대응에 한계가 있어 도시계획적 차원에서 통합적 대응이 요구되고 있다. 즉, 도시정 책에 있어 새로운 방향전환과 정책방향, 정책수단 등 이 요구되는 시점으로 판단된다.
또한 기후변화에 따른 재해피해 저감을 위해 미국 등을 중심으로 도입되고 있는 회복력(resilience) 개 념을 우리나라에도 적극 검토·반영하여야 할 것으 로 판단된다. 재해부문에서의 회복력이란 재해예방, 재해발생 시 피해저감, 신속한 복구능력 등을 포괄하 는 개념으로서 앞으로 회복력 개념을 반영한 종합적 인 방재계획을 수립할 필요가 있으며 이를 사회, 인 구, 경제 등 각 부문별로 확장·적용하는 방안도 중 장기적으로 검토하여야 할 것이다.
앞으로 재해에 안전한 도시조성을 통해 국민의 생 명과 재산을 보호하고 도시 기능을 유지하며 회복력 을 강화하는 것을 주요 목표로 하고, 기후변화에 따른 다양한 재해에 통합적으로 대응하며, 토지이용계획과 기후변화 적응대책을 상호 연계하는 한편, 기후변화 연구개발 확대와 함께 지자체의 대응능력 강화방안도 모색하는 것이 우리가 당면한 과제일 것이다.
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2015. 세계물포럼 ‘Building Urban Resilience: Flood and Climate Change Preparedness in U.S. and Korean Cities’ 국제 세미나 발표자료. 4월 14일. 대구 EXCO.
