트럼프 대통령 하 미국 국내정치 상황과 북핵 해법에의 함의

2018-

27

민정훈

트럼프 대통령 하 미국 국내정치

상황과 북핵 해법에의 함의

세미나 일자 2018. 7. 13.

발 표 민정 훈 미주연구부 교수 토 론 최우선 안보통일연구부 교수

정한범 국방대학교 교수

이 글은 국립외교원 외교안보연구소에서 매주 개최되는

주요국제문제분석 세미나에서의 논의를 참고로 하여 저자가 작성한 것입니다.

발 행 일 2018년 7월 30일 발 행 처 국립외교원 외교안보연구소 편 집 류소연 연구원

디 자 인 역사공간

발간등록번호 11-1261021-000001-03

국립외교원 외교안보연구소

(우)06750 서울특별시 서초구 남부순환로 2572 http://www.ifans.go.kr

E-mail: ifans@mofa.go.kr

CONTENTS

문제 제기 1

트럼프 대통령 하 미국 국내정치 상황 3

트럼프 모델(Trump Model) 10

함의 14

2018-27

트럼프 대통령 하 미국 국내정치

상황과 북핵 해법에의 함의

1. 문제의 제기

트럼프 대통령이 취임한 지 1년 반이 지난 시점에서도 ‘불확실성’(uncertainty)이라는 단어가 트럼프 행정부의 주요 특징으로 여전히 자리 잡고 있음.

트럼프 대통령의 취임 후 지금까지 통상과 이민 정책 등 자신의 주요 정책의제를 실행하기 위한 노력을 지속적으로 시도하고 있음.

트럼프 대통령이 많은 논란과 반대에도 불구하고 자신의 주요 정책 의제를 밀어 붙이는 이유는 무엇일까? 트럼프 대통령이 비판에도 불구하고 반(反)이민 행정명령, 멕시코 장벽 설치 추진 등 자신의 주요 정책 의제들을 지속적으로 추진할 수 있는 원동력은 무엇일까?

이 글에서는 트럼프 대통령이 자신의 주요 정책 의제를 밀어붙이는 주된 정치적 목적은 자신의 재선(reelection)에 있다고 파악함.

트럼프 대통령이 논란의 중심에 서 있는 강력한 이민 규제 정책 등 자신의 주요 정책 의제를 추진하는 원동력은 자신의 미국우선주의 주장에 동조하여 대선 승리를 가능하게 해 준 유권자들임.

트럼프 대통령은 이들의 지지를 유지하여 재선에 성공하기 위하여 미국우선 통상정책, 강력한 이민규제정책 등 미국우선주의 핵심 공약들을 지속적으로 추진하고 있는 것임.

트럼프 행정부의 주요 정책 의제들은 트럼프 대통령 지지층의 선호를 반영하여 그의 재선을 결정할 2020년까지 지속적으로 강화될 것으로 예상됨.

트럼프 대통령이 자신의 주요 정책 의제를 밀어붙이는 주된 정치적 목적은

자신의 재선(reelection)에 있다...

트럼프 대통령의 정치적 목적은 북한 비핵화 프로세스와 관련하여 트럼프 모델 (Trump Model)에 투영되어 있음.

트럼프 모델은 북한의 비핵화 프로세스에 관한 미국과 북한 양국의 입장을 반영한 절충형 모델로서 ‘포괄적 타결 & 단계적 조치’를 특징으로 함.

‘포괄적 타결’은 미국의 입장을 반영한 것으로, 트럼프 행정부는 북한의 비핵화 의지를 비핵화 프로세스 초기에 확인하고 신속하게 비핵화 조치를 완료하기를 원함.

미국이 원하는 북한의 주요 비핵화 완료 시점은 트럼프 대통령의 주요한 정치적 목표인 재선과 맞닿아 있음.

트럼프 대통령의 재선을 결정할 대통령 선거는 2020년 11월에 개최되며, 따라서 트럼프 대통령은 북한 비핵화에 관한 성과를 자신의 대선 가능성을 높이는 정치적 수단으로 이용하기 위해 2020년 가을을 북한의 주요 비핵화 완료 시점으로 설정하고 그 기간 동안 단계별 비핵화 조치를 시행해 나갈 것으로 예상됨.

그러나 이러한 분석이 트럼프 대통령의 정치적 목적이라는 국내정치적 고려가 트럼프 행정부의 대북정책이라는 대외정책 방향 설정에 영향을 끼치는 유일한 혹은 압도적인 요인이라는 것을 의미하지 않음. 미국의 대북 정책은 전략적 요인, 제도적 요인, 행위자 요인 등 다양한 요인들에 영향을 받으며, 이러한 맥락에서 트럼프 대통령의 정치적 목적은 그러한 요인들 중 하나인 행위자 요인에 해당되기 때문임.

2. 트럼프 대통령 하 미국 국내정치 상황

가. 미국 대통령이 추구하는 세 가지 정치적 목적

미국 대통령 임기 중 대통령의 행동을 이끌어주는 동력은 자신이 추구하는 목적을 달성(goal achievement)하는 것이며, 대통령은 근본적으로 ‘정책 입법(policy enactment), 재선(reelection), 역사적 인정(historical recognition)’이라는 세 가지 주된 목적을 가지고 있음.

정책 입법은 대통령이 국내 정책 의제를 추진할 때 해당 의제를 입법화하는 것에 주된 관심을 가지는 것을 의미함.

대통령이 자신의 의제를 어떻게 포장하는지와 의제 통과를 위해 얼마나 호의적인 정치적 환경을 만들어내는지가 해당 의제가 의회에서 입법화에 성공할 것인지에 많은 영향을 줌.

정책 입법은 대통령 임기 내내 대통령의 정치적 행위에 영향력을 발휘하며, 대통령은 재선을 위해 그리고 역사적으로 인정받는 대통령이 되기 위해 정책 성과를 필요로 함.

대통령은 재선을 추구하는데, 이는 재선에 성공하지 않고는 자신의 정치적 목표를 지속적으로 추구 및 달성할 수 없다는 것을 잘 알고 있기 때문임.

대통령은 정책 의제를 설정함에 있어서 유권자들에게 반응하는데, 이는 대통령이 어떠한 정책 의제를 추진하는 것이 적합한지를 결정함에 있어서 유권자들의 정책적 관심을 고려한다는 것임.

이러한 정치적 고려는 자신의 재선 가능성을 높이는 데 도움이 되지 않을 정책이나 이슈에 대해서는 관심을 덜 쓰는 반면 재선 가능성을 높이는 데 도움이 되는 의제는 중점적으로 추진하며 나아가 자신에게 유리한 방향으로 의제를 조작할 가능성까지 있음을 보여줌.

대통령은 역사적 인정을 고려하는데, 이는 대통령은 임기 중 정치적 유산 혹은 족적 (legacy)을 남김으로써 강력한 국가 지도자로 인식되기를 희망하기 때문임.

재선과 역사적 인정은 대통령이 추진하거나 지지하는 의제 혹은 입법안 (legislation)을 결정하고 추진하는 데 영향을 끼침.

정책 입법이 대통령 임기 내내 영향력을 발휘하는 반면에 재선과 역사적 인정은 임기 특정적인(term-specific) 목표로 간주되어짐.

대통령은 첫 번째 임기에 재선을 추구하는 반면 두 번째 임기에 정치적 유산을 남기려고 노력하는 경향이 있기 때문임.

나. 트럼프 대통령의 정치적 목적

트럼프 대통령은 정책 입법, 재선, 역사적 인정이라는 세 가지 정치적 목적 중 자신의 재선을 추구하고 있다고 판단됨.

트럼프 대통령은 자신의 주요 정책 의제들을 신속하게 추진함에 있어 연방의회의 동의를 필요로 하지 않는 행정 조치(executive actions)를 선호하였음.

행정 조치에 비해 정책 입법은 결과를 내기 위해 상대적으로 긴 시간을 필요로 함.

트럼프 대통령의 입장에서는 대선 기간 갈등을 겪었던 공화당 지도부와 의원들과 입법 성과를 내기 위해 정치적으로 친밀한 관계를 형성하는 것이 그리 달갑지 않았을 것임.

자신의 당선에 큰 역할을 하지 못했던 여당 의원들과 협력을 통해 주요 정책 의제를 입법화함으로써 정책적 성과를 나누어 가져야 할 필요성도 크게 느끼지 못했을 것임.

이러한 점들을 고려했을 때 정책 입법 추구는, 빠르고 강력하게 자신의 주요 정책 의제를 추진하고 있음을 지지층에게 보여주어야 하는, 트럼프 대통령에게 그리 매력적인 정치적 목적으로 인식되지 못한다고 하겠음.

트럼프 대통령은 재선과 더불어 역사적 인정도 추구할 가능성이 존재함.

기존 워싱턴 정치인들과 자신을 차별화하며 특별함을 강조하는 트럼프 대통령의 성향을 고려할 때, 자신의 임기 중 정치적 족적을 남김으로써 강력한 국가 지도자로 인식되기를 희망할 가능성이 크기 때문임.

트럼프 대통령이 취임 후 이제 1년 반의 시간이 흘렀다는 점과 재선과 역사적 인정은 임기 특정적인 목표로 간주, 즉 대통령은 첫 번째 임기에 재선을 추구하고 두 번째 임기에 정치적 유산을 남기고자 하는 경향이 있다는 점을 고려할 때 트럼프 대통령은 역사적 인정보다는 재선을 자신의 주된 정치적 목적으로 간주하고 주요 정책 의제를 추진하고 있다고 보는 것이 보다 적절하다고 하겠음.

트럼프 대통령이 2020년 재선에 성공한다면, 그가 두 번째 임기 중에 추구할 주된 정치적 목적은 역사적 인정이 될 것으로 판단됨.

상기된 이유들을 고려해 볼 때 트럼프 대통령의 주된 정치적 목적은 정책 입법과 역사적 인정보다는 재선에 있다고 보는 것이 보다 적절함.

트럼프 대통령은 2016년 대선 승리 후 한 달도 채 되지 않은 11월 22일에 당선인 신분으로 4년 후 재선 도전을 시사하는 글을 자신의 트위터에 올림으로써 재선에 대한 의지를 일찌감치 표명하였음.

이와 더불어 트럼프 대통령의 미국우선주의 특징 및 대선 전략과 정치적 기반 등은 트럼프 대통령이 재선을 목표로 정치적 행보를 이어가고 있다는 분석을 뒷받침해줌.

1) 트럼프 대통령의 미국우선주의

“Hire American Buy American”

트럼프의 미국우선주의는 21세기 들어 이라크 전쟁과 아프가니스탄 전쟁, 그리고 금융위기를 겪으면서 미국의 패권이 약화된 상황에서, 세계경찰로서의 미국의 지위를 유지하기 위해 국부(國富)를 낭비하기 보다는, 미국 국민들의 경제적 불안과 고통을 해결하기 위해 국내 일자리 창출과 경제성장 등 국내문제에 집중하겠다는 것임.

국제무대에서 축소(retrenchment)와 자제(restraint)로 국력 낭비를 최소화하고 국력을 내실화함으로써 위대한 미국을 재건하겠다는 것이며, 그 중심에는 통상 (trade)과 이민(immigration) 문제가 자리 잡고 있음.

트럼프의 미국우선주의는 경제·통상 분야에서 경제 민족주의(economic nationalism)의 특징을 보이고 있음.

적극적인 국가개입으로 국제적 경쟁에서 자국 산업을 보호하여 자국의 경제적 이익을 증진시키는 데 집중하고자 함.

관세, 규제강화 등 보호무역 조치들을 통하여 국내 산업을 보호하고 국내 일자리를 확보하는 한편 공정무역(fair trade) 담보라는 명분 아래 중국 등 경쟁국들의 환율조작 및 불공정무역관행을 규제하여 미국의 무역수지적자를 줄임으로써 미국의 통상 이익을 증대하고자 함.

트럼프 대통령은 취임 후 미국에 불공정한 무역관행을 개선해야 한다는 명분을 내세워 중국뿐 아니라 한국, EU 등 동맹국들에게 관세 부과, 규제 강화 등의 조치를 통해 미국의 통상 이익을 증대시키려고 하고 있음.

트럼프의 미국우선주의는 미국 노동자에게 일자리를 우선적으로 제공하고 이민자와 과도한 일자리 경쟁으로부터 미국 노동자를 보호한다는 명분 아래 강력한 이민 규제 정책을 주장함.

2016년 미국 대선에서 이민정책은 주요 쟁점으로 부각되었는데, 트럼프 후보의 이민정책 공약은 불법체류자 추방, 멕시코 국경 장벽 설치, 무슬림 입국 금지 등 매우 강경하였음.

트럼프 후보는 불법체류자에 대해 강경한 입장을 보였으며, 오바마 정부의 추방 유예 행정명령도 즉시 중지해 불법체류자 사면 관행을 없애겠다고 천명하였음.

트럼프 대통령은 취임 후 반(反)이민 행정명령, DACA 프로그램 폐지 결정, 멕시코 국경 장벽 설치 등 강경한 이민규제정책을 추진해 오고 있음.

2) 트럼프 후보의 선거 전략과 정치적 기반

정치적 아웃사이더로서 자신을 워싱턴 정치인들과 차별화시키고 또한 2016 대선 기간 공화당 지도부와 갈등을 표출했던 트럼프 후보가 당선될 수 있었던 것은 자신의 주요 정책 공약을 지지하고 표를 던져 준 보수적인 백인 유권자들이 있었기 때문임.

트럼프 후보는 대선 기간 정책적 차이점, 여성 차별, 인종 차별 등의 이슈로 인해 공화당 지도부와 갈등을 겪었고, 이로 인해 공화당은 트럼프 후보의 선거 운동에 제한된 수준의 협력을 제공하였음.

트럼프 후보는 대선 승리를 위해 백인 유권자들을 최대한 결집시키는 전략을 구사 하였는데, 이는 공화당 후보들이 역대 대선에서 히스패닉 등 비(非)백인 유권자들을 향해 유연한 입장을 보이고도 패배한 점을 고려해 주류인 백인을 더 많이 투표장으로 불러들이는 게 효과적이라고 판단했기 때문임.

특히 트럼프 후보는 러스트벨트(Rust Belt: 펜실베이니아, 오하이오, 미시간, 위스콘신 등 중서부의 쇠퇴한 공업지대)에 많이 거주하는 저학력·저소득의 보수적인 백인 유권자를 핵심 지지층으로 설정하고 지지를 호소하였음.

세계화로 인해 미국 내 산업시설들이 해외로 이전함에 따라 일자리를 잃고 그나마 남아있는 값싼 일자리를 이민자들과 경쟁해야하는 상실감과 기존 정치세력에 대한 불만이 팽배했던 이들은 정치적 아웃사이더인 트럼프 후보가 미국우선주의를 통해 자신들의 잃어버린 일자리와 경제적 이익을 대변해준다는 주장에 동조하여 지지를 보냈고 트럼프 후보의 백악관 입성에 핵심적인 역할을 하였음.

이러한 특징은 트럼프 대통령의 정치적 기반과 그에게 정치적 책임을 지우는 행위자가 자신의 지지층임을 보여줌.

트럼프 후보의 선거 승리에 소속정당인 공화당이 큰 역할을 하지 못했다는 것은 트럼프 대통령이 취임 후 정치적 행보를 취함에 있어 공화당 지도부와 협력해야 할 정치적 부담이 크지 않음을 의미함.

반면 자신의 주요 정책 공약을 지지하고 당선을 가능하게 해 준 지지층들을 만족 시키기 위해 취임 후 주요 정책 공약을 십분 반영한 주요 정책 의제들을 설정하고 이를 빠르고 강력하게 추진하는 것이 트럼프 대통령에게 요구되는 정치적 행보였을 것임.

자신의 지지층을 위한 정책을 추진한다는 정치적 명분은 트럼프 대통령의 주요 정책 의제 추진 행보에 정치적 정당성을 부여해 주며, 또한 이러한 노력이 정치적 성과를 거둘 경우 자신의 재선 가능성을 높이는 결과를 가져올 것으로 기대할 수 있었을 것임.

트럼프 대통령의 지지층은 미국우선주의의 핵심을 차지하는 통상과 이민 정책, 즉 미국 노동자의 일자리 창출 및 경제적 이익을 증대시키기 위한 트럼프 대통령의 공정 무역과 강력한 이민규제 정책을 지지하고 있음.

2016년 미국 대선일에 실시된 CNN 출구조사 결과에 따르면 펜실베이니아, 미시간, 위스콘신의 러스트벨트 지역에서 무역이 미국의 일자리를 빼앗아 갔다고 생각하는 유권자의 65%, 58%, 62%가 트럼프 후보를 지지하였음.

동 출구조사 결과는 불법 체류자들을 본국으로 추방해야 한다고 대답한 응답자의 83%가 트럼프 후보를 지지하였고, 또한 멕시코 국경 장벽 설치를 찬성하는 유권자 들의 85%가 트럼프 후보를 선택하였음을 보여줌.

트럼프 대통령의 지지층이 자신의 주요 정책 의제들을 지속적으로 추진할 수 있는 원동력이라는 것은 해당 정책에 관한 그들의 지지가 급락하지 않는 한 정책 방향이 변경될 가능성이 낮음을 의미함.

지지층을 위한 정책을 추진한다는 정치적 명분은 트럼프 대통령의 주요 정책 의제 추진 행보에 정치적 정당성을 부여해 준다.

또한 이러한 노력이 정치적 성과를

거둘 경우 자신의 재선 가능성을

높이는 결과를 가져올 것으로

기대할 수 있었으며..

폴리티코와 하버드 대학교가 지난 2월 21-25일에 실시한 여론조사 결과에 의하면 전체 유권자의 92% (공화당 지지자의 95%, 민주당 지지자의 94%)가 2018년 중간 선거에서 이민 문제에 대한 후보자의 입장이 투표 결정에 중요하다고 응답하였음.

이는 트럼프 행정부가 지지층 표심 결집을 통한 중간 선거 승리 가능성을 높이기 위해 보다 강력하게 이민규제정책을 시행할 것임을 시사하고 있음.

3. 트럼프 모델 (Trump Model)

트럼프 대통령이 북핵 문제 해결을 통해 얻고자 하는 정치적 이익은 무엇인가? 북핵 문제는 트럼프 대통령의 정치적 목적인 재선(reelection)에 어떻게 연동되어 있는가?

이러한 질문에 대한 답은 북한의 비핵화와 관련하여 북한과 미국의 입장을 절충 하는 방안으로 제시되고 있는 ‘트럼프 모델’(Trump Model)의 특징을 통해 찾아볼 수 있음.

북한의 비핵화 방법과 관련하여 북한과 미국은, 상호 신뢰 부족에 기인하여, 상이한 접근법을 주장해 왔음.

북한은 ‘단계적·동시적 조치’에 의한 비핵화 출구론을 주장하는 반면 미국은

‘포괄적·일괄 타결’에 의한 비핵화 입구론을 주장함.

북한은 체제 생존의 보루라고 여기는 핵무기를 미국으로부터의 확실한 체제안전 보장 조치 없이 폐기하는 것은 받아들일 수 없으며, 비핵화 조치를 단계적으로 진행 하고 그에 상응하는 보상 조치가 제공되는 ‘단계적·동시적 조치’를 내세워 왔음.

반면 미국은 북한이 과거 핵·미사일 개발을 포기하지 않으면서 핵·미사일 도발을 통해 미국 등 관련국들로부터 경제적 지원 등 보상을 얻어내려고 했던 이중적 행태에 실망하여 미국 등 국제사회의 보상은 북한이 비핵화를 이행한 후에 이루어질 것이 라는 비핵화 입구론을 주장해 왔음.

북한의 비핵화 프로세스와 관련하여 좁혀질 것 같지 않던 양국의 입장은 2018년 5월 9일 폼페이오(Mike Pompeo) 국무장관의 두 번째 방북을 기점으로 변화의 조짐을 보이기 시작했음.

지난 5월 10일 북한 조선중앙통신은 김정은 위원장이 폼페이오 국무장관에게

“다가온 조·미 수뇌 상봉과 회담이 조선반도(한반도)의 긍정적인 정세 발전을 추동

이라고 말했으며, 아울러 “최고 영도자 동지는 미합중국 국무장관과 토의된 문제들에 대해 만족한 합의를 봤다”고 전했음.

폼페이오 국무장관도 평양에서 워싱턴 DC로 귀환하는 비행기에서 “김정은 위원 장과 건설적이고 좋은 대화를 했다”고 밝혔으며, 또한 “우리는 (북한 측과) 의제에 올려놓으려고 하는 현안들에 대해 논의했고, 성공적인 회담을 위한 여건을 어떻게 갖춰 나갈지 의견을 교환했다”고 언급했음.

트럼프 대통령도 북한에서 송환된 한국계 미국인 3명을 워싱턴 DC 인근 앤드루스 공군기지에서 맞이하면서 북핵 문제와 관련하여 “우리는 새로운 기반 위에서 시작 하고 있다. 매우 큰 성공이 될 것”이라고 기대감을 나타냈음.

북한은 지난 5월 24일 트럼프 대통령이 북미정상회담을 취소 결정한 것에 대한 응답으로 김계관 외무성 제1부상이 위임에 따라 5월 25일 발표한 담화문에서 트럼프 모델에 대해 언급하였음.

담화문에서 “<트럼프 방식>이라고 하는 것이 쌍방의 우려를 다같이 해소하고 우리의 요구조건에도 부합되며 문제 해결의 실질적 작용을 하는 현명한 방안이 되기를 은근히 기대하기도 하였다. 우리 국무위원회 위원장께서도 트럼프 대통령과 만나면 좋은 시작을 뗄 수 있을 것이라고 하시면서 그를 위한 준비에 모든 노력을 기울여오시었다.”라고 언급한 것임.

이러한 북미 양국의 입장 변화는 북한의 비핵화 프로세스에 관한 양국의 입장 차이가 어느 정도 조율되어 ‘트럼프 모델’(Trump Model)에 대한 양국의 공감대가 형성되었 음을 의미함.

트럼프 모델은 북한의 비핵화 프로세스에 관한 미국과 북한 양국의 입장을 반영한 절충형 모델로서 ‘포괄적 타결 & 단계적 조치’를 특징으로 함.

트럼프 모델은

북한의 비핵화 프로세스에 관한 미국과 북한 양국의 입장을 반영한 절충형 모델로서

‘포괄적 타결 & 단계적 조치’를

특징으로 하며...

‘포괄적 타결’은 미국의 입장을 반영한 것으로, 북한과의 핵 협상에 있어서 과거 미 행정부의 실수를 답습하지 않기 위해 트럼프 행정부는 북한의 비핵화 의지를 확인하고 신속하게 비핵화 조치를 완료하기를 원함.

미국이 원하는 북한의 주요 비핵화 완료 시점은 트럼프의 주요 정치적 목적인 재선과 맞닿아 있음.

트럼프 대통령의 재선을 결정할 대통령 선거는 2020년 11월에 개최되며, 따라서 트럼프 대통령은 북한 비핵화에 관한 성과를 자신의 대선 가능성을 높이는 정치적 수단으로 이용하기 위해 2020년 가을을 북한의 주요 비핵화 완료 시점으로 설정한 것임.

지난 6월 14일 폼페이오 국무장관은 6·12 북미정상회담 직후 한국을 방문하여 한미일 국무장관 회담 후 기자회견에서 “우리는 북한의 ‘주요 비핵화’를 앞으로 2년 반 내에 달성할 수 있다는데 희망적”이라고 언급했음.

이는 트럼프 대통령의 첫 임기가 끝나는 2020년까지 비핵화의 주요 성과를 내겠 다는 의지를 확인한 것으로, 북한의 비핵화와 트럼프 대통령의 주된 정치적 목적인 재선이 연계되어 있음을 보여주는 것임.

북한의 입장에서도 비핵화 조치와 연동하여 트럼프 행정부가 적절한 보상을 제공한다면 트럼프 대통령이 자신의 임기 내 비핵화 관련 주요 성과를 달성하려고 하는 것을 방해할 이유가 없음.

만약 트럼프 대통령이 재선에 실패하고 차기 미 정권이 북미 합의를 재검토하는 일은 사회주의 경제건설이라는 정책 목표를 지속적으로 추진하고자 하는 북한에게 그리 달갑지 않은 상황을 가져올 것이기 때문임.

트럼프 모델의 ‘단계적 조치’는 북한의 ‘단계적·동시적 조치’ 입장을 반영하고 있음.

북한이 트럼프 행정부의 포괄적 타결 방안을 수용한다면 북한의 단계별 비핵화 조치에 따른 미국의 체제안전 보장 관련 보상이 제공된다는 것임.

그러나 트럼프 모델의 단계적 조치는 과거의 경우와 비교할 때 차이가 있음. 과거 북핵 단계별 비핵화 조치가 ‘동결 & 불능화 - 신고 및 사찰 - 검증 - 폐기’의 순서로 진행되었다면 이번에는 축약된 단계를 거칠 것으로 예상됨.

이는 북핵 비핵화 조치와 관련하여 과거의 실수를 되풀이하지 않겠다는 트럼프 행정부의 의지를 반영하는 것임.

2005년 남북한과 미국·중국·일본·러시아 등 6자회담 참가국들은 북한이 모든 핵무기와 핵 프로그램 포기를 담은 9·19공동성명을 먼저 채택한 후 핵 동결과 불능화 단계의 합의를 각각 만들어 ‘행동 대 행동’으로 이행하는 식으로 비핵화 프로세스를 진행했음.

그러나 북핵 신고 내용에 대한 검증 단계를 의견 차이로 인해 넘어서지 못하면서 비핵화 최종 단계인 보유 핵 폐기 문제는 합의서조차 만들지 못한 채 무산되고 말았음.

트럼프 행정부는 이러한 과거의 실수를 답습하지 않을 것임을 분명히 하고 북한에게 비핵화 의지의 진정성을 비핵화 프로세스 초기부터 보일 것을 요구하고 있음.

이는 북한 비핵화 프로세스의 최종 단계라고 할 수 있는 보유 핵 폐기 의지를 이행함으로써 북한의 비핵화 의지가 과거와 다르다는 것을 증명하라는 것임.

이를 위해 북한이 보유하고 있는 대륙간탄도미사일(ICBM)의 일부(혹은 전량)와 핵탄두 일부를 조기에 폐기할 것을 요구하고 있음.

만약 북한이 이러한 초기 조치(front-loading)를 이행한다면 미국은 그에 상응하는 북한 체제 안전 보장 조치를 제공할 것으로 보임.

이와 더불어 북한의 핵 시설, 물질, 탄두 등에 대한 신고와 이에 대해 미국이 보유 하고 있는 목록에 기반한 사찰과 검증 과정이 진행될 것으로 예상됨.

북핵 비핵화 프로세스는 북한이 초기 조치, 사찰, 검증 및 불능화 과정을 거쳐 트럼프 대통령의 대선이 결정되는 2020년 가을 남아있는 북한의 핵탄두 및 ICBM 등을 해체·폐기하는 의식을 이행함으로써 완료될 것임.

북한의 주요 비핵화 조치가 완료되면 북미 수교 및 평화 협정 체결로 완료되는 북한 체제안전 보장 조치가 이행될 것으로 예상됨.

4. 함의

가. 트럼프의 지지층과 통상·이민 정책

2016년 미국 대선에서 정치적 아웃사이더인 트럼프 후보는 백인 유권자들의 결집을 통해 승리를 거둘 수 있었으며, 그 핵심에는 러스트벨트 지역에 많이 거주하고 있는 저학력·저소득의 보수적인 백인 유권자들이 자리 잡고 있음.

이들의 결집이 트럼프 후보의 당선에 핵심적인 역할을 하였다는 것은 트럼프 대통령이 정책을 추진함에 있어 이들 지지층의 선호와 정치적 이익을 우선적으로 고려할 것임을 의미함.

이들은 트럼프 대통령의 미국우선주의의 핵심을 차지하는 통상과 이민 정책, 즉 미국 노동자의 일자리 창출 및 경제적 이익을 증대시키기 위한 트럼프 대통령의 공정무역과 강력한 이민 규제 정책 시행을 지지하고 있음.

트럼프 대통령의 주된 정치적 목적이 재선에 있다는 점을 고려할 때 이들 지지층의 지지가 감소하지 않는 한 트럼프 대통령의 미국우선 통상 및 이민 정책 추진은 트럼프 대통령 임기 내내 지속될 것이며, 트럼프 대통령의 재선이 결정될 2020년에 가까워 질수록 표심 결집을 위해 보다 강력하게 추진될 것임을 시사함.

이러한 전망은 우리 정부에게 안보와 통상 관련 ‘투 트랙 대응법’을 지속할 필요가 있음을 보여주고 있음.

트럼프 행정부는, 미국 산업과 노동자를 보호한다는 명분을 내세워, 자국의 무역 수지적자를 줄이기 위해 중국 및 동맹 포함 교역국들에게 관세부과 및 규제 강화 조치들을 반복적으로 시행하고 있음.

이러한 상황은 한국이 미국과의 동맹 관계 및 긴밀한 안보 협력과는 별개로 양국 간 통상 마찰이 발생할 수 있을 것을 보여주는 것임. 즉 한미 양국이 북핵 문제를 해결

하기 위해 긴밀히 공조하는 상황에서도 트럼프 행정부는 자국의 산업과 노동자들을 보호해야 한다는 ‘경제안보’를 내세워 한국에게 관세를 부과하고 규제를 강화하는 상황이 발생한다는 것임.

따라서 우리도 한미 간 안보 공조를 긴밀히 유지하면서도 미국과의 통상 마찰 발생 시 양국 간 통상 이익과 손실에 기반하여 대응한다는 원칙을 고수하고 협상해 나가야 할 것임.

나. 트럼프의 국내정치적 고려와 트럼프 모델

취임 후 트럼프 대통령은, 여타 전임 미국 대통령과 마찬가지로, 내치(內治)의 어려움을 외치(外治) 성과를 통해 반등시키려는 정치적 시도를 하고 있음.

작년 트럼프 행정부의 상징적 첫 법안이었던 ‘트럼프케어’ 처리가 무산되고 주요 공약 중 하나인 반(反)이민행정명령이 사법부의 반대로 중단됨에 따라 트럼프 대통령의 정치력은 타격을 입게 되었음.

연이은 국내정치에서의 실패로 인해 추락하는 지지율을 반등하게 해 준 것은 시리아 공습 결정이었음.

트럼프 대통령은 작년 4월 6일 시리아 정부의 화학무기 사용에 대한 대응으로 시리아 공군 기지에 59발의 미사일을 발사하도록 지시했음.

허핑턴포스트와 여론조사기관 유고브가 작년 4월 9일 발표한 여론조사에 따르면 미국의 시리아 미사일 공격에 대한 찬성 의견(51%)이 반대(32%)보다 높았으며, 트럼프 행정부를 비판해 왔던 진보 성향 미디어들도 지지를 표명하였음.

트럼프 대통령이 국내정치적 어려움에 직면하였을 때 시리아 공습 결정을 통해 보여준 군통수권자로서 결단력은 지지율 추락을 반등시킬 수 있는 계기를 제공해 준 것임.

이러한 결과는 적극적인 국제문제 개입이 지지율 반등과 정책 추진 동력으로 작용할 수 있다는 학습효과를 트럼프 대통령에게 제공해 준 것이라 하겠음.

트럼프 모델은 트럼프 대통령의 국내정치적 고려가 대북정책에 반영되어 있음을 보여주며, 트럼프 모델의 성공적인 이행은 트럼프 대통령에게 자신의 정치적 목적 달성에 기여하는 매력적인 정치적 수단으로 받아들여질 수 있음.

트럼프 대통령은 러시아 스캔들, 섹스 스캔들 등으로 인해 도덕성에 타격을 받고 있음.

트럼프 대통령이 북한이 보유하고 있는 ICBM과 핵탄두 일부를 해체·폐기하는 초기 조치를 이끌어내고 이에 상응하는 북미 관계 개선 조치를 북한에 제공하여 북한 비핵화와 북미 관계 개선에 있어 가시적인 성과가 도출된다면 트럼프 대통령의 노벨평화상 수상 가능성이 진지하게 논의될 수 있을 것임.

만약 트럼프 대통령의 노벨평화상 수상 논의가 본격화되거나 나아가 트럼프 대통령이 노벨평화상 수상에 성공한다면 그를 휘감고 있던 도덕성 논란을 잠재울 수 있을 뿐 아니라 지지율 상승에도 긍정적인 영향을 끼칠 것임.

나아가 북핵 문제 해결의 주요한 성과가 2020년에 나오고 이를 트럼프 대통령이

‘미국의 역사적 승리’라고 주장하여 긍정적인 평가를 받게 된다면 트럼프 대통령의 재선 가능성을 높이는데 기여할 수 있을 것임.

이와 더불어 트럼프 대통령은 한반도 평화, 나아가 세계 평화에 기여한 미국의 지도자로 각인될 가능성도 존재함.

최근 북한의 핵 능력 은폐 가능성에 관한 미 언론 보도가 나옴으로써 트럼프 행정부는 북한에게 보다 높은 수준의 비핵화 조치를 요구할 것으로 예상됨.

지난 6월 30일 미 국방정보국(DIA)은 북한이 완전한 비핵화에 나서는 대신 핵탄두 및 관련 장비·시설을 은폐하는 방법을 찾고 있다는 요지의 보고서를 작성했다는 언론 보도가 나왔음. 북한은 미국이 자신들의 핵 활동 전체를 파악하지 못할 것이라고 판단하고, 핵탄두와 미사일, 핵 개발 관련 시설의 개수에 관해 미국을 속이는 방법을 찾고 있다는 것임.

핵 탄두 수와 관련하여 미 정보 당국은 약 65개의 핵탄두를 보유한 것으로 추정 하고 있으나, 북한은 이보다 훨씬 더 적은 양을 주장하고 있음.

우라늄 농축시설의 경우 지금까지 영변 한 곳만 존재하고 있다고 알려졌지만, 미 정보당국은 지난 2010년부터 천리마군 강선(Kangson)에도 비밀 우라늄 농축시설이 있으며 이곳의 농축 규모를 영변의 2배로 보고 있음.

이와 더불어 미 언론은 북한이 최근 수 개월 간 여러 곳의 비밀 장소에서 농축 우라늄 생산을 늘리고 있을 뿐 아니라 핵심 미사일 제조공장을 확장한 정황이 포착 됐다고 보도하였음.

핵시설 신고와 검증에 대한 절차 등을 협상하기도 전에 이러한 정보가 언론에 유출된 것은 미국이 북한의 핵 능력 전반을 파악하고 있다는 메시지를 북한에 보냄 으로써 북한에게 비핵화에 관한 진실된 의지를 보여줄 것을 압박하는 것이라 하겠음.

만약 북한이 핵 활동 전체에 관한 정보를 신고함에 있어 그 내용이 미국이 확보하고 있는 목록과 차이를 보인다면 북미간 신뢰가 흔들릴 뿐 아니라 비핵화 프로세스가 중단될 가능성이 있다는 경고를 하는 것임.

한편 북한 비핵화 조치와 관련하여 가시적인 성과가 향후 수개월 내에 나오지 않는 다면 트럼프 행정부가 트럼프 모델을 추구할 동력이 약화될 것으로 예상됨.

북미정상회담이 성공적으로 개최된 이후에도 미국 내에는 북한의 비핵화 의지에 대해 여전히 회의적이고 부정적인 여론이 우세함.

미국 주류 언론과 많은 전문가들은, 트럼프 행정부가 과거 미 행정부의 실수를 답습하지 않고 북한의 비핵화를 이끌어 낼 것이라고 공언하고 있으나, 트럼프 행정부가 북한으로부터 얻은 것은 정치적 선언일 뿐이라며 북한의 비핵화 가능성에 대해 회의적인 시각을 보여주고 있음.

이러한 부정적인 시각에 대해 트럼프 대통령은 정면으로 반박하고 있으나, 이른 시일 내에 북한 비핵화 관련 가시적인 성과를 도출해 내지 못한다면 높아지는 비판 수위를 견디지 못하고 트럼프 모델 추구를 포기할 가능성이 있음.

트럼프 대통령은 자신의 주된 정치적 목적인 재선에 도움이 되지 못하고 오히려 국내 여론을 악화시켜 자신의 지지율에 부정적인 영향을 미치는 북미 협상을 오래 지속할 이유를 찾기 어려울 것이기 때문임.

이 경우 트럼프 대통령은 ‘최대 압박’ 전략(maximum pressure campaign)으로 회귀할 것이며, 이에 따라 남북 관계가 경색되고 한반도 안보 상황은 다시 엄중해 질 것으로 전망됨.

따라서 향후 수개월 동안 북미 간에 상호 신뢰를 바탕으로 북한 비핵화 프로세스에 관한 가시적인 성과를 도출해 낼 수 있는지가 한반도 비핵화와 평화체제 구축 여부를 가늠할 첫 번째 관문이 될 것임.

다. 우리의 대응

우리 정부는 트럼프 모델이 성공적으로 이행되어 북한의 주요 비핵화가 달성될 수 있도록 ‘촉진자’ 역할을 적극적으로 수행할 것이 요구됨.

북한의 비핵화와 관련하여 북한과 미국이 상이한 접근법을 주장해 온 근본적인 이유는 상호 신뢰가 부족하기 때문임. 따라서 트럼프 모델의 성공적인 이행을 위해 서는 북미 양측이 신뢰를 증진하는 것이 필수적이며, 이를 위해 우리 정부의 적극적인 촉진자 역할이 필요함.

북한에게는 핵탄두 및 관련 장비·시설의 충실한 신고 및 ICBM을 폐기하는 등의 비핵화 초기 조치를 이행하면 미국이 이에 상응하는 체제 안전 보장 조치를 제공할 것이라는 신뢰를 제고시키는 역할을 해야 할 것임.

미국에게는 북한의 비핵화 의지가 분명 하므로 북한이 취한 선제적 비핵화 조치에 상응하는 체제 안전 보장 조치를 이른 시일 내에 제공해 줄 것을 요청해야 할 것임.

우리 정부는 트럼프 모델이

성공적으로 이행되어

북한의 주요 비핵화가

달성될 수 있도록 ‘촉진자’ 역할을

적극적으로 수행할 것이 요구되며..

우리 정부는, 트럼프 행정부가 북한의 주요 비핵화를 달성하여 북핵 위협에서 벗어날 가능성을 높이는 동시에 트럼프 모델을 중단하고 최대 압박 전략으로 돌아갈 경우를 대비하여, 북한 비핵화 관련 한미일 공조를 긴밀하게 유지하는 전략적 선택이 필요함.

북한 체제안전 보장 조치와 더불어 대북제재 해제는 사회주의 경제건설 및 보통 국가를 달성하고자 하는 김정은 위원장이 미국과의 비핵화 협상을 통해 얻고자 하는 주요 목표임.

미국은 북한의 최종 비핵화를 이룰 때까지 대북제재를 유지할 것이라는 입장을 고수하고 있는데, 북한 비핵화 완료 시까지 대북제재가 유지되는 것은 김정은 위원장이 북한 비핵화 프로세스를 신속하게 이행하도록 압박함으로써 한반도가 북핵 위협에서 벗어날 가능성을 높여준다고 하겠음.

한편 중국과 러시아는 핵·미사일 실험 중단, 풍계리 핵실험장 폐기 등 북한의 선제적 조치와 북미정상회담의 성공적 개최 등을 고려할 때 북한의 비핵화 의지가 진실하다며 대북제재를 완화해야 한다는 주장을 하고 있음.

만약 북한의 초기 조치 이행 등 비핵화 관련 가시적인 성과가 나오기 전에 대북 제재 완화를 통해 북중 경제 교류 및 중국의 대북 경제 지원 등이 가능해지면 북한의 비핵화 의지는 약화되는 반면에 중국의 대북 영향력과 북한의 대미 협상력은 제고될 것임.

이럴 경우 북미 협상은 난항을 겪게 될 것이고, 이에 따라 미국 내에는 트럼프 행정부의 북핵 해결법의 실효성에 대한 의구심이 증폭되어 결국 트럼프 대통령은 북한은 비핵화 의지가 없다는 결론을 내리고 ‘최대 압박’ 전략 (maximum pressure campaign)으로 회귀할 가능성이 있음.

이러한 상황은, 북한은 핵을 보유한 최빈국으로서 최대 압박 전략으로 회귀한 미국과 적대 관계를 지속하는, 한반도 안보에 있어 최악의 결과를 가져올 수 있음을 의미함.

이러한 가능성들을 고려했을 때, 우리의 안보이익을 전략적으로 담보하기 위해, 우리 정부는 대북제재 유지와 관련하여 미국과 긴밀한 공조와 협력을 유지해야 할 것임.

이를 위해 구체적으로 북한의 최종 비핵화를 이룰 때까지 대북제재를 유지할 것이라는 미국의 입장에 뜻을 같이하고, 북한의 비핵화를 이루기 위해 한미일 3국이 긴밀한 공조와 협력을 유지한다는 전략적 행보를 지속해야 할 것임.

상반되는 것은 보완적인 것이다

CONTRARIA SVNT COMPLEMENTA

Institute of Foreign Affairs & National Security Korea National Diplomatic Academy