▮ 4개 사례지역 모두 주거환경 노후화와 도심의 침체가 관측됨
청주시, 익산시, 목포시, 공주시의 4개 지역을 대상으로 심층 분석을 실시한 결과에 서는 지방도시의 인구 감소로 인한 주거환경 노후화 실태가 감지된다. 인구가 지속적 으로 감소한 지자체인 익산시와 공주시에서는 익산시는 주택의 준공년도가 평균 1977 년, 공주시는 1978년으로서 40년 이상 된 주거용 건축물이 다수 분포하고 있다. 반면 인구가 현재에도 성장 중인 청주시의 경우에는 지속적으로 신축 건축물이 공급되어 주 택의 건축년도가 전국 평균 수준에 근접하고 있다.
4개 사례 도시에서 공통적으로 관측되는 현상은, 도심 지역의 건축물 신축이 현저히 감소하였다는 점이다. 1990년대 이전에는 대체로 도심을 중심으로 건축물이 입지하고 있었으나, 2000년대 들어서면서 교외 지역 중심으로 도시가 발달하고, 도심지역의 건 축물 신축은 줄어들고 있다.
일반적으로, 도심에 인접한 주거지역은 도심 접근성, 대중교통 편의성, 직장 근접 성, 문화적 다양성과 상업여가시설 등을 장점으로 꼽을 수 있다. 이러한 장점은 대도시 에서는 크게 부각되나, 지방의 중소도시로 내려갈수록 도심의 입지적, 경제적 장점이 희석되는 경향이 강하다. 도심에 가까울수록 도심 접근성은 올라가나, 4개 사례 도시 에서 볼 수 있듯, 구시가지의 도로여건이 열악하기 때문에 실제로 자동차 교통 편의성 은 약화된다. 특히 지방도시는 대도시나 수도권에 비하여 대중교통이 매우 부족하기 때문에 차별성을 지니기 어렵다. 또한 1차 산업, 2차 산업이 중심인 지방도시의 경제 구조에서는 3차 산업 위주의 도심지역이 고용 중심지 적인 성격을 가지기 어렵기 때문 이기도 하다. 결과적으로 도심지역의 건축물 신축이 감소한 것은 도심의 지리적 장점 을 살리지 못하였기 때문이다. 따라서 향후 도심부 주거의 경쟁력 강화를 위해서는 도 심이라는 지역적 특성을 살릴 수 있는 특화된 계획이 수반될 필요가 있다.
▮ 정비사업 중단 혹은 난항으로 지역 노후화 현상 가속화 우려
정비사업이 원활하게 진행되었던 시기는 2000년대 초반으로서, 현재 남아있는 사업 구역은 장기간 사업진행 없이 보류된 상황에 놓여 있다. 일차적인 원인은 사업성의 부 족이겠지만, 지역 주민의 반발 또한 주요 원인으로 꼽을 수 있다. 청주시와 공주시 관 계자 인터뷰에 따르면, 지역 주민이 표면적으로는 지역의 정비사업 필요성에 대해서 공감하는 모습을 보이나, 내적으로는 이주에 따른 불편함과 정비사업 이후 생활에 대 한 불안감으로 인하여 사업에 불만을 표현하는 경우도 있다.
문제는 정비예정구역으로 지정될 경우 비효율적 건축 방지와 투기수요 차단을 위하 여 신축 건축허가가 이루어지지 않으며, 기존 건축물 또한 중복투자 등의 우려로 개보 수가 진행되기 어렵다는 점이다. 실제로 4개 사례 도시의 건축인허가 자료 분석결과에 서도 정비구역 내 건축인허가는 극히 드문 것을 알 수 있다. 따라서 정비구역이 지정된 이후 사업이 난항을 겪는 경우, 지역의 노후화와 쇠퇴화가 가속화되는 경향을 보인다.
사업 진행이 더뎌지고 장기화될수록 지역의 노후화와 쇠퇴에 불편함을 느끼는 주민은 자연스레 지역을 떠나게 되며, 지역의 노후화에 따른 불편함에 둔감한 지역 주민만 남 게 되는 현상이 발생한다.
따라서 정비구역으로서 장기간 사업진행이 미진하거나 중단된 경우 적절한 시점에서 새로운 대안을 마련하거나 출구전략에 대한 검토가 필요하다. 주거환경정비기본계획을 통해 정비예정구역의 해제 또는 조정을 한 청주와 목포 사례를 눈여겨 볼 필요가 있다.
▮ 최근에는 정비사업에서 도시재생전략으로의 전환 추세
정비사업 및 계획 측면에서는 정비사업의 경쟁력 저하 문제와 더불어, 계획적 관리 의 문제점을 지적할 수 있다. 현재 청주, 목포시는 도시·주거환경정비기본계획을 수립 한 반면, 익산시와 공주시는 수립하지 않고 있다. 이는 특·광역시·대도시가 아닌 지자 체는 도시·주거환경정비기본계획 수립의무가 없다는 점에서 기인한다. 눈여겨 볼 점 은, 도시·주거환경정비기본계획을 수립한 청주, 목포시는 사업성이 부족하거나 추진이
어렵다고 판단되는 정비구역에 대해서는 주기적으로 사업을 진단하고 조정하거나 해제 중이라는 점이다. 전문가 인터뷰 결과에서도 지역 주민의 참여의사 부족, 주민간 갈 등, 추진주체의 불확실성 등으로 인하여 정비사업이 장기간 표류되는 경우, 구역을 해 제하여 개별적인 건축물 신축을 허용해주는 편이 낫다고 보고 있다.
반면, 도시재생 측면에서는 사례 도시 모두 현재 도시재생전략계획을 수립하였으며 다수의 도시재생활성화사업을 진행 중이었다. 우리동네 재생정보에 의하면, 2019년도 기준 청주시 5개소, 목포시 3개소, 익산시 3개소, 공주시 3개소가 도시재생선도지역 으로 지정되어 관련 사업 시행 중이다.
이러한 지방도시 주거환경 개선을 위한 정책의 변화는 속단하기에는 아직 이르나, 대체로 긍정적인 영향이 있다고 볼 수 있다. GIS분석 결과에서도 도시재생선도지역으 로 지정된 지역을 중심으로 신축 외 건축허가(개축, 대수선, 용도변경 등)가 활성화되 는 경향을 보인다. 도시재생의 특성 상 대규모 자본이 투입되는 전면개발이 아니라, 지역 주민의 자생적 발전을 추구한다는 점에서 신축 외 건축허가의 증가추세는 바람직 한 결과물로 해석할 수 있다. 다만, 익산시의 사례에서 보듯, 지자체의 역량이나 도시 재생 관련 조직의 적극성, 계획된 도시재생사업의 내용에 따라 지역적 차이도 존재할 수도 있다.
▮ 아직까지 도시·군기본계획 차원에서 정책적 변화를 감지하기에는 어려움 이러한 상황에서도 4개 시군의 도시·군기본계획의 인구주택계획에서는 여전히 도시 공간의 외연적 확산 위주로 정책을 수립하고 있다. 인구가 증가하고 있는 도시인 청주 의 경우, 도시개발사업과 택지개발사업의 유입인구는 4.9만 명으로 계획하고 있으나, 정비사업으로 인한 유입인구를 2.5만 명으로 산정하고 있다(청주시, 2019a:78). 목포 시 또한 도시개발과 주택건설로 인한 유입인구를 8.8천 명 수준으로 추정한 반면 주택재 건축과 재개발의 유입인구는 단지 1.8천 명으로 계획하고 있다(목포시, 2019b:100).
익산은 개발사업을 통해 인구가 7.2만 명 증가할 것으로 예상하고 있으나, 정비사업 으로 인한 유입인구는 없다고 보았다(익산시, 2007:110). 공주시도 주택지구나 시가
지조성을 통해서는 1.2만 명의 증가를 추정하고 있는 반면, 정비사업으로 인해서는 단 지 610명의 증가를 계획하고 있다(공주시, 2018a:85). 이처럼 아직까지 도시·군기본 계획에서는 도시재생 중심으로의 정책변화가 이루어졌다고 보기에는 어렵다. 노후된 도심의 주거환경 개선 정책의 효과를 높이기 위해서는 도시계획 차원에서부터의 변화 가 필요하다고 하겠다.
CHAPTER 5
1. 지방도시 주거환경 개선을 위한 정책 기본 방향 ···117 2. 주거환경 실태분석을 위한 기초조사의 통합 운용 ····121 3. 미추진 정비구역의 해제와 도시재생으로의 통합
관리 ···128 4. 관련 사업의 연계 시행과 공공의 참여확대 ···137 5. 지방도시 도심주거 활성화를 위한 신·구 도시공간
연계 관리 ···148
지방도시 도심 주거환경
개선을 위한 제도 개선 방안
05 지방도시 도심 주거환경 개선을 위한 제도 개선 방안
지방도시는 장기간 인구 감소 현상으로 인하여 수도권에 비하여 주거환경 열악함에도, 사업성의 부족, 지역 주민의 부담감, 공공 지원 한계, 신시가지로의 인구 유출 등으로 정비사업이 원활히 운용되지 못하고 있다. 따라서 지방도시 특성을 고려하여 정비제도의 개선과 더불어, 현재 성과를 보이고 있는 도시재생전략과의 연계 및 도시계획과 정책적 공조 노력이 필요하다. 또한 지방도시의 실태 파악, 미추진 사업구역에 대한 관리, 공공의 참여확대와 지역경쟁력 강화, 기성시가지 우선 정책의 도입과 외곽 개발제한이 이루어져야 한다. 본 장에서는 이러한 지방도시 주거환경 개선을 정책 도입을 위하여 필요한 제도를 중심으로, 현재 걸림돌이 될 수 있는 요소를 파악하고, 이에 대한 제도개선 방안을 논의한다.
1. 지방도시 주거환경 개선을 위한 정책 기본 방향
지방도시 도심 주거지역은 장기간 주거환경 개선이 되지 않아 지역쇠퇴와 노후화가 급속히 진행되고 있다. 종래의 민간 주도의 정비사업은 사업성 부족을 이유로 지방도 시에서는 활발히 진행되지 못하고 있으며, 기존의 정비사업 또한 중지되거나 난항을 겪고 있다. 향후 지역 경제를 이끌어갈 젊은 인구계층의 감소 현상은 지방도시의 주거 노후화 현상을 개선할 수 있는 정책 선택의 폭을 더욱 줄이고 있다.
이러한 점에서 지방도시의 주거환경 개선을 위한 정책은 수도권지역과는 접근 방법 이 다를 필요가 있다. 현재의 주거환경 개선 관련 제도는 사업 수익성을 기초로 하여 수도권과 대도시에 초점을 맞추고 있어, 사업성이 부족한 지방도시의 환경 여건에 똑
같이 적용하기에는 어려움이 있다. 지자체 주도의 기반시설 정비사업은 많은 예산이 수반되므로, 재정여건이 상대적으로 부족한 지방도시로서는 어려움이 있다. 특히 인구 가 감소하고 있으며, 그나마 도심 인구 또한 교외 신시가지로 이주하는 현재의 상황에 서는 도심의 노후된 주거환경을 개선하기 위한 정책이나 각종 사업은 밑 빠진 독에 물 붓기에 가까운 위험성을 가지고 있다. 따라서 지방도시 주거환경 개선은 민간의 정비 사업의 참여 확대를 위한 지자체의 지원 수준으로서는 쉽게 해결될 수는 없다. 정비사 업의 사업 환경의 개선과 더불어, 지방도시 주거환경 악화 원인을 완화하거나 제거할 수 있는 도시계획적 대응책이 동시에 수반되어야 한다.
앞서 논의된 지방도시 주거 노후화의 인문·사회적 원인과 지방도시 주거환경 정비 제도 상의 문제점을 바탕으로 향후 지방도시의 주거환경 개선 정책이 어떠한 방향으로 수립되어야 하는지를 정리하면 다음과 같다.
첫째, 지방도시 주거환경 개선을 위한 정책은 지방도시의 주거환경의 고유한 특성에 대해 충분히 고려되어야 한다. 지방도시는 수도권 지역에 비하여 인구 감소 시기가 빠 르고, 인구가 작은 지자체일수록 인구 감소 가능성과 영향력 크다. 이러한 상황에서 현재 주거환경정비기본계획은 특·광역시, 대도시 위주로 수립하도록 되어 있으며, 대 도시가 아닌 중소도시에서는 수립하지 않는 경우가 많다. 가장 기초적인 도시·군기본 계획 또한 인구 10만 이하의 시군에서는 수립할 필요가 없다. 이는 지방도시에서 노후 주거지의 문제가 크게 발생할 수 있음에도 스스로 진단을 하지 않고 있음을 의미한다.
이러한 문제에 대응하기 위하여 지방도시 주거환경의 실태를 파악하고, 지역의 세부 적인 문제점을 도출하기 위한 기초조사 측면의 개선 방안을 모색할 필요가 있다. 특히 계획수립의 부담이 상대적으로 큰 지방도시 정부의 여건을 감안하여 보다 효율적으로 기초조사를 수행할 수 있는 방안을 찾고자 하였다.
둘째, 주거환경 개선을 위한 각종 사업이 시행될 수 있는 여건을 조성하고, 사업 참 여자를 확대할 수 있는 모델을 제시하여야 한다. 지방도시의 주거환경은 날이 갈수록 노후화되고 있으나, 재개발을 비롯한 노후 주거지의 정비사업은 사업성 부족으로 인하 여 지지부진하거나 정체되어 있다. 이는 정비사업이 민간주도로 시행되어 사업성에 민 감하기 때문이다. 특히, 지방도시의 경우 높은 도심 지가에 비하여 기대이익이 작아