새 정부에 바란다

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특집

새 정부에 바란다

2022 April

vol.486

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2022년 3월 9일, 앞으로 5년간 대한민국을 이끌 새 대통령이 선출되었다. 두 달 여의 인수위원회 활동을 거쳐 5월부터 새 대통령이 이끄는 정부가 공식 출범할 예정이다. 새 정부가 해야 할 중요하고도 시급한 국토 분야 정책들이 많이 있지 만, 그중에서도 특히 국민들의 현재와 미래의 삶에 큰 영향을 미치는 국토 균형 발전 정책, 부동산 시장 안정 및 주거복지 정책, 탄소중립 시대에 대비하는 국토 정책에서 훌륭한 성과를 내 주기를 기대한다.

우선 무엇보다도 현재 우리 국토가 당면한 가장 큰 문제 중 하나인 수도권 집 중 심화 문제를 풀 수 있는 정책 마련을 기대한다. 지난 20년간 수도권 전입 인 구가 감소 추세였는데 2017년을 기점으로 증가 추세로 돌아섰으며, 2020년부터 는 수도권 인구가 처음으로 전국 인구의 절반을 넘어섰다. 최근 수도권 전입 세 대는 주로 20~30대 청년층이고 이들의 전입 목적은 교육과 취업 때문이다. 노 무현 정부에서 세종시 및 혁신도시로 중앙부처와 공공기관을 이전했던 정책 효 과가 소진된 것도 수도권 인구 증가의 또 다른 원인이다. 청년들이 수도권으로 집중되면서 수도권에서는 부동산 가격 및 주거비 상승 압력이 거세지고, 비수도 권에서는 인력 부족과 고령화 현상으로 지역이 활력을 잃어가고 있다. 비수도권 보다 출산율이 낮은 수도권에 청년들이 모여들면서 이미 세계 최저 수준인 우리 나라 출산율이 앞으로 더 떨어질 가능성이 높다. 청년층 수도권 집중 흐름을 반 전시킬 수 있는 새로운 전기가 마련되지 않는다면 국토 불균형과 저출산은 더욱 악화될 것이다. 새 정부는 청년층 수도권 집중의 핵심 원인인 일자리와 교육 부 문에 정책의 초점을 맞추어, 비수도권 지역에서 청년들이 선호하는 일자리를 창 출할 수 있는 방안과 비수도권 대학의 경쟁력과 혁신 역량을 높일 수 있는 방안 강현수 국토연구원장 (hskang@krihs.re.kr)

국토시론

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을 마련해 주기를 기대한다. 물론 쉽지 않은 일이다. 정부의 힘만으로 가능하지 도 않다. 민간기업, 대학, 지역시민사회와 함께 중앙정부 각 부처, 지방정부, 공 공기관과 공기업 등이 협력 체계를 갖추고 힘을 모아야 가능한 일이다.

둘째, 새 정부가 부동산 가격 안정과 함께 주거 복지를 확대해 주길 기대한다.

최근 몇 년 동안 부동산 가격과 임대료가 크게 오르면서 무주택 서민들의 내 집 마련의 꿈이 멀어지고 주거비 부담도 크게 늘어났다. 부동산 소유자와 비소유자 간 자산 격차와 불평등도 확대되었다. 이미 우리나라 주택 보급률은 100%를 넘 었지만 자가주택 보유율은 60% 정도에 불과하며, 집을 갖지 못한 무주택 임차가 구가 전체 가구의 1/3이 넘는다. 따라서 새 정부의 정책은 부동산 가격 안정 및 내 집 마련 지원 정책을 한 축으로 하면서, 경제적 어려움으로 집을 구입할 처지 가 못 되는 저소득 계층을 위한 주거복지 정책이 또 다른 축으로 진행되어야 한 다. 제대로 된 거처를 구할 형편이 못되어 이른바 지옥고(반지하 방, 옥탑방, 고시원) 등에서 거주하는 최저주거기준 미달 가구에 대한 별도의 대책도 필요하다. 대도시 주택 가격이 이미 상당히 높아져 있기 때문에 이제 막 부모로부터 독립하는 청년 세대들은 기성세대보다 훨씬 더 불리한 조건에서 집을 구해야 한다. 따라 서 주택 정책에서 청년 세대에 대한 배려도 필요하다. 주택 구입 을 위해 대출받은 가계의 부채 문제와 은행의 대출 부실 위험도 새 정부가 해결해야 할 과제이다. 부동산 주택 문제의 원인 중 하 나가 수도권 집중이라는 점에서 부동산 주택 정책은 국토 균형발 전 정책과 연계되어야 할 것이다.

셋째, 기후위기 시대에 대비하는 국토 정책을 마련하는 것 역시 새 정부의 중 요한 과제이다. 지구 온난화의 원인인 온실가스 배출을 줄이는 것은 인류 생존을 위한 전 지구적 과제이다. 세계 각국은 2050년까지 지구 온실가스 순배출을 0으 로 줄이기로 약속하였고 우리 정부도 이 약속에 동참하였다. 전부터 온실가스 배 출을 줄여왔던 서구 국가들과 달리 온실가스 배출량이 증가 추세였던 우리나라 에서 짧은 기간 동안 온실가스 순배출 0이라는 목표는 달성하기 매우 힘든 일이 지만, 국제적 고립을 선택하지 않는 한 이 약속을 지키지 않을 수 없다. 국토 분 야 정책 영역에서는 건물과 수송 부문에서 배출되는 온실가스를 줄여야 한다. 이 와 함께 도시 및 지역계획, 국토계획 차원에서 온실가스 배출을 줄이는 방안, 예 컨대 직주 근접을 통해 이동량 자체를 줄이거나, 이동하더라도 자가용보다 대중 교통을 이용하거나, 녹지 공간을 조성하여 탄소 흡수원을 늘리는 방안 등이 마련 되어야 한다. 한편 다량의 온실가스를 배출하는 산업이 주로 비수도권에 입지해 있는 상황에서 온실가스 감축을 위한 산업구조 전환이 지역의 고용 위기와 경제 부동산 주택 문제의 원인 중

하나가 수도권 집중이라는 점에서 부동산 주택 정책은 국토 균형발전

정책과 연계되어야 할 것이다.

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위기를 초래할 수 있기 때문에, 온실가스 감축 정책 또한 국토 균형발전 정책과 긴밀한 연계가 필요하다.

아울러 새 정부가 정책을 새로 마련할 때 앞선 정부들이 추진했던 유사 정책들 을 복습하면서 그 공과(功過)를 꼼꼼히 살펴보기를 당부드린다. 역대 정부도 국 토 균형발전, 부동산 및 주거안정, 저탄소 정책의 중요성을 인식하고 많은 관련 사업들을 추진한 바 있다. 국토 균형발전을 위해 노무현 정부는 세종시, 혁신도

시, 기업도시 건설, 이명박 정부는 5+2 광역경제권, 박근혜 정부는 행복생활권 정책을 추진했다. 부동산과 주택 정책에 서는 노태우 정부의 토지공개념 도입, 수도권 1기 신도시 건 설에서부터 이명박 정부의 보금자리 주택, 박근혜 정부의 뉴 스테이(New Stay, 공공지원 민간임대주택), 문재인 정부의 도심공공주택 복합사업 등이 추진된 경험이 쌓여있다. 탄소 중립과 관련해서도 이명박 정부가 의욕적으로 추진했던 녹색 성장 정책, 문재인 정부의 그린뉴딜 정책 등이 있다. 새 정부 는 무조건 새로운 정책을 만들려고 하기보다는 역대 정부들 의 경험 속에서, 특히 실패 경험을 성찰하면서 반면교사로 삼 아야 한다.

비록 역사와 제도가 다르지만 외국의 관련 정책 동향 역시 면밀히 살펴볼 필요 가 있다. 균형발전과 관련해서는 우리보다 앞서 인구감소와 지방소멸의 위기에 직면한 일본의 사례를, 탄소중립과 관련해서는 우리보다 먼저 준비한 서유럽 국 가들의 사례를 면밀히 살펴본다면 새 정부가 만드는 정책의 방향과 목표 정립에, 그리고, 추진 과정의 시행착오를 줄이는 데 도움이 될 수 있을 것이다.

무조건 새로운 정책을 만들려고 하기보다는 역대 정부들의

경험 속에서, 특히 실패 경험을 성찰하면서 반면교사로 삼아야 한다.

국토시론

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2022년은 여러모로 시대의 전환기처럼 보인다. 코로나19의 향방, 저출산 · 고령화 · 인구감소, 성장둔화와 양극화, 4차 산업혁명의 전 개와 디지털 전환, 기후변화와 탄소중립, 남북관계, 국제질서의 재편 등 전환과 변화의 범위와 속도를 예측하기 어렵다. 무척 난 해한 정책 환경이고, 이러한 시점에 대선이 치러지고 5년 임기의 새 정부가 출범할 예정이다.

정치의 계절을 지내는 동안 많은 공약이 발표되고, 무수한 정 책 제안과 요구가 분출하고 있다. 국가의 정책은 정당성과 국민 의 수용성, 일관성과 예측 가능성, 실현 가능성과 효과성 등 다면 의 기준을 충족해야 한다. 무엇이 더욱 중요하고 어떤 것에 더 큰 관심과 투자가 주어져야 하는지, 새 정부에 바라는 보다 올바르 고 올곧은 정책방향에 대해 치열하게 논의해야 할 시점이다. 이 런 취지에서 이번 월간 국토 특집은 국토 연구의 여러 분야에서 가장 중요하고 시급한 정책 건의와 제안을 다루고자 한다.

특집기획: 월간국토 편집위원회

특집

새 정부에 바란다

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저성장과 양극화라는 말이 어느새 우리에게 익숙해지고 있다. 1990년대 연평균 6∼10%

수준을 기록했던 GDP 성장률은 2010년 이후 2∼3% 수준으로 급격히 낮아졌다. 성 장률의 저하에 따라 일자리 증가세는 둔화되고 있으며, 사회에 진출하는 젊은 세대는 좋은 일자리가 부족하다는 현실에 고민하고 있다. 인구감소는 통계적 전망치가 아닌 당면한 현실이 되고 있으며, 그러한 와중에 첨단산업과 청년인구의 수도권 집중은 점 점 심화되고 있다. 그 결과 수도권 밖의 많은 지역은 존립 기반에 대해 우려하고 있으 며 수도권은 수도권대로 주택과 일자리 문제를 고민하는 상황에 빠져 있다.

이와 같은 문제를 특정 부문 정책만으로 풀 수는 없다. 경제적 문제가 사회적·정 치적 갈등으로 확산됨에 따라 문제 해결이 지연된 사례는 적지 않다. 이러한 점에서 볼 때 향후 국토 및 지역정책은 국토의 경쟁력 강화와 지역균형이라는, 상호 연관되 어 있음에도 불구하고 현실적으로는 분리되어 다루어지고 있는 두 가지 과제를 적절 히 조화하는 것에서 시작되어야 할 것이다.

좋은 일자리를 만들고 공간적·사회적 양극화를 극복하기 위해서는 우리나라 경제의 세계적 경쟁력과 활력을 되찾는 것이 무엇보다 중요하다. 신(新)산업 등 국가의 새로 운 먹거리 육성을 위해서 과학기술정책과 산업정책이 우선되어야 한다. 그러나 이들 의 핵심요소가 우수한 인재와 혁신적 기업이기 때문에 부문별 정책을 공간정책의 관 점에서 살펴보는 것 또한 중요하다. 그동안 정부는 부문별 정책과 공간정책의 연계를 위해 많은 노력을 기울여 왔으며 나름의 성과도 거두었다. 그러나 그간의 성과를 되 돌아볼 때 새롭게 보완해야 할 과제 또한 적지 않다.

첫째, 혁신성장을 위한 정책과 전략이 모든 지역에서 동일하게 이루어질 수는 없기 에, 거점을 중심으로 하는 전략은 여전히 필요하다. 우수 인재일수록 경제적 동기 못 지않게 개인의 생활 여건을 중요시하는 성향이 있기 때문에 그들이 살면서 일하고 싶 어 하는 지역을 중심으로 혁신성장의 기반을 구축하는 것이 중요하다. 서울의 그늘에

경쟁력 있는 국토, 골고루 잘사는 나라

류승한 국토연구원 국토계획·지역연구본부장 (shryu@krihs.re.kr)

머리말

국가 · 지역의 혁신성장을 위한 공간적 기반 구축

special issue

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가려져 잘 드러나지 않으나 우리나라의 많은 대도시는 인구와 산업 및 혁신 기반 측 면에서 뛰어난 역량을 갖추고 있다. 그들이 지닌 역량을 세계적 경쟁의 자원으로 활 용하기 위한 방안을 마련하는 것이 거점 구축 전략의 주요 과제가 될 것이다.

이미 메가시티에 대한 논의가 전개되고 있기에 혁신성장 거점에 대한 논의도 그 틀 내에서 우선 검토할 수 있을 것이다. 연구개발특구와 같은 기존 특구제도나 도심융합 특구 등과 같은 혁신공간 구축사업을 국가·지역의 혁신성장 전략과 연계하여 운영 하는 방안도 가능할 것이다.

둘째, 국가·지역의 혁신성장을 위해서는 대학의 역할과 기능을 강화할 필요가 있 다. 우리나라의 많은 대학은 이미 창업거점의 역할을 수행하고 있으며, 많은 대학이 괄목할 만한 성과를 거두고 있다. 다만, 아직까지 대부분의 대학에서 산학협력이나 기업육성은 소극적 수준에 그치고 있으며, 대학이 지역경제와 지역사회의 발전에 주 도적으로 참여하는 경우는 많지 않다.

대학이 가진 역량을 혁신성장으로 이끌기 위해서는 지역대학에 정부 연구개발비 지원 확대, 산학협력에 대한 인센티브 확대 등의 조치와 더불어 대학의 인재양성 기 능을 지역산업계의 요구와 연계하기 위한 조치 등이 중요하다. 이와 더불어 인력과 시설이 결집된 공간으로서 대학캠퍼스의 활용도를 높이는 방안도 적극적으로 검토할 필요가 있다. 이미 정부는 대학 부지를 창업기업의 성장공간으로 활용하기 위한 시도 의 하나로 캠퍼스혁신파크 제도를 운영하고 있다. 이러한 기존 시도가 더 성공적인 성과를 거두기 위해서는 교육부와 중소벤처기업부 외에도 산업부와 고용부 등의 협 업체계 구축을 통해 창업에서 성장에 이르는 전 과정에서 기업이 필요로 하는 설비와 서비스를 제공하는 노력이 동시에 필요할 것이다.

셋째, 혁신성장을 위한 거점은 새로운 개발보다는 기존 산업 기반의 활용을 우선 검토해야 한다. 기존 산업도시는 산업 기반시설이나 산학협력 및 기술혁신에 필요한 다양한 기반을 잘 갖추고 있으며, 다수 지역은 지역산업과 연관된 고등교육기관도 보 유하고 있다. 다만 이들은 과거의 성공경험에 집착하는 경향이 있고 지역의 주력산업 에 지역산업 생태계가 고착되어 있어 새로운 변화의 수용을 주저하는 성향이 있다.

따라서 외부환경 변화에 대한 개방성을 유지할 정도로의 인식 전환과 이를 위한 정책 적 지원이 있다면 적은 비용으로 그들이 보유한 기존 산업 자산을 활용하는 것이 가 능하다.

산업도시를 혁신성장의 거점으로 구조 전환하기 위해서는 연구개발, 교육·훈련 등 다양한 분야의 전환이 동시에 필요하기 때문에 단일 부처의 노력만으로 추진할 수 없다. 또 우수인재의 생활환경이 중요하기에 산업단지에 국한한 지원만으로는 성과를 거두기도 어렵다. 따라서 정부는 산업도시의 구조 전환을 위한 범정부적 지원체계를 구축하고, 산업공간과 생활공간 모두를 포함하는 도시 전체를 대상으로 구조 전환을 지원함으로써 산업도시의 재도약과 국가의 혁신성장을 이끌 필요가 있을 것이다.

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마지막으로 혁신성장을 위한 전략은 그 출발부터 성장과 일자리의 연결고리 회복 을 염두에 두어야 한다. 이미 약화된 고리를 회복하기 위해서는 기업투자에 대한 지 원을 ‘좋은’ 일자리 창출과 연계하는 제도가 필요하다. 단순한 투자액이 아니라 그 투 자를 통해 창출되는 일자리를 기준으로 투자지원 제도를 운영하고, 창출되는 일자리 의 성격에 따라 지원을 차등화하는 제도의 도입 등을 검토할 수 있을 것이다. 이와 더 불어 기존의 좋은 일자리를 유지하기 위한 노력 또한 중요하다. 산업구조 변화와 탄 소중립시대의 도래에 따라 기존 노동시장에서는 큰 변화가 예상되며, 변화에 취약한 계층은 변화 수용을 기피할 수도 있을 것이다. 인력의 재교육 등을 통해 변화에 유연 하게 대응할 수 있도록 하는 것이 새로운 일자리 못지않게 중요한 이유이기도 하다.

언젠가부터 지역균형발전을 말할 때 지역의 개성과 자원에 바탕을 둔 자립적 발전을 강조하고 있다. 지역이 가진 자원에 바탕을 두고 발전해야 한다는 방향은 당연한 것 이다. 그러나 지역의 개성과 자원을 과도하게 강조할 경우 저발전과 낙후의 원인을 지역의 문제로 귀결하는 잘못을 범할 수 있다. 많은 지역이 자립의 기반을 갖추지 못 했기 때문이다. 새 정부는 이를 지원하는 전략을 마련할 필요가 있으며, 아마도 그 시 작은 균형발전을 고려한 사업 추진이 될 것이다.

지역균형발전을 위한 새 정부의 전략은, 수도권이 가진 경쟁력이 그동안 추진된 정 책과 투자의 결과이지 그 자체에 내재된 본연의 것이 아니라는 상식적인 사실을 확인 하는 데서 출발하여야 한다. 크게는 수도권을 중심으로 형성된 교통망에서부터 작게 는 공공 미술관에 이르기까지 모두가 국민의 절반이 살기에 한 선택일 것이다. 그러 한 개개의 선택이 역사적으로 누적된 결과가 현재의 지역불균형이다. 지역균형발전 은 지방만을 위한 것이 아니라 국가 전체의 지속가능한 발전을 위한 것이기도 하다.

수도권으로 유입되는 청년인구에 대한 대책 없이 수도권 청년 주택문제나 수도권 내 일자리의 양극화 문제는 극복하기 어려울 것이다.

따라서 새 정부는 서울과 수도권이 지닌 기반을 국가발전의 경쟁력으로 활용하기 위 한 노력과 더불어 다른 지역이 수도권을 부러워하지 않을 수 있는, 장기적이되 ‘구체적’

인 정책방안을 마련하고 투자하는 노력을 병행해야 한다. 이에는 지방투자에 대한 국 고 지원 확대나 각종 정책 사업에 대한 평가 기준 차등화 등이 포함되어야 할 것이다.

그러한 틀 내에서 새 정부가 추진해야 할 우선적인 과제는 혁신성장 추진과정에서 지방 대도시가 소외되지 않고, 가진 역량을 발휘할 수 있도록 하는 것이다. 혁신성장 에서 대도시의 중요성을 말한 바 있으나 아직까지 지방 대도시가 수도권 대도시에 견 주어 보완해야 할 많은 과제를 안고 있는 것도 현실이다. 대표적인 것의 하나가 창업 기업의 성장을 지원하기 위한 전문인력과 시설 및 공간의 부족이다. 지역에서 창업한 많은 기업이 졸업 단계에서 수도권으로 이전하지 않고 지역에서 성장하는 것만으로 도 지방 대도시의 경제적 활력은 크게 높아질 수 있을 것이다.

자립적 지역발전을

위한 기반 구축과

지역균형발전

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이와 더불어 지방에 있으면 지역기업으로 간주되기에 더 넓은 시장에 진출하기 위 해서는 수도권에 있어야 한다고 말하는 기업들의 현실을 직시할 필요가 있다. 수도권 기업만이 전국구로 칭해지고 지역기업은 지역에서 시장을 찾아야 하는 현실을 개선하 는 데 긴 시간이 걸릴 것이기에 당장은 정부나 공공기관의 공공구매 제도 개편, 정책 브랜드를 활용한 지역기업의 이미지 제고 등과 단기적 방안을 검토해야 할 것이다.

지방 대도시의 혁신성장을 위해서는 지역의 문화·예술이나 의료시설 등과 같은 기반을 확충하는 것도 중요하다. 일각에서 인구 대비 시설 수를 기준으로 지역의 문 화·복지 기반시설이 충분하다고 주장하기도 한다. 그러나 그 시설의 질적인 측면은 차치하더라도 일상적으로 쉽게 접근하고 이용하는 것이 중요한 시설에 인구 기준을 적용하는 것은 의미가 없다. 지역의 청년고용은 교육·문화·의료 등 정주여건과 밀 접한 관계를 맺고 있다(조성철 외 2019). 권역의 거점도시로서 지방 대도시는 생활권 단위에 설치할 수 없는 주요 거점기능을 제공할 수 있어야 한다. 새 정부는 매일 필요 로 하는 생활편의시설 수준이 아닌 주요 거점 문화시설이나 의료시설 등의 분포를 시 간적 접근성이라는 관점에서 재평가하고 시설의 지역 간 불균형을 개선하기 위한 보 완책을 마련할 필요가 있을 것이다.

지역균형발전을 위한 두 번째 과제는 지방 중소도시의 기능을 강화하고 활력을 제 고하여 강소도시로 성장할 수 있도록 지원하는 것이다. 국토·지역정책 측면에서 지 방 중소도시가 중요한 이유는 매우 많다. 첫째, 중소도시는 산업생태계와 공급망의 운영에서 핵심적 역할을 한다. 세계적 소재·부품 공급망 위기에서 경험하였듯이 경 쟁의 첨단에 있는 기업이 그 힘을 발휘하기 위해서는 안정적이고 경쟁력 있는 공급망 이 중요하다. 우리나라 지방 중소도시의 다수는 이미 그러한 기능을 수행하고 있다.

둘째, 비록 대도시에 미치지 못할 수 있으나 많은 중소도시도 오랜 역사를 거치며 축 적된 나름의 발전 역량을 지니고 있다. 그러한 역량은 국내 시장은 물론 세계의 다양 한 틈새시장에서도 충분히 경쟁력을 지닐 수 있는 것이다. 중소도시의 활력 제고는 개개 지역이 지닌 다양한 가능성을 국가·지역발전의 동력으로 활용한다는 점에서도 의미를 지닌다. 셋째, 지방 중소도시의 활력 증진은 거점 대도시에서 이루어진 혁신 성장의 성과를 농어촌 지역으로 확산하기 위해서도 중요하다. 성장의 성과를 주변으 로 확산하고, 농어촌 주민들에게 적절한 서비스를 제공하기 위해서는 지리적으로 이 격된 ‘대도시-농어촌’의 이원화된 구조로는 어렵다. 중소도시는 대도시와 농촌지역을 연결하는 중개자의 역할을 할 수 있다.

그러나 중소도시가 당면한 현실이 취약하기 때문에 그들이 지닌 잠재력을 현실화 하기 위해서는 많은 노력이 동시에 필요하다. 중소도시의 강소도시화를 지원하기 위 한 노력은 중소도시의 성장 잠재력을 분석하는 것에서 시작해야 한다. 많은 중소도시 가 그동안 제조업 중심의 발전 전략을 추진해왔다. 그러나 산업단지 개발이 지역 내 일자리, 특히 ‘청년’ 일자리 증가로 연결된다고 단언하기 어렵다. 따라서 기반산업에

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대한 투자와 더불어 중소도시가 지닌 다양한 발전 역량, 가령 대학, 관광, 산업, 물류 등 다양한 역량을 재확인하고 이에 맞는 전략을 추진할 필요가 있다.

단일 도시로 충분히 경쟁력을 갖추기 어려운 경우에는 지리적으로 인접하고, 유사 한 기능을 지닌 중소도시 간의 연계를 통해 경쟁력을 높이고 주민에게 필요한 서비스 를 제공하는 방안도 검토할 수 있다. 각 지역의 통근권을 분석한 연구에 의하면 다수 의 중소도시가 연계하여 하나의 도시권을 형성한 사례는 많다. 대중교통체계 개편 등 을 통해 도시 간 연계를 촉진함으로써 새로운 강소도시벨트의 출현을 지원하는 전략 도 가능한 것이다.

중소도시의 활력 제고를 위해서는 주변 농산어촌지역이나 거점 대도시와의 접근성 을 개선하는 것도 중요하다. 일상적인 공공서비스 기능이나 필수적인 의료서비스, 가 령 응급차량 등은 인구에 관계없이 생활권 내에서 쉽게 이용할 수 있어야 한다. 그러 나 고차적인 서비스 기능을 모든 도시에서 제공하는 것은 불가능하다. 농산어촌의 경 우는 더욱 그렇다. 접근성 개선에서 중요한 것은 연령이나 건강, 경제적 상황에 관계 없이 누구나 쉽게 이동할 수 있어야 한다는 점이다. 따라서 도로망이 아니라 대중교 통체계의 확충을 중심으로 시간 거리를 단축하는 사업이 우선 검토되어야 한다. 중소 도시에서 추진되는 신규 사업에 대해서는 대중교통 접근성을 고려하여 입지를 결정 하는 방안도 고려할 수 있을 것이다.

마지막으로 몇몇 지역에 한정된 사례일지라도 지역에 산재한 기존 산업단지나 중 소기업 집적지를 청년들과 주민의 요구에 맞게 정비하는 것도 중요하다. 현재 지역의 산업단지는 시설의 노후화와 환경 문제로 인해 많은 어려움을 겪고 있고 인근 주민들 은 공해로 고생하고 있다. 이는 결국 청년들의 취업기피와 기업의 경쟁력 약화로 연 결된다. 노후화된 산업단지의 정비는 주민의 안전한 삶을 지원함과 더불어 기업의 경 쟁력 강화와 청년 인력의 확보에도 도움을 줄 수 있을 것이다.

지역발전에서 대도시와 중소도시가 중요하다고 하여 농산어촌, 특히 인구소멸위기 에 처한 지역에 대한 관심을 소홀히 할 수 없다.

인구감소와 초고령화라는 구조적 문제에도 불구하고 모든 상황이 비관적인 것만은 아니다. 지난 10년간의 인구통계에 의하면 지방의 소규모 지역 중 적지 않은 곳에서 인 구, 특히 청년인구가 증가하는 현상이 관찰되고 있다. 다수 국민이 도시 생활을 선호하 지만 자신이 희망하는 삶의 가치를 농어촌에서 찾고자 하는 국민도 적지만은 않다. 새 정부는 그러한 요구를 시혜적 관점에서 수용하는 데 그치지 않고 국민의 다양한 삶의 가치 실현이라는 관점에서 적극적으로 지원할 필요가 있다. 낙후지역에서의 삶의 질 개선을 위한 농산어촌 주거 플랫폼 사업이나 교통지원 대책 등 이미 긍정적인 평가를 받는 사업을 지속적으로 확대함과 더불어 폐교나 빈집 등 지역의 유휴자원을 지역 활 력 증진을 위한 거점공간으로 만들어 활용하는 방안 또한 강화할 필요가 있을 것이다.

농촌지역의 활력 제고를 위해서는 상주인구 중심의 지역발전 전략에서 벗어나 체류

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인구를 활용한 발전 전략도 중요하다. 국토연구원의 연구(안소현 외 2022)에 따르면 2018년부터 2020년까지 일상적 이동 인구를 제외한 단기이동 인구가 증가한 72개 지 역 중 인구 5만 명 이하 지역이 23개소에 달한다. 이들 단기체류 인구를 지역 활력의 자원으로 활용하기 위한 전략을 고민할 필요가 있는 것이다. 이에 덧붙여 지역여건에 따라서는 코로나19 등으로 도입이 가속화되고 있는 원격근무 및 워케이션¹⁾수요 등을 유인하기 위한 공유형 주택이나 공동작업공간(코워킹 공간) 구축을 지원하는 방안도 검토할 수 있을 것이다.

국토와 지역정책은 국민의 삶이 이루어지고, 투자가 일자리로 구현되는 공간을 대상 으로 한다는 점에서 여타의 부문별 정책과는 다른 차별성과 중요성을 지닌다. 국가·

지역의 경쟁력 강화와 지역균형발전이 국토·지역정책이 추구하는 핵심적 가치이기 때문에 새 정부에서도 이는 중요한 과제가 될 것이다. 새 정부에 바라는 하나하나의 과제는 말할 수 없이 많다. 그러나 개개의 구체적 과제보다 더욱 중요한 것은 국토와 지역정책을 바라보는 새 정부의 철학일 것이다.

지난 10여 년을 돌아보면 국가·지역경쟁력과 지역균형발전이라는 용어를 서로 배 치되는, 그리하여 어느 하나를 택하면 다른 하나를 희생해야 하는 가치인 것처럼 사 용하는 경우가 늘고 있다. 이런 점에서 보면 이들 두 용어가 서로 긴밀히 연결된, 상 호 의존적인 정도가 아니라 사실상 같은 의미를 지니는 다른 표현임을 입증하는 것이 새 정부에서 가장 중요한 국토·지역정책의 과제가 되어야 한다. 국가경쟁력과 지역 균형발전이 현재의 국민뿐 아니라 미래 세대를 위해서도 불가결한 것이기 때문에 그 왜곡된 인식을 바로잡는 것은 이제 새로 들어서게 될 정부뿐 아니라 앞으로 들어서게 될 또 다른 정부에게도 중요한 과제가 될 것이다.

1) 일을 뜻하는 ‘Work’와 휴가를 뜻하는 ‘Vacation’의 합성어로 일을 하면서 휴가를 동시에 즐기는 근무 형태.

참고문헌

안소현 외. 2022. 인구감소시대, 체류인구를 활용한 지역유형별 대응전략 연구. 내부자료(연구과제 진행 중).

조성철, 강호제, 박정은, 김다윗, 탁혜영. 2019. 청년친화형 산업공간 육성전략 연구. 세종: 국토연구원.

맺음말

(14)

special issue

인구감소로 인한 지역 위기, 4차 산업혁명, 코로나19로 인한 비대면 활동과 온라인 서비스 확대 등으로 인해, 앞으로 전국 도시 간의 공간·경제·사회적 격차는 계속 가속화될 것으로 전망된다. 그간 균형발전과 지역위기 극복을 목표로 다양한 정책이 발굴되어 점차 확대되고는 있지만, 여전히 중·장기적 시각의 정책보다 단기적인 수 요 대응에 더욱 집중해 왔다는 것은 아쉬움으로 남는다.

특히 그동안 추진되었던 주택공급 및 부동산 정책들은 급속히 변화하는 여건 변화 에 대응하기 위한 노력이었던 것으로 이해된다. 그러나 한편으로는 도시정책의 장기 적 비전이나 국가균형발전 등을 고려하지 않은 채 단기적인 상황 수습을 목적으로 추 진되었고, 그 대상 역시 수도권 등 일부 지역에 한정되는 경향이라는 비판도 있었다.

그 결과 2010년대 초에 설정한 ‘향후 대규모 신도시 공급은 없을 것이며 앞으로는 도 시재생의 관점에서 점진적 도시 정비를 본격화할 것’이라는 정책 기조에 상당한 훼손 이 있었다는 지적도 있다. 도시 공간 및 경관에 대한 장기적 비전이나 안목, 기반시 설 영향 등 도시계획과 관련한 근본적 고려도 미흡하다는 비판도 따랐다. 특히 수도 권 전역에 높은 밀도의 주택을 공급하는 대규모 개발사업을 시행함에 따라, 전국적인 인구감소에도 불구하고, 수도권의 인구집중은 가속화되고 지방의 도시들은 경쟁력을 상실하고 있는 실정이다. 주택과 일자리, 기존 주택과 신규 주택의 균형이 확보되지 않은 상태에서 신속한 개발과 공급에만 치중하였다. 결국 기존 중소도시의 주택들이 상당수 빈집으로 방치되고, 기존 원도심은 인프라 정비의 당위성 및 재원을 확보하기 어려워 쇠퇴와 경쟁력 상실이 가속화되었다.

따라서 언급한 문제들이 지속되지 않도록 새 정부에서는 장기적인 시각을 갖고 문 제를 진단하여 도시정책의 중·장기적 틀을 명확히 설정하여 견지하고, 이에 맞춰 인 구감소를 비롯한 다양한 환경 변화에 대응하는 효과적 도시관리를 수행하기를 희망 한다. 이 글에서는 도시정책의 중·장기적 방향성과 도시관리를 위한 정책 개선에 대 해 제안하고자 한다.

모두를 위한 도시,

국가적 도시 비전 정립

김상조 국토연구원 도시연구본부장 (sjkim@krihs.re.kr)

최근 여건 변화와

그간 정책의

부분적 한계

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국가 차원의 중·장기적 도시정책 방향과 기준 설정부터 출발

도시관리 수단으로서의 도시재생 활용과 선택과 집중형 추진

물론 정부의 입장에서는 단기적으로 시급한 국민적 요구를 해결하기 위해 일부 정책 적 수요가 집중된 곳에 적시 처방을 내리는 것이 가장 중요하다. 그러나 국가적 차원 에서 정책의 기준점을 견지하고, 정책이 가져올 중장기적 폐해를 검토하여 최소화하 려는 노력도 병행하는 것이 중요하다. 때문에 새 정부는 당면한 국민적 요구를 해소 하는 것 외에도 모든 도시정책의 기준이 될 중장기적 비전을 설정하는 것에 우선 노 력을 기울일 필요가 있다. 최소 10~20년을 내다보는 도시정책의 근본적 틀을 재정립 할 필요가 있으며, 이 정책적 틀이 정립되면 시장의 단기적 수요에 흔들리지 않고 유 지하는 노력을 해야 한다. 현재의 국가적 상황을 고려하면 새 정부에서 견지해야 하 는 도시정책의 중·장기적 방향은 다음 세 가지 정도로 정리할 수 있다.

첫째, 도시개발과 재생, 도시경제와 산업을 아우르는 국가 차원의 도시정책 방향에 대한 원칙과 기준을 마련해야 한다. 특히, 인구감소와 4차 산업혁명 등의 영향으로 가속화될 인구 및 경제 규모 격차를 고려하여 수도권과 지방, 대도시와 중·소도시의 균형적 발전을 꾀할 수 있는 도시정책의 방향을 정립하는 것이 중요하다. 무분별한 도시 간 경쟁에서 벗어나 역할과 기능, 공간을 서로 분담하고 상생할 수 있는 도시정 책의 원칙과 방향 설정이 필요하다.

둘째, 4차 산업혁명과 코로나19에 따른 활동 변화를 수용하는 동시에 도시라는 장 소에 대해 국민이 기대하는 공간·기능·활동의 질적 수요를 충족할 수 있도록 도시 계획·사업 경향을 ‘적정’·‘재생’·‘전환’ 중심으로 재정립해야 한다. 선진국의 품격에 맞는 도시공간과 도시적 삶의 질을 확보하고, 나아가 미래 세대에게 그들만의 도시계 획과 활용을 위한 여지를 남겨주기 위해서는 중·장기적 관점에서 미래 수요와 기존 공간의 전환 가능성에 대한 진지한 고민이 필요하다.

셋째, 도시공간 안에서 양산되는 다양한 불평등 문제에 적극적으로 대응해야 한다.

도시 간의 일자리 및 공공·문화·생활 서비스 격차뿐 아니라 도시 안에서의 주택 및 인프라 접근성에 따른 공간적 불균형과 격차 역시 국가 차원에서 해결해야 하는 중요 한 과제이다. 이를 해결하기 위해서는 모든 도시에 획일적으로 적용되는 국가적 지원 과 제도적 체계를 지역적 상황에 맞게 유연화하는 작업이 필요하다. 또한, 도시공간 안에서 이루어지는 개발·정비의 혜택이 일부 소수에게 귀속되어 불평등이 확대되지 않도록, 도시공간을 모든 이들이 공유하는 공공재로 인식하고 개발 이익이 재투자되 어 다수를 위해 활용될 수 있는 체계를 확보해야 한다.

최근의 도시정책을 대표하는 핵심 어젠다는 도시재생이다. 국가적 인구감소와 함께 기존 도시에는 노후건축물이 크게 증가하고 있으며, 사업체 수와 종사자 수는 경기 둔화로 현상 유지되는 추세임을 고려할 때 도시쇠퇴는 여전히 우리 도시가 당면한 큰 과제임이 분명하다. 도시재생의 필요성을 나타내는 주요 지표 중 하나인 도시쇠퇴 수 준을 살펴보면, 읍·면·동에 기준할 때 2014년 65.2%에서 2020년 68.8%로 소폭

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상승하였다. 2017년 도시재생 뉴딜 로드맵을 수립하고 5년간 500여 곳의 사업 시행 과 국가적 거버넌스 구축에 힘써왔다. 그 결과, 2014년에 13곳에서 이루어지던 도시 재생사업은 2022년 초 현재 총 534곳으로 크게 확대되었다.

지난 5년간 혹은 2010년대를 관통하며 성숙해 온 도시재생의 많은 노력과 성과를 제대로 꽃 피우기 위해서는, 도시재생은 계속하여 추진해야 할 과제임은 분명하다.

그러나 반성해보면 빠른 추진과 양적 확대에 집중한 나머지, 사업대상의 선정방식이 나 국비지원에 의존하는 사업 확대, 획일적 공모방식 추진이라는 한계도 인정해야 한 다. 무엇보다 앞서 언급한 도시정책의 중·장기적 방향성에 맞춰 도시재생의 방식을 재검토할 필요가 있다.

구체적으로 도시재생을 단순한 국비 지원 지역사업이 아니라 효과적인 도시 관리 의 수단으로 활용해야 한다. 그간의 도시재생은 도시재생 활성화지역이라는 특정 공 간에 지나치게 집중하여 공간체계에 대한 정합성 확보나 주변 지역과의 연계 등을 소 홀히 한 경향이 있다. 공공의 마중물 지원을 통한 장소 중심적 통합 재생을 표방하였 으나 역으로 해당 공간에 매몰되어 버린 것이다. 따라서 법적 요건을 만족하는 특정 지역에 한정된 전략을 수립하기보다는 전체적인 도시 공간 차원에서 쇠퇴지역을 바 라보고 접근하는 도시 관리 측면의 재생 전략을 마련하는 것이 시급하다. 또한 성장 시대에 시행한 도시 외곽의 대규모 개발사업을 최소화하고 필요한 도시기능은 기성 시가지에 입지하도록 유도하는 실행수단 마련도 필요하다. 도시공간구조와 신도시 등 개발지와의 관계 속에서 위계와 정합성이 확보된 도시재생사업을 추진하고 연계 하여야 하며, 모든 지역에서 획일적인 사업을 수행하기보다는 입지와 규모 등 여건에 맞게 서로 다른 방식을 취해야 한다.

선정개수 쇠퇴비율(%)

2014 2016 2017 2018 2019 2020 500

450 400 350 300 250 200 150 100 50 0

70.00

69.00

68.00

67.00

66.00

65.00

64.00

63.00 13

65.17

69.19

68.40 68.59

68.77

46

114

214

330

447

* 행정구역 변화가 있었던 세종특별자치시 제외

** 선정건수 누적

66.08

그림 1 도시쇠퇴 수준 변화와 도시재생사업 선정 현황(누적)

자료: 박정은 2021.

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이를 실천에 옮기기 위해서는 공공 지원 사항과 사업 추진 사항이 혼재된 현재의 도시재생을 도시 관리 관점에서 재정비하는 제도적 개선 노력이 중요하다. 도시계획 과 도시재생 간의 정합성을 강화할 수 있는 제도적 연계 구조를 분명히 하고, 무분별 한 신규 개발보다는 쇠퇴 지역의 재생을 통해 필요한 개발 수요를 우선 확보할 수 있 는 도시계획적 검토가 우선되어야 한다. 그리고 도시재생의 다양한 사업대상과 주체 들이 각자 강점을 가진 장소와 내용에서 역량을 발휘할 수 있게 하는 수 있도록 선택 과 집중 방식의 추진이 보다 강화될 필요가 있다. 도시차원에서 발전 거점을 조성하 려는 노력은 도시재생에 한정 짓지 말고 다양한 범부처적 정책·사업을 결합한 형태 로 좀 더 확대하는 노력이 필요하다. 그리고 그 기획과 운영의 주체가 민간이 되어야 한다. 정부는 좀 더 마중물 마련의 역할에 집중할 필요가 있으며, 민간의 수요가 없거 나 자립이 어려운 지역을 대상으로 현재보다 강화된 공공지원 방안을 마련하여 변화 에 대응하고 불평등을 완화하며 사회안전망을 갖추는 등 노력을 계속 견지할 필요가 있다.

도시는 다양한 삶의 터전이자 용광로이고, 국가 성장의 산실이자 미래 혁신의 장소이 다. 도시는 특정한 목적이나 대상을 위해 단기간에 만들 수 있는 것이 아니며 한번 형 성되면 다른 형태로 변화하기 어렵고, 무엇보다 해당 도시와 관계된 다수에게 지대한 영향을 주는 공적 영역이다. 국가와 국민 다수의 편익을 담보하면서도 미래 발전을 가능케 하는 도시정책을 마련하기 위해서는 긴 호흡과 균형 잡힌 시각으로 도시를 둘 러싼 갖가지 요구에서 옥석을 가려내는 것이 중요하다.

새 정부의 도시정책은 국가적 차원에서는 도시 간 균형과 상생의 모색, 도시적 차 원에서는 사회 변화에 대응한 공간 활용 방식의 전환과 수용, 경제·사회적 차원에서 는 공간 및 사회적 불평등 완화를 위한 맞춤형 제도와 도시를 둘러싼 다양한 제도 간 정합성 강화라는 틀에서 접근될 수 있기를 희망한다. 그리고 모두를 위한 도시의 미 래를 목표로 국가 차원의 오롯한 비전을 세우면서도, 아직 여물거나 꽃 피우지 못했 을지도 모르는 그간의 많은 도시정책과 사업들에 대해서도 발전적 개선 노력을 계속 이어가 주길 바란다.

참고문헌

박정은. 2021. 도시재생사업 성과와 향후 추진방향. 국토연구원-대한국토·도시계획학회 공동 정책세미나 자료. 11 월 24일, 세종: 국토연구원.

국가적 도시 비전

정립과 발전적

개선 노력 견지

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불확실한 중장기 미래에 대비하여 국토의 지속가능성을 보전 및 제고하기 위해 가장 먼저 해결해야 할 대표적인 문제는 ‘기후변화’와 ‘인구감소’이다. 기후변화는 전 지구 적 문제인 반면 인구감소는 우리나라에 국한된 문제라는 차이가 있으나 대응의 관점 에서 다음의 네 가지 공통점이 있다. 첫째, 환경·사회·경제의 거의 모든 분야에 대 해 강도 높은 영향을 미치며 지역 여건에 따라 그 양상이 다르다(인구감소는 국가의 전반적 현상이지만 지역 단위에서는 감소와 증가가 혼재될 수 있으므로, 이 이후부터 는 문맥에 따라 ‘인구변화’로도 표기하였다). 둘째, 중앙의 방법론적·재정적 지원이 필수적이나, 그 성공 여부는 지역 단위의 실행계획에 달려 있다. 셋째, 오래전부터 그 위험성과 파급효과가 예견되었으나 구체적이고 실효성 있는 해결 방법은 아직 제안 되지 않았다. 넷째, 항상 기존의 예상보다 앞당겨 진행된다는 특성이 있으며, 이제는 우리가 이미 겪고 있는 ‘당면(當面)한 문제’이다.

표면적으로 이 두 가지 문제는 별개의 문제처럼 보이지만, 그 원인과 결과를 면밀 히 살펴보면 상호 연계되는 부문이 많다. 특히 기후변화 문제를 중심으로 바라본다면 인구감소는 기본적인 탄소 배출량의 변화(기후변화의 속도 및 강도에 영향을 주는)와 직접적으로 연동되는 한편 기후변화에 영향을 받는 대상의 변화를 뜻한다. 2021년 9 월 제정된 「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법(탄소중립기본법)」에 따 라 모든 지방자치단체가 기후변화 문제 해결을 위한 포괄적인 계획을 수립해야 하는 시점에서 인구감소와의 관계성을 어떻게 내재화할 것인지에 대한 고민이 필요한 이 유이다. 이에 따라 이 글에서는 기후변화와 인구감소 각각의 문제와 상호 관계성에 대해 살펴본 다음, 이에 기초하여 지역의 기후변화 문제에 대한 효과적 대응을 위한 추가 연구의 필요성을 제안하고자 한다.

기후변화는 자연적·인위적 요인으로 인해 발생한다. 여기에서 자연적 요인은 지구 시스템 구성요소 간 상호 작용, 화산 폭발, 태양에너지의 변화, 지구의 궤도 변화 등

인구감소시대에 대응한 지역의 기후변화 대책

윤은주 국토연구원 부연구위원 (yoonej@krihs.re.kr)

머리말

기후변화 및 인구 감소 현황과 대응

special issue

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이 포함되며, 인위적 요인에는 인류의 활동 및 산업화로 발생한 온실가스와 에어로졸, 토지이용 변화로 인한 산림의 파괴 등이 포함된다. 대기 중 온실가스는 본래 지구의 온 도를 적정한 수준에서 유지하는 역할을 하였으나 인위적 요인으로 인해 크게 증가하 면서 온도가 지나치게 더워지는 지구온난화, 즉 기후변화가 발생하고 있다.¹⁾ 국제사회 는 1990년대 중반부터 기후변화 논의를 시작하였고 2015년 파리협정에서는 지구 평 균기온의 상승분을 산업혁명 이전(1850~1900년) 대비 2℃ 훨씬 아래인, 1.5℃ 이내 로 유지한다는 목표를 설정하였다.²⁾ 지구 평균기온 상승분 1.5℃ 이내를 유지하기 위 해서는 2050년까지 탄소 순 배출량 ‘0’, 즉 탄소중립을 달성해야 하므로(IPCC 2018), 2020년까지 우리나라를 포함한 세계의 각국은 ‘2050 장기 저탄소 발전전략(LEDS)’

을 수립하였다. 우리나라는 그 외에도 2021년 9월 「탄소중립기본법」을 제정하면서 세 계에서 14번째로 탄소중립 이행의 법적 기반을 마련하였고, 당해 10월에는 ‘2030 국 가 온실가스 감축목표 상향안(NDC)’과 ‘2050 탄소중립 시나리오’를 수립하였다. 「탄 소중립기본법」 에 따라 지방자치단체는 탄소중립의 이행주체로서 온실가스를 감축하 는 ‘완화대책’과 기후변화 영향에 대한 ‘적응대책’을 포함하는 ‘탄소중립 녹색성장 기 본계획’을 5년마다 수립하고 매년 성과를 보고해야 한다.

한편, 우리나라 인구는 2020년에 사상 처음으로 자연감소를 기록하였으며 합계출 산율은 0.84명으로 OECD 국가 중 유일한 초저출산 국가이다. 2021년에는 총인구수 가 정점에 도달하여 2070년에는 총인구가 1979년 수준인 3,766만 명으로, 생산연령 인구는 현재의 절반 수준으로 감소할 것으로 예측되었다(통계청 2021). 국가 수준에 서는 출산율 저하 및 고령화 등으로 인한 자연적 인구감소가 주요 현상이나 지역 단 위에서는 자연적 인구감소와 함께 사회적 증감(유출·유입)이 복합적으로 작용하면 서 그 문제의 양상이 다변화되고 있다. 광역시·도의 수준에서, 2017년 대비 2047년 에는 경기, 세종, 충남, 제주, 충북, 인천의 인구가 증가하는 반면 그 외 시·도에서는 인구가 감소하며, 세종을 제외한 모든 시·도에서 2033년부터 자연감소가, 2044년 부터는 마이너스 인구성장이 나타날 것으로 전망되었다(통계청 2019). 그뿐만 아니라 일부 지역은 인구의 정점 시기가 지났으며 빈집 등 유휴·방치 부동산이 증가하는 현 상이 이미 관찰되고 있다(구형수 외 2016).

1) 주요 6대 온실가스에는 이산화탄소(CO2), 메테인(CH4), 이산화질소(N2O), 수소불화탄소(HFCS), 과불화탄소(PFCS), 육 불화황(SF6)가 지정되어 있으며, 이러한 온실가스의 배출량은 산업화 이전부터 서서히 증가하여 1970년에서 2004년 사 이에 70% 증가하였음. 이에 따라 2019년 기준 대기 중 이산화탄소의 농도 역시 410ppm으로 산업화 이전 280ppm에서 40% 증가하였음(IPCC 2018).

2) 그동안 기후변화가 이미 발생하고 있었음에도 그 영향이 크지 않았던 것은 지구시스템의 구성 요소가 상호 작용하며 영향을 완충하였기 때문임. 그러나 지구 평균기온의 상승분이 1.5℃(현재 약 1℃ 상승)를 넘으면 기후변화의 속도와 강도가 급격하게 변화할 것으로 예측됨에 따라, 1.5℃를 기후저지선으로서 설정하였음(IPCC 2018).

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지역마다 다양한 패턴으로 나타나는 인구감소(또는 인구변화)의 현상은 기후변화의 완화 및 적응 대책을 수립할 때, 기후변화 현황과 전망, 대책별 예상 성과에 주요한 영향을 미친다(<그림 1> 참조).

먼저 기후변화의 완화 측면에서 예를 든다면, 총 인구수의 감소는 온실가스 총 배 출랑 감축으로 이어질 것이나 인구밀도의 감소로 도시 기반시설의 이용 효율이 낮아 지면서 1인당 온실가스 배출량은 늘어날 것이다. 또한 고령화 등 인구의 구조적 변화 는 생활양식 변화와 맞물려 폐기물, 수송, 산업 등 배출원별 온실가스 배출량의 변화 에도 영향을 미친다. 인구수 및 그 구조의 변화에 따라 폐기물의 양과 수송 및 건물 부문의 수요량이 달라지고 산업 구조 역시 크게 변화할 것이다. 더불어 정기적인 유 동 인구까지 발생하면서 개발 가능한 토지에 대한 수요 역시 달라지고 그에 따른 온 실가스 흡수 및 배출량이 달라질 것이다.

그러나 기존의 「저탄소 녹색성장 기본법」에 따른 ‘저탄소 녹색도시 계획’ 등 지역에 서 수립되었던 온실가스 감축안을 살펴보면 다양한 감축 기술과 지원, 규제, 홍보·

교육 관련 대책은 제시되었으나 기저 온실가스 배출량 전망에 결정적인 영향을 미치 는 인구에 대한 고려는 거의 없다. 국가 수준의 ‘2050 탄소중립 시나리오’ 역시 2050 년 에너지 수요량을 산정하는 데에만 인구 전망치가 한정적으로 활용되었다(탄소중 립위원회 2021). 지역단위에서 ‘전망된 인구’가 아닌 ‘계획인구’에 기초하여 각종 계획

인구감소를 고려한 기후변화 대책의 필요성

기후변화 영향 공기 중 온실가스 변화

time

지역 인구변화

감축분야별 배출량 변화

수용변화

민감도, 피해규모 변화 감축분야별 수요 변화

기술, 지원, 규제, 교육

기후 변화 대응

완화 대책

적응 대책

기온, 강수량 변화 소실, 교란

분야별 취약성/리스크 변화 기후변화 적응부문 기후변화 완화(감축)부문

폐기물 수송

산업 에너지

건물

토지이용별 면적변화

산림 농업 생태계 물관리 해양/수산업

건강 재난/재해 그림 1 인구변화와 기후변화 완화·적응 관계도

자료: 저자 작성.

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을 수립하던 관행이 유지되는 한,³⁾ 「탄소중립기본법」에 따른 ‘탄소중립 녹색성장 기본 계획’ 역시 크게 다르지 않을 것으로 보인다.

이러한 문제는 지역의 기후변화 적응 대책에서도 동일하게 나타난다. 산림과 생태 계는 인구변화에 따른 토지이용의 변화로부터, 해양/수산업 및 농업은 각 생산품에 대한 수요 변화로부터 직접적인 영향을 받는다. 무엇보다도 인구변화에 따라 건강, 재난/재해 부문 대책의 주요 목표가 되는 취약인구의 규모와 공간적 분포가 달라지면 서 관련 기후변화에 대한 취약성(vulnerability) 또는 리스크(risk) 자체가 변화할 것 이다. 그럼에도 기존에 지역 단위에서 수립된 ‘기후변화 적응대책 세부시행계획’ 등을 살펴보면 인구변화에 관한 사항은 거의 다루고 있지 않다. 다만, 일부 연구에서는 인 구감소 및 빈집의 발생을 기후변화 적응 및 완화 부문에서 공동이익이 큰 그린 인프 라의 도입과 연계하기도 하였다(박창석 외 2020).

‘기후변화’보다 ‘기후위기’란 표현이 어울리는 시대에서 성공적인 문제 해결은 지역 단위의 실효성 높은 기후변화 대책의 수립 및 실행에 달려 있다. 동시에 우리나라는 세계에서 가장 빠르게 인구감소 현상이 나타나면서 수도권으로의 인구 집중 현상이 심화되고 있다. 이러한 상황에서 인구변화에 대한 고려 없이 지역의 기후변화 대책을 세우는 것은 문제의 실체나 대책별 효과를 정확히 파악하지 않고 기존에 잘 알려졌거 나 지역에서 선호하는 대책의 나열에 불과할 수 있다. 「탄소중립기본법」에 따라 국가 에서부터 광역·기초지자체, 공공기관·관리업체에 이르는 모든 위계별 주체는 탄소 중립 목표와 대책을 수립하고 매년 정량적인 이행성과를 보고해야 한다. 2050년 순 배출량 ‘0’의 구체적 목표를 달성해야 하는 탄소중립의 시대에서 점진적이면서도 실 질적인 이행을 강조한 것으로 이해된다. 지역에서 인구변화를 고려하여 기후변화 대 책을 수립하는 것은 실제 구현 가능한 목표와 경로를 계획하고 그에 따라 이행 성과 를 낼 수 있도록 돕는 것이다. 더욱이 개발을 통한 성장보다 녹색 성장을 강조하는 기 조하에 인구변화는 이행 비용을 경감하거나, 탄소감축에 유리하거나, 기후변화에 안 전한 도시 공간구조로의 전환을 촉발하는 등의 기회요소로도 활용될 수 있다.

국가 차원에서는 먼저, 기상청의 격자 단위 기후변화 시나리오처럼 지역의 중장기적 인구변화와 그에 따른 사회적·경제적 변화상을 고해상도로 보여주는 시나리오를 구 축하여 공유할 필요가 있다. 그동안 2100년까지의 기온 및 강수량 변화와 그 영향에 대해 상당히 많은 연구결과가 축적된 반면 사회경제 시나리오에 관한 연구는 미흡하 였다. 앞으로는 지역의 기후변화 대책 수립에 필요한 사회경제적 인자들을 포함한 시 나리오를 구축해야 할 것이다. 다음으로 국가는 지역에서 기후변화 시나리오 및 사회

3) 계획인구는 도시·지역계획뿐만 아니라 행정 및 재정 등 다양한 분야에서 중요 기준이나, 토지이용물량의 확보, 지역의 이 미지 제고, 행정 권한 등을 이유로 과대 추정되어 왔음. 대부분 지역이 개발사업 등을 통한 사회적 증가(인구 이동)를 가정 하였는데, 실제 목표연도에서의 계획인구의 달성률은 매우 저조함(민성희 외 2018).

결론 및 제언

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경제 시나리오(인구변화)를 결합하여 국가 탄소중립 목표 등에 부합하는 계획이 수립 되도록 돕는 가이드라인과 방법론을 마련해야 한다. 이것은 지역에서 인구변화와 그 로 인한 사회경제적 변화를 위협 또는 기회요소로 활용하여 기후변화 대책을 수립하 는 과정을 정형화하고, 각 단계에 필요한 평가 및 의사결정 방법론을 제공하는 것을 의미한다. 한편으로는 기후변화 문제 해결의 최전선에 있는 지역계획에 다양한 연구 성과물들을 내재화한다는 의미도 있다. 해마다 학술적으로 의미 있는 연구결과물이 대량 도출되고는 있으나 지역에서 적절한 대책을 선택하고 그 실행방안을 작성하는 데 활용된 사례는 거의 없다. 따라서 지역계획의 실효성을 높이는 관점에서 기존의 연구를 점검함으로써, 아직 미흡한 부문을 파악하여 해결하거나 기 도출된 연구결과 를 실제 활용하는 방안을 고민하는 것 역시 필요하다.

참고문헌

구형수, 김태환, 이승욱, 민범식. 2016. 저성장 시대의 축소도시 실태와 정책방안 연구. 안양: 국토연구원.

민성희, 김선희, 이순자, 김동근, 차은혜, 최성연, 송정현. 2018. 저성장시대에 대응한 도시·지역계획 수립의 합리 화 방안 연구. 세종: 국토연구원.

박창석, 신지영, 최희선, 신상철, 송지연, 박현주, 이재경 외. 2020. 지속가능한 도시관리를 위한 스마트 축소 모형 연구(I). 세종: 한국환경연구원.

탄소중립위원회. 2021. 2050 탄소중립 시나리오.

통계청. 2019.6. 장래인구특별추계(시도편): 2017~2047년.

_____. 2021.12. 장래인구추계: 2020~2070년.

IPCC. 2018. Summary for Policymakers. In: Global Warming of 1.5℃. Geneva, Switzerland: World Meteorolog- ical Organizaton.

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최근 주택이나 토지 등의 부동산 자산의 소유에 따른 계층 간 불평등과 이에 따른 주 거 불안정은 주요 사회이슈가 되고 있다. 부동산 자산의 불평등과 주거 불안정은 사 회적 이동을 가로막아 정치, 경제, 사회, 문화 등 다양한 경로를 통해 부정적인 영향 을 끼침으로써 사회통합을 저해한다(이형찬 외 2020, 3). 현재 전체 2,309만 세대 중 61.2%(1,413만 세대)가 토지를 소유하고 있다(국토교통부 2021). 이중 전국 10% 세대 가 전체 사유지의 77.6%를 소유하고 있으며 이들의 소유 비율은 증가하고 있어 토지 소유의 편중이 고착화되고 있다(김승종 2020, 299).

한편 계층 간 불평등이 심화되고 있는 상황에서 주택시장이 불안정할수록 사회안 전망으로서 주거복지의 중요성은 더욱 강조되고 있다. 새 정부에서는 공공임대주택, 주거급여 등 개별적인 프로그램에 대한 목표 설정에 앞서 주거복지 전반의 정책목표, 정책대상 및 배분체계, 주거복지 프로그램의 역할과 상호 연계방안 등에 대한 방향 설정이 필요하다.

새 정부에서 공공임대주택은 당분간 현재 공급수준을 유지해야 하며, 배분체계 및 유 형 통합, 지자체 역할 강화와 관련한 논의가 필요하다. 공공임대주택 정책대상 가구

사회안전망 구축과 공공성 강화를 위한 주택토지정책

이형찬 국토연구원 주택·토지연구본부장 (hchanlee@krihs.re.kr) 박미선 국토연구원 주거정책연구센터장 (mspark@krihs.re.kr) 김승종 국토연구원 연구위원 (sjokim@krihs.re.kr)

이길제 국토연구원 부연구위원 (gjlee@krihs.re.kr)

계층 간 불평등과 불안정에 따른 사회안전망 구축

지속적인 공공임대 주택 정책 추진

special issue

1989년 2012년 2016년 2020년

76.9 76.3 76.7 77.6

표 1 상위 10% 세대의 사유지 소유 비율

구분 비율(%)

주: 1989년 사유지 소유 비율은 인구 기준임.

자료: 국토교통통계누리(http://stat.molit.go.kr); 토지공개념위원회(1989, 35); 김승종(2020, 299)를 바탕으로 작성.

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규모와 재고 수준을 고려하여 지속적인 공급이 필요하다. 공공임대주택 정책대상 범 위가 점차 확대되고 있는 상황에서 적정 정책대상 범위와 배분 비율에 대한 논의가 이루어져야 하며, 지역별 여건 차이를 고려하여 지자체 권한을 강화하는 방향으로 개 선되어야 한다. 문재인 정부에서 추진한 공공임대주택 유형 통합이 또 하나의 새로운 유형이 되는 것이 아니고, 전체 공공임대주택을 포괄할 수 있도록 기존 공공임대주택 (건설형, 매입형)과의 통합을 위한 구체적인 로드맵을 제시할 필요가 있다. 공공임대 주택 면적 상향 및 품질 향상, 관리 강화와 그린 리모델링, 사회적 혼합(social mix) 등을 통한 인식 개선과 공공임대주택의 공급주체 다변화, 유형 통합과 연계한 대기자 명부도 해결해야 하는 주요 이슈이다.

새 정부에서도 주거급여의 핵심적인 정책방향인 지원대상 확대, 보장수준 강화, 실효 성 확보를 지속적으로 유지하고 강화할 필요가 있다. 이를 위해 지원대상 확대 측면 에서 선정기준을 제2차 기초생활보장종합계획 목표인 기준중위소득 50%까지 상향 (‘22년 기준중위소득 46%)하며, 이와 연계하여 자기부담률(30%) 하향 조정을 검토할 필요가 있다. 보장수준 강화 측면에서는 현재 임대료만을 보장하는 임차급여를, 최저 주거비 관점에서 임대료 외 관리비, 이사비 등을 포괄하는 주거비용 보장으로 확대할 필요가 있다. 실효성 확보 측면에서 주거급여 수급가구에 대한 주거상향 지원사업 확 대를 통해 주거비 부담 완화뿐만 아니라 주거수준 향상에 기여할 수 있다. 현재 수요 자 측면의 주거비 보조제도는 최저소득계층에 대한 주거급여, 중저소득층을 위한 전 세자금 대출로 크게 구분할 수 있으나 주거급여와 전세자금 대출 사이의 사각지대를 위한 월세지원 제도의 도입을 검토(일정 수준 이상 품질이 확보된 민간임대주택을 대 상으로 지원)할 필요가 있다.

코로나19로 시작된 경제적 충격에 취약한 위기가구가 증가하고 있으나 기존 주거정 책 대상에서 정의되지 못하는 이유로 지원이 쉽지 않다. 경제위기와 양극화에 대응하 여, 주거정책의 대응 범위를 확대하고 취약가구에게 안전망 기능을 제공하는 주거정 책으로 재구조화해야 한다. 새 정부에서 주거위기 가구에 대한 실태 조사 실시, 위기 사전 탐지 체계 구축, 기존 사회보장 데이터 연계 및 주거위기 내용 강화, 주거지원 서비스 신설 및 정부 지원을 기대한다. 또한 주거복지 전달체계로 주요한 역할을 하 는 주거복지센터의 설립과 운영에 정부 예산을 지원하여 주거위기가구 상담 및 조직 안정화와 자원 연계를 활성화할 필요가 있다. 주거지원 서비스를 통하여 지역사회 계 속 거주를 지원하거나, 공공임대주택에 서비스를 추가하여 시설로의 진입을 예방하 는 정책이 요구된다. 또한 주택의 공급은 국토교통부, 서비스의 제공은 보건복지부라 는 이분법적 접근이 아니라 주거위기가구에 대한 지원체계 구축과 정책 협업이 필요 하다.

주거급여정책 유지 강화

주거위기가구

대응

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토지와 관련해서는 경제적 불평등을 완화하는 방안을 모색해야 한다. 우선 토지 소유 의 편중을 완화하고, 헌법상 토지공개념을 실현할 수 있도록 토지소유현황 조사 추진 및 토지기본법 제정 등 제도 개선을 추진할 필요가 있다(김승종 외 2020, 304). 지난 1989년 토지공개념 도입 당시 토지 사용의 기본이념 및 토지정책의 기본원칙을 정하 는 등의 내용을 담은 토지기본법(안)이 발의되었으나, 임기만료로 폐기된 바 있다(대 한민국국회 1989; 김승종 외 2018, 85). 또한 지구단위계획 등 토지이용계획 변경에 따른 우발이익을 환수하고, 기부채납과 개발이익의 관계를 재정립할 필요가 있다(김 승종 외 2020, 304). 마지막으로 개발사업 주변 지역 우발이익을 환수하여 개발사업 지 보상 가격의 상대적 박탈에 따른 사회적 불평등을 개선할 필요가 있다. 이러한 상 황에서 금리 수준 등 시장 여건에 따라 언제든지 토지 투기가 발생할 수 있는 유인이 있어 새 정부에서 토지로부터 발생하는 자본이득을 환수할 수 있는 지속가능한 방안 을 기대한다.

1인가구, 청년, 노인 등 새로이 떠오르는 주거취약계층에 대한 정부의 주거복지 지원 이 강화되어야 한다. 부부와 자녀가 함께 거주하는 유형이 아직은 가장 대표적인 가 구 형태이나 20여 년 이후인 2045년이 되면 그 비중이 15.9%로 하락할 전망이다 (통계청 가구유형별 구성비 변화 기준). 또한 65세 이상 가구 구성비가 50%를 초과 하는 시·도가 8곳으로 전남(60.8%), 전북, 경북, 강원, 충남, 부산, 충북, 경남 등 수도권과 광역대도시 이외의 지역의 고령화가 목전에 놓여있다. 동일 시점에서 1인 가구는 이미 36.3%로 가장 대표적인 가구유형이 될 것이다. 비자발적인 1인가구와 세대를 포용하는 주거정책으로 미래사회를 대비해야 한다. 출산율이 사회재생산 수 준을 하회하던 시기에도 여전히 출산제한 정책을 펼쳤던 과거의 경험을 반면교사로 기억해야 한다. 고령화에 대비한 개조, 개보수 확대, 주거지원 서비스 제공, 청년의 자립지원을 위한 주거비 보조 강화, 1인가구가 배제되지 않은 주거정책이 강화되길 기대한다.

토지의 공공성 강화

세대를 아우르는 포용적 주거정책 강화

참고문헌

국토교통부. 2021. 20년 말 기준 토지소유 현황, 전체 세대의 61.2%가 토지소유. 7월 1일, 보도자료.

국토교통 통계누리. http://stat.molit.go.kr

대한민국국회. 1989. 토지기본법(안) 의안원문, 10월 16일.

김승종, 송하승, 최명식, 정태종, 허강무. 2018. 토지제도의 헌법적 평가와 향후 과제. 세종: 국토연구원.

김승종. 2020. 토지자원의 미래가치 창출과 활용방안, 제5차 국토종합계획(전략편). 세종: 국토종합계획연구단.

이형찬, 송하승, 오민준, 김지혜, 최수. 2020. 사회통합을 위한 부동산자산의 불평등 완화방안 연구. 세종: 국토연구원.

토지공개념위원회. 1989.5. 토지공개념연구위원회 연구보고서.

새 정부에 바란다

새 정부에 바란다

2022 April

vol.486

CoNTENTS

vol.486 April 2022

96

60 80

새 정부에 바라는 국토 정책

특집

새 정부에 바란다

경쟁력 있는 국토, 골고루 잘사는 나라

머리말

국가 · 지역의 혁신성장을 위한 공간적 기반 구축

자립적 지역발전을

위한 기반 구축과

지역균형발전

맺음말

모두를 위한 도시,

국가적 도시 비전 정립

최근 여건 변화와

그간 정책의

부분적 한계

국가 차원의 중·장기적 도시정책 방향과 기준 설정부터 출발

도시관리 수단으로서의 도시재생 활용과 선택과 집중형 추진

국가적 도시 비전

정립과 발전적

개선 노력 견지

인구감소시대에 대응한 지역의 기후변화 대책

머리말

기후변화 및 인구 감소 현황과 대응

인구감소를 고려한 기후변화 대책의 필요성

결론 및 제언

사회안전망 구축과 공공성 강화를 위한 주택토지정책

계층 간 불평등과 불안정에 따른 사회안전망 구축

지속적인 공공임대 주택 정책 추진

주거급여정책 유지 강화

주거위기가구

대응

토지의 공공성 강화

세대를 아우르는 포용적 주거정책 강화