1. 개혁의 배경과 구조조정법 제정
가. 구조조정법 제정 전후의 세무행정 실태
1992년 이래 10년 가까이 조세법을 시행하고 있는 미국 내국세 입청의 행정활동은 계속 저하되어 왔다. 그리하여 세금을 납부하 고 있는 대다수의 시민들은 납세순응과 그 부담의 공평성에 대해 의문을 품게 된 것이다.
그 요인은 다음과 같이 분석되고 있다.
(1) 성장하는 경제와 세무조사활동의 위축
지난 10년간 내국세입청에 의해 징수한 세수입은 1990년의 1.06 조 달러에서 2000년의 2.1조 달러로 증가했다. 또한 이러한 증가 는 경제거래의 수량적 증가뿐만 아니라 그 거래내용의 복잡성을 그 특징으로 하고 있다. 1988년 기준으로 볼 때 2000년에는 납세 신고 총건수가 18%(140.33백만 건에서 165.77백만 건으로) 증가했 다. 그런데 그 기간에 내국세입청이 세무감사를 한 신고서의 건수 는 60%(1억 7,700만 건에서 71만 5,915건으로) 감소했다.
이 두 가지 통계에서 볼 때 세무감사를 실시한 납세신고서는 1988년에는 79건 중 한 건이었는데 2000년에는 232건 중 한 건으 로 된 것이다.32)
세무감사활동의 위축실태에 대해 조세합동위원회the Joint Com- 32) IRS Oversight Board Annual Report, January 2002, pp.17-18.
mittee on Taxation는 그의 보고서에서 다음과 같이 기술하고 있다.33)
｢2002재정연도에, 세무감사를 한 개인납세자의 신고서 건수는 2001재정연도보다 1만 2,000건이 많은 약 74만 4,000건(서비스센 터와 통신방법에 의한 세무감사의 수를 포함)이었다. 1997, 1998, 1999년에 각각 151만 9,000건, 119만 3,000건, 110만 건과 대비할 때, 세무감사를 한 신고서의 수는 꾸준히 감소해 오고 있다. 1993 년부터 2002년에 걸쳐 모든 납세자에 대한 세무감사 비율(통신방 법에 의한 세무감사 포함)은 0.92%에서 0.57%(38%)로 감소했다.
대법인에 대한 세무감사 비율은 1997재정연도(1만 2,972건 완결) 부터 2002재정연도(8,443건 완결)까지 크게 감소했다. 소법인小法人
에 대한 세무감사는 1997재정연도(5만 6,323건 완결)부터 2002재 정연도(1만 4,665건 완결)까지 극적으로 감소한 것이다｣.
(2) 내국세입청 인력의 감소
과세의 대상이 되는 경제거래량은 증가한 반면, 내국세입청의 전일근무(full-time equivalent : FTE) 종사직원의 수는 도리어 감소 되었다. 즉, 전일근무직원의 수가 <표 Ⅲ-1>에서 보는 바와 같이 1992년의 11만 6,673명에서 2000년의 9만 7,071명으로 감소한 것 이다.34)
33) Report of the Joint Committee on Taxation Relating to the IRS as Required by the RRA of 1988, May 19, 2003(이하 “Report of the Joint Committee, May 19, 2003.”으로 인용함), p.7.
34) Modernizing America’s Tax Agency, pp.8-9.
1993년부터 1999년 사이에 내국세입청 직원은 11만 5,000명에서 9만 8,000명 으로 감소했다. 반면 그동안에 경제는 실질적으로 23% 성장했고, 납세신고서 는 8.7%가 증가했다. 그런데 내국세입청의 규모 축소는 극히 그 일부분만이 내국세입청의 실질적인 생산성 증가에 의해 메워졌을 뿐이다. 그와 같은 인 원감소는 공공대중이 기대하고 있는 서비스의 실패를 초래했고, 이는 근년간 에 내국세입청에 대한 비판으로 표출된 것이다.
<표 Ⅲ-1> IRS 종사인원의 감소추세
(단위 : 명) 연도 1992
(기준) 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 인원 116,673 113,460 110,665 112,024 106,642 101,703 98,037 98,730 97,071 증감 - -3,277 -6,072 -4,713 10,095 -15,034 -18,700 -18,007 -19,666 출처 : IRS Oversight Board Annual Report, January 2002, Figure 6
그런데 내국세입청은 1990년대 초에 조직의 현대화를 위해 조 세제도현대화(the Tax System Modernization : TSM)사업을 시작했 으나 성공을 거두지 못하고 중단되었다. 만약에 이 사업이 성공했 더라면 제고되는 행정의 효율이 내국세입청 종사직원의 감소를 보완했을 수도 있었을 것인데, TSM사업의 실패로 내국세입청은 낡은 제도에 의지하도록 방치하는 결과를 초래하여 그러한 약점 을 고착화시킨 것이라고 내국세입청감독위원회는 평가하고 있다.
1995년에 의회는 수십억불을 소비하고도 성취도가 거의 없는 TSM사업을 취소해 버렸던 것이다.35)
조세합동위원회는 이러한 세무행정의 계속적인 인력감소가 납 세순응의 결함a compliance gap36)을 증가시키는 원인으로 작용하여
세무행정의 가용자원문제를 고려함에 있어서 중요하게 숙고해야 할 사항은 직접적인 예산비용의 감소와 납세자의 불편으로 인하여 야기되는 비용은 모 두 세법에 순응하고 있는 납세자가 부담한다는 것을 인식하는 것이라고 내 국세입청은 인식하고 있다.
35) IRS Oversight Board Annual Report, April 2003, p.20.
36) “Executive Summary,” Report of the Joint Committee, May 19, 2003, 5.
납세순응의 결함a compliance gap이란 납세신고를 하지 아니하거나 정직하게 납세신고를 하지 아니하는 납세자의 수는 증가하고, 내국세입청의 법집행 및 세무감사의 능력은 감소하는 현상을 표현한 용어이다.
1992-2002년 간의 내국세입청의 법집행 및 세무감사의 능력 감소를 내국세 입청감독위원회는 다음과 같이 기술하고 있다.
이 기간에 내국세입청의 전일근무인력은 16%가 감소했고 반면 내국세입청 의 업무량은 반대로 16%가 증가했다는 것이다. 그러한 결과로 첫째, 문서에
다음과 같은 결과를 초래했다고 평가한 바 있다.37)
｢내국세입청이 당면하고 있는 업무량과 자원resource간의 상충은 결과적으로 납세순응의 결함으로 나타났다. 납세신고를 하지 않거 나 정직하게 신고하지 아니하는 납세자는 보다 증가하고, 내국세 입청의 세무감사와 법의 집행역량은 보다 감소한 것이다. 전 내국 세입청장이었던 Rossotti는 그의 보고서에서 1992년부터 2002년까 지의 기간에 현장에서 활동할 수 있는 인력은 28%가 감소했고, 1992년부터 2001년간에는 모든 유형의 세무감사활동이 극적으로 감소했다고 언급한 바 있다.
(3) 세무감사활동의 위축
조세합동위원회는 그의 보고서에서 세무감사활동의 위축을 보 다 구체적으로 적시한바, 그 내용을 요약하면 다음과 같다.38)
1) 개인 납세자에 대한 세무조사
재정연도 1997, 1998과 1999에 세무감사 건수는 각각 약 151만 9,000건, 1.193,000, 110만 건으로 세무감사를 한 납세신고서의 건 수가 꾸준히 감소했다. 연간 소득이 10만 달러를 넘는 고소득 개 인납세자에 대한 세무감사의 비율은 1993년의 약 4%에서 2002년 에는 약 0.8%로 감소되었고, 중간소득계층의 개인납세자(연간 소 득이 2만 5,000달러 초과 10만 달러 이하)에 대한 세무감사 비율
의한 세무감사 건수는 33.1%에서 9.1%로 둘째, 통신에 의한 세무감사의 건 수는 4%에서 1.2%로 셋째, 납세자를 대면하는 세무조사in-person exam 건수 는 5.8%에서 1.5%로 넷째, 도관체partnerships, S corporations 등에 대한 세무조 사 건수는 5.1%에서 2.9%로 각각 감소했다는 것이다. 그리하여 납세순응의 결함이 증가하게 되었다고 분석하고 있는 것이다.
37) “Report of the Joint Committee,” May 19, 2003, pp.31-32.
38) “Report of the Joint Committee,” May 19, 2003, pp.36-37.
은 1993년의 약 0.8%에서 1996의 약 2%로 증가했다가 2002년에 는 다시 0.8%로 떨어진 것이다. 저소득 개인납세자(연간 소득 2만 5,000달러 이하, 대부분이 근로소득세액공제를 신청하는 자)에 대 한 세무감사의 비율은 1993년의 0.8%에서 2002년에는 0.4%로 하 락했다.
1993년부터 2002년까지 전체 납세자에 대한 세무감사(통신방법 에 의한 세무감사를 포함)의 비율은, 1993년부터 1995년까지 그 비율이 상승한 일이 있기는 하지만, 38%(0.92%에서 0.57%까지)가 감소한 것이다.
2) 법인 등 사업자에 대한 세무조사
사업자인 납세자가 신고하는 소득은 조세수입 확보와 공평성의 실현에 있어서 매우 중요하다. 내국세입청은 매년 1,100개의 대법 인에 대한 세무조사를 계속하고 있다. 그러나 그 외의 법인들에 대한 세무감사의 비율은 1992년의 3%에서 2001년에는 1.1%로 하 락했다. 그리고 모든 대법인에 대한 세무감사의 비율은 1997재정 연도(1만 2,792건 완료)부터 2002재정연도(8,443건 완료)까지의 기 간에 크게 하락했다. 소법인에 대한 세무감사의 비율은 1997재정 연도(5만 6,323건 완료)부터 2002재정연도(1만 4,665건 완료)까지 극적으로 감소한 것이다.
3) 조합체 등 소득도관업체所得導管業體의 증가와 세무감사 내국세입청은 예를 들면 조합체partnerships, 조합과세방법을 선택 하는 S법인(조합과세방법을 선택한 소사업법인) 등 과세상 소득의 도관conduit으로 보는 업체에 대해 특별한 관심을 두고 있다. 이러 한 업체는 사업체의 단계에서는 소득과세를 하지 않고, 이러한 업 체가 사업에서 번 순소득은 주주 또는 조합원에게 귀속된다고 보
고 과세하는 것이다. 2000년에 이러한 업체들과 관련된 납세신고 는 7.4백만 건이었고, 그 신고 총수입금액은 5조억(5 trillion) 달러, 소득은 6,800억 달러에 달한다. 그런데 내국세입청은 0.39%에 해 당하는 256건 중 한 건을 감사하는 데 그친 것이다.
4) 내국세입법의 복잡성 증가
경제의 성장 및 내국세입청의 종사직원 감소와 더불어 내국세 입법Internal Revenue Code도 계속적으로 복잡해져 왔다. 2001년 4월 조세합동위원회는 그의 보고서(Study of the Overall Study of the Overall State of Federal Taxation System)에서 조세제도의 복잡성 문제를 지적 했는바, 그 중 중요한 부분만 을 인용하면 다음과 같 다.39)
‧ 내국세입법은 약 139만 5,000개의 단어로 구성되어 있다.
‧ 내국세입법에는 개인납세자에게 적용되는 693개 조항, 사업 자에게 적용되는 1,502개 조항 그리고 조세면제단체와 정부 에 적용되는 445개 조항이 있다.
‧ 2000년 6월 현재 재무부는 800만 단어를 넘어 거의 2만 페이 지에 달하는 시행규칙Regulations을 발하고 있다.
‧ 2000년에 내국세입청은 58개의 revenue rulings40), 49개의 revenue procedures41), 64개의 공고公告, 100여 개의 발표, 최
39) IRS Oversight Board Annual Report, April 2003, p.21.
40) Robert S. Smith ed., West’s Tax Law Dictionary, St. Paul. Minn : West Publishing Co., 1994, p.756.
Revenue Rulings : Published official pronouncement of the IRS containing its interpretation of the tax law with respect to a specific factual situation. Such revenue rulings are often based on requests made by taxpayers.
41) West’s Tax Law Dictionary 1994, p.755.
Revenue Procedures : Official pronouncement of the IRS about a matter of
소한 2,400개의 private letter rulings42)를 발부했다.
‧ 1999년의 내국세입청 발행물發行物로는 649개의 서식, 1만 6,000행行이 넘는 지시instruction, 서식에 대한 작성요령을 담 은 159개의 작업표, 그리고 약 1만 3,000페이지가 넘는 340 가지의 발행물이 포함된다.
‧ 1999년에 납세자들은 조세문제에 대한 도움을 받기 위해 약 1억 1700만 회나 내국세입청을 접촉했다.
5) 진부화陳腐化된 전산조직
내국세입청감독위원회의 Larry R. Levitan 위원장은 조세합동위 원회에서 진부화한 전산조직이 내국세입청 종사직원으로 하여금 업무수행을 어렵게 하면서 납세자에게 효과적인 서비스 제공을 어렵게 하는 애로사상을 가중시켜 왔다고 지적했다. 이러한 환경 이 납세자에게는 불만을 갖게 하고, 내국세입청 직원간에서는 업 무환경에 대한 만족감을 저해하게 되며, 발전적으로 업무를 집행 하는 것의 저해요인이 되고 있다는 것은 놀라운 일이 아니라고 증 언했던 것이다.43)
조세합동위원회의 2003년 보고서에서도 내국세입청은 현재도 납세자의 기록을 보존함에 있어서 1960년대와 1970년대에 개발된 전산조직에 의존하고 있다고 지적하면서, 그러한 전산조직의 진부 화陳腐化는 “효과적인 납세자에 대한 봉사와 납세순응을 제고하는 과제를 수행함에 있어서 극복할 수 없는 장애물이 되고 있고, 이
Federal Tax Procedure.
42) West’s Tax Law Dictionary, 1994, p.666.
Private letter rulings : A letter ruling issued by the IRS stating its position about the tax treatment of a prospective transaction.
43) Testimony of Larry R. Levitan, Chairman, IRS Oversight Board : Before the Joint committee on Taxation, May 14, 2002.
러한 장애물의 존재는 조세제도 전반에 대한 중대한 위험을 의미 한다”는 전 내국세입청장인 Rossotti의 말을 인용하고 있다. 그리 고 그렇게 진부화된 기술을 가지고는 내국세입청이 과세정보를 과학적으로 다루고, 납세자와 상호 교류하면서 종사직원의 생산성 을 제고하기 위해 현대화된 기술을 받아들여 활용하기 어렵다고 평가했다.44)
위와 같은 요인들이 내국세입청의 세무행정을 낙후시켰던 것 이다.
나. 내국세입청에 대한 만족도지수의 저하
위와 같은 상황에 처한 내국세입청은 Michigan대학교가 조사한 내국세입청의 세무행정에 대한 미국 국민의 고객만족도지수(A- merican Customer Satisfaction Index : ACSI)에서 다음과 같은 평 가를 받게 되었다.45) 민간부분의 사기업에 대한 고객만족도지수 는 별론으로 한다고 하더라도, <표 Ⅲ-2>에서 보는 바와 같이 공 공부문 행정분야에서도 시민들이 만족하기 어려운 경찰의 봉사 (시내)에 대한 고객만족도 64보다 13포인트나 낮은 51을 시현하여 내국세입청에 대한 고객만족도지수가 가장 낮았다.
이는 내국세입청 행정의 위기危機라고 할 수 있었던 것이다. 이 러한 상황을 상원의 재정위원회 보고서에서는 “내국세입청에 대 한 납세자의 좌절”(taxpayer frustration with IRS)이라고 표현했 다.46) 이러한 상황을 극복하기 위해 내국세입청, 재무부 그리고 의회가 힘을 합쳐 1998년에 내국세입청 행정의 대대적인 개혁사 업을 착수하게 한 것이라고 말할 수 있다.
44) “Report of the Joint Committee,” May 19, 2003, p.54.
45) Modernizing America’s Tax Agency, U.S. IRS, 2000. p.6.
46) Explanation and Analysis, p.564.