국세청은 1999. 9. 1.에 국세청의 제2개청을 선언하고, 정도세정
正道稅政을 표방하면서 스스로 세무행정 개혁을 시작했다. 그 개혁 의 추진은 국민의 정부하의 개혁기간(1999~2002)을 개혁 제1기로, 참여정부 발족 후의 개혁기간을 개혁 제2기(2003~)로 나누어 고 찰할 수 있다고 할 것이다.
미국의 세무행정 개혁에서 제시한 기준에서는 납세자에 대한 서비스란 납세자 개개인each taxpayer에 대한 서비스의 제공뿐만 아 니라 세무행정을 통한 조세공평부담의 실현도 납세자 모두all tax- payers에 대한 서비스의 제공으로 이해하고 있다. 여기에서도 그러 한 기준에 따라 우리의 세무행정 개혁을 검토하고자 한다. 그리고 조직의 합리화와 인적자원의 관리문제도 간접적으로는 납세자에 게 양질의 세무서비스 제공 범주에 넣을 수 있다는 입장을 취하고 자 한다.
1. 개혁 제1기 가. 개혁 노력의 개요 (1) 조직의 편제 개편
개혁 제1기에 계획한 개혁의 주요내용은 조직의 개편, 업무의 개선, 과세자료 Infra의 구축이었다. 그 개략적 내용은 다음과 같 이 요약된다.113)
113) ꡔ國稅行政의 總體的 改革 : 正道稅政 FRONTIER 2000ꡕ, 국세청, 2000.
<그림 Ⅲ-1> 조직편제 개편도
세목별 조직
소세무서 편제 중ㆍ대형세무서
기능별 전문화조직
지역담당제 정보화, Infra 구축
세목별 조직
소세무서 편제 중ㆍ대형세무서
기능별 전문화조직
지역담당제 정보화, Infra 구축
세목별 조직 세목별 조직
소세무서 편제 중ㆍ대형세무서
소세무서 편제
소세무서 편제 중ㆍ대형세무서중ㆍ대형세무서
기능별 전문화조직 기능별 전문화조직
지역담당제 정보화, Infra 구축
지역담당제
지역담당제 정보화, Infra 구축정보화, Infra 구축
위와 같이 개혁하게 된 이유를 다음과 같이 제시했다.
① 소세무서小稅務署 편제는 경제규모의 팽창에 따른 세무서의 증설로 인해 행정비용은 증가하는 반면, 자원분야는 비대해 져서 서비스제공‧세무조사 등 핵심기능의 인력부족이 심화 되는 문제점을 야기했다고 판단했다. 이러한 행정비효율을 극복하는 방법으로 중대형 세무서로 편제를 바꾼다는 것이 었다.
② 세목별 조직은 납세자에 대한 세목별 중복간섭으로 납세자 의 불편과 불만을 초래할 뿐만 아니라 소득세과‧부가가치세 과‧재산세과 등의 편제로는 기능별 전문화가 불가능하다고 판단했다. 납세자의 불편을 해소하기 위해서 기능별 전문화 조직으로 개편한다는 것이었다.
③ 지역담당제地域擔當制는 담당자 한 사람이 모든 업무를 전담 하여 처리함에 따라 재량권이 커지고 유착의 소지가 있어
4. 참조.
부정의 발생 가능성이 많다고 판단했다. 부조리의 소지를 제거하기 위해 지역담당제를 폐지했다는 것이다.
(2) 개혁과제의 수행 목표 1) 조직의 개편
이는 조직의 구조를 대대적으로 조정하여 납세자 중심의 기능 별 조직으로 개편하는 사업이다.
① 지방청 1개와 세무서 35개를 통폐합하여 134개의 세무서를 99개로 한다. 이렇게 함으로써 절감된 인력 1,149명을 납세 서비스와 세무조사의 핵심기능에 집중 배치한다.
② 세무서는 서비스‧세무조사‧징수 등 기능별 전문화 조직으로 개편한다.
③ 세무대학을 폐지하여 실무직 충원문호를 완전히 개방한다.
④ 납세서비스센터, 납세자보호담당관제를 신설하여 납세자의 권익을 보호하는 계기를 마련한다.
2) 업무의 개선
이는 구조적 부정이 사라지고 업무효율화가 달성되도록 일하는 방식을 재설계하는 사업이다.
① 납세자에 대한 담당자의 접촉과 간섭에 의한 행정을 전산망 에 의한 관리로 전환한다.
② 중요성‧효율성의 원칙에 따라 후순위 업무는 과감히 포기한 다. 예를 들면 과세자료 700만 건 중 활용도가 큰 200만 건 만 과세에 활용하는 것이다.
③ 업무 Manual 제정, 세정서식 정보망Intranet 구축 등을 통해서
업무를 표준화한다.
3) 과세자료의 Infra 구축
범사회적인 과세자료 인프라 구축에 의해 공평과세의 기반을 조성한다. 이는 세금계산서가 바르게 흐르도록 사회적 인프라를 구축하는 데 총력을 기울인다.
① (공공부문) 정부‧지방자치단체‧정부투자기관 등이 예산을 지출할 때 정규영수증(세금계산서‧계산서)을 수취하여 이를 국세청에 제출하도록 의무화한다.
(기업부문) 접대비 5만 원, 일반경비 10만 원 이상을 지출할 때에는 정규영수증을 수취하여 이를 제출하도록 의무화하 고, 그 의무 위반에 대하여는 가산세를 부과하도록 한다.
(가계부문) 신용카드 복권제 등을 실시하여 신용카드의 사 용을 확대하는 시책을 추진한다.
(기타부문) 정규영수증 발행이 어려운 입장권 등에 대하여 는 전산발매통합관리시스템을 도입한다.
나. 개혁 제1기의 6대 실천과제
국세청은 정도세정의 실천과제(이는 바로 정도세정이 수행해야 할 실천과제로 이해된다)로서 다음의 6개 과제를 제시했다.114)
1) 조세법령해석자문단 운영 등으로 부당한 세금부과 방지
‧ 세무공무원의 자의적인 부당한 과세의 사전 차단
‧ 세무전문가(세무사‧변호사)와 국세청 공무원 합동으로 ‘조
114) ꡔ國稅廳, 第2의 開廳 : 正道稅政 宣言ꡕ, 국세청, 1999. 9. 참조.
세법령해석자문단’을 구성하여 운영
2) 투명세정을 위한 국세관련정보의 적극적인 공개
‧ 국민의 알권리 보장‧책임행정과 세정의 투명성 제고
‧ 일정연도를 경과한 비공개정보의 적극적 공개방안 검토
3) 공정무사한 세정집행을 위한 청탁배경 실천
‧ 거청적 청탁배격운동의 전개로 청탁 자제분위기 조성
‧ 부당과세 등 납세자의 애로에 관한 민원성 부탁은 납세자 보호관을 통해 공개적으로 처리
‧ 제도적 접근에 의한 청탁배격프로그램 개발 : TIS에 의한 각종 혐의내용을 적출함으로써 청탁개입 여지 축소
4) 납세자 중심의 행정서비스기관으로 새 출발
‧ 서비스조직과 그 인력의 확충으로 납세자(수요자) 중심의 서비스 제공
‧ 납세자보호관제도의 도입
–납세자보호담당관(전국 99명)은 사무관 승진후보자로 임 명, 납세자 권익보호 실적을 평가하여 승진자 선발 –훈령‧고시‧지침 등의 제정시 납세자의 불편 내지 부당내
용 존부를 납세자보호과에서 검토, 동의하도록 경유 –부당한 과세처분이 예상되는 경우 과세처분 중지명령권
中止命令權 부여
–부당한 과세처분 또는 절차위반처분의 시정요구권是正要 求權 부여
5) 자영사업자 과세 정상화 종합대책 추진
‧ 고소득 전문직의 과세실액화를 우선적으로 강력추진
‧ 부가가치세 간이과세제도 개선 등 자영업자의 세금탈루 요 인 제거를 위한 법개정의 추진
‧ 범사회적 기초과세자료(납세자의 성실신고 여부 검증자료 인 세금계산서‧계산서‧신용카드 영수증 등) 인프라망의 완 성 추진
‧ 3대 경제주체(정부 등 공공부문, 기업, 가계)의 정규영수증 수취와 제출체계 마련
‧ 입장권‧승차권‧승선권의 전산발매통합관리시스템 도입
6) 중산층 사업자 육성을 위한 적극적 지원
‧ IMF 관리체제 이후 퇴직한 창업사업자 지원
‧ IMF 관리체제 이후 부도로 인한 체납사업자 지원
‧ 읍면지역의 농어촌 영세 중산층 사업자 지원
다. 개혁 제1기에 대한 평가 (1) 총체적 평가
① 국세청 스스로가 1999년에 세무행정의 문제점을 인식하고 의회‧중앙행정부 등 외부지원 그리고 법적 뒷받침이 매우 부족한 상황에서 시대적 변화에 맞는 변신을 하려고 한 그 스스로의 노력은 높이 평가할 수 있다. 개혁과제의 상당부 분은 입법사항이거나 또는 재정의 뒷받침이 있어야 수행이 가능한 것들이다. 미국이 1998년에 RRA 98을 제정하여 내 국세입청의 개혁을 법적으로 그리고 재정적으로 지원하고 있는 것과 우리 국세청의 개혁 노력은 이 점에서 대조적이
다. 국세청 훈령에 근거를 두고 출발한 국세청의 자체개혁 에는 당초부터 한계가 있었다고 할 것이다. 국회도 중앙행 정기관도 관심을 표명하는 정도에 그쳤을 뿐, 이를 법제와 재정에 의해 적극적으로 지원하지는 않았다. 그러나 국세청 은 1999년 이래 스스로의 노력에 의해 세입歲入은 계속 초과 달성을 하면서도 상당한 부분에서 국세청에 대한 납세자의 누적된 불신115)을 상당히 해소하는 데 성공하고 있다고 평 가할 수 있다. 그러나 이 정도의 개혁으로 납세자가 국세청 을 신뢰하고 있다고 자만할 수준은 아니라고 본다. 근본적 인 개혁 목표에서 보면 이는 부분적인 개혁의 시작에 불과 하다고 평가된다.
어떻든 개혁을 시작했다는 점과 비록 체계적이지는 못하지 만 개혁의 기본방향을 바르게 설정했다는 점에서 개혁 제1 기는 상당히 성공적이라고 할 것이다.
② 앞에서 본 바와 같이 개혁의 청사진 자체가 과학적, 논리적 이지도 못하고 포괄적이지도 못했다. 특히 개혁의 지도원리
guiding principle와 실행계획action program이 서로 뒤섞여 있고, 실행계획 중 일부는 현행법상 당연한 세무행정의 임무로서 마땅히 해야 할 실천과제인 것들이 많이 포함되어 있다. 즉, 개혁과제와 법상 당연한 일상 업무와는 다른 것임에도 불구 하고 세무관서로서 당연한 일상의 업무를 개혁과제로 열거 한 경우가 많은 것이다. 이는 개혁의 청사진이 과학적이지
115) 세무조사 세 번만 받으면 정부에 반감을 가지게 된다는 것이 납세자들에게 널리 퍼져 있는 감정이었다. 그것은 세무조사가 범죄수사처럼 이루어졌고, 세무행정기관이 너무 고압적 태도를 취하면서 세수가 모자라는 경우에는 합리성을 결한 억지 부과처분도 서슴지 아니했기 때문이었다. 납세자가 조 사사실에 대해 이의를 제기하면 극소수이기는 하지만 “억울하면 소송하시 오”가 대답이었다.
못했다는 것을 의미한다. 이렇다 보니까 개혁과제의 수행성 과에 대한 사후평가도 정연성이 부족한 결과를 낳게 된 것 이다.116)
③ 개혁의 청사진에는, 납세자의 권익보호를 위한 납세자보호 관제도의 도입 같은 긍정적인 내용이 있기는 하지만, 납세 자에 대한 서비스의 제고문제는 너무 소홀히 다루고 있다.
우리의 현실에 비추어 부득이한 사정이 있기는 하지만, 과 제의 대부분을 탈루세원 포착에 할애하고 있다. 물론 이것 이 세무행정 개혁의 핵심과제(미국의 예로 보면 납세자 모 두에게 제공하는 서비스에 해당한다)이기는 하지만, 탈루세 원 포착에 너무 치우치면서, 전자세정의 실현(실천과제에는 포함이 되어 있지 않으면서 실제는 상당한 정도로 진전되고 있다), 인적자원의 장기적 관리계획, 국세청 소속공무원의
116) 예를 들면 ꡔ2000년 하반기 주요업무 자체평가 결과ꡕ, 국세청, 2000. 11.에 의하면 평가하는 과제로 열거한 것이 ‘정도세정’에서 천명한 개혁실천과제 와 일치하지 아니한다. 여기에서 평가대상으로 삼은 과제는 다음과 같다.
그런데 이렇게 과제의 순위‧과제명칭‧과제의 가감加減이 매년 다르면 벌써 업무추진의 일관성 자체에 대해 납세자가 신뢰하지 아니하게 되는 것이다.
1. 과세의 공평성과 납세서비스 수준 제고 2. 국민경제에 대한 순기능적 세정역할 적극 수행
3. 21세기 글로벌경제‧정보혁명에 대응하는 세원관리체계 구축 4. 본격적인 전자세정의 구현
5. 거래질서 정상화 및 근거과세 기반 확충 6. 투명하고 공정한 선진조사체계 확립 7. 국가재정수요의 안정적 확보
8. 국세행정개혁을 뒷받침하는 운영시스템 개선 9. 법령해석 정비 및 법령제공 확대
위의 과제 중 2번, 3번, 8번 등은 국세행정의 당연한 임무이거나 국가가 수 행해야 할 경제정책의 문제이고, 세무행정의 개혁과제는 아닌 것이다.
그리고 ｢공평과세 실현을 위한 종합대책 : 제8차 국세행정개혁 및 평가위 원회 회의자료｣, 국세청, 2001. 3.을 보면 납세자에 대한 서비스 제고에 관 한 항목은 자취를 감추고 있다.