미국의 내국세입청은 1976년 ｢苦衷處理프로그램Problem Reso- lution Program : PRP｣, 1979년 납세자옴버즈맨, 1988년 포괄적납 세자권리보장법Omnibuds Taxpayer Bill of Rights Act에 의한 납세 자옴버즈맨Taxpayer Ombudsman제도를 거쳐서, 1996년 납세자 권리보장법Ⅱ(Taxpayer Bill of Rights Ⅱ: TBORⅡ, sec. 101 (a))에 의한 납세자보호관Taxpayer Advocate제도로 발전했다.
그런데 의회의 IRS 구조조정위원회는 내국세입청을 조사하 는 과정에서 납세자보호관의 독립성에 문제가 있음을 확인 했다. 즉, 내국세입청청 내에 사무실을 두고 내국세입청장에 의해 임명되는 납세자보호관은 그의 임기 만료 후에 내국세 입청에 계속 근무할 수 있는 이해관계 때문에 이에 유혹되 기 쉽고, 지방 납세자보호관은 그의 업무수행에 대해 세무서 장 또는 서비스센터의 장에 의해 평가받도록 되어 있어서 그 독립성이 손상시킨다고 판단한 것이다. 이를 보강하기 위 해 RRA 98로 납세자보호관제도를 개혁한 것이다.
2) 1998년의 재개혁
① 납세자보호관의 명칭은 전국납세자보호관the National Taxpayer Advocate : NTA으로 개칭했다. 그의 임명은 내국세입청장과 내국세입청감독위원회와 협의한 후 재무부장관이 임명한다 (IRC. sec.7803(c)).
그런데 NTA는 그 임명 전 2년간 내국세입청과 세무서의 간 부 또는 직원이 아니었던 개인이어야 하고, 납세자보호관의 임무가 종료된 후 최소한 5년간 내국세입청과 세무서에 고
용되지 않겠다고 동의同意하는 개인이어야 한다는 제한을 둔다(IRC. 7803(c)(1)(B)).
② NTA의 일반적 임무는 다음과 같다(IRC. 7803(c)(2)(D)).
–납세자와 IRS와의 사이에 발생한 문제를 해결함에 있어서 납세자를 지원한다.
–납세자와 IRS와의 사이에 업무처리상 문제가 발생하는 분 야를 찾아 확인한다.
–상기 ②에서와 같이 확인된 문제들을 완화시킬 수 있도록 IRS의 행정실무 개선을 내국세입청장에게 제안한다. 내국 세입청장은 NTA가 제안한 사항에 대하여 이를 받은 후 3 월 내에 공식적으로 답변하여야 한다.
–조사‧확인된 문제점들을 완화하기 위해 실현가능한 법개 정안을 마련한다.
–납세자구조명령을 발하는 책임을 진다.
–지방납세자보호관을 임명한다. 그 임명은 각 주State마다 최소한 지방납세자보호관 1명이 되도록 하여야 한다.
③ 지방납세자보호관의 일반적 직무는 다음과 같다.
–직무와 관련하여 NTA 또는 그의 위임을 받은 자에게 직 접 보고한다. 즉, 업무처리에 대해 세무서장이나 내국세입 청 공무원에게 보고하지 않는 것이다.
–지방납세자보호관은 그의 직무를 수행함에 있어서 IRS 감 독기관의 의견을 들을 수 있다.
–내국세입청 공무원들과는 독립된 지위에서 그 업무를 수 행한다.
–지방납세자보호관은 납세자가 그와 접촉사실을 세무서 등 에 알리지 않으며, 납세자가 제공한 모든 정보를 세무서
에 제공하지 아니할 독자적 재량권을 가진다.
3) 의회에의 보고
NTA는 매년 두 번 하원의 세입세출위원회와 상원의 재정위원 회에 보고서를 제출해야 한다. 그 보고서는 내국세입청장, 재무부 장관 또는 재무부의 간부인 공무원의 사전 검토나 또는 논평 없이
without any prior review or comment 직접 상원 및 하원의 해당 위원회 에 제출해야 한다(IRC. 7803(c)(2)(B)(ⅲ)). 보고서에는 다음과 같은 11개 사항을 열거해야 한다.
–납세자에 대한 서비스와 국세청의 책임을 향상시키기 위해 위한 제안
–TAOTaxpayer Assistance Orders를 발하는 권한에 관하여 개인들 로부터 받은 권고사항
–납세자가 봉착한 가장 중요한 문제의 최소 20가지에 대한 요지
–상기 ① 내지 ③을 통해 취한 조치와 그 결과에 대한 문제 점의 목록 및 제안
–조치가 진행중이어서 미결로 남아 있는 문제점과 그에 대한 건의建議 그리고 미결사항을 조치하는 데 소요될 기간 등의 목록 및 제안
–전국납세자보호관실이 조치를 취했으나 해결되지 못한 항목 들과 그 항목들에 대해 해결하지 못하고 있는 기간 그리고 그 해결을 해태懈怠하고 있는 내국세입청 직원의 신분사항 (성명, 직급, 직책)에 관한 목록 및 제안
–내국세입청에 의해 적시適時에 조치되지 아니한 모든 TAO –납세자가 봉착한 문제 해결을 위해 필요한 적절한 행정적
또는 입법적 조치의 제안
–내국세입청이나 납세자에게 그 집행 또는 납세순응상 어려 운 부담을 주고 있는 조세법의 특정분야를 지적함과 동시에 이에 대한 개선책
–소訴가 제기된 사항 중 중요한 10가지 쟁점과 분쟁을 완화 하기 위한 제안
–그 외에 NTA가 유용하다고 생각한 정보
(3) 현행 제도의 평가와 발전적 개혁방안
우리의 납세자보호관제도는 개혁 제1기의 개혁과제의 하나로서 국세청이 자발적 조치에 의해 도입한 제도이다. 특히 그 자발성은 납세자들로부터 높은 평가를 받았다.
국세청 훈령에 의해 납세자보호관에게 부여하고 있는 직무의 범위는 미국의 Taxpayer Advocate의 그것과 거의 같으므로 직무의 독자성 부여문제만을 검토하고자 한다. 즉, 납세자보호관이 독립 된 지위에서 그 기능을 수행하기에는, 법적으로 부족한 지위와 위 상을 보유하고 있다는 점을 제외한다면, 그 직무의 구체적 내용은 이를 그대로 법률제도화하면 부족함이 없다고 평가되는 것이다.
1) 납세자보호관제도의 법제화
납세자보호관제도는 이를 법률제도로 승화시키면서 그 위상을 크게 제고해야 한다. 세무행정의 민주화를 실현하기 위해서는 필 요불가결의 중요성이 있는 제도가 국민과의 관계에서 법적 구속 력이 없는 행정기관의 훈령에 그 존립근거를 두고 있다는 것은 대 단히 바람직하지 못한 것이다. 납세자보호관은 과세기관이 납세자 에게 시혜施惠하는 제도가 아니고, 과세기관이 납세자의 기본권 을 존중하기 위한 의무적인 제도인 것이다.
2) 자격요건과 임명절차
첫째는 국세청의 현직 공무원을 납세자보호관으로 임명하는 것 이 적절한가 하는 것이다. 납세자가 봉착하는 어려움은 세무공무 원의 업무처리과정에서 발생한다. 그런데 납세자보호관이 그 임명 전후를 가릴 것 없이 세무행정에 종사하는 공무원의 신분을 유지 하는 경우 그러한 납세자보호관의 지위에서 납세자의 권익을 바 르고 충실하게 보장하는 데는 한계가 있기 때문이다. 직설적으로 표현하면 “가재는 게 편”이라는 속담139)으로 대신할 수 있다. 미 국의 경우 임명 전 2년간 IRS의 직원이 아니어야 하고, 임무종료 후 5년간 IRS 직원에 취임하지 않겠다는 동의를 받도록 하고 있 는 데서 얻는 시사점은 중요하다.
둘째는 국세청과 대등관계에 준하는 지위에서 조세법 집행의 적정성適正性 여부를 납세자의 입장에 서서 지켜봐야 하는 납세자 보호관이 상명하복에 철저한 국세청 직원의 지위에서는 그 직무 수행이 미흡할 수밖에 없다. 그러므로 전국의 납세자보호관의 업 무수행을 지휘 감독하는 총괄납세자보호관(미국은 국세청 차장에 준하는 지위를 부여하지만, 우리는 최소한 3급에 준하는 지위를 부여하되 그 자격에 있어서만은 반드시 2년 및 5년의 세무공무원 취임제한을 적용해야 할 것이다)을 두고 이는 재정경제부장관이 국세청장과의 협의절차를 거쳐 현직 공무원이 아닌 자로서 4년
139) 납세자보호관의 본질은 시민이 행정을 감독하는 Ombudsman제도이다. 미 국이 납세자보호관의 임명에 있어서 임명 전 일정기간 내국세행정에 종사 하지 아니했어야 하고, 임기 종료 후에도 일정기간 내국세행정에 종사할 수 없게 하면서, 사건처리의 결정에도 내국세입청의 결재를 받는 일이 없도록 하는 것은 이러한 본질에 충실하고자 한 조치이다. 이렇게 볼 때 아무런 제 한도 없이 세무공무원으로 보하면서 그 직급을 주사에서 사무관으로 상향 조정하는 것은, 아니한 것보다는 낫겠지만, 큰 의미가 없다고 평가할 수밖 에 없는 것이다.
정도의 임기로 임명하도록 해야 한다고 본다. 그리고 각 세무서에 배치하는 납세자보호관도 사실은 현직 세무공무원이 아닌 조세전 문가로 임명해야 하는 것이 원칙이지만, 우리의 실정에서는 그것 이 어려우므로, 현직 공무원 5급 중에서 총괄납세자보호관의 추천 을 받아 재정경제부장관이 임명하도록 할 수 밖에 없을 것이다.
이 경우에는 납세자보호관의 직무 종료 후 국세행정 종사를 제한 해서는 안 될 것이다.
셋째는 납세자보호관의 직무 독립성을 제고해야 한다. 납세자보 호관의 직무 중 가장 핵심인 것은 납세자구조명령이다. 이는 총괄 납세자보호관의 결재를 얻어 행사할 수 있도록 제도화해야 한다.
우리 제도에서는 부과처분중지명령 또는 세무조사중지명령으로 표현되고 있다. 현행 제도하에서는 국세청의 납세자보호과장은 국 세청장의 결재를 받아, 지방국세청의 납세지원과장은 지방국세청 장의 결재를 받아, 그리고 세무서의 납세자보호관은 세무서장의 결재를 받아 그의 권한을 행사하도록 되어 있다. 그리고 납세자보 호관을 지휘하는 최고 책임자가 국세청의 납세자보호과장인 셈이 나 그는 지방청이나 세무서의 납세자보호관의 세무조사중지명령 등의 발부 여부에 대해 지휘권이 없는 것으로 되어 있다. 지방청 의 납세자보호관은 지방청장의 지휘감독을 받아야 하고, 세무서의 납세자보호관은 세무서장의 지휘감독을 받아야 하는 체제로 되어 있기 때문이다. 이러한 제도가 납세자보호관제도를 유명무실하게 한다는 실험은 이미 미국의 경험이 입증했다.
넷째는 납세자보호관제도와 국회와의 관계는 어떻게 설정할 것 인가? 미국의 의회는 자체적으로 조세분야의 과제를 연구‧검토하 는 기구와 풍부한 인력을 확보하고 있다. 미국의 조세합동위원회
Joint Committee on Taxation만 보아도 경제학 전문가, 회계학 전문가 및 조세법 전문가들을 합하여 50여 명이 포진하고 있다. 이러한