공공부문 도전과제에 대한 시스템적 접근법(요약)
◈ (배경) 오늘날 각국 정부는 문제해결을 위해 새로운 접근법을 요구하는 불확실하고 복합적인 도전과제들에 직면
ㅇ 이보고서는 정책결정권자들이 직면하고 있는 다양한 도전과제, 가용 자원 및 해결방안에 대해 논의할 수 있는 플랫폼 제공 목표
◈ 공공부문에서의 시스템적 접근법 활용
ㅇ 시스템적 접근법 채택을 위해서는 정부전반에 걸쳐 상당한 조정 필요 - 전통적 계선 절차, 고립적 개입수단으로서의 개혁 관념 등 탈피 - 미래 시나리오 예측 역량 구축 및 다양한 이해관계자 활용 능력 개발 ㅇ 시스템적 접근법은 복합적 문제에 대한 정부의 총체적 대응에 기여
- 정책사이클 전반에 걸친 조정 및 다양한 관계자간의 공동작업 필요 - 시스템 변화 유도를 위해 비전개발 및 미래시스템 운영원칙 정의 필요 ㅇ 시스템적 접근법은 핵심 프로세스는 여전히 운영되는 가운데 새로운
정책 실행을 가능하게 하는 역할 수행
- 지속적 서비스 제공이 필요한 공공부문에서 전체 시스템을 일시에 바꾸는 것은 불가능
ㅇ 시스템 변화는 정책선택의 상대적 가치 및 상충관계에 대한 논쟁 촉발 - 아이슬란드에서는 가정폭력 문제를 개인 문제가 아닌 공공 보건
이슈로 재구성하여 대응
ㅇ 오랜 관행으로 구축된 복잡한 시스템 변화를 주도하고 지속하기 위해서는 고위관리자의 적극적 참여 필요
- 네덜란드 암스테르담 청소년보호서비스 이사회는 5년간 지속된 변화 프로세스를 지원
ㅇ 성공적 시스템 변화유도를 위한 측정수단 및 피드백 메커니즘 구축 필요 - 네덜란드의 어린이 보호 및 아이슬란드의 가정폭력 방지 사례는
시스템의 목적과 직접 연계된 측정 수단의 중요성 강조
◈ (시사점) OECD는 시스템적 접근법 실행사례 연구 및 정책결정권자를 위한 시스템 변화 실행 가이드라인 개발 연구 등 지속 계획
ㅇ 향후 우리나라도 OECD의 다양한 연구 과정에 적극 참여 및 다른 국가 사례를 참고하여 우리 환경에 맞는 시스템적 접근법 개발 필요
※ OECD가 ‘17.8.11 발간한「공공부문 도전과제에 대한 시스템적 접근법」보고서 주요내용 요약
공공부문 도전과제에 대한 시스템적 접근법
1. 배경
□ 정부가 활용해 온 기존 접근방식으로는 복합적이고 상호 연계된 문제를 해결하는 데 어려움 존재
ㅇ 지휘통제모델에 근거한 공공행정 시스템은 조직이 안정적인 상태 에서는 잘 작동
- 그러나, 예측과 진단이 어렵고, 실체가 불명확하며, 다수의 이해관 계자가 관련된 문제에 대한 효율적 대응은 어려운 것으로 증명
□ 이보고서는 공공부문에서의 복합적 문제 해결에 있어 시스템적 접근법이 보유하고 있는 가치에 대해 고찰
ㅇ 시스템적 사고는 오랜 역사를 가지고 있으나, 공공부문에서는 최근에 와서야 시스템적 접근법 채택에 대한 요구가 증가
ㅇ 정부가 얼마나 자주 시스템적 접근법을 활용하는 지에 대한 명확한 자료는 없으나,
- 시스템적 접근법이 공공 토론 촉진, 정부목표의 재정의, 매우 복합 적인 상황에서의 정책 불확실성 대응 등에 기여하는 것으로 증명
□ 이보고서는 정책결정권자들이 그들이 직면하고 있는 도전과제, 가용 자원 및 해결방안에 대해 토론할 수 있는 플랫폼 제공 목표
ㅇ 복합적 난제해결에 있어 모든 상황에 적용할 수 있는 만능해결책은 없다는 것을 인식할 필요
2. 공공부문에서의 시스템적 접근법 활용
□ 오늘날 정부는 문제해결을 위해 새로운 접근법을 필요로 하는 불확실하고 복합적인 도전과제들에 직면
ㅇ 일부 국가는 교육, 고령화, 의료서비스 영역에서의 복합적 난제 해결을 위해 정책결정 및 공공서비스 전달과정에서 *시스템적 접근법을 활용
* 시스템적 접근법 : 시스템 변화를 유도할 수 있는 일련의 프로세스, 방법 및 실행방안 등 의미
* 공공 정책 시스템 : 이해관계자, 규제, 조직 관행, 문화적 규범 등을 포함 하며, 조직 목표 달성에 기여할 수 있도록 구성
<복합적 난제(complex and wicked problems)의 특성>
- 다수의 이해관계자가 관련되어 있으며, 각자의 기준에 따라 행동 - 문제에 대한 완전한 진단 및 이해가 불가능
- 문제해결을 위한 최적의 해결책이 부존재하며, 종종 단기적 합의를 위해 미래 가치를 희생
- 문제해결을 위한 진단 및 개입에 있어 경계가 불분명
- 연쇄작용 효과, 자가 적응, 본질적인 복합성 때문에 문제해결책의 효용성에 대한 진단이 어려움
□ 시스템적 접근법 채택을 위해서는 정부전반에 걸쳐 상당한 조정 필요 ㅇ 전통적 계선 절차, 전략적 계획 수립 및 고립적 개입수단으로서의
개혁 관념 등으로부터 탈피
ㅇ 정책결정권자는 미래 시나리오 예측 역량 구축과 공공선 달성을 위해 다양한 관계자를 활용할 수 있는 리더십 확보 등에 중점을 둘 필요
□ 시스템적 접근법은 행정 및 지역 경계 전반에 걸쳐 있는 다양한 복합적 문제에 대한 정부의 총체적 대응에 기여
ㅇ 시스템적 접근법은 정책사이클 전반에 걸친 지속적인 조정 및 다양한 관계자간의 공동 작업을 필요
ㅇ 시스템 변화를 이끌어 내기 위해서는 바람직한 미래 정책결과 도출을 위한 비전개발 및 미래 시스템 운영 원칙에 대한 정의 필요
□ 공공서비스가 지속적으로 이용 가능해야 되기 때문에 공공부문에서 전체 시스템을 일시에 바꾸는 것은 매우 어려움
ㅇ 시스템적 접근법은 핵심 프로세스는 여전히 운영되는 가운데 새로운 정책 실행을 가능하게 함으로써 이러한 어려운 변화 시도에 기여 ㅇ 공공서비스 조직이 활용할 수 있도록 개발된 Vanguard Method는
공공서비스 전달과정에서의 시스템적 사고 적용 사례 중 하나
- 이는 공공조직 내에서 “가치 수요” 및 “실패 수요”라는 각기 다른 두 가지 형태의 수요에 대해 규명
- 가치 수요는 조직이 수행 또는 제공해야 할 업무과제를 의미, 실패 수요는 고객에 대한 적절한 서비스 제공 실패에 따른 수요를 의미 - 이 모델은 사용자 측면에서의 목적 및 품질수요 규명에서 출발 - 아울러, 조직 역량을 확인하고 과잉 및 낭비요소를 제거하는 방식
으로 시스템을 재구축하며, 사용자를 위한 가치 창출 프로세스에 중점
<점검을 위한 Vanguard Method>
□ 시스템적 접근법은 단순화와 복합화간의 균형을 통해 조직이 복합적 문제를 보다 잘 관리할 수 있도록 하는데 기여
※ 단순화는 의도된 정책결과에 중점을 두는 것을 의미하며, 복합화는 시스템내 다양한 요소에 동시 대응하는 것을 의미
ㅇ 또한, 시스템 변화를 위해서는 새로운 환경에 적응하는 데 필요한 내부적 스킬 개발 필요
<네덜란드 어린이 보호 서비스 사례>
- 암스테르담 지역 청소년 보호청(CYPSA)은 직원 600명이 위험 어린이 10,000명을 지원
- 2008년, CYPSA는 취약계층 어린이가 직면한 위험 평가 및 적기 지원 제공 등과 같은 핵심 업무 수행 미흡으로 감사에 지적
- 2011년, “모든 어린이를 안전하게” 라는 목표하에 조직 재설계 추진 - 10명의 사회복지직원, 2명의 팀관리자, 2명의 심리학자 및 상담가로
구성된 핵심 그룹에 내부 프로세스 재설계 권한 부여
- 3개월간 동그룹은 Vanguard method의 점검, 계획수립 및 실행 단계를 수행 - 점검결과, 사회복지직원, 부모, 후견인, 보호관찰직원간의 다양한 역할
수행에 있어서 CYPSA가 조직적으로 분리되어 있다는 것을 발견
- 어린이 가족을 위한 단일 연락창구가 없었으며, 누가 어린이 위험에 대응해야 하는 지가 불확실
- 계획수립단계에서, 새로운 기본행동원칙에 대해 토론 : 사회복지직원은 가족과 직접 의사소통을 할 필요가 있으며, 개입이 필요한 단계를 정의 하였으며, 부서간 칸막이를 폐지
- 조기 개입 및 전체가족에 대한 전반적인 지원에 중점에 두는 새로운 정책 수립
- 초기 분석이 완료된 후, 새로운 정책을 CYPSA내 40개팀 전체에 확산 적용 - 결과적으로 이는 공공서비스 품질 제고 및 비용절감 효과 거양
□ 시스템 변화는 항상 정책 선택의 상대적 가치 및 상충관계 등에 관한 논쟁 촉발
ㅇ 캐나다의 카셰어링 사례를 보면, 신축적인 교통시스템 확보가 위험한 작업 환경 등과 같은 다른 문제들보다 우선적으로 고려됨
ㅇ 아이슬란드의 경우, 가정 폭력 문제를 개인적 문제가 아닌 공공 보건 이슈로 재구성하여 대응
□ 독립적인 중재자는 이러한 가치 토론의 활성화 및 변화를 위한 공정 경쟁 환경 조성에 기여
ㅇ 캐나다 정부의 외부연구소인 MaRS Solutions은 토론토시 대중교통 체계 변경 작업에 참여
- 이는 모든 정당들이 MaRS Solutions을 초당파적 참여자로 간주했기 때문에 가능
ㅇ 핀란드에서는 Nordic Think Tank 및 Demos Helsinki가 공공기관의 기존업무 방식에 도전하였으며, 이를 통해 정부내 실험정신 도입을 위한 환경 창출에 기여
□ 특히 오랜 관행으로 구축된 복잡한 시스템 변화를 주도하고 지속 하기 위해서는 고위관리자의 적극적 참여가 필요
ㅇ 그러나 리더십만으로는 불충분하며, 변화의 필요성을 이해하고 이를 실천에 옮길 의지가 있는 다양한 관계자들의 참여가 필요 ㅇ 네덜란드 암스테르담 청소년보호서비스 이사회는 5년간 지속된
변화 프로세스를 지원
ㅇ 아이슬란드의 경찰, 사회복지서비스기관, 어린이보호기관의 장들은 가정 폭력문제를 정책 우선순위에 두고 협력적 업무 관계 구축
□ 시스템적 접근법은 모든 조직 영역 및 정부수준 간 경계를 넘어 함께 일하는 것을 필요
ㅇ 캐나다의 경우, 공유경제 구축을 위해 기초자치단체와 광역자치 단체가 공동으로 노력
ㅇ 네덜란드에서 어린이보호시스템 개선은 한 조직의 변화에서 출발 - 그러나, 곧 실질적 결과 도출을 위해서는 동반 서비스나 법적 프레임
워크 등과 같은 나머지 지원구조가 같이 변화되어야 한다는 것을 인식 ㅇ 시스템 변화가 제도화되면 과거 업무방식으로의 회귀는 점차 어려
워지게 됨
□ 성공적인 시스템 변화를 이끌어 내기 위해서는 정책결과에 대한 효율적인 측정 수단 개발 및 피드백 메커니즘 구축이 필수적
ㅇ 정책결정과정에서 특히 복합적인 문제를 다룰 때 종종 정책 설계 및 집행간 격차가 존재
ㅇ 네덜란드의 어린이보호 접근법, 아이슬란드의 가정폭력을 위한 위험평가 프레임워크 등과 같은 국가사례연구 결과는 시스템의 목적과 직접적으로 연계되어 있는 측정 수단의 중요성 강조
□ 시스템 변화에 있어 시간은 필수적인 자원
ㅇ 사람은 제3자를 통해 변화에 대해 듣기 보다는 이를 직접 경험하 면서 살아갈 필요가 있으며, 그래서 변화의 시기가 매우 중요 ㅇ 핀란드의 경우, 실험적 정책설계 프로그램 실행을 위해 이해관계자
토론을 가속화함으로써, 총선기간 동안 차기 정부 프로그램에 실험적 주제들을 삽입하는 것이 가능
ㅇ 네덜란드 및 아이슬란드 사례는 변화를 급속하게 확대하는 것이 어렵다는 것을 잘 보여주고 있음
- 변화가 받아들여지기 위해서는 사람들은 해결방안을 내면화할 수 있는 시간을 필요
□ 시스템적 접근법 활용을 위해서는 보다 기민하고 반복적인 자금 조달 방안이 필요
ㅇ 캐나다 및 핀란드 사례의 경우, 헌신적인 비정부단체들은 당초 계획했던 것 보다 더 많은 시간과 에너지를 프로젝트에 투자
ㅇ 네덜란드의 경우, 초기투자 수요가 조직이 가지고 있는 자원을 초과하여 외부에서 이를 조달할 필요
- 그러나 변화를 통해 서비스 이용자 일인당 22%에 해당하는 비용 감축 실현 가능
ㅇ 초기 투자 수익률을 평가하고 시스템 변화의 혜택이 어떻게 실현 되었으며 누구에게 축척되었는지를 추적할 수 있는 방안 필요
3. 시스템적 접근법 실행사례 : 국가 사례 연구
(1) 가정폭력 대처를 위한 시스템적 접근법 : 아이슬란드
□ 아이슬란드 정부는 여성에 대한 폭력 방지를 위한 프로그램 실행 ㅇ 가정폭력은 사회적 해악이라는 관념을 기반으로 피해자에 대한
새로운 통합지원 시스템을 도입
ㅇ 동 프로그램은 아이슬란드 남부지역에 있는 Sudurnes에서 최초 실시된 파일럿 프로젝트 결과를 기반으로 시행
□ 2011년, Sudurnes 경찰은 가정폭력에 대한 경찰 대응방식을 확인 하기 위해 특별 조사를 실시하였으며, 다음과 같은 사항을 발견 ㅇ 가정폭력사건이 사법절차에 회부되는 경우는 거의 없었음
ㅇ 경찰이 금지명령을 내리거나 가해자를 집에서 추방하는 사례가 거의 없었음
ㅇ 피해자 또는 가해자가 이용할 수 있는 지원 제도가 거의 없었음 ㅇ 경찰, 사회복지 및 어린이보호서비스 기관간 협력이 거의 이루어
지지 않고 있었음
□ 이는 경찰이 그들의 임무를 적절히 수행하지 않고 있으며, 강력한 시스템 변화가 필요하다는 것을 암시
ㅇ 경찰은 그들이 수행해야할 역할에 대한 토론을 위하여 의료, 사회 복지 및 교회 대표자들과의 미팅 주선
ㅇ 경찰과 사회복지기관간 협력강화를 위해 “Keeping a Window Open”이라는 1년간의 파일럿 프로젝트를 실행하기로 결정
ㅇ 동 프로젝트는 가정폭력방지 시스템의 설계 및 서비스 제공 초점을 기관중심 구조에서 사람중심 구조로 전환시키는 역할 수행
- 신속하고 조정된 개입을 통해 가해자 니즈를 보다 잘 반영
- 경찰 개입은 가해자 처벌을 위한 확실한 증거확보가 용이하게 설계 ㅇ 동 프로젝트의 효과는 Sudurnes 경찰이 집계한 통계에서 쉽게 발견 가능 - 2010년 및 2015년 사이 가정폭력 사건에 대한 보다 많은 경찰 조사
및 사법절차가 이루어진 것으로 나타남
<Sudurnes내 가정폭력 사건 처리 현황, 2010-2015>
(2) 정책설계과정에서의 시스템적 접근법 활용 : 핀란드
□ 2015년, 핀란드 정부는 실험적 정책 설계를 위해 새로운 프레임워크 개발 시작
ㅇ 2015년, 국무총리실은 정부내 실험을 실행할 수 있는 새로운 정책 프레임워크 개발을 위해 Nordic Think Thank 및 Demos Helsinki와 함께 디자인적 사고 접근법 도입
ㅇ 그 결과, 전략적 정부 프로그램(Finland, a land of Solution)내 실험 요소들이 포함되었으며, 실험적 정책 설계 프로그램이 확정
□ 정책 설계를 위한 새로운 접근법은 보다 폭 넓은 전략적 정책실험을 가능하게 만듬
ㅇ 예를 들어, 현재 진행 중인 기본소득 실험이나 공공부문에서의 실험 문화 구축을 위해 설계된 일반대중 실험 등을 가능하게 함 ㅇ 현재 중앙정부에 의해 약 20개 실험 프로젝트가 진행 중이며, 보다
많은 실험들이 기초자치단체에서 시행되었음
ㅇ 2017년, 핀란드 정부의 핵심목표인 “공공서비스 개발을 위한 혁신적 방안 모색” 지원을 위해 Kokeilun Paikka (Place to Experiment) 이라고 불리는 디지털 플랫폼 출범
<실험문화의 하향 및 상향식 접근법>
(3) 조직목표 및 업무방식 재정비를 위한 시스템적 접근법 : 네덜란드
□ 암스테르담 청소년보호청(CYPSA)은 암스테르담 지역내 청소년보호 서비스 제공을 위해 설치된 지방 조직
ㅇ CYPSA는 2008년부터, 조직목표 및 업무방식 개선을 위해 “점검- 계획-실행” 사이클에 기반을 둔 Vanguard method라는 시스템적 사고 접근법을 활용
ㅇ CYPSA는 “Every Child Safe, Forever”라는 새로운 조직목표를 수립 하고, 임무 수행 및 실질적 결과 창출을 위해 전체 시스템을 재설계 ㅇ 복합적인 가족 역학관계를 변화시키는 것이 어린이 안전을 보장할
수 있다는 것을 발견
□ 암스테르담 어린이 보호 서비스 사례 주요 내용
ㅇ CYPSA는 직원 600명이 위험 어린이 10,000명을 지원
ㅇ 2011년, “모든 어린이를 안전하게” 라는 목표하에 조직 재설계 추진 - 10명의 사회복지직원, 2명의 팀관리자, 2명의 심리학자 및 상담가로
구성된 핵심 그룹에 내부 프로세스 재설계 권한 부여
- 3개월간 동그룹은 Vanguard method의 점검, 계획수립 및 실행 단계를 수행
ㅇ 점검결과, 사회복지직원, 부모, 후견인, 보호관찰직원간의 다양한 역할 수행에 있어서 CYPSA가 조직적으로 분리되어 있다는 것을 발견 - 어린이 가족을 위한 단일 연락창구가 없었으며, 누가 어린이 위험에
대응해야 하는 지가 불확실
ㅇ 계획수립단계에서 새로운 기본행동원칙에 대해 토론 : 사회복지 직원은 가족과 직접 의사소통을 할 필요가 있으며, 개입이 필요한 단계를 정의하였으며, 부서간 칸막이를 폐지
- 조기 개입 및 전체가족에 대한 전반적인 지원에 중점에 두는 새로운 정책 수립
- 초기 분석 완료 후, 새로운 정책을 CYPSA내 40개팀 전체에 확산 적용 - 결과적으로 이는 공공서비스 품질 제고 및 비용절감 효과 거양
<Vanguard method 점검 단계 연구결과>
<Vanguard method 계획 단계 연구결과>
(4) 공유경제 규제를 위한 시스템적 접근법 활용 : 캐나다
□ 토론토시의 대중교통 사례는 파괴적 기술 변화 및 플랫폼 경제, 특히 공유경제와 밀접한 관련
ㅇ 기술변화는 공공서비스 제공에 있어 새로운 모델 창출 촉진
ㅇ 캐나다의 모든 중앙 및 지방정부는 디지털화에 의해 영향을 받고 있음 - 주택, 대중교통 등 공유경제의 새로운 분야와 관련된 다양한 형태의
정책이 시, 도 및 연방정부 등 각기 다른 수준의 정부에 의해 규제 - 이는 누가 이에 대한 실제 소유권을 가지고 있는 가에 대한 문제점 야기 - 아울러, 규제기관은 변화하는 기술을 따라 잡을 수 있는 역량 개발 필요
□ 2014년 토론토시에서 우버택시가 최초로 영업을 시작할 당시에는 이에 대한 특정한 규제 장치가 없었음
ㅇ 토론토시는 새로운 형태의 회사를 규제하고 기존 택시업계를 안심 시킬 수 있는 새로운 정책을 신속하게 수립할 필요
ㅇ 공유경제의 이점을 살리는 한편, 이러한 새로운 규제문제 해결을 위해 독립적인 중재자인 MaRS Solutions Lab이 다양한 이해관계자 간의 생산적인 토론을 주도
ㅇ 토론토시는 시스템적 사고 활용을 통해 사용자 중심의 비전 및 공유경제 활성화 전략 수립
<MaRS Solutions Lab 시스템 변화 주기율표>
4. 시사점
□ 이보고서는 공공부문에서의 시스템적 접근법의 이론 및 실행에 관한 초기 단계의 이해를 제공
ㅇ OECD는 시스템적 접근법 실행 사례에 관한 정보 수집, 정책결정권자를 위한 시스템 변화 실행 가이드라인 개발을 위한 사례 연구 등 지속 계획
□ 향후 우리나라도 OECD의 시스템적 접근법 실행사례 연구 및 가이드 라인 개발 등에 적극 참여 필요
ㅇ 아울러, 캐나다, 네덜란드 등 다른 국가 사례를 참고로 우리 행정 환경에 맞는 시스템적 접근법 개발 필요
※ 작성: 김재흠 참사관(원소속 : 행정자치부), [email protected]
