연구 04-01
공정거래법 전면 개편방안(상)
—경쟁이론과 공정거래법—
조성봉 외
공정거래법 전면 개편방안(상)
—경쟁이론과 공정거래법—
1판1쇄 인쇄/ 2004년 1월 14일 1판1쇄 발행/ 2004년 1월 19일
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발 간 사
우리나라 공정거래정책이 본격적으로 시행된 지도 22년이 넘었다.
본래 경제기획원 내의 한 부서로 출범한 공정거래위원회는 그 이후 국무총리소속 차관급 중앙행정기관으로 독립되었고 다시 장관급으로 격상되는 등 계속하여 그 위상이 높아졌으며 그 권한도 커졌다. 시장 구조를 개선하고 경쟁질서를 바로잡기 위한 여러 권한 외에도 경제 력집중 억제정책을 통하여 대기업을 규제하고 부당내부거래를 차단 하기 위하여 계좌추적권을 갖추며 경제규제개혁과 기업구조조정에서 주도적인 역할을 담당하고 있다.
이제 우리나라가 OECD에 가입하고 국제적으로 시장이 개방된 글 로벌경쟁체제하에서 우리의 공정거래정책도 보다 전문화되어야 한다 는 지적이 있어 왔다. 이미 전문규제기관들의 탄생으로 자본시장과 금융시장에서의 규율질서도 전문적으로 관리되고 있다. 많은 국내외 전문가들이 우리의 공정거래정책에 대하여 다양한 각도에서 의문을 제기하고 있다. 개별적인 시장과 산업을 정의하지 않은 채 규모만을 중심으로 규제하는 것이 과학적인 경쟁정책적 규제인가? 과연 우리나 라의 기업환경이 규모에 따른 차별적 규제를 정당화할만큼 특수한 것 인가? 공정거래법에 나타나는 대기업집단 기준의 근거는 무엇인가?
보다 근본적으로 차별적인 규제는 경쟁이 아니라 경쟁자를 보호하는 규제가 아닌가? OECD는 2000년에 발간한 우리나라에 대한 규제개혁 보고서를 통해서 대기업규제를 지양하고 경쟁정책에 집중하여야 한 다고 권고하고 있다.
이러한 비판 속에서도 공정거래 당국은 경제력집중 억제정책의 필 요성을 다양하게 제시하여 왔다. 소유분산을 중요한 정책목표로 제시
하였다가 다시 업종전문화를 통한 대기업의 경쟁력을 향상시키기 위 한 것이라고 필요성을 제기하였다. 최근에 공정거래위원회는 대리인 비용축소를 이유로 내세우고 있다. 이처럼 시간의 흐름에 따라 경제 력집중 억제정책의 필요성이 변천해 가는 것은 본질적으로 구체적이 고 일관된 정책목표가 정해져 있지 않았음을 말해주고 있다.
공정거래 당국은 재론의 여지없이 경쟁정책에 그 정책목표를 두어 야 한다. 경쟁력 없는 대기업을 가장 효과적으로 규제하는 방법은 치 열한 경쟁환경에 노출시키는 경쟁정책을 통해서이다. 자본주의 시장 질서를 유지하는 여러 시장규율 장치에서 궁극적으로 한 기업의 성 패를 좌우하는 것은 무엇보다도 소비자의 선택이 작동하는 상품시장 이다. 그동안 우리나라가 경제개발기를 거치면서 제한된 금융부문과 자본시장의 한계를 넘어 지금처럼 성공할 수 있었던 원인도 그나마 수출을 통하여 치열한 국제시장에 노출됨으로써 경쟁력을 키워왔기 때문이다. 경쟁의 과정은 어쩔 수 없는 차별화의 과정이다. 경쟁을 통 해서 효율적이고 경쟁력 있는 기업이 부상하고 비효율적인 기업이 도태되기 때문이다. 그러나 우리나라에서 역동적 경쟁환경은 오히려 사라져가고 있다. 이것은 1980년대 후반 이후부터 다각도로 시행된 평등주의 함정egalitarian trap에 빠진 경제정책이 그 원인이라고 볼 수 있는데 여기에 가장 큰 역할을 하고 있는 것이 다름 아닌 공정거래법 이다. 30대그룹의 대기업을 규제하였던 경제력집중 억제정책으로 인 하여 하위 30대 그룹들간에는 역설적으로 30대그룹에 포함되지 않기 위해 “경쟁”하는 웃지 못할 일이 벌어지기도 했다. 또한 규모와 성향 이 다양한 30대그룹의 투자행위를 획일적으로 규제하다 보니, 기업전 략의 다양성을 죽이고 미래산업 개발의 역동성을 죽이는 결과를 가 져왔다. 그리고 무엇보다도 15년여 기간의 경제력집중 규제정책에도 불구하고 경제력집중은 더 심화되었다. 또한 대기업의 성장을 억제함 으로써 오히려 대기업을 수요자로 해서 유기적 관계 속에 성장을 도 모해야 할 중소기업 자체가 정체를 면할 수 없게 되는 역설적인 결과
도 초래되었다.
본 보고서는 공정거래정책을 올바른 궤도로 올려놓기 위한 공정거 래법의 근본적인 개정방안을 담고 있다. 경쟁정책의 강화와 함께 이 를 과학화하고 그 집행저변을 확대하는 것이 중요하다. 이를 위해서 공정거래위원회의 역할이 더욱 중요하며 그 권한도 강화되어야 한다 고 판단된다. 공정거래위원회의 위상은 인원‧조직‧예산을 늘리고, 규 제대상을 확대하고, 대기업규제를 강화하며, 계좌추적권 등과 같은 불필요한 집행수단을 확보한다고 해서 높아지는 것이 아니다. 공정거 래위원회의 위상은 경쟁정책을 올바로 시행하고 있다는 국민들의 신 뢰에서 오는 규제권위의 확립을 통해서 제고되는 것이다.
본 보고서의 작성을 위하여 본원의 여러 연구위원을 비롯하여 외 부 필진이 다수 참여하였다. 주요 주제별로 아홉 편의 논문이 집필되 었고 이를 기초로 공정거래법의 전면개편 방안을 ꡔ경쟁법ꡕ이라는 새 로운 이름으로 제시하였으며 이에 대한 설명자료를 작성하였다. 본 보고서에서 제시하고 있는 법률개정안은 여러 전문가의 검토와 토론 을 수차례 거친 것이다. 합리적인 방향을 모색하기 위하여 여러 제안 과 문제제기와 반론을 가급적 모두 검토하여 보았다. 그러나 본 보고 서는 잠정적인 타협안이나 중간단계로서의 법개정안을 작성하기보다 는 근본적이고 본질적인 문제를 해결하기 위한 법개정안을 제시하는 것을 목표로 삼았다. 이를 위해 여러 차례의 전문가 토론을 거쳐 작 성된 공정거래법 전면 개편방안에 대하여 2003년 10월 한국규제학회 와 공동으로 공정거래법 전면 개편방안에 대한 발표회와 라운드테이 블 세미나를 개최하였다. 본 보고서는 이 세미나에서 제기된 여러 가 지 유익한 논의와 제언을 반영하였다. 공정위의 감사원 형태로의 재 정립, 법위반 사실 공표제도의 폐지, 공정거래위원 선임방식의 개편, 전속고발권 제도의 폐지, 공정거래위원수의 축소 등은 이 세미나에서 제기된 논의를 반영한 것이다.
이 연구를 총괄한 본원의 조성봉 선임연구위원에게 감사의 말씀을
드린다. 또한 본원의 황인학 연구조정실장과 법경제연구센터의 이인 권 선임연구위원, 최충규 연구위원, 김현종 연구위원께서 본 보고서 의 세부적인 내용에 대하여 많은 조언과 토론의 시간을 아끼지 않으 신 것에 대하여 감사드린다. 그리고 주제별 연구를 맡으신 건양대 김 진국 교수, 동의대 이재우 교수, 서강대 임준환 교수, 서울대 장승화 교수 그리고 본원의 서정환 연구위원, 이주선 선임연구위원, 한현옥 연구위원에게 깊은 감사를 드린다. 또한 ꡔ경쟁법ꡕ 초안을 검토하고 귀중한 조언을 주신 한양대 이철송 교수와 공정거래법의 전면 개편 방안을 공동집필하고 발표해 주신 홍익대 김종석 교수에게도 감사드 린다. 한편, 한국규제학회 정책세미나를 기획하신 한국규제학회의 최 병선 회장을 비롯한 여러 임원들께 감사드린다. 그리고 정책세미나의 좌장을 맡아주신 연세대의 정갑영 교수와 토론을 통하여 귀중한 제 언을 하신 공정거래협회의 김 용 회장, 김&장 법률사무소의 신광식 고문, 한국개발연구원의 연태훈 연구위원, 바른법률사무소의 임영철 변호사, 숭실대의 전삼현 교수, 건국대의 최정표 교수께 감사드린다.
또한 본원의 원내 세미나에서 주제별 논문에 대하여 귀중한 논평을 해 주신 여러 토론자들과 논문의 개선에 큰 역할을 하신 여러 익명의 심사위원들에게도 감사드린다. 마지막으로 자료정리와 원고작성 그 리고 세미나준비에 도움을 준 문혜연 연구조원, 김선희 연구조원에 감사를 드린다. 그러나 이 연구는 한국경제연구원의 공식적인 견해와 반드시 일치하는 것은 아님을 밝혀둔다.
2004년 1월 한국경제연구원 원장 좌승희
목 차
공정거래법 전면 개편방안(상)
—경쟁이론과 공정거래법—
제1장 평등주의 함정에 빠진 한국경제 살리는 길 / 좌승희··· 15
—공정거래법 개정의 불가피성과 방향— Ⅰ. 한국경제 잃어버린 15년 : 한국경제의 현 좌표 ··· 17
Ⅱ. 시장경제의 본질과 경제발전의 원리 ··· 21
Ⅲ. 박정희 패러다임의 성공요인 : 관치차별화 ··· 23
Ⅳ. 한국경제 성장의 장기정체 원인 : 관치평등화 ··· 27
1. 평등주의 함정에 빠진 경제정책 ··· 27
2. 관치평등화와 한국경제 성장의 장기정체 ··· 31
Ⅴ. 향후 한국의 경제개혁 과제 : 시장차별화 ··· 33
1. 시장에 의한 차별화 전략 ··· 33
2. 공정거래법의 개정 ··· 35
3. 시장차별화 전략의 보완 : 사회안전망 확보 ··· 38
제2장 공정거래법 개정연구: 총론 / 조성봉··· 41
Ⅰ. 서 론 ··· 43
Ⅱ. 공정거래정책의 문제점 ··· 51
1. 정책적 판단 및 조정과 이에 따른 자의성 문제 ··· 51
2. 경쟁과정에의 개입 ··· 55
3. 시장규율 메커니즘의 중복규제 ··· 66
4. 공정거래정책 집행의 문제 ··· 69
Ⅲ. 공정거래정책의 개선 방향 ··· 71
1. 정책적 판단과 조정기능의 삭제 ··· 71
2. 지배구조 및 재무구조 개선정책과 공정거래정책의 분리 ···· 72
3. 경제력집중 억제정책의 폐지 ··· 74
4. 산업정책 및 중소기업정책적 배려의 삭제 ··· 75
5. 경쟁정책의 강화 및 과학화 ··· 76
6. 경쟁정책 집행저변의 확대 ··· 78
제3장 현행 공정거래법의 “시장지배적지위 남용금지제도”의 개정에 대한 소고/ 김진국··· 83
I. 서 론 ··· 85
1. 문제제기 ··· 85
2. 취지 및 배경 ··· 87
3. 방향 및 목표 ··· 87
Ⅱ. 현황과 문제점 ··· 89
1. 공정거래법‧정책의 개념적 문제점 ··· 89
2. 현행 시장지배적사업자 규제 체계 ··· 93
3. 시장지배적지위 남용행위 규제에 대한 해외 동향 ··· 108
Ⅲ. 공정거래법의 목적 재설정 및 바람직한 공정거래정책 방향 : 시장지배적지위 남용금지 조항을 중심으로 ··· 124
Ⅳ. ｢시장지배적지위 남용행위 금지｣ 개정방향 : 독과점시장구조 개선으로 ··· 131
V. 결 론 ··· 135
제4장 기업결합규제 및 지주회사규제의 평가와 개선방안
/서정환··· 141
Ⅰ. 서 론 ··· 143
Ⅱ. 기업결합규제 ··· 148
1. 기업결합규제(사전 시장구조규제)의 성격 ··· 148
2. 우리나라 공정거래법상 기업결합규제의 내용 및 현황 ··· 155
3. 우리나라 기업결합규제의 평가 : 수평결합 ··· 159
4. 우리나라 기업결합규제의 평가 : 수직결합 및 혼합결합 ··· 173
5. 심결사례를 통해 본 기업결합규제 ··· 176
6. 기업결합규제의 개선방안 ··· 181
Ⅲ. 지주회사규제 ··· 190
1. 경쟁정책상 지주회사규제 현황 ··· 190
2. 지주회사규제 평가 ··· 192
3. 지주회사규제의 개선방안 ··· 200
제5장 경제력집중 억제정책의 현황과 문제점/ 조성봉··· 205
—출자규제 및 채무보증제한을 중심으로— Ⅰ. 서 론 ··· 207
1. 경제력집중 억제정책의 도입과 그 배경 ··· 207
2. 출자규제 및 채무보증제한의 내용과 그 변천 ··· 209
Ⅱ. 경제력집중 억제정책의 문제점 ··· 216
1. 시장규율 역할분담의 부재 ··· 216
2. 경제력집중 억제정책의 자의성 ··· 230
3. 출자규제의 문제점 ··· 239
4. 채무보증제한의 문제점 ··· 244
Ⅲ. 결 론 ··· 246
제6장 경제력집중 억제정책과 금융‧보험사의 의결권 제한··· 253
/ 임준환‧조성봉 Ⅰ. 서 론 ··· 255
Ⅱ. 경제력집중 억제정책과 금융‧보험사 의결권 제한 ··· 258
1. 공정거래법상의 금융‧보험사 의결권 제한 ··· 259
2. 금융관련법규에서의 경제력집중 억제정책 관련 의결권 제한 ··· 261
Ⅲ. 금융‧보험사 의결권 제한규제 폐지의 당위성 ··· 266
1. 의결권 제한규정의 세부적 문제점 ··· 266
2. 금융‧보험사 의결권 제한규제의 운용실적 ··· 268
3. 출자총액제한의 문제점 ··· 270
4. 대기업의 사금고화 방지를 위한 금융‧보험사의 의결권 제한 ··· 275
Ⅳ. 요약 및 결론 ··· 279
제7장 공정거래법의 부당한 공동행위 규제에 관한 연구/ 이재우·· 283
Ⅰ. 서 론 ··· 285
Ⅱ. 부당공동행위 위반유형의 확대 ··· 289
1. 포괄주의의 도입 ··· 289
2. 적용제외 카르텔의 폐지 ··· 294
Ⅲ. 경제분석의 적극적 활용 ··· 300
1. 합리원칙의 적용 ··· 300
2. 의식적 동조행위에 대한 위법성의 추정 ··· 307
Ⅳ. 억지력의 강화 ··· 316
1. 처벌 및 제재 강화 ··· 316
2. 사소에 의한 배상 강화 ··· 320
Ⅴ. 결 론 ··· 324
제8장 내부거래 규제 근거와 타당성 검토/ 한현옥··· 329
I. 들어가는 글 ··· 331
Ⅱ. 내부거래 규제 현황과 현행 부당내부거래 규제 검토 ··· 335
1. 내부거래 동기와 다변화 그리고 기업집단 ··· 335
2. 현행 부당내부거래 규제 ··· 340
3. 심결례 분석 ··· 349
Ⅲ. 부당내부거래 규제 평가 및 문제점 ··· 355
1. 미흡한 내부거래 분석틀 ··· 355
2. 경쟁정책 목적과의 괴리 ··· 356
3. 공정경쟁 저해성 개념의 문제 ··· 359
4. 부적절한 부당성 판단기준 ··· 361
5. 자금‧자산‧인력의 지원행위에 대한 규제의 문제점 ··· 364
6. 일관되지 않은 기업집단에 대한 시각 ··· 367
Ⅵ. 내부거래 규제의 개선방안 ··· 371
1. 실질적인 경쟁제한성 효과에 따른 부당성 판정 ··· 371
2. 자금‧자산‧인력 지원행위 금지를 경쟁제한행위 감시 강화로 대체 ··· 372
3. 경쟁촉진을 통한 재벌문제 접근 ··· 374
제9장 불공정거래행위 금지 및 재판매가격유지 제한과 경쟁정책/ 이주선··· 379
Ⅰ. 서 론 ··· 381
Ⅱ. 공정거래법상의 불공정거래행위와 재판매가격유지행위 ··· 384
1. 불공정거래행위 ··· 384
2. 재판매가격유지행위의 제한 ··· 389
Ⅲ. 불공정거래행위의 금지 및 재판매가격유지 제한의 문제점 ·· 391
1. 유통경로와 판매촉진책 ··· 391
2. 불공정거래행위의 금지와 재판매가격유지 제한의 문제점 ·· 393
Ⅳ. 개정방향 ··· 401
제10장 공정거래법 집행에 관한 법개정 연구/ 장승화··· 407
Ⅰ. 서 론 ··· 409
Ⅱ. 사인의 금지청구제도의 도입 ··· 414
1. 비교법적 고찰 ··· 414
2. 우리 공정거래법상 금지청구제도의 도입 ··· 420
Ⅲ. 손해배상청구 시정조치 선확정제도의 철폐 ··· 435
1. 비교법적 고찰 ··· 435
2. 우리법상 선확정제도의 폐지 ··· 439
Ⅳ. 전속고발제도의 개선 ··· 449
1. 문제의 소재 ··· 449
2. 비교법적 고찰 ··· 450
3. 현황 및 문제점 ··· 452
4. 전속고발제도의 입법취지와 위헌론 ··· 454
5. 전속고발제도의 입법정책적 타당성 ··· 456
V. 요약 및 결론 ··· 460
1. 사인의 금지청구제도의 도입 ··· 460
2. 손해배상청구 시정조치 선확정주의 철폐 ··· 462
3. 전속고발제도의 개선 ··· 463
표‧그림 목차
◐ 제1장
<표 1> 경제력집중규제와 경쟁촉진정책의 비교 ··· 37
<그림 1> 60년 이후의 GDP 증가율과 장기 추세선 ··· 18
<그림 2> 총요소생산성 증가율 ··· 20
<그림 3> 한국경제의 지속성장을 위한 전략 ··· 34
◐ 제2장 <그림 1> 기업지배구조 메커니즘의 분류 ··· 46
◐ 제3장 <표 1> 시장지배적사업자의 성립요건 ··· 94
<표 2> 공정거래법과 시행령에서 명기한 시장지배적지위 남용행위 유형 ··· 95
<표 3> 시장지배적지위 남용행위와 불공정거래행위간의 중복부분 ··· 107
<표 4> 시장지배적지위 남용행위 심결건수 ··· 126
◐ 제4장 <표 1> 총 기업결합 건수 ··· 158
<표 2> 유형별 기업결합 ··· 159
<그림 1> 공정거래법상 대규모기업집단과 지주회사집단 ··· 191
◐ 제5장
<표 1> 공정거래법 개정항목 중 대기업관련 규제의 비중 ··· 224
<표 2> 기업결합 제한 및 경제력집중 억제 위반행위 시정실적···· 225
<표 3> 기업결합 제한 및 경제력집중 억제 시정실적의 조치유형 ··· 226
◐ 제6장 <표 1> 기업결합 제한 및 경제력집중 억제 위반행위 시정실적 ·· 269
◐ 제7장 <표 1> 부당공동행위 과징금 부과 실적 ··· 286
<표 2> 공정거래법의 부당한 공동행위 ··· 290
<그림 1> 합리원칙 vs. 당연위법 원칙 ··· 303
<그림 2> 담합의 사회적 비용 ··· 318
◐ 제8장 <표 1> 일반불공정거래행위의 유형 및 기준 ··· 343
<표 2> 30대 기업집단 및 공기업의 부당내부거래 조사 현황 ··· 346
<그림 1> 분석틀의 제안 ··· 356
<그림 2> ··· 366
◐ 제9장 <표 1> 불공정거래행위의 유형 ··· 385
<그림 1> 유통경로 ··· 392
제1장
평등주의 함정에 빠진 한국경제 살리는 길
-공정거래법 개정의 불가피성과 방향-
좌승희/한국경제연구원 원장
Ⅰ. 한국경제 잃어버린 15년: 한국경제의 현 좌표/ 17
Ⅱ. 시장경제의 본질과 경제발전의 원리/ 21
Ⅲ. 박정희 패러다임의 성공요인 : 관치차별화 / 22
Ⅳ. 한국경제 성장의 장기정체 원인 : 관치평등화 / 26
Ⅴ. 향후 한국의 경제개혁 과제 : 시장차별화 / 32
Ⅰ. 한국경제 잃어버린 15년 : 한국경제의 현 좌표
최근 국내언론에서는 우리 경제의 장기성장 정체현상에 대한 우 려의 목소리가 높다. 예컨대 우리 경제가 1995년 1인당 소득 1만 달러를 달성한 이후 8년이 지났는데도 지난해 말 여전히 1만 달러 수준을 유지하는 데 그치고 있어 이에 대한 원인을 규명하고, 1인 당 소득 2만 달러 달성을 위한 처방을 제시하느라고 논의가 분분 하다. 그러나 이러한 논의의 맹점은 1인당 국민소득이 수요부문의 영향을 지나치게 반영하기 때문에 우리나라 경제의 경쟁력 추이를 측정하는 지표로서 취약점이 많다는 점이다. 예컨대, 해외수요의 증대에 따라 수출이 증대되거나 국내 총수요 확대정책에 의해 소 비나 투자가 증대될 경우 국민총생산의 증가와 동시에 원화의 절 상과 인플레가 진행됨으로써 사실상의 기업이나 산업경쟁력의 향 상 없이도 달러표시 1인당 국민소득(명목)이 증가하게 된다.
따라서 이 지표에만 의존할 경우, 기업이나 산업경쟁력의 정체 나 회복시점에 대한 오판이 가능하고 따라서 정체의 구체적인 원 인과 대책을 찾는 데 어려움이 발생하게 된다. 예컨대, 만일 현재 의 논의와 같이 1995~96년 전후를 경쟁력의 피크로 본다면 그 당 시 우리나라의 기업 및 산업정책에 어떠한 큰 변화가 있었기에 그 이후 정체기로 들어섰는지를 설명할 수 있어야 한다. 그러나 필자 의 소견으로는 이 시기에서 우리기업과 산업경쟁력에 영향을 미 칠 뚜렷한 정책기조의 변화를 감지하기가 어렵다고 생각한다. 따 라서 지금의 논의는 경제를 걱정하고 성장이 중요함을 일깨우는 사회분위기를 만들어 낼 수는 있으나, 정체의 근본원인에 대한 규 명을 오히려 어렵게 만들 우려가 있다.
<그림 1> 60년 이후의 GDP 증가율과 장기 추세선
주 : 60~87년과 88~2004년을 분리하여 추세선을 추정하였음. 매년 추세선의 기 울기를 분석한 결과 87~88년이 정점으로 나타났음. 2003년과 2004년 수치 는 전망치.
그러면 우리 경제의 장기성장 정체의 실상을 어떻게 파악해야 할 것인가? 우선은 가장 간단한 방법으로서 지난 40여 년간의 우리 나라 GDP 성장경로를 추적해 볼 수 있을 것이다(<그림 1> 참조).
<그림 1>을 보면 우리나라의 GDP 증가추세는 1987~1988년 이후부터 급격한 하락세를 보이고 있다. 즉, 1960~1987년 28년간 추세치는 6.9%에서 8.8%로 높아진 반면, 1988~2002년간의 상대적 으로 짧은 15년간의 추세치는 4.9%로 크게 낮아지고 있다. 이와 같이 1987년 이후 장기추세선이 뚜렷하고 빠른 하락세를 보임과 동시에 경기순환의 고점과 저점도 일관되게 급격히 하락하고 있 는 점도 매우 흥미로운 현상으로 보인다. 이러한 추세를 연장해 본다면 금년(2003년)의 성장률도 2%대를 벗어나기 어려울 것으로 예상되며, 내년 이후 경기가 반등한다 하더라도 5%대를 넘지 못 하지 않을까 우려된다. 그리고 앞으로 성장률이 지속적으로 더 떨 어질 가능성도 배제하기 어렵다 할 것이다.
이러한 주장에 대해 혹자는 이러한 GDP 증가율의 장기추세 하 락은 우리 경제의 성숙 혹은 선진화에 따른 자연스런 결과로서 그
렇게 우려할 필요도 또 뾰족한 대책도 없다는 논리를 펴기도 한 다. 왜냐하면 경제가 선진화 혹은 성숙될수록, 요소자원 공급의 제약으로 GDP 증가율이 하락하는 경향이 나타나며, 그 대신 주 어진 요소공급하에서 생산성의 증가를 통해, 소위 총요소생산성
Total factor productivity의 증가를 통한 성장부분이 증가하게 되기 때 문에 전체 GDP의 증가율 자체에 연연해 할 필요가 없다는 의미 이다. 그러나 이 주장의 약점은 우선, 우리나라가 1인당 GDP 4,000~5,000달러 수준을 달성한 1980년대 후반이나 혹은 백보양보 한다 하더라도 1인당 GDP 1만 달러를 달성한 1995~1996년 기간 을 한국경제 선진화의 기점으로 볼 수는 없다는 점이다. 그리고 실제 자료를 검토해 보면 질적 성장 또한 장기성장 정체를 면치 못하고 있음이 나타나고 있다.
총요소생산성이란 국내총생산의 증가에서 자본과 노동의 투입 에 의한 증가분을 차감한 부분으로 자원배분의 효율성 증가, 규모 및 범위의 경제와 같은 기술적 요인에 의한 생산증가, 기술혁신에 의한 생산성 증가와 같은 공급부문의 질적 성장에 의한 국내총생 산의 증가분을 의미한다. 소위 경제가 선진화된다고 하는 것은 바 로 이러한 총요소생산성의 증가를 의미하는 것으로 이해할 수 있 다. 따라서 국민경제의 질적 성장 여부를 확인하기 위해서는 그 경제의 총요소생산성 증가 추이를 점검하는 것이 필요하게 된다.
그런데 최근 KDI의 연구에 의하면 우리나라의 총요소생산성은 1964~1970년간 6.64%, 1981~1987년간 5.18% 증가한 반면 경제개 혁이 본격화된 1988~2000년간에는 그 증가율이 오히려 3.42%로 크게 반감되고 있다. 흥미롭게도 다른 관련 연구들도 거의 전부가 유사한 추세를 보여주고 있다(<그림 2> 참조).
따라서 이러한 결과에 따르면 우리나라 경제성장의 정체는 사 실상 1980년대 후반, 보다 구체적으로는 1987~88년경부터 시작되
<그림 2> 총요소생산성 증가율
자료 : 김동석 외, ꡔ한국경제의 성장요인분석 : 1963~2000ꡕ, KDI, 2002.
었다고 보는 것이 타당하다고 생각되며, 따라서 우리나라는 거의 지난 15년 동안 “질적 성장”이 정체되었다고 볼 수 있다.
그런데 우리나라는 1987~88년 이후 지난 15년 동안 경제개혁의 기치 아래, “관치경제, 관치금융”으로 특징지어지는 박정희 대통 령의 경제운영 방식을 극복하고 한국경제의 선진화를 달성하기 위 해 노력해 왔다. 경제개혁이란 사람과 자본을 많이 쓰지 않고도 주 어진 자원을 보다 효율적으로 활용함으로써 질적 성장을 높이고자 하는 것이다. 그런데 이러한 질적 성장이 특히 경제개혁이 가시화 된 이후 지속적으로 정체되고 있음이 확인되고 있는 것이다.
여기서 우리는 그동안 무슨 개혁을 어떻게 해 왔기에 과거의 성 장동력은 약화되고 오히려 개혁의 목적에 반하는 결과를 초래하 고 있는가 하는 질문을 던지지 않을 수 없게 된다.
이 질문에 대한 해답을 구하려면 오히려 과거로 돌아가서 관치 경제, 관치금융에도 불구하고 60~70년대에 이룬 연평균 8% 이상 의 고속성장 동인을 찾는 데서 출발해야 한다.
Ⅱ. 시장경제의 본질과 경제발전의 원리
시장은 잘하는 경제주체와 잘못하는 경제주체를 차별하여 못하 는 주체를 탈락시키고 잘하는 주체를 더 격려하고 지원해 주는 차 별화 장치이다. 따라서 시장은 스스로 돕는 자를 돕는 장치인 것 이다. 그리고 시장은 한시도 쉬지 않고 끝없이 경제주체의 성과를 평가하고 재평가하여 상벌을 내리는 것이다. 결국 이런 의미에서 보면 시장의 기능은 평등사상이나 민주사상과는 같이 갈 수 없는 것이다.
때때로 시장의 차별화 기능에 고장이 생길 수 있는데 이를 통상 시장실패라고 부른다. 그러나 시장실패라는 이름 아래 정부가 못 하는 경제주체를 지원하는 정책을 쓰면 시장의 기능은 더더욱 작 동하지 않게 된다. 시장실패의 교정이란 차별화 기능의 복원을 의 미하며, 얼마나 충실하게 시장의 차별화 기능을 시뮬레이션 하느 냐가 중요하다.
한편 시장경제를 발전시킨다는 것은 이러한 차별화 기능이 한 층 더 효율적으로 작동되도록 각종 경제제도를 발전시킨다는 것 을 의미한다. 경제발전이란 이러한 시장의 차별화 기능이 강화되 고 결과적으로 보다 잘하는 경제주체가 더 열심히 하도록 격려받 음으로써 더 잘하게 되는 과정이며, 결과적으로는 잘하는 경제주 체와 같이 가야만 경제발전이 가능해진다는 것을 의미한다. 같은 논리로 시장실패시 정부가 산업정책을 통해 시장에 개입할 경우 에도 정부는 시장의 차별화 기능을 강화하는 방향으로 경제환경, 즉 모든 시장제도 개혁과 정책을 추진해 나가야 경제가 발전할 수 있는 것이다.
이런 관점에서 보면 획일주의Uniformity, 집단주의Collectivism, 평등 주의Egalitarianism는 경제발전의 적이라고 할 수 있다. 즉, 능력에 따 른 불평등을 수용할 줄 알아야만 경제발전이 가능한 것이다. 최근 중국이 급속도로 발전하고 있는 이면에는 부자가 앞서 가면서 이 끌고 가난한 자가 뒤따라가고, 또 잘 나가는 지방이 앞에서 이끌 어 가고 낙후된 지방은 이를 쫓아간다는 소위 등소평의 선부론先 富論에 입각한 차별화 원리가 자리잡고 있다. 반면 사회주의 경제 의 실패, 영국병, 남미병, 유럽의 복지병, 독일의 경제침체, 일본의 장기경제침체는 다 획일주의나 평등주의에 입각한 차별화를 무시 하는 정책에서 비롯된 것이라 할 수 있다.
Ⅲ. 박정희 패러다임의 성공요인 : 관치차별화
이상과 같은 경제발전의 원리에 따르면 60~70년대 박정희 대통 령 집권 18년 기간 동안 고속성장을 가져온 경제발전의 동인은
“잘하는 경제주체가 더 보상을 받는” 철저한 차별화 정책에 있었 다고 할 수 있다. 박정희 패러다임의 핵심은 한마디로 “정부는 스 스로 돕는 자만을 돕는다”는 철학으로서, 정부의 개입 속에서도 잘하는 경제주체를 보상하는 차별화의 경제발전원리를 철저히 구 현하고 있었다. 산업정책을 추진함에 있어서도 잘하는 기업을 더 격려‧지원하고 새마을 운동을 함에 있어서도 잘하는 농촌을 더 격려‧지원했으며 심지어는 원호대상자들을 지원함에 있어서도 자 립을 전제로 할 정도로 거의 모든 정부의 지원에 있어 차별화의 원리를 견지하였다.
우선 산업정책의 핵심을 이루었던 수출지원정책을 살펴보자. 특 히 1965년부터 매월 대통령 주재하에 수출진흥확대회의가 열렸는 데, 이 회의에서는 통상에 관련된 장관, 업계 대표, 금융계 대표 등 유관기관 대표들이 참석하여 월별, 품목별, 지역별 수출동향을 점검하고 수출증대를 위한 모든 시책과 애로타개 방안을 논의‧결 정하였으며, 특히 연말회의에서는 연중 수출유공자에 대한 격려와 시상이 이루어졌다.
그런데 이 회의가 결정하는 수출증대를 위한 각종 지원시책도 중요했지만, 보다 특기할 만한 것은 연말에 시행된 수출유공자에 대한 격려와 시상이었다. 이 행사는 그 해의 대한민국 최고의 (수 출)기업을 뽑는 일종의 미인대회beauty contest와 다름없었으며, 일단 이 대회에서 인정을 받게 되면 그 당시로서는 최고 우량기업으로
인정받아 각종 금융이나 정부지원에서 유리한 고지를 점할 수 있 었다. 따라서 수출기업으로서는 수출실적을 올려 인정을 받는 것 이 지상과제가 되었으며 대한민국의 모든 제조기업들을 수출전선 에 몰입하게 유인할 수 있었던 것이다.
이러한 수출진흥전략의 특징은 우선 시장검증을 통해 그 성과 를 인정받은 잘하는 기업을 선택한다는 의미에서 차별화 원리를 실천하고 있다는 점이다. 다음으로는 당시의 대기업들을 국제경쟁 에 노출시킬 수 있었을 뿐만 아니라, 품목에 관계없이 “총 수출 액”을 경쟁목표로 설정했기 때문에 서로 다른 업종의 기업간 경 쟁을 촉진시킴으로써 당시 국내 독점기업들의 지대추구 행위를 완화시킬 수 있었다.
다음으로 박정희 대통령은 1970년부터 새마을 운동을 추진함으 로써 농업부문의 구조조정을 시도하였다. 새마을 운동의 첫해에 정부는 전국의 3만 4,000여 개의 마을에 시멘트 등을 지원했다. 그 다음해에 그 성과를 평가한 결과 1만 6,000개의 마을은 100%의 성과를 달성했지만, 나머지 1만 8,000개의 마을은 제대로 하지 않 았다. 공화당과 장관들의 반대에도 불구하고 박 대통령은 성과가 좋지 않은 1만 8,000개의 마을에는 전혀 지원하지 않았고 성과가 좋았던 1만 6,000개의 마을에만 지원했다. 그러자 지원을 받지 못 한 1만 8,000개 마을 중에서 6,000개의 마을이 자력으로 참여해서 100% 이상의 성과를 내었다. 그 다음에는 6,000개의 마을에 대해 서도 지원했다. 이 메커니즘이 새마을 운동을 열화와 같이 전국적 으로 퍼뜨리는 데 기여했다. 만일 두 번째 해에도 똑같이 나누어 먹는 식으로 지원했다면 새마을 운동은 성공하지 못했을지도 모 른다.
이렇게 해서 박대통령은 전국 마을을 참여도가 가장 낮은 기초 마을, 이보다 좀더 열심인 자조마을 그리고 가장 성과가 높은 자
립마을로 구분하고 물자지원을 기초마을은 제외하고 자조마을과 자립마을에만 배분하게 하였다.
박정희 대통령의 이러한 차별화 철학은 심지어 원호대상자들에 대해서도 자립‧자활의지가 있는 대상자만을 지원한다는 원칙으로 실천되고 있다.
그리고 1970년대 들어 중화학공업 육성책을 추진함에 있어서도 일정한 자본력을 갖춘 능력있는 기업을 중심으로 사업권을 부여 하고 지원함으로써, 차별화의 원칙을 고수하였다. 물론 이 과정에 서 수출육성시책에 힘입어 성공한 대형 종합상사들이 중화학 사 업권을 확보하게 됨으로써 오늘날의 대기업집단, 즉 재벌을 만들 어 내는 단초가 되기는 했지만, 오늘날 소위 한국경제를 먹여 살 린다는 주력업종들이 IT산업을 제외하고는 모두 이 70년대에 시 작된 산업들임을 감안한다면 당시의 중화학공업화 전략은 성공했 다고 볼 수 있을 것이다. 그러나 철저한 정부의 개입하에 추진된 중화학공업화 전략의 성공요인, 그것은 정부의 개입이 아니라 차 별화 전략에 있었음을 명심할 필요가 있다.
이제 박정희 패러다임의 성공요인이 어디에 있었는지는 자명해 진다. 정부주도의 소위 관치경제하에서도 엄격한 차별화 원리를 적용함으로써 경제발전의 기본원리를 실천할 수 있었기 때문이었 다. 그동안 국내 학계에서는 박정희 패러다임은 “관치”로 인한 자 원배분의 왜곡, 즉 경제력집중의 심화를 초래했기 때문에 청산의 대상이라고 간주해 온 반면, 당시의 산업정책의 성공측면은 상대 적으로 소홀히 취급해 온 것이 사실이다. 물론 여기에는 박정희 체제의 권위주의적 성격에 대한 비판적 사회분위기도 중요한 배 경이 되었다 할 것이다.
이와 같이 정부가 나서서 잘하는 기업과 농촌을 차별화하는 전 략은 “관치차별화” 전략이라고 정의할 수 있을 것이며, 결과적으
로 박정희 패러다임에서 배울 수 있는 무엇보다도 중요한 교훈은
“차별화”가 역동성을 가져온다는 점이다. 그러나 이러한 “관치”전 략은 불가피하게 정부의 힘의 비대화를 초래하면서 정경유착, 부 패, 민간부문의 지대추구, 도덕적 해이 그리고 승복하지 않는 다수 의 패자 양산 등 부작용을 초래하게 되기 때문에 전략 자체의 지 속가능성을 크게 제약하게 된다. 아마도 박정희 체제의 종언은 바 로 이러한 체제 자체의 모순에 기인했다고 볼 수도 있을 것이다.
Ⅳ. 한국경제 성장의 장기정체 원인 : 관치평등화
1. 평등주의 함정에 빠진 경제정책
60~70년대의 박정희식 관치차별화 전략하에서는 열심히 해서 남보다 앞서는 것이 ꡔ지원받을 자격ꡕ이 되었지만 80년대 이후에 는 지나친 단순화의 위험이 없지 않지만, 열심히 해서 앞서가는 것이 ꡔ규제받을 자격ꡕ 혹은 ꡔ상대적으로 불이익을 받아도 될 자 격ꡕ으로 바뀌게 되었다.
1980년대 이후 미시경제정책은 박정희 패러다임이 가져온 경제 력집중이라는 자원배분의 왜곡을 교정하는 데 초점이 두어졌다.
대기업에의 경제력집중 현상은 이미 1970년대에 있어서도 정책적 교정의 과제로 부각되었다. 박정희 대통령은 대기업에 대한 산업 정책적 지원을 하면서도 동시에 대기업의 공개를 유도하고, 지나 친 은행여신에 의존한 경영행태를 교정하여 기업의 재무구조를 개선하고자 노력하였다.
그러나 1980년 이후에는 단순한 기업의 재무구조 개선과 기업 공개 유도 차원을 넘어 경제력집중을 교정한다는 명분하에 기업 의 각종 경영행태 및 전략을 직접 규제하기 시작하였다. 1980년에 제정된 공정거래법은 그 후 여러 차례 개정을 거치면서 87년부터 는 계열사간 상호출자 및 채무보증한도 설정, 지주회사설립 금지, 순자산 40% 이내 출자총액제한, 계열사간 내부거래 규제 등을 주 내용으로 하는 30대그룹에 대한 경제력집중 규제정책을 제도화하 게 된다. 경제력집중 억제시책의 목적은 대기업 그룹의 문어발식 다각화를 억제함으로써 대기업 그룹의 확장을 막는 데 있었다. 한
편 70년대에 시작된 여신관리제도도 계속 강화되어 84년 이후 30 대그룹에 대한 여신규제와 신규투자 감시가 강화되었다. 그리고 1991년부터는 30대그룹에 대한 소위 업종전문화 정책이 도입되어 대기업의 업종 다각화를 통한 경제력 확장에 대한 규제가 더욱 강 화되었다.
그리고 1998년 외환위기 이후에는 대그룹의 지배구조투명성 제 고와 재무구조 개선을 위해 글로벌 스탠더드를 도입해야 한다는 명분하에 기존의 규제에 더하여 획일적인 대기업 구조조정본부의 해체, 획일적인 200% 부채비율 규제, 획일적인 사외이사제도의 도입 규제 등의 추가규제들을 도입‧시행하였는데, 이 모두가 차별 화를 부정하는 획일적 평등주의 규제일 뿐만 아니라, 대기업이기 때문에, 즉 규제받을 능력이 있기 때문에 규제받아야 된다는 역차 별적 규제의 전형이다. 최근에는 향후 도입예정인 집단소송제를 30대그룹 개념의 대체개념인 자산 2조원 이상의 대그룹만을 대상 으로 함으로써 여전히 30대그룹에 대한 역차별적 규제심리에서 벗어나지 못하고 있다.
이상과 같이 1980년대 이후의 대기업에 대한 경제력집중 억제시 책은 특히 정치민주화가 본격화되기 시작한 1980년대 후반 이후 30대그룹에 대한 규제제도로 정착‧강화되었다. 아마도 박정희의 차별화 정책이 소위 재벌에의 경쟁력집중 억제를 초래한 데 대한 부작용과 더불어 80년대 후반 이후 지속된 정치민주화 분위기가 이러한 30대그룹에 대한 규제를 양산하게 하지 않았나 생각된다.
그런데 30대그룹에 대한 규제정책은 다음과 같은 3가지 측면에 서 차별화 원리에 역행한다고 볼 수 있다. 우선, 열심히 노력해서 30대그룹에 들어가기만 하면, 이유 여하를 막론하고 특별규제를 받게 된다. 둘째로는 30대그룹에 든다고 하더라도 서로간에 그룹 의 규모나 특성이 서로 다른데도 불구하고 획일적인 규제를 받아
야 한다. 마지막으로 30대그룹 규제의 또 다른 국민경제적 목적은 그동안 자원이 너무 대기업에만 집중되었기 때문에 중소기업부문 을 육성하기 위해 대기업의 성장을 규제하고 그 자원을 중소기업 부분에 지원해야 한다는 데 있었다. 그러나 이 목적 자체가 정치 적 의미는 있을지 모르나 경제적으로는 역차별적 성격을 가질 뿐 만 아니라, 대기업의 성장을 억제함으로써 오히려 대기업을 수요 자로 해서 유기적 관계 속에 성장을 도모해야 할 중소기업 자체가 정체를 면할 수 없게 되는 역설적인 결과를 초래하게 되었다. 목 적대로 대기업 성장을 제대로 억제한다면 결국은 중소기업 나아 가 국민경제의 성장을 억제하게 됨은 필지의 결과인 것이다. 어쨌 든 그동안 하위 30대기업 그룹들간에는 역설적으로 30대그룹에 포함되지 않기 위해 “경쟁”하는 웃지 못할 일이 벌어지기도 했다.
이제 성장하는 기업은 더 이상 격려‧지원대상이 아니고 규제의 대상이 되는 시대가 열린 것이다. 그리고 외환위기 이후 글로벌 스 탠더드의 도입과정에서는 성장하는 대기업일수록 엄격한 스탠더 드의 실험대상으로 삼음으로써, 이제 성장하는 기업은 오히려 상 대적으로 불이익을 받아도 좋은 대상인 시대가 된 듯하다. 필자는 이 시대를 평등주의 함정에 빠진 관치평등화시대라 부르고 싶다.
여기서 한 가지 흥미로운 것은 1987년의 제9차 헌법개정을 통 해 대한민국의 경제기본질서에 명시적으로 “경제의 민주화” 추구 를 천명하였다는 점이다. “경제의 민주화”는 사실상 형용의 모순 을 안고 있는 대단히 모호한 개념이다. 경제와 민주화는 같이 갈 수 없는 용어이다. 정치적 민주주의는 1인 1표를 바탕으로 하는 절대평등을 추구하는 시스템인 반면, 경제 특히 자본주의 시장 경 제는 차별화를 기초로 하는, 다른 것을 다르게 받아들여야 하는 시스템이다. 경제를 민주화시킨다는 말은 경제를 평등주의 원칙하 에 운영하겠다는 것과 다르지 않아 보인다. 1980년대 후반 이후
관찰되는 우리나라의 경제정책에 있어서의 평등주의적 함정은 바 로 이러한 경제기본질서의 변화를 가져온 국민대다수의 정서와 맥을 같이 하는 것이 아닌가 생각된다. 1987년 이후 공정거래법이 30대그룹에 대한 특별규제를 제도화하게 된 것도 바로 이러한 사 회적‧정치적 분위기를 반영한 것으로 생각된다.
1980년대 후반 이후 평등지향성향은 산업 및 기업관련 미시경 제정책에 있어서뿐만 아니라 여타 경제부문 및 우리 사회의 거의 모든 부문에 걸쳐 관찰된다.
그동안 대기업노조를 중심으로 하는 전투적 노조활동이 경제의 발목을 잡고 있다는 비판의 소리가 높았다. 그러나 이 모든 노사 관계에 있어서의 충돌은 다름 아닌 헌법의 경제기본질서, 즉 ｢경 제민주화의 추구｣와 직결된다. 노사관계에 있어서의 쟁점은 노조 의 경영참여 문제이다. 경제민주화 개념이 들어오면서 소위 “경영 민주화”가 노조운동의 기조가 되었음은 주지하는 바와 같다. 그러 나 경제의 경우와 마찬가지로 경영은 민주화의 대상이 아니다. 기 업은 본질적으로 수직적 명령관계를 그 기본으로 하기 때문에 경 영을 노조와 분점하여 나누어 행사하는 것은 기업의 존립에 치명 적일 수 있다. 경영민주화 논리는 기본적으로 노와 사의 서로 다 름을 받아들이지 않는, 즉 차별화 원리를 무시하는 평등지향적 사 고이다. 최근에는 노조의 경영참여를 제도화‧강제화하려 하고, 주 5일 근무제를 중소‧대기업, 업종에 관계없이 획일적으로 도입하 려 하거나, 외국에서 이미 실패한 기업간 차이를 부정하는 산별노 조의 도입을 시도하는 등 오히려 차별화를 무시하는 평등지향적 사고가 보다 확산될 조짐을 보이고 있다.
그동안의 농업정책과 관련해서도 자조, 자립의지와의 연계 없 이 농가의 빚을 탕감하는 농가부채탕감정책, 차별화장치 없이 평 등하게 나누는 각종의 농가지원책 등도 차별화에 역행하는 정책
들이다.
한편 교육부문의 경우, 교육평준화 개념이 이미 1969년에 도입 되기 시작했음을 감안할 때 우리 사회가 근본적으로 평등지향적 성향이 강했음을 인지할 수 있다. 그러나 이 제도는 정치민주화 이후 보다 더 강하게 추진되고 이제 더 이상 돌이키기 어려울 지 경까지 제도적으로 고착화된 것이 아닌가 생각된다. 최근에는 이 에 더하여, 그동안 지방소재 대학들이 부당한 차별을 당했다는 인 식하에 지방대학의 활성화를 위한 인위적 균형발전의 개념이 설 득력을 얻는 듯하고, 대학 신입생에 대한 지역할당제, 교수임용에 있어서의 여교수 할당제가 추진되고 있다.
또한 근래에 제도화된 의약분업제도도 의‧약사간에 자생적으로 형성되어온 분업관계를, 잘 나가는 고소득 의사들에 대한 좋지 않 은 국민정서와 국민들의 약품과다 사용을 방지한다는 명분 등을 배경으로 인위적으로 규정하였는데, 필자의 판단으로는 여기에도 심각한 평등지향적 성향이 엿보인다고 할 것이다.
그리고 최근 들어 국가균형발전이라는 이름하에 수도권 집중을 규제하면서 인위적으로 지방육성을 시도하려는 시책도 자칫 평등 하게 획일적으로 지방들을 지원하는 방식이 되면 좋은 효과를 기 대하기는 어려울 것이다.
이와 같이 우리나라는 핵심적 경제정책 분야는 물론 사회전반의 시책들도 평등지향적 성향에서 탈피하지 못하고 있는 실정이다.
2. 관치평등화와 한국경제 성장의 장기정체
이제 1980년대 후반 이후의 한국경제 성장의 장기정체 원인은 차별화를 부정하는 평등주의 함정임이 어느 정도 분명해졌다. 박
정희식 관치경제를 청산하고 시장경제를 살려내야 한다는 그동안 의 개혁노력은 버려야할 “관치”는 못 버린 채 계승 발전시켜야 할 차별화 정신은 버리는 잘못된 결과를 가져온 셈이다. 관치에 의한 평등주의개혁, 즉 관치평등화 전략이 관치차별화 전략을 대체한 결과가 바로 15년의 장기성장 정체를 가져온 셈이다.
관치평등화 전략 속에서는 기업을 포함한 경제주체들의 경제하 려는 의지, 나아가 국민일반의 잘하고자 하는 자조‧자립의지가 살 아날 수 없으며, 국민들로 하여금, 생산을 더 늘리려하기 보다는 각자의 분배의 몫만을 서로 늘리려는 대단히 비생산적인 ｢제로섬 게임｣에만 몰두하게 만드는 결과를 초래하게 된다.
또한 관치평등화 전략은 관치차별화 전략의 장점은 계승하지 못하면서, 그 단점인 정경유착, 부패, 지대추구, 도덕적 해이, 승복 하지 않는 다수의 패자 양산문제 등은 고스란히 계승하게 된다.
사실상 관치평등화 전략은 경제발전의 가능한 전략 중 최악의 경 우에 해당된다 할 것이다.
Ⅴ. 향후 한국의 경제개혁 과제 : 시장차별화
1. 시장에 의한 차별화 전략
이제 한국경제의 장기정체를 극복하고 새로운 활력 속에 역동 성을 회복함으로써 선진국 진입을 앞당길 수 있는 길은 무엇인가?
그동안의 장기성장 정체의 원인인 관치평등화 전략을 버려야 함 이 자명하다면, 그러면 과거 관치차별화를 구현한 박정희 패러다 임으로 돌아가야 할 것인가? 그러나 그동안 관치가 가져온 정경유 착, 도덕적 해이, 비생산적 지대추구, 부패, 승복하지 않는 다수의 패자 양산 등의 부작용을 생각한다면, 관치차별화가 한국경제를 새로운 발전의 길로 이끌 전략이 될 수 없음 또한 자명하다 할 것 이다. 결국 향후 한국경제개혁의 방향은 시장경제의 차별화 기능 을 통해 기업과 경제발전의 동력을 이끌어 내는 시장(에 의한)차 별화 전략을 구현하는 데 있다(<그림 3> 참조). 왜냐하면 앞에서 이미 지적한 바와 같이 시장이란 바로 기업들에 대한 쉼 없는 평 가를 통해 잘하는 기업과 못하는 기업을 구분하고, 잘하는 기업에 자원을 집중시키는 차별화 장치이기 때문이다. 경제의 발전이란 바로 시장의 차별화 기능을 강화함으로써 얻어지게 되는 것이다.
시장에는 기업들을 평가하고 차별화하는 소비자, 채권자, 주주, 투자자, 잠재적 CEO, 근로자 등 각종 이해당사자들이 존재하고 있 다. 이제 정부는 더 이상 이러한 시장의 이해당사자들, 즉 기업감 시자들을 대신하려 해서는 안 된다. 오히려 시장의 감시자들을 더 많이 양성하고 그 힘을 강화시켜 기업에 대한 차별화 기능을 보다
<그림 3> 한국경제의 지속성장을 위한 전략
효율적, 합리적으로 수행할 수 있도록 시장의 각종 경기규칙을 제 정하고 보완하고 개혁하는 일에 몰두해야 한다. 이와 동시에 기업 들에게는 보다 자유롭게 각자의 장점을 살려 다양하고 차별화된 생존전략을 구사할 수 있도록, 최대한의 자유를 허용해야 한다.
기업의 생존전략에 대한 선택은 기업에 넘겨주어야 한다. 왜냐하 면, 기업의 생존전략은 본질적으로 정부의 정책대상이 아니기 때 문이다.
예컨대 정부는 제품시장에 경쟁기업들의 출현을 촉진시킴으로 써 기업들에게 경쟁압력을 높여 궁극적으로 잘하는 기업에 대한 소비자들의 선택기능을 강화시키고, 은행의 자율경영을 보장하고 은행부문에 경쟁을 촉진함으로써 기업에 대한 채권자로서의 은행 의 기능을 강화시켜야 하며, 주주 및 투자자의 권리를 보강하여 주식시장의 기업감시기능을 강화시켜 나가야 한다. 또한 CEO시 장을 활성화시켜 현직 CEO들을 긴장하게 하며, 노동시장의 유연 성을 높여 노사관계를 합리화해 나가야 한다. 이를 통해 소비자,
채권자, 주주, 투자자, 잠재 CEO, 근로자들이 정부를 대신하여 잘 하는 기업과 못하는 기업을 차별화하는 주체로 등장하게 해야 될 것이다. 그러나 예컨대, 기업의 내부조직선택, 내부통제제도 선택, 소유 및 지배구조 선택, 업종선택, 출자 및 투자전략의 선택 등 기 업의 생존전략은 자율화하여 기업에 넘겨주어야 한다.
기업의 생존전략들은 다양하면 다양할수록 좋다. 기업의 다양성 이 국가경제의 유연성과 위기극복 능력을 제고시킨다. 그러나 기 업들의 이러한 다양한 생존전략들은, 강한 감시자들이 존재하는 한, 그들의 평가와 판별능력에 의해 차별화되고 선별되며, 궁극적 으로 실패전략을 택한 기업들은 시장에서 도태되고, 성공한 기업 들이 중심이 되어 경제발전을 이끌어 가게 되는 것이다. 결국 기 업들은 자신들이 선택한 전략의 성공여부에 의해 책임을 지거나 보상을 받게 되는 것이다.
2. 공정거래법의 개정
이러한 시장차별화 전략을 구현하기 위해 시급히 요구되는 가 장 근본적인 경제체제상의 개혁과제는 다음과 같다. 우선 헌법상 의 경제의 기본질서와 경제운영에 대한 규정을 재정립해야 한다.
기본질서와 관련해서는 경제력집중 그 자체에 대한 지나친 우려 와 ‘경제민주화 추구’라는 애매모호한 개념에서 탈피해야 한다. 정 부의 비호가 없는 한 잘하는 기업에 대한 자연스러운 경제력의 집 중 그 자체는 전혀 우려할 일이 아니다. 문제는 대형화되는 기업 을 어떻게 시장경쟁의 압력 속에 묶어 둠으로써 독점력행사라는 잠재적 부작용을 차단하느냐에 있는 것이지, 기업의 성장 자체를 막는 일은 국민경제에 해를 끼칠 뿐이다. 또한 경제민주화란 목적
도 이미 지적한 바와 같이 하루빨리 정리되어야 할 용어이다.
그리고 헌법의 제9장 경제장章은 이미 국민경제의 거의 모든 부 문에 정부의 개입을 정당화시켜 놓고 있기 때문에, 대한민국 경제 질서를 시장경제질서라고 부를 수나 있는지 의심이 갈 정도이다.
각종의 산업정책적 목적의 정부개입 조항을 정비하여, 자율과 경 쟁이, 그래서 창의가 살아날 수 있는 자유시장경제질서에 맞도록 정부와 시장의 역할을 재정립하여야 한다.
다음으로 공정거래정책의 환골탈태의 대변화를 추구해야 한다.
기존의 공정거래법은 ‘경제력집중억제를 위한 기업규제기능’과 경 쟁을 촉진하여 기업의 독점력행사를 차단함으로써 소비자의 복지 를 향상시키고 나아가 기업의 경쟁력 향상을 유도하여 국민경제 의 건전한 발전을 도모하기 위한 ‘경쟁정책기능’으로 나누어지고 있다(<표 1> 참조).
이 두 가지 기능은 대기업에 대한 경제력집중의 문제를 다룬다 는 의미에서 같은 목적을 갖는 것처럼 보일 수 있다. 전자는 대기 업의 성장 자체를 막음으로써 독점력형성의 원천을 막고자하는 것이라면 후자는 대기업들의 성장 자체를 막고자 하지는 않지만 성장대기업들의 잠재적 독점력행사를 경쟁촉진을 통해 차단하고 자 한다는 점에서 유사한 목적을 갖는다 하겠다. 그러나 그 구체 적 집행결과는 정반대의 서로 상충되는 결과를 가져올 가능성이 높다.
우선 전자는 대기업의 성장을 규제하기 때문에 경쟁의 촉진을 저해하게 되며, 실제로 대기업규제가 성공한다면 결국은 전체 국 민경제의 발전을 저해하게 된다. 따라서 이 정책은 항상 규제가 강화되어 경제가 어려워지면 규제를 풀었다 경제가 좋아지면 다 시 규제하는 stop-go형태를 취하게 된다. 그러나 후자의 정책은 경 쟁의 촉진을 통해서 성장하는 대기업의 행태를 조절하려 하기 때
<표 1> 경제력집중규제와 경쟁촉진정책의 비교 경제력집중규제1) 경쟁촉진정책2) 목 적 독점의 폐해교정과 경제민주화 독점의 폐해교정
정책방향 기업의 성장을 촉진하는
각종 기업전략의 규제 경쟁의 촉진
정책수단
기업전략에 대한 개입 및 규제 : 기업의 조직, 소유‧지배구조, 출자 및 투자행위, 내부거래, 업종선택 및 다각화 규제 등
진입규제철폐, 시장개방, FDI유치, 독점 및 경쟁제한적 행위규제, 신속한 퇴출제도의 정비 등
특 징 폐해 :
∙기업규제가 기업성장과 국민경제 의 발전 저해 → 정책집행의 일관 성 유지 어려움 발생 → stop-go 형태의 정책추진 불가피
∙경쟁제한적 결과 초래
장점 :
∙기업의 성장과 국민경제의 발전 도모
∙경쟁촉진으로 경제활력 유지 및 소비자복지 증대
주 : 1) 독일, 일본, 한국의 공정거래정책의 특징 2) 미국의 공정거래정책의 특징
문에, 궁극적으로 국민경제의 발전을 촉진하면서도 경제력집중의 폐해를 최소화할 수 있게 된다.
이제 기업의 활력회복과 국민경제의 발전 그리고 소비자 국민 대중의 경제적 복지향상을 위해 해야 할 선택은 분명해진다. 경제 력집중을 기업규제를 통해 해결할 수 있고, 그렇게 해야 된다는 평등주의적 사고에서 하루빨리 탈피하여 공정거래법의 “경제력집 중규제”기능을 폐지하고 경쟁정책기능을 보다 강화시키는 방향으 로 공정거래정책 패러다임을 재정립해야 한다.
3. 시장차별화 전략의 보완 : 사회안전망 확보
마지막으로 이미 지적한 바와 같은 사회 각 부문에 만연된 평등 주의적 시책과 제도들을 차별화 전략이 제 기능을 할 수 있는 방 향으로 개혁해야 된다. 경쟁은 피하고자 해서 피해지는 것이 아니 며, 없애고자 해서 없어지는 것이 아니다. 차별화 과정으로서의 경쟁은 태초부터, 인류와 함께 해왔음을 잊어서는 안 된다. 그리 고 우리는 일단 삶을 위해 세상에 나가는 순간부터 끝없는 세상의 차별화 압력 속에 살아야 한다는 사실을 잊어서는 안 된다. 많은 이상주의자들은 경쟁의 폐해를 지적하고 이를 없애는 것이 인간 답게 사는 길임을 설파해왔지만 공산주의, 사회주의의 몰락을 통 해 입증됐듯이 이상론은 서재 안에서만 빛을 발할 수 있을 뿐임을 잊어서는 안 된다.
이제 차별화 지향적 개혁의 성공을 위한 보완조치에 대해 토의 할 차례이다. 차별화는 불가피하게 시장경쟁의 탈락자들을 만들어 낸다. 정부는 시장에 의한 차별화를 막아서는 안 되지만, 퇴출되 는 경제주제는 재생시켜내야 하는 것이 또한 정부의 역할이다. 퇴 출된 경제주체들을 재훈련시켜 시장경쟁에 재진출시키는 일은 바 로 정부가 책임져야 할 일이다. 그러기 위해서는 사회안전망을 확 충하는 것이 필요하다. 시장경쟁과정의 차별화를 허용하지 않는 공산주의나 사회주의의 재등장을 막기 위해서라도 건실한 사회안 전망을 하루속히 확충시켜야 할 것이다. 필요하다면 “공적자금”을 써서라도 사회안전망 확보를 서둘러야 할 때이다. 그러나 물론 사 회안전망이 경쟁회피의 도피처가 되지 않도록 그리고 지나친 사 회안전망이 경제발전의 정체를 가져오지 않도록 사회안전망의 적 정규모와 그 운영원리에 대한 고민이 있어야 한다.
여기서 사회안전망이 중요하다 해서 그 작동 메커니즘이 평등 주의적 방식에 의해 운영되어서는 안된다. 사회안전망의 필요성이 인정된다 하더라도, 그 운영방식은 철저한 차별화 원리에 의해야 한다. 여기서 우리는 차별화에 기초한 공적부조 원리를 배워야 한 다. “정부는 스스로 돕는 자를 돕는다”는 원리가 사회안전망 운영 에 적용되지 않고서는, 성장과 분배의 조화를 구현하기가 어려울 것이다.
일할 능력이 있는 실업자의 경우 공적부조를 철저히 자조‧자립 의 성과와 연계하여야 한다. 예컨대, 실업수당을 취업과 연계하여 자립정신을 고양시켜야 하며 실업에서 벗어나고자 더 열심히 노 력해서 결과를 내는 사람에게 유인이 될 수 있도록 공적부조를 운 영해야 한다. 실업에서 벗어나고자 “노력”하는 것만으로는 충분치 않다. 역설적으로 “취업”이라는 성과를 내는 사람에게 공적부조를 제공하는 것이 중요한 것이다.
제2장
공정거래법 개정연구 : 총론
조성봉/한국경제연구원
Ⅰ. 서 론 / 43
Ⅱ. 공정거래정책의 문제점 / 51
Ⅲ. 공정거래정책의 개선 방향 / 71
Ⅰ. 서 론
우리나라 공정거래정책은 대중적이고 현상적인 관심으로부터 자유롭지 못하다. 경쟁참여자와 일반대중은 경쟁의 과정과 결과에 대한 현상적 관심을 보일 수 있다. 그러나 시장에서의 경쟁에 대 한 룰을 규정하고 집행하는 공정거래정책은 정책의 정당성과 유 효성에 보다 큰 역점을 두어야 한다. 이와는 반대로 현상적 관심 의 대상인 경쟁의 과정과 결과가 강조될 때에 경쟁 자체는 손상을 입는 경우가 많이 나타난다. 특히 과학적인 분석과 객관적인 근거 에 기초하지 않은 자의적인 공정거래정책의 입안과 집행은 법과 공정거래 당국의 규제권위를 저하시킨다.
공정거래정책의 집행은 공정거래 당국의 독립성과 무관하지 않 다. 우리나라의 공정거래정책은 그 출범부터 독립적 기관에 의하 여 입안되고 집행되지 않았다. 비록 정부부처로서 공정거래위원회 의 위상이 크게 강화되었지만 아직 규제기관으로서 독립성을 갖 추고 있지는 못하다. 이는 공정거래정책이 순수한 경쟁정책으로 자리잡지 못하고 정부의 다양한 정책적 목적에 의하여 오염되고 있는 원인이기도 하다.
우리나라 공정거래정책은 1975년 당시 시행되고 있던 ｢물가안 정에 관한 법률｣에 공정거래 내용을 첨가하여 ｢물가안정과 공정 거래에 관한 법률｣을 입법화하면서 출범하였다.1) 그러나 물가안 정과 경쟁촉진이라는 서로 다른 목적은 경제정책이라는 상위개념 에 의하여 조정되고 조화되기 때문에 경제기획원에서 시행되었다.
1) 공정거래위원회(2001).
경쟁정책에 대한 기본적 인식은 공정거래위원회가 독립된 행정 부처가 된 지금도 크게 바뀌지 않고 있다. 경쟁촉진은 산업정책, 중소기업 지원정책, 소득재분배 정책 등과 서로 연관되어서 최종 적으로 행정부의 경제부처에 속해 있는 공정거래위원회에 의하여 시행된다. 현 공정거래법에도 이러한 내용이 이곳저곳에 반영되어 있다. 공정거래위원장은 기획예산처, 산업자원부, 정보통신부, 건 설교통부, 노동부 등의 중앙부처의 장관과 함께 경제부총리인 재 정경제부 장관이 주재하는 경제정책조정회의에 참석한다. 경쟁정 책이 다른 정부의 경제정책과 조화되고 조정되어야 한다는 것이 그 기본인식에 깔려 있기 때문이다. 그러나 경쟁정책은 정부의 다 른 정책과 독립되어서 추진되는 것이 바람직하다. 물론 경쟁정책 은 정부의 다른 정책과 갈등 및 긴장관계에 있는 경우가 당연히 나타나게 된다. 그러나 이에 대한 조정을 공정거래법 자체에서 소 화하게 될 때 공정거래법은 투명성을 상실하게 되고 정부 정책에 의하여 자의적으로 운영될 가능성이 높아지게 된다. 공정거래정책 이 독립된 준사법적 기구에 의하여 시행되어야 하는 이유는 바로 이것이다.
사실 이러한 문제는 비단 공정거래법에만 국한되는 것은 아니 다. 우리나라 정치제도의 근본적인 문제점은 바로 입법‧사법‧행 정부문간의 균형이 무너져 있기 때문에 나타난다. 민주주의적 정 치제도에서는 입법‧사법‧행정부간의 견제와 균형을 통해서 주요 정책이 조정된다. 그러나 우리나라는 행정부가 지나치게 비대하고 힘이 커서 정치 삼부간의 견제와 균형이 제대로 설정되어 있지 못 하다. 오히려 행정부 내의 정부부처간 알력과 갈등이 존재하여 서 로에 대한 견제와 균형이 이루어지고 있는 형편이다. 그 결과 많 은 사람들은 공정거래정책도 엄정한 법집행이라는 차원보다는 경 제상황에 따라 적절히 조절되는 통화정책이나 재정정책과 같은
성격으로 이해하고 있는 듯하다. 그리하여 피규제자인 기업들도 경기가 나쁘고 수출이 잘 안 될 때는 공정거래법규를 적당히 집행 하며 경기가 좋고 가격이 오르는 경우에는 엄격하게 집행하는 것 이라고 이해하고 있다.
자본주의 시장경제에서 기업을 규율하는 장치인 기업지배구조 는 내부통제와 외부규율로 구분할 수 있다. 내부통제방식은 대주 주, 소액주주 및 기관투자가를 포함한 주주와 기업의 주요 이해관 계자들의 대표로 구성된 이사회가 직접적으로 기업의 방향과 경 영성과를 감독하는 기능을 의미한다. 반면에 외부규율방식은 기업 조직의 외부, 즉 시장에서 경쟁과 선택의 원리를 통해서 경영진을 규율‧견제하는 수단을 의미하며 시장규율 메커니즘market discipline mechanism으로 불리기도 한다.
이와 같은 시장규율 메커니즘이 발현되는 경로는 크게 자본시 장, 금융시장 그리고 상품시장으로 구분할 수 있다. 자본시장 규 율메커니즘은 유가증권의 매매를 통한 주가의 변동으로 기업을 평가하고 의결권 행사, 주주제안, 대표소송 등 다양한 주주권 행 사와 M&A를 통해 기업경영이 주주의 이해에 합치되도록 경영진 을 견제하는 장치이다. 자본시장에서 선택의 주체는 주주이며 관 련 법규로는 증권거래법과 유가증권 관련 법규 및 상법을 들 수 있다. 한편, 금융시장 규율메커니즘은 부실대출의 위험을 피하기 위해 행하는 신용평가 및 대출심사과정 또는 대출자금의 원활한 상환을 위해 행하는 사후 감독과정을 통해 경영진을 감독‧견제하 는 장치로서 채권자 및 금융기관이 선택의 주체라고 할 수 있다.
관련 법규로는 은행법과 은행업 감독관련 법규, 금융지주회사법, 금융산업의구조개선에관한법률, 보험업법 및 보험업 감독규정, 종 함금융회사에관한법률, 상호저축은행법, 신용협동조합법, 신탁업 법, 증권투자회사법, 증권투자신탁업법 등이 있다. 상품시장 규율